Plataforma IPEA de Pesquisa em Rede
PESQUISA:
O QUE PODEM OS GOVERNOS ESTADUAIS NO BRASIL?
TRAJETÓRIAS DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO:
Diagnóstico, Limites e Possibilidades em Unidades da Federação Escolhidas
(1990-2010)
TERMO DE REFERÊNCIA
(versão 04/07/2012)
1.Título da Pesquisa/Projeto:
O QUE PODEM OS GOVERNOS ESTADUAIS NO BRASIL? TRAJETÓRIAS DE
DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: Diagnóstico, Limites e
Possibilidades em Unidades da Federação Escolhidas (1990-2010).
2. Unidade Responsável no IPEA:
Assessoria de Planejamento e Articulação Institucional (ASPLA)
3. Coordenação Nacional e Equipe Técnica do IPEA
Coordenação Geral: Ipea (ASPLA)
Técnicos do Ipea na equipe: Aristides Monteiro Neto(Aspla) e Alexandre Manoel
Ângelo da Silva (Dirur)
• Consultor 1 - Coordenador para Capacidades Fiscais (Doutor em Economia)
• Consultor 2 - Coordenador para Capacidades Institucionais (Doutor em ciência
Política)
• Consultor 3 - Coordenador para Estudos de Experiências Internacionais (Doutor em
ciências humanas (economia, ciência política, planejamento regional e urbano, etc))
3.1. Equipe dos Estados:
• Eduiges Romanatto- Representante da Secretaria de Gestão e Planejamento do Estado
de Goiás– e-mail: [email protected]
• Sergio Seiko Yonamine- Representante da Secretária de Estado de Meio Ambiente, do
Planejamento,
da
Ciência
e
Tecnologia
SEMAC–
e-mail:
[email protected]
• José Manuel C. Marta- Representante da Fundação de Apoio e Desenvolvimento da
Universidade Federal de Mato Grosso– e-mail: [email protected]
• Lucia Cristina de Andrade- Representante do Instituto de Desenvolvimento
Econômico,
Social
e
Ambiental
do
Pará
IDESP
–
e-mail:
[email protected]
• Carlos Antonio Brandão - Representante da UFRRJ - UNIVERSIDADE FEDERAL
RURAL DO RIO DE JANEIRO– e-mail: [email protected]
• Haroldo Eurico Amoras dos Santos- Representante da Universidade Federal de
Roraima– e-mail: [email protected]
• Tomás Pinheiro Fiori- Representante da Fundação de Economia e Estatística Siegfried
Emanuel Heuser (FEE)– e-mail: [email protected]
• Walter Marcos Knaesel Birkner- Representante da Universidade do Contestado(UNC)– e-mail: [email protected]
• Elmer Nascimento Matos- Representante do Departamento de Economia da
Universidade Federal de Sergipe– e-mail: [email protected]
• Thiago Ávila- Representante da Secretaria de Estado do Planejamento e do
Desenvolvimento
Econômico
de
Alagoas
(SEPLANDE)–
e-mail:
[email protected]
4. Introdução
O Estado brasileiro vem passando por diversas e significativas transformações desde a
crise dos anos 1980. Aquilo que inicialmente era apenas crise econômico-financeira em
função do colapso provocado pelo endividamento externo levou, ao longo da década, a
processos inflacionários crônicos, esgarçamento da capacidade fiscal e, por conseqüência,
uma acentuada perda e redução dos meios para financiar o desenvolvimento.
Na década seguinte, a de 1990, depois de várias tentativas malogradas de conter o
processo inflacionário, o Plano Real, em 1994, enfim obteve êxito na estabilização da
economia. Começou-se uma nova era na vida nacional, na qual a estabilidade econômica
passou a ser acompanhada de profundas reformas institucionais, sendo as mais representativas
as seguintes: abertura produtiva e financeira com mudanças acentuadas nos regimes de
comércio e investimento estrangeiro; ousada agenda de privatizações de empresas estatais; e
medidas de controle dos gastos públicos com punições mais fortes para os governos estaduais
e municipais. Era objetivo geral da política governamental reorientar o desenvolvimento
brasileiro para um modelo mais globalizado, aberto às correntes de comércio e investimento
internacionais e mais apoiado pelo setor privado e com um papel menor e mais indireto do
Estado, em contraposição ao modelo desenvolvimentista anterior com mais intervenção
governamental e mais fechado para o exterior.
