OUVIDORIA DO BANCO CENTRAL DO BRASIL:
Uma leitura crítica
Antonio Semeraro Rito Cardoso(1)
APRESENTAÇÃO
O objeto deste artigo centra-se na análise do modelo da ouvidoria do
Banco Central do Brasil (BCB) a partir de uma leitura crítica de seus aspectos
histórico, estrutural e material, de forma a identificar se este é adequado, do
ponto de vista da autonomia e escopo de atuação, para atender aos reclames
do cidadão no que se refere às competências fundamentais do BCB.
Frisa-se que o termo autonomia é empregado no sentido comum,
designando liberdade e poder de autodeterminação. Assim, a autonomia de
uma ouvidoria depende da liberdade de atuação do seu ouvidor, liberdade esta
condicionada à finalidade própria das ouvidorias públicas, consistente na
instrumentalização do cidadão no controle da atuação dos órgãos públicos, por
um lado, e por outro, limitada pelo controle de legitimidade dos atos praticados.
Dessa forma, o trabalho está dividido em cinco partes: i) pressupostos
teóricos; ii) histórico da criação do BCB e de sua ouvidoria; iii) competências e
atribuições da ouvidoria e do sistema regulado; iv) tipologia da ouvidoria do
BCB; v) aspectos materiais (resultados obtidos); e vi)
análise crítica
conclusiva.
Para realizar o trabalho, o autor se apoiou em pesquisa documental
disponível nos sites do BCB e do Ministério da Fazenda, bem como em
pesquisa bibliográfica. Por esta razão, as limitações desse estudo estão
condicionadas à disponibilidade e à qualidade das informações documentais.
Desde já cabe o alerta: o objetivo na elaboração deste artigo não é fazer
uma crítica ao trabalho desenvolvido pela ouvidoria do BCB, mas sim, ao
identificar seu modelo estrutural, fazer uma reflexão crítica sobre possibilidades
e impossibilidades dessa ouvidoria, aplicando-se os pressupostos teóricos que
serão apresentados.
1. PRESUPOSTOS TEÓRICOS
A leitura crítica que será realizada pelo autor parte do pressuposto de
que ouvidorias públicas devem ter como valor central a defesa dos direitos do
cidadão, devendo, assim, ser um órgão de controle social das atividades
exercidas pelo ente público. Nesse diapasão, para que as ouvidorias sejam
efetivas, devem ser autônomas e democráticas. Assim, as ouvidorias públicas
devem ser dotadas, no ato normativo de sua criação, de requisitos políticos e
administrativos que permitam uma atuação livre.
O primeiro requisito para o alcance da autonomia de uma ouvidoria é de
caráter político e envolve diretamente a escolha do ouvidor e sua forma de
vinculação institucional. Assim, num modelo ideal o ouvidor não deveria estar
subordinado ao dirigente máximo da organização (2), permitindo que, em
última instância, e se necessário, tenha poder e liberdade para interpelar o
próprio dirigente da organização, sem a possibilidade de intervenção em suas
demandas.
Dessa forma, o ouvidor deveria ser escolhido por um colegiado
independente e possuir atribuição de mandado, já que estes são os pilares da
autonomia da ouvidoria. Temos diversos exemplos nesse sentido, inclusive
tratados nesta coletânea, onde há casos de ouvidores como o da Petrobrás,
que está diretamente vinculado ao Conselho de Administração da empresa, o
do Ministério Público de São Paulo e o da Ouvidoria Geral do SUS, os quais
são escolhidos por um Conselho. Mais recentemente temos o caso do
Ministério Público Federal, que pretende convocar a sociedade para participar
de suas ouvidorias, e o das ouvidorias das Defensorias Públicas, que
são externas.
Ainda quanto aos aspectos da autonomia, pesquisas realizadas pelo
autor deste trabalho (no prelo) indicam que a tipologia jurídica das ouvidorias
públicas, em sua grande maioria, possui características de subordinação ao
dirigente máximo da organização, além de reduzido escopo de atuação e
fragilidade no cargo, não possuindo mandato nem mecanismos de proteção
para sua atuação, com baixo poder vinculativo, atuando mais de forma
opinativa.
Nesse sentido, as ouvidorias públicas brasileiras têm sido criadas de
forma a servir ao gestor como instrumento de modernização e melhoria de
processos, ficando em segundo plano a defesa dos direitos do cidadão,
limitada ao escopo de atuação das ouvidorias, determinado por quem as
preside.
Dessa forma, acabam tendo uma atuação mais para defesa da
instituição do que para a defesa do cidadão, colaborando, assim, mais para a
manutenção do status quo do que produzindo efeitos positivos na realidade
social.
Neste contexto, estudos elaborados por Lyra (2011) (3), traz à luz da
reflexão a questão das ouvidorias híbridas, em que entes estatais determinam
a criação de ouvidorias em órgãos regulados, com o objetivo de assegurar a
estreita observância das normas legais e regulamentares relativas aos direitos
do consumidor, e de atuar como canal entre essas instituições e os clientes e
usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos.
Lyra(2011)(4) questiona se essas ouvidorias teriam o papel semelhante ao das
concessionárias do serviço público. Ressalta ainda que, nesses casos, os
dirigentes privados deixam de ser os soberanos intérpretes da observância dos
direitos que devem ser assegurados aos clientes. Assim, caberá aos ouvidores
dessas instituições zelar para que tais direitos, definidos por ato normativo de
órgão estatal, sejam respeitados. O ouvidor funcionaria, portanto, como um
agente público, buscando garantir a efetividade das normas públicas.
Por fim, requisitos de ordem administrativa também são fundamentais
para o exercício da autonomia da ouvidoria e de seu ouvidor, tais como:
•
•
•
•
•
•
Prazo de resposta às interpelações do ouvidor, sob pena de
responsabilidade.
Sigilo aos usuários.
Acesso irrestrito às informações de que necessita para o
encaminhamento das demandas.
Publicidade das suas atividades através de relatórios, nos
veículos de maior circulação da instituição.
Autonomia financeira para ter recursos necessários ao seu
funcionamento.
Poder investigatório.
É a partir desses pressupostos que o autor lançará seu olhar sobre o
modelo estrutural da ouvidoria do BCB para realizar uma leitura crítica, tendo
em vista sua estrutura, características e materialidade.
2. DA CRIAÇÃO DO BCB
O BCB foi criado pela Lei 4.595, de 31/12/1964(5) dentro do contexto de
reestruturação do Sistema Monetário Nacional. Na mesma Lei, foi instituído o
Conselho Monetário Nacional com a finalidade de formular a política da moeda
e do crédito. O Conselho Monetário Nacional, por sua vez, é integrado pelo
Ministro da Fazenda, que será o seu Presidente; pelo Presidente do Banco do
Brasil S. A.; pelo Presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento
Econômico e Social; e por sete membros nomeados pelo Presidente da
República, após aprovação do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de
ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômico-financeiros,
com mandato de sete anos, podendo ser reconduzidos.
Assim, a antiga Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) é
transformada em autarquia, que passa a ser denominada de Banco Central do
Brasil, tendo, dentre outras, a competência de “executor da política monetária”,
cabendo ao órgão:
“Exercer permanente vigilância nos mercados financeiros e de capitais
sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados
e em relação às modalidades ou processos operacionais que utilizem”.
Esse papel de executor da política monetária e guardião do sistema
financeiro é, em última instância, o que interessa para efeito do presente
trabalho.
Dessa forma, o foco da leitura crítica é analisar até que ponto a
Ouvidoria do BCB é capaz de levar as demandas da sociedade ao núcleo de
poder do BCB, de forma a cobrar de seus gestores soluções para as demandas
da sociedade e dos cidadãos referentes ao papel de executor da política
monetária e de guardião do sistema financeiro.
3. A OUVIDORIA DO BCB
3.1 Da Criação
A criação da Ouvidoria do BCB se dá dentro de um contexto de melhoria
e aperfeiçoamento dos controles internos e governança corporativa, quando,
além da ouvidoria, foram criadas também a Corregedoria Geral e o
Departamento de Segurança, que passaram a integrar a estrutura do BCB.
Coube à Ouvidoria a função de receber e responder às reclamações contra a
Instituição, tendo o setor a responsabilidade de cobrar respostas rápidas à
sociedade (BCB, 2006) (6).
Assim, a ouvidoria do BCB é criada e estruturada com base nos votos do
BCB nº 70, de 9 de março de 2006 e nº 198, de 05 de julho de 2006. Como
esses votos do BCB não estão disponíveis no site da instituição, o autor
utilizará as análises de Santos (2008) (7). Assim, o autor aponta que o voto
70/2006, além de propor a criação da figura do ouvidor subordinando-o ao
Presidente do BCB, trata da importância da criação da ouvidoria na instituição
como forma de garantir a eficiência dos instrumentos de atendimento ao
cidadão, já existentes, garantindo, em última instância, a sua satisfação.
Dessa forma, Santos (2008) (8), ao analisar os diversos itens constantes
do voto 198/2006, conclui que a ouvidoria do BCB tem foco na melhoria dos
processos organizacionais e na imagem da instituição junto à sociedade a
partir dos reclames dos usuários nessa ouvidoria.
Relacionamos, abaixo, os principais itens dos votos 70, e 198 de 2006
apresentados por Santos (2008) (9). Nem todos os itens tratados por Santos
(2008) foram incluídos, somente os que o autor desta análise considerou
relevantes:
Voto n0 70 – trata da criação da ouvidoria do BCB e de sua inclusão no
regimento Interno
•
observados os exemplos ... na administração pública federal,
cumpre ao ouvidor representar cidadãos ..., essencialmente no
pós-atendimento, recebendo e averiguando a precedência de
seus reclames contra mau atendimento, e falha de solução de
problemas ...(item 3)
•
relativamente à configuração da ouvidoria do BCB, considerando
inclusive
que
os
serviços
de
atendimento
já
estão
adequadamente organizados, o Ouvidor, além da representação
do pós-atendimento, deve atuar no sentido do aperfeiçoamento
da relação do Órgão com sua clientela, promovendo a sua
efetividade e consequente boa avaliação por parte de seus
usuários de forma não burocrática, mas altamente relacional e
ágil.(item 4).
•
O impacto da ouvidoria na gestão deve ocorrer por meio das
estruturas já existentes, propiciando-lhes avaliações quanto à sua
presteza na solução dos problemas, e feedbacks relativos à
satisfação daqueles usuários que pleiteiam com justiça e
propriedade,
bem
como
sugerindo
oportunidades
de
aperfeiçoamentos e a manutenção da gestão dos diversos
componentes administrativos com foco na satisfação dos
cidadãos, respeitados os marcos legais cabíveis (item 5)
•
Subordinação do ouvidor diretamente ao Presidente do Banco.
Voto n0 198 – trata da proposta de estruturação:
•
Atuar no sentido de melhorar os serviços prestados pelo BCB,
estabelecendo parcerias internas em prol da qualidade e da
efetividade do atendimento ao cidadão.
•
Garantir que a manifestação do cidadão sobre os serviços
prestados pelo BCB seja apreciada pela Instituição
•
Dentre os modelos de ouvidorias avaliadas, cujos processos de
trabalho guardam maior semelhança com os desenvolvidos
neste Banco Central, destacam-se aqueles implantados pelo
Ministério da Fazenda, pela Caixa Econômica Federal, pelo
Ministério da Previdência e pela SUSEP (item 5).
•
Com base no resultado das visitas e no trabalho de pesquisa
realizado .... foi concebido modelo de atuação da ouvidoria (item
6)
•
Outro ponto importante diz respeito ao âmbito de atuação do
ouvidor, que, dadas as peculiaridades próprias desta instituição,
deve estar focado no atendimento de demandas dos usuários
externos relativamente aos serviços prestados pelo BCB. A
adoção dessa premissa propiciará ao ouvidor dedicar tempo
maior ao incremento da efetividade organizacional, consideradas
as atividades-fim, e da melhoria da imagem do banco junto à
comunidade nacional, aspectos de grande interesse estratégico
na atualidade (item 10)
Assim, é através dos conteúdos dos votos nº 70, e nº 198 de 2006 que
os atos normativos, que definirão as funções da ouvidoria do BCB e as
competências do ouvidor, serão estruturados, tendo como base a subordinação
da ouvidoria à Presidência do banco e a premissa básica de atuação, apoiada
em conceitos de melhoria de processos organizacionais dos serviços prestados
ao cidadão, principalmente no que se refere aos instrumentos de atendimento
ao cidadão já existentes – Central de Atendimento ao Público (CAP), 0800 e
transparência através da internet, dentre outros – com o objetivo da busca da
satisfação do cidadão.
Através desses votos vai se desenhando o arcabouço de um modelo
estruturado em frágil autonomia e um campo de atuação muito restrito do
ouvidor do BCB, e consequente distanciamento da possibilidade de atuar como
defensor do cidadão em relação as competências do BCB destacadas neste
trabalho.
3.2 – Dos aspectos estruturais da ouvidoria do BCB: Competências e
Atribuições
As competências da ouvidoria do BCB, bem como as atribuições do
ouvidor, estão estabelecidas no Regimento Interno do BCB (10). Dessa forma,
o Regimento Interno da Ouvidoria refletirá as definições e conceitos contidos
nos votos nº 70 e nº 198 de 2006. Assim temos que:
3.2.1 Da subordinação:
A ouvidoria do BCB está, segundo o Regimento Interno, diretamente
subordinada à Presidência do BCC. conforme abaixo:
II - Unidade Especial:
• Secretaria-Executiva (Secre)
III - Unidades Centrais:
• Subordinadas ao Presidente (Presi):
•
Procuradoria-Geral do BCB (PGBC)
•
Corregedoria-Geral do BCB (Coger)
•
Auditoria Interna do BCB (Audit)
•
Assessoria Parlamentar (Aspar)
•
Ouvidoria do BCB (Ouvid)
Seção II
Das Atribuições Específicas dos Dirigentes
Art. 29. São atribuições do Secretário-Executivo:
X - coordenar as atividades relativas às seguintes unidades:
• Assessoria Parlamentar;
• Corregedoria-Geral do BCB;
• Auditoria Interna do BCB;
• Ouvidoria do BCB.
Assim, o que se apreende a partir do seu Regimento Interno é que a
ouvidoria do BCB, em que pese estar vinculada à Presidência do Banco como
uma Unidade Central, tem suas atividades coordenadas pelo SecretárioExecutivo da presidência. Em tese, mesmo a ouvidoria do BCB estando
vinculada a Presidência, dentro da Presidência existe uma instância de
Coordenação, mo aponta o RIo que, em última instância, reduz o poder
vinculativo do ouvidor.
3.2.2 Das competências da Ouvidoria
I - responder às reclamações recebidas dos cidadãos sobre a atuação do
BCB;
II - assistir a Diretoria Colegiada do BCB em assuntos relacionados à área
de atuação da Ouvidoria;
III - atuar junto às áreas do BCB no sentido de viabilizar a solução de
demandas recebidas pela Ouvidoria;
IV - atuar junto às áreas do BCB no sentido de aperfeiçoar os serviços
prestados ao cidadão.
3.2.3 Atribuições do ouvidor
I - propor e acompanhar a elaboração de normas e procedimentos
relacionados às atividades da Ouvidoria;
II - estabelecer padrões de qualidade para as respostas a serem
oferecidas pela Ouvidoria aos cidadãos;
III - coordenar as ações relacionadas com o pós-atendimento dos serviços
prestados aos cidadãos pelo BCB;
IV - estabelecer canais de comunicação com o cidadão, de modo a
facilitar o fluxo das informações e a solução de seus pleitos;
V - facilitar o acesso do cidadão à Ouvidoria;
VI - promover a articulação com os demais órgãos de ouvidoria públicos e
privados;
VII - divulgar de forma regular estatísticas e informações geradas a partir
de sua atuação;
VIII - analisar as manifestações dos cidadãos relativas à atuação do BCB,
dando-lhes a destinação adequada;
IX - monitorar a qualidade das respostas oferecidas aos cidadãos;
X - representar o BCB perante entidades e organizações e em fóruns
relacionados às atividades da Ouvidoria.
Registre-se que dentre as competências da ouvidoria do BCB não são
mencionadas aquelas relativas à defesa do cidadão e da sociedade referentes
à “execução da política monetária” e à “permanente vigilância nos mercados
financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente,
interfiram nesses mercados e em relação às modalidades ou processos
operacionais que utilizem”, reforçando, assim, o caráter liberal-modernizante da
ouvidoria do BCB, cuja atuação está focada na melhoria dos processos
organizacionais a partir dos reclames dos usuários do BCB, enfatizada em sua
competências e atribuições.
Ainda serão analisados neste artigo os relatórios de atividades da
ouvidoria do BCB com o objetivo de tentar identificar o universo de atuação da
ouvidoria, já que dentre as atribuições do ouvidor, inclui-se a de “divulgar de
forma regular, estatísticas e informações geradas a partir de sua atuação”.
Essa análise determinará o universo de atuação da ouvidoria, confirmando ou
não sua atuação limitada, dada as características modelo da ouvidoria do BCB.
3.3 Dos aspectos estruturais das ouvidorias das Instituições Financeiras
Reguladas pelo BCB: Competências e Atribuições
O Relatório de Administração do BCB de 2010 chama atenção para a
Resolução nº 3.849 (11), de 25 de março de 2010, onde foram consolidadas as
normas que tratam da obrigatoriedade de instituições financeiras e demais
instituições autorizadas a funcionar por este BCB instituírem componente
organizacional de ouvidoria. Segundo o relatório, “foram introduzidos
importantes
aprimoramentos
nas
normas
mencionadas,
com
vistas,
especialmente, à redefinição de critérios para exigência de componente de
ouvidoria próprio, e nas regras de remessa de relatórios do diretor responsável
pela ouvidoria.” Destacam-se, dentre outros, os seguintes Artigos:
Art. 1º As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a
funcionar pelo Banco Central do Brasil que tenham clientes pessoas
físicas ou pessoas jurídicas classificadas como microempresas na forma
da legislação própria devem instituir componente organizacional de
ouvidoria, com a atribuição de atuar como canal de comunicação entre
essas instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços,
inclusive na mediação de conflitos;
Art. 2º Constituem atribuições da ouvidoria:
I - receber, registrar, instruir, analisar e dar tratamento formal e adequado
às reclamações dos clientes e usuários de produtos e serviços das
instituições referidas no caput do art. 1º que não forem solucionadas pelo
atendimento habitual realizado por suas agências e quaisquer outros
pontos de atendimento;
II - prestar os esclarecimentos necessários e dar ciência aos reclamantes
acerca do andamento de suas demandas e das providências adotadas;
III - informar aos reclamantes o prazo previsto para resposta final, o qual
não pode ultrapassar quinze dias, contados da data da protocolização da
ocorrência;
IV - encaminhar resposta conclusiva para a demanda dos reclamantes até
o prazo informado no inciso III;
V - propor ao conselho de administração ou, na sua ausência, à diretoria
da instituição medidas corretivas ou de aprimoramento de procedimentos
e rotinas, em decorrência da análise das reclamações recebidas; e
VI - elaborar e encaminhar à auditoria interna, ao comitê de auditoria,
quando existente, e ao conselho de administração ou, na sua ausência, à
diretoria da instituição, ao final de cada semestre, relatório quantitativo e
qualitativo acerca da atuação da ouvidoria, contendo as proposições de
que trata o inciso V.
Art. 3º O estatuto ou o contrato social das instituições referidas no caput
do art. 1º deve conter, de forma expressa, entre outros, os seguintes
dados:
II - os critérios de designação e de destituição do ouvidor e o tempo de
duração de seu mandato;
III - o compromisso expresso da instituição no sentido de:
a) criar condições adequadas para o funcionamento da ouvidoria, bem
como
para
que
sua
atuação
seja
pautada
pela
transparência,
independência, imparcialidade e isenção; e
b) assegurar o acesso da ouvidoria às informações necessárias para a
elaboração de resposta adequada às reclamações recebidas, com total
apoio administrativo, podendo requisitar informações e documentos para
o exercício de suas atividades;
Art. 4º As instituições referidas no caput do art. 1º devem designar
perante o Banco Central do Brasil os nomes do ouvidor e do diretor
responsável pela ouvidoria;
I - não há vedação a que o diretor responsável pela ouvidoria
desempenhe outras funções na instituição, exceto a de diretor de
administração de recursos de terceiros;
III - na hipótese de recair a designação do diretor responsável pela
ouvidoria e do ouvidor sobre a mesma pessoa, esta não poderá
desempenhar outra atividade na instituição.
§ 5º O diretor responsável pela ouvidoria deve elaborar relatório
semestral, na forma definida pelo Banco Central do Brasil, relativo às
atividades da ouvidoria nas datas-base de 30 de junho e 31 de dezembro
e sempre que identificada ocorrência relevante;
O prazo dado às ouvidorias do sistema para resposta ao reclamante é
de quinze dias e obrigatoriedade de cooperativas centrais de crédito e
instituições com comitê de auditoria encaminharem ao BCB, pelo diretor
responsável, relatório semestral das atividades de ouvidoria.
Interessante observar que muitas das exigências contidas na Resolução
nº 3.849, de 25 de março de 2010 não fazem parte das competências e
atribuições da ouvidoria do BCB como a obrigatoriedade de mandato e prazo
para resposta ao cidadão.
Em que pese às ouvidorias nas Instituições Financeiras Reguladas pelo
BCB possuírem diversas características que refletem atributos de autonomia –
tais como: a) mandato; b) prazo para resposta ao cidadão; c) poderes
vinculantes; d) acesso as informações; e) atuação pautada pela transparência,
independência, imparcialidade e isenção; e f) obrigatoriedade de relatório de
atuação –, o escopo de atuação da ouvidoria é muito limitado e o ouvidor é
escolhido pelo presidente da instituição e tem cargo de diretor. Dessa forma,
vale registrar as reflexões de Lyra (2011) (11) sobre ouvidorias híbridas:
O Banco Central criou nos bancos e demais instituições financeiras
ouvidorias com a atribuição de assegurar a estreita observância das
normas legais e regulamentares relativas aos direitos do consumidor e de
atuar como canal entre essas instituições e os clientes e usuários de seus
produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos. A questão que se
coloca é a seguinte: essas ouvidorias teriam o papel semelhante ao das
concessionárias do serviço público?
Ressalte-se que, os dirigentes do sistema financeiro e bancário,
diferentemente do que ocorre com as demais empresas privadas, deixam
de ser os soberanos intérpretes da observância dos direitos que devem ser
assegurados aos clientes. Assim, caberá aos ouvidores dos bancos
particulares zelarem para que tais direitos que são definidos por ato
normativo de órgão estatal – sejam respeitados. O ouvidor funcionaria,
portanto, como um agente público, buscando garantir efetividade de
normas públicas de fiscalização das instituições financeiras.
Verifica-se, não obstante, que os interesses dos clientes, tutelados pelo
Banco Central compõem um universo limitado. A ouvidoria visa apenas
melhor garantir o respeito aos direitos do consumidor, zelando pela
qualidade dos produtos e serviços prestados pelas instituições fiscalizadas.
Mas não faz parte de suas atribuições proporem mudanças na política dos
bancos em relação aos seus clientes. A banca continua com a liberdade
ilimitada de fixar tarifas indecentes nas operações realizadas pelos
clientes.
Essas constatações de Lyra (2011) vão ao encontro do que está
estruturado nos atos normativos tanto da ouvidoria BCB como do sistema
regulado, em breve resumo, baixa autonomia de atuação, falta de poderes
vinculantes e garantias, aliada a um limitado escopo de atuação das ouvidorias
tanto do BCB como do sistema regulado.
4. TIPOLOGIA
Gomes (2009) (12) desenvolveu um modelo conceitual que, através do
mapeamento das características das ouvidorias públicas, é possível se
desenhar sua tipologia e com isso identificar não só seu escopo de atuação
como também seu grau de autonomia. Assim, com base nesse modelo, foram
obtidos os seguintes resultados para a ouvidoria do BCB, utilizando-se como
informação para o mapeamento dessas características os aspectos estruturais
da Ouvidoria do BCB - Competências e Atribuições – e os votos do BCB de sua
criação:
•
Natureza: Propiciar o controle interno das atividades que são
desenvolvidas no BCB por meio da participação do cidadão.
•
Previsão jurídica: Infraconstitucional. Votos do BCB nº 70 de 9 de
março de 2006, nº 154 de 31 de junho de 2006 e nº 198 de 05 de julho
de 2006.
•
Bem jurídico tutelado: Satisfação dos clientes pelos serviços prestados
pelo BCB.
•
Racionalidade preponderante: Instrumental.
•
Localização institucional: Órgão da estrutura do BCB previsto em seu
Regimento Interno.
•
Nível hierárquico: Vinