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A evolução da responsabilidade civil do Estado e a sua aplicação no Direito brasileiro
Resumo: Na época do absolutismo o Estado não respondia pelos atos danosos que seus funcionários causassem as vítimas, entretanto, com o
advento da Revolução Francesa tem-se uma queda no autoritarismo monárquico e a população começa uma forma de repressão aos desmandos do
rei. Diante disto surgem diplomas que instituíam responsabilidade ao Estado devido aos prejuízos causados, mediante o pagamente de indenização a
vítima. A partir daí o Estado sai da posição de completamente irresponsável civilmente e avança para a fase da Responsabilidade Subjetiva até
chegar à fase da Responsabilidade Objetiva.
Palavras-chave: responsabilidade civil; responsabilidade civil do Estado; evolução da Responsabilidade Civil; Fases da Responsabilidade Civil do
Estado.
Sumário: Introdução; 1. Evolução Histórica da Responsabilidade Civil do Estado; 1.1. Irresponsabilidade total do Estado; 1.2Responsabilidade
Subjetiva: Culpa Civilista e Culpa Administrativa; 1.3 Responsabilidade Objetiva; Considerações Finais; Nota; Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil do Estado recebe várias outras denominações, como Responsabilidade da Administração Publica, Responsabilidade
Patrimonial do Estado. Na época do absolutismo monárquico o Estado não respondia pelas suas atividades lesivas a população, pois era figura do rei
considerada providencia divinal, ou seja, apontar falhas na administração do rei seria o mesmo que dizer que Deus errou, e por isso, os danos
causados ficavam sem reparação.
Entretanto, ao passar de anos, mais precisamente com o advento da Revolução Francesa, a população começa a se rebelar contra os desmandos do
Estado e daí surge um grande passo para a situação em que o Brasil se encontra hoje, a saber: O Estado responde de forma objetiva na modalidade
risco administrativo, quando causar dano a alguém, ou seja, significa dizer que o Estado pode não reparar o dano se provar que seu agente agiu em
um dos casos de excludente de ilicitudes. Mas, em todo caso não há duvida de que a teoria do risco administrativo é mais benéfica para o individuo,
tendo em vista que essa teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a pessoa, invertendo assim o onus probandi de que a
culpa é exclusiva ou concorrente da vitima, em busca de diminuir ou até mesmo excluir os danos pela vitima alegados, e isto, é mais uma razão que
diferencia o risco administrativo do risco integral, pois este não permite prova contraria do acontecido.
Ademais, a população também se acha no direito de pleitear indenização por parte do Estado, quando este for omisso, muito embora a vítima, neste
caso, terá que provar a ausência do serviço público (responsabilidade subjetiva) previsto em lei, cabendo ao Estado provar a existência do mesmo, e
assim, uma vez configurada a inoperância do Estado, tem-se por certo o direito da vítima receber a sua devida indenização.
1.Evolução da Responsabilidade Civil do Estado
No passado o Estado não respondia pelos seus atos, principalmente na época do absolutismo, cujos monarcas julgavam-se estar acima da lei, o que
originou a expressão L’État c est moi traduzindo significa o Estado sou eu. O que havia eram ações dos administradores contra o funcionário público
causador do dano não cabendo ao Estado responsabilidade alguma pela ação de seus funcionários.
A Revolução Francesa de 1789 teve um papel fundamental para o surgimento do direito administrativo rompendo com os excessos, com o
autoritarismo decorrente do despotismo monárquico, ocasião em que a hipótese de se atribuir qualquer falha ou dano ao Estado por reflexo
significaria responsabilizar o rei impingindo-lhe falibilidade, o que de certo modo representaria uma afronta, percebe-se assim, que a idéia de
responsabilidade patrimonial por parte do Estado toma força a partir da implantação das teorias pregadas durante o Iluminismo favoráveis à
separação dos poderes ao constitucionalismo, república e democracia.
É neste século que começou a existir por parte da população uma repressão contra os desmandos dos absolutistas, prova disso é que as comunas
passaram a responder pelas atitudes das forças policiais e essa manifestação da população teve repercussão nos demais países.
Com base nisso, começou a surgir diplomas que instituíam responsabilidade ao Estado devido aos prejuízos causados, obrigando a Administração
Pública o dever de indenizar os atos lesivos praticados pelos seus agentes, bastando para isso, que o individuo que se sentir lesado comprove o
nexo causal que existe entre a ação ou omissão do agente público e o prejuízo sofrido.
A evolução da responsabilidade estatal passou por algumas fases, dentre as quais se destacam as seguintes:
1.1.Irresponsabilidade total do Estado.
Esta fase se desenvolve durante o período em que a forma de governo adotada pelos os Estados era a monarquia absolutista, ocasião em que o
monarca reunia nele próprio o comando de todos os poderes estatais e que toda conduta desempenhada pelo monarca tinha necessariamente
inspiração divina, deste modo ficava claro que o rei jamais cometia faltas, se Deus é perfeito a conduta real também o era, com base na inspiração
divina dos atos do monarca, é que surge a máxima de “The King can do no wrong”, “ Le roi ne peut mal faire” fazer com que o Estado simplesmente
imputasse a própria vítima a responsabilidade pelos atos danosos que cominava com a impossibilidade de ressarcimento ou indenização.
Tal fase começou a perder força com a queda do absolutismo e o advento do Iluminismo e também pela própria função do Estado que é guardar o
Direito e zelar pelo bem-estar dos cidadãos, sendo assim não se justifica o fato da população não poder recorrer quando se sentirem prejudicadas
pelo Estado.
1.2. Responsabilidade Subjetiva: Culpa Civilista e Culpa Administrativa
1) Culpa Civilista. Baseada nas teorias do direito civil tomando por base o código civil Francês, chamado código napoleônico, percebe-se uma
evolução, pois o Estado sai de uma condição irresponsável civilmente, para a condição de possível responsável a depender da comprovação da
culpabilidade do agente público, tarefa esta atribuída por lei ao administrado, que tinha contra si a estrutura estatal e o imenso ônus de contra ela
pelejar.
Esta evolução foi resultado das teses iluministas e do movimento revolucionário surgido na França a partir de 1789, com a superação do absolutismo
monárquico e com a inserção da Teoria da Tripartição das funções do Estado, dando origem ao chamado direito administrativo, tornado a
administração pública laica, descaracterizada de toda e qualquer interferência divina ou clerical.
No Brasil esta teoria encontra-se expressa no artigo 186 do Código Civil, e encontrava respaldo no artigo 159 do Código Civil de 1916.
2) Culpa Administrativa. A responsabilidade subjetiva apesar de avanço ainda representava uma carga sobre modo pesada posta pela lei nas costas
do administrado, haja vista que, a comprovação da culpa do agente público se mostrava extremamente complicada para a vítima que não raro tinha
que se resignar frente à impossibilidade de provar a culpabilidade citada, acabando assim, por ficar irressarcida e amargar sozinha seu prejuízo.
Deste modo, percebe-se que a lei feita usando a produção da justiça muitas vezes não alcançava o seu escopo por mera inadequação a realidade
fática no âmbito da Administração Pública. Tal situação movimentou no século XIX os publicistas franceses, no sentido de resguardar os interesses
de vítimas de danos administrativos retirando-lhes, a incumbência da prova da culpa do agente público, para a prova da culpa da própria
administração pública manifesta em uma das seguintes hipóteses:
2.1) Inexistência de serviço público que por lei devesse ser prestado pelo Estado: neste caso a omissão do poder público em não realizar um serviço
previsto em lei gerava ao destinatário dos serviços inexistentes um direito subjetivo de pleitear um dano causado pelo Estado decorrente na inércia
do poder público , cabendo à vítima a prova do dano e ao Estado provar a existência do serviço, conforme entendimento do doutrinador Celso
Bandeira de Melo, de acordo com a citação abaixo:
“(...) a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por ato ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente
responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência,
imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constitua em dada obrigação (dolo)”[1].
2.2) Serviço público existente, mas prestado com defeito pelo Estado: nesta hipótese, tem-se que, o Estado atuou mediante a prestação de serviço
que lhe fora atribuído por lei, todavia, o fez sem zelo, de modo defeituoso tendo por isto, causado dano ao administrado.
É importante lembrar que há casos que além de não poder individualizar o agente causador do dano, fica também dificultoso para a vítima provar que
sofreu o dano em decorrência de uma má prestação do serviço, cabendo nesse caso a presunção de responsabilidade, transferindo para o Estado o
ônus de provar que o serviço foi prestado de forma esperada.
2.3) Serviço público prestado em atraso: neste caso tem-se o perfeito cumprimento das duas hipóteses supracitadas, ou seja, tem-se que o serviço
público existe e é prestado com qualidade, todavia, o momento de sua prestação é inoportuna por ser tardia, não atendendo assim, as necessidades
do administrado que acabou por ser prejudicado em virtude da não celeridade do aparato estatal.
A culpa administrativa, diferente das demais espécies de culpa, não está pautada em atribuir responsabilidade a um agente público nominado, basta
à presença de um agenciador geral inominado que preste um mau serviço e que cause dano capaz de ser imputado.
Já adiantando a próximo tópico é pacifico atualmente que a responsabilidade civil do Estado tem natureza subjetiva, entretanto, alguns doutrinadores,
como Celso Antonio Bandeira de Melo e Sergio Cavalieri Filho defendem a possibilidade de aplicação da Faute Du Service, apenas naquelas
situações em que o caso fortuito e a força maior tenham em conjunto com a atuação inadequada do Estado causado prejuízo a outrem, deste modo,
como regra a responsabilidade Estatal é objetiva, conforme se depreende da jurisprudência abaixo:
“TJRJ, 5ª C. Civil, rel. Des. Narciso Pinto, m. v., Em. 07 (DJE 26 de março de 1987) Morte por afogamento, em razão de enchente em via pública
provocada por obstrução das galerias de águas pluviais – Responsabilidade do Município pelo mau funcionamento do serviço de limpeza das
galerias. Comprovado o mau funcionamento do sistema de escoamento das águas e não demonstrada a ocorrência de culpa da vítima, impõe-se a
condenação do Município na composição dos prejuízos.”
1.3.Responsabilidade Objetiva
Esta fase representa o ápice da evolução da responsabilidade patrimonial do Estado e tem por base não mais a teoria da culpa e sim a chamada
teoria do risco, bem mais favorável a vítima.
A teoria objetiva surge na França em resposta à teoria subjetiva, por tornar sobremodo dificultosa a comprovação por parte da vítima da culpa do
agente público na ocorrência do dano.
Esta teoria encontra-se respaldada no direito brasileiro no art. 37 § 6º da CF/88, com repercussão no artigo 43 do Código Civil Brasileiro, in literes:
“Art. 37, §6º CF. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa.
ART. 43 CC. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver por parte destes, culpa ou dolo.”
Percebe-se que a responsabilidade objetiva incide não apenas sobre as pessoas jurídicas de direito público, mas também sobre àquelas que fazem
parte do Estado e são regidas pelo direito privado, é o caso das sociedades de economia mista. Também está claro que o Estado se responsabiliza
tanto pelos danos surgidos a partir das ações, quanto das omissões de seus agentes.
A culpa volta a ter importância no âmbito da Ação Regressiva que deve ser interposta pelo Estado contra seu agente, neste momento a
responsabilidade é subjetiva porque diz respeito a uma nova relação jurídica estabelecida entre o poder público e seu agente, relação esta que é
posterior àquela originária, onde se tinha uma relação jurídica entre o Estado e o Administrado.
Na ação regressiva sempre cabe ao Estado provar a culpabilidade de seu agente e isto não condiciona a hipótese indenizatória referente a vítima, o
contrário é o que se dá após a constatação efetiva da responsabilidade estatal tendo por resultado a satisfação indenizatória da vítima é que se tem
lugar à ação regressiva, ocasião em que o Estado tentará recobrar de seu agente o que gastara com a indenização.
Essa teoria determina a inversão do ônus probandi, ou seja, cabe agora ao Estado provar a sua não responsabilidade, tendo facilitado o direito de
reparação da vítima.
Na era moderna, tem-se no Brasil, desde a Constituição Federal de 1824, vestígios da possibilidade de se responsabilizar o Estado quando houvesse
dolo ou culpa. Com o advento da Constituição de 1946 ficou consagrado à atribuição ao Estado da responsabilidade sem discutir a culpa,
possibilitando ao mesmo a ação regressiva em face do funcionário que tivesse agido com dolo ou culpa.
A responsabilidade Civil do Estado recebe várias outras denominações, como Responsabilidade da Administração Pública, Responsabilidade
Patrimonial do Estado. Assim como ocorre com os particulares, pessoas físicas e jurídicas, as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado
que compõe a estrutura do Estado também se responsabilizam com base na lei pelos os danos decorrentes do comportamento de seus agentes
quando da prestação dos serviços públicos cujo destinatário é a população de modo geral.
Tal responsabilidade não se restringe apenas as atividades ligadas aos serviços públicos essenciais, posto que também poderá surgir a partir da
execução de atividades prestadas por entes estatais com personalidade jurídica de direito privado, como ocorre com as sociedades de economia
mista e fundações públicas.
Como regra, a responsabilidade civil do Estado decorre de um dano praticado a partir da execução de ato administrativo que abrange de modo típico
o poder executivo e de modo atípico os demais poderes e o Ministério Público, isto se explica em virtude de a maioria dos atos jurídicos estatais
decorrerem da gestão da coisa pública desempenhada pelo governo, haja vista que, cabe ao poder executivo a gestão e realização de políticas
públicas, além disto, outro fato importante decorre de que a imensa maioria dos agentes públicos pertencerem ao poder executivo, em virtude deste
poder possuir mais servidores do que os outros dois juntos.
Entretanto, mesmo que em menor proporção, é fato que a partir dos atos jurídicos legislativos e judiciários surjam danos aos destinatários dos
serviços públicos.
Como já foi exposto acima a responsabilidade do Estado é objetiva e de acordo com entendimento jurisprudenciais seria objetiva na modalidade risco
administrativo, uma vez que não podendo ser da modalidade risco integral, pois este só é utilizado nos casos de danos nucleares e ambientais.
Diante disto, o fato da modalidade ser a de risco administrativo significa dizer que o Estado pode não reparar o dano se provar que seu agente agiu
em um dos casos de excludente de ilicitudes. Mas, em todo caso não há dúvida de que a teoria do risco administrativo é mais benéfica para o
indivíduo, tendo em vista que, essa teoria tenta diminuir as desigualdades que existem entre o Estado e a pessoa, invertendo assim o onus probandi
de que a culpa é exclusiva ou concorrente da vítima, em busca de diminuir ou até mesmo excluir os danos pela vítima alegados, e isto, é mais uma
razão que diferencia o risco administrativo do risco integral, pois este não permite prova contrária do acontecido.
Entretanto, há excepcionalmente casos em que a responsabilidade do Estado não será objetiva, sendo necessária a comprovação do dolo ou culpa
pela vítima, é o que acontece quando existe omissão ou deficiência na prestação de serviço do Estado que acarreta dano a outrem, nesse caso há
que se provar que devido a inoperância ou má gerência do Estado houve o dano, sendo a responsabilidade subjetiva na modalidade culpa
administrativa ou responsabilidade por culpa anônima, pois não é necessário individualizar o agente público que ocasionou o dano.
É importante ressaltar que quando se fala em atos do Estado não deve entender ser apenas atos referentes ao poder executivo e sim os demais
poderes, muito embora, em regra, não ser passível de indenização as atividades típicas do poder legislativo e judiciário, entretanto, para essa regra
também há exceções que estão previstas na Constituição Federal.
Sobretudo, é importante dizer que diante de um dano causado por fenômenos da natureza ou atos de terceiros, a responsabilidade nessa situação
será a subjetiva, o que quer dizer que o indivíduo deve provar que houve culpa da Administração Pública para a ocorrência de tal ato de terceiro, ou
da repercussão de tal fenômeno natural.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conforme ao exposto, não há dúvida de que atualmente tem-se a aplicabilidade da Responsabilidade Civil ao Estado de forma mais benéfica já
existente para a vítima, e isso tudo se deve a repressão por parte da população, que inconformada com os descasos do Estado e seus prepostos,
lutou para chegarmos à situação que se está instalada, como a Responsabilidade Civil Objetiva baseada na teoria do risco administrativo, na qual a
vítima não precisa provar a culpa da Administração Pública, nem identificar o servidor público causador do dano para ter o seu prejuízo reparado pelo
Estado.
Tal Teoria adotada não podia ser diferente, tendo em vista, o grande poder lesivo que o Estado concentra, além de ser notória a dificuldade da vítima
demonstrar o dolo ou a culpa da Administração Pública, entretanto, na ação regressiva do Estado contra o seu funcionário (causador do dano) tem-se
presente a perquirição da culpa ou dolo, configurando assim a culpa subjetiva.
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São Paulo: Saraiva, 8ª ed., 2003 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. Ed. São Paulo: Saraiva, 2005 Notas: [1] Celso Antônio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, pg.105