Ao longo desta última década de 2000, entretanto, a situação federativa passou a ser
distensionada, pois de um lado, como resultante do próprio crescimento da economia
brasileira, cresceu a base de tributação e de arrecadação; de outro lado, a União, que continua
a desempenhar um papel mais importante na distribuição total de receitas, passou a ter uma
relação mais aproximada com os governos locais (municipais) para a execução de políticas
públicas principalmente aquelas das áreas de saúde, educação e assistência social, que com os
governos estaduais. Estes últimos têm, em certo sentido, mantido o quadro geral de menor
capacidade própria de indução do desenvolvimento em seus territórios herdado da década
anterior: sem empresas estatais e sem bancos estaduais de desenvolvimento, a implementação
de estratégias de desenvolvimento sem a colaboração estreita do governo (e dos recursos) da
União ficou uma tarefa cada vez mais difícil.
O presente estudo pretende investigar e realizar uma análise comparativa dos limites e
possibilidades com que se defrontam os governos estaduais com relação à capacidade de
construir e implementar trajetórias de desenvolvimento para seus territórios.
5. Objetivos:
5.1 Geral:
Desde o início da década de 1980, com a crise fiscal do Estado brasileiro, que os
governos estaduais vêem perdendo capacidade de imprimir ou orientar o sentido do
desenvolvimento em seus territórios. Ao longo desta mesma década, crise do endividamento
externo, processos hiperinflacionários atuaram no sentido de desgastar as capacidades de
orientação dos governos estaduais, seja na forma de construção e condução do planejamento
do desenvolvimento, seja na realização do gasto público, seja na capacidade de
endividamento com fins do investimento para atendimento a requerimentos da população.
Mudanças, entretanto, tiveram efeito na década seguinte, a de 1990, com a preconização
de novos instrumentos e soluções para os problemas anteriores. Proposições de um rearranjo
político-institucional em moldes liberais foram levadas a efeito, de um lado, por que o
fenômeno da globalização da economia e finanças, forte nas economias centrais, tornou-se
mais presente no país e, de outro, por que escolhas nacionais em torno a maior abertura
econômica, financeira, de privatizações de ativos estatais e mudanças institucionais voltadas
para o novo protagonismo do setor privado ganharam vigor e presença mais constante.
Tais mudanças, realizadas de modo mais coordenado durante os dois governos de FHC
(1995-98 e 1999-2002), foram postas em marcha como resposta aos elementos da profunda
crise da década anterior, entretanto, resultaram em crescimento econômico reduzido, maior
vulnerabilidade da economia brasileira frente às crises financeiras internacionais, crescentes
tensões de natureza federativa e capacidades muito reduzidas para produzir governabilidade.
A intervenção governamental na questão regional brasileira, por sua vez, tinha
produzido entre 1960 e até meados da década de 1980 uma trajetória de convergência das
rendas per capita estaduais por meio de desconcentração produtiva em direção às regiões
Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Depois da crise dos 80 e das reformas liberalizantes dos 90,
em conjunção com um novo modo de atuação do Estado, mais restrito, resultados pouco
significativos foram observados na redução de desníveis regionais de desenvolvimento
(Monteiro Neto, 2005).
A partir de 2003, com a chegada ao governo federal do governo Lula, algumas
alterações têm sido postas em marcha no sentido de recompor as capacidades governamentais
de produzir orientação e resultados positivos ao desenvolvimento nacional. Os resultados
apareceram, entretanto, mais claramente a partir de 2007, já em seu segundo mandato
presidencial, com uma política fiscal mais pró-ativa baseada em ampliação do gasto social
federal; distanciamento da agenda de privatizações anterior; fortalecimento do investimento
público das estatais; e retomada em bases mais afirmativas do crédito bancário público ao
investimento, contando para tal como o BB, Caixa, BNB e BNDES. Do ponto de vista das
institucionalidades potencializadoras de capacidade estatal, o novo governo passou a imprimir
um novo relacionamento com os entes federados mais colaborativo e mais participativo,
deixando para trás o padrão coercitivo de relações federativas montado nos governos
anteriores.
Em especial no que toca ao desenvolvimento regional, quando há movimentos positivos
observáveis, estes foram, regra geral, estimulados e coordenados pela União junto aos
governos estaduais e municipais. No Brasil contemporâneo ainda persistem fragilidades
institucionais muito fortes na esfera dos governos subnacionais. Os governos estaduais ainda
encontram muitas restrições fiscais e de capacidade governativa para empreender trajetórias
de largo alcance sobre o desenvolvimento em seus territórios.
Este processo de perda relativa de substância da esfera estadual pode ser entendido
como resultante de dois processos aparentemente opostos que contribuíram para o
enfraquecimento da capacidade governativa das esferas estaduais: o fortalecimento da União,
em termos institucionais (determinação de políticas), e de cobrança e apropriação de recursos
fiscais, e em paralelo, um movimento de descentralização de competências em direção aos
municípios (Lopreato, 2006).
Os governos estaduais têm, pois, se defrontado com um quadro de debilidade para
implementar políticas orientadores do desenvolvimento e até mesmo para seguir de perto
aquelas estratégias de políticas públicas, em sentido amplo, definidas pelo poder central; ao
mesmo tempo em que as demandas municipais se fizeram mais presentes e mais constantes,
pressionando os dirigentes nas unidades da federação por mais resultados e recursos.
Nos anos 2000, o quadro geral continua em linhas gerais o prevalecente na década de
1990 com algumas modificações ainda tênues e pouco estruturadoras. O governo Lula (20032010) passou a realizar um diálogo mais próximo e mais fecundo com os governos estaduais e
também municipais. Disso tem resultado maior convergência de elementos de políticas
públicas, ao mesmo tempo em que um quadro fiscal mais positivo – isto é, com maiores
recursos para custeio e investimento – permitiu ao governo federal repassar mais recursos
fiscais para os governos subnacionais, juntamente com mais obrigações.
Ainda que mudanças qualitativas tenham sido construídas em anos recentes, ainda
restam dúvidas sobre seus limites e potencialidades, bem como sobre os ritos e padrões de
funcionamento. Daí que este projeto pretende propor para pesquisa e investigação as recentes
transformações no aparato governamental brasileiro voltado para algumas funções estatais,
abaixo melhor identificadas, com objetivo de produzir sentido e orientação ao
desenvolvimento nacional.
Este projeto de pesquisa pretende investigar capacidades governativas nos governos
estaduais, aqui entendidas como aquele conjunto de elementos que possibilitam aos governos
orientar o sentido do desenvolvimento em seus territórios: de um lado, capacidades fiscais,
relacionadas com a sua efetiva possibilidade de taxação sobre bens e serviços, o recebimento
de rendas por meio de transferências fiscais obtidas pelo sistema federativo de partilha de
recursos e a sua capacidade de realização de gasto e investimento; e de outro lado,
capacidades institucionais relacionadas com os instrumentos institucionais e de recursos
humanos para o planejamento, execução e coordenação de políticas públicas.
5.2 Específicos:
5.2.1 A orientação da política de desenvolvimento:
a) (Visão Geral) Macroeconomia do desenvolvimento do Brasil e Unidades da Federação
A União (período 1990-2010)
• O novo ambiente das políticas governamentais a partir da década de 2000:
o políticas econômicas: macroeconomia conducente à expansão do emprego e da
renda e políticas de infra-estrutura e setoriais; e
o políticas sociais ativas: ampliação do gasto social e redistribuição de renda;
Os governos estaduais (período 1990-2010)
• Investigação comparada da situação atual das capacidades governativas (fiscais +
institucionais) em unidades da federação escolhidas: limites e possibilidades das
capacidades governativas existentes no sentido de produzir modificações na trajetória
de desigualdade regional;
o O trade-off entre política social versus política econômica (infra-estrutura), o
que cada governo estadual está priorizando? Qual a estratégia? Que resultados
vêem sendo alcançados?
o Educação: Saúde; e Ciência, Tecnologia e Inovação, o que vem sendo feito de
importante? Qual a orientação estratégica? Limites e possibilidades? (gastos,
formação de pessoas de alto nível, centros tecnológicos, inovação nas
empresas, modificação no tecido empresarial visando à inovação(?));
o O grau de extroversão das economias estaduais para a economia mundial?
Como os governos estaduais operam plataformas de incentivo ao comércio
exterior como estratégia de desenvolvimento econômico? Em que medidas as
economias estaduais brasileiras têm e desenvolvem capacidades para obter
ganhos econômicos nas correntes mundiais de comércio?
5.2.2 Investigação das Capacidades Fiscais:
Análise da situação atual do sistema de partilhas na federação brasileira e suas
implicações sobre as desigualdades regionais brasileiras.
Os Governos Estaduais
o A performance sócio-econômica em perspectiva de longo prazo (1990-2010)
comparada
o O quadro da fiscalidade nos anos 1990-2010 (receitas, despesas,
endividamento, qualidade do gasto, capacidade de investimento, etc)
5.2.3 Investigação das capacidades institucionais:
•
•
•
Escolha e definição de políticas estratégicas nas administrações estaduais. Tais
escolhas se coadunam com diagnósticos das fragilidades e oportunidades por ventura
existentes para as economias estaduais.
Documentos de plano de governo; orientações estratégicas; políticas de incentivos
produtivos; captação de recursos em fontes externas; convênios com o governo
federal, etc
Análise dos recursos humanos e do emprego governamental:
o O perfil da mão de obra no governo central e subnacionais
o A capacidade de gestão desta mão-de-obra
o Sua distribuição por setores/funções de governo
5.2.4 Estudos comparativos internacionais:
•
Análise de experiências de países escolhidos acerca de questões da relação governo
central – governos estaduais/provinciais com vista e obter um quadro de
institucionalidades, experiências de planejamento, de gestão e de execução de políticas
públicas com vista a estimular o debate sobre o desenvolvimento brasileiro e as
relações internacionais.
6. O que se espera da Pesquisa/Publicação
A idéia é que a publicação se constitua em documento de consulta qualificada para
gestores públicos (federais, estaduais e municipais) e para a academia ao trazer à disposição
da comunidade um conjunto de indicadores quantitativos e qualitativos com dados sobre, de
um lado, tamanho e papel do governo nos níveis central e local em termos de receitas, gastos
e emprego e, de outro lado, indicadores sobre processos de gerenciamento público como
regulação, orçamento e contratos.
De modo específico pode-se apontar os seguintes objetivos e usos para esta publicação:
•
Gerar dados, análises e subsídios sobre o papel, os desafios, possibilidades e
restrições dos governos central e estaduais na concepção, implementação de
políticas (orientação e direção) para o desenvolvimento;
•
Oferecer análises balizadas sobre a capacidade dos governos estaduais em
orientar o sentido do desenvolvimento em seu território a partir do aumento das
capacidades fiscais e institucionais;
•
Oferecer análise sobre as soluções de políticas públicas para, entre outros,
mudança climática, pobreza, envelhecimento da população, desigualdade
regional, desemprego, questões fiscais, comércio exterior, etc, enfim oferecer
contribuições para a implementação de políticas que visem ao desenvolvimento
autosustentado;
•
Oferecer uma metodologia que permita a comparação no tempo entre governos
estaduais, sobre a qualidade da governança pública, cobrindo diferentes áreas de
interesse (saúde, educação, meio ambiente, etc).
O documento, em face de seus objetivos, está delineado para oferecer elementos para o
debate público sobre governos no país voltados para:
•
Foco na administração pública (recursos, políticas e práticas de governo que
geram bens e serviços à população);
•
Questões de governança pública:
o Respostas dos governos a adversidade e a mudanças na agenda pública
o Habilidade para monitorar, antecipar e adaptar-se a mudanças no
ambiente externo
•
Indicadores sobre atividades governamentais e sobre práticas de administração
pública:
o Receitas fiscais
o Insumos (gastos, custos de produção, características do emprego e da
força de trabalho)
o Processos (administração de recursos humanos, orçamento, questões
regulatórias, e-governo)
o Disponibilidade e comparabilidade de dados
7. Metodologia
A pesquisa é delineada para ser desenvolvida sob coordenação da ASPLA e da Diretoria
de Estudos Internacionais (DINTE) do IPEA e realizada em conjunto com a Rede de
Instituições Estaduais de Planejamento. Pretende-se conseguir a adesão de, pelo menos, seis
(06) entidades de planejamento em distintos estados da federação.
A pesquisa tem um caráter exploratório e de identificação dos principais elementos e
trajetórias da economia, das finanças e da gestão do orçamento estaduais. Pretende-se uma
padronização de variáveis e da temporalidade a ser adotada para os dados e análises. Em
relação a esta última, o recorte deve explorar o período de 1990-2010, ao mesmo tempo em
que apresenta os fatos estilizados identificados por mandato de cada governo estadual.
Será realizado um levantamento bibliográfico, de dados e de documento oficiais sobre a
evolução das capacidades fiscais e institucionais dos estados da federação envolvidos, no
período de 1990-2010. Também serão realizadas entrevistas com os Gestores Estaduais
responsáveis pelas estratégias de desenvolvimento implementadas na década passada, tendo
como base um questionário que será aplicado pelas Equipes dos Estados anteriormente
listadas.
8. Cronograma
X
X
X
X
X
X
X
X
JUL
X
JUN
X
MAI
X
ABR
X
MAR
X
FEV
JAN
X
DEZ
X
NOV
X
2013
OUT
X
SET
AGO
Concessão de
bolsas e de
Auxilio a
pesquisa
Elaboração de
documento
“Características e
tendências das
Economias
Estaduais”
Elaboração de
Entrevistas junto
a Gestores
Estaduais s/
Estratégias de
Desenvolvimento
Implementadas
Realização da 2a
Oficina
Elaboração de 1o
documento da
“Situação das
Finanças e
Gestão
Estaduais”
Realização da 3a
Oficina
Elaboração de 2o
documento da
Situação das
Finanças e da
Gestão Estaduais
Realização de 4a
oficina
Relatório
Consolidado
Publicação dos
Resultados
JUL
Atividades
JUN
2012
Realização de
Seminário Final
do Projeto
X
9. Referências bibliográficas
Lima, Edilberto & Miranda, Rogério (2006). O Processo Orçamentário Federal Brasileiro.
In: Gasto Público Eficiente – propostas para o desenvolvimento do Brasil. Marcos
Mendes, organizador. Ed. Topbooks, RJ.
Lopreato, Francisco (2006). Política Fiscal: mudanças e perspectivas. In: A supremacia dos
Mercados e a Política Econômica do Governo Lula. Ricardo Carneiro, organizador.
Editora UNESP. SP.
Lopreato, Francisco (2009). Caminhos da Política Fiscal do Brasil. Tese de Livre Docência.
Instituto de Economia-UNICAMP. Campinas, SP.
Monteiro Neto, Aristides (2005). Desenvolvimento Regional em Crise: Políticas Econômicas
Liberais e Restrições à Intervenção Estatal no Brasil nos anos 90. Tese de doutorado.
Instituto de Economia-UNICAMP. Campinas, SP.
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD). Government at a
Glance, 2009. Paris, France.
Prado, Sérgio (2003). Caracterização do Sistema Brasileiro de Partilha. In: Partilha de
Recursos na Federação Brasileira. Sérgio Prado, Waldemir Quadro e Carlos Cavalcanti,
organizadores. FAPESP-Fundap.-Ipea. SP.
Vignoli, Francisco Humberto (2004). Legislação e Execução Orçamentária. In: Economia do
Setor Público no Brasil. Paulo Arvate e Ciro Biderman, organizadores. Elsevier Editora.
RJ.
Vieira, Danilo Jorge (2012). Um Estudo sobre a Guerra Fiscal no Brasil. Tese de Doutorado.
Instituto de Economia-UNICAMP. Campinas, SP.
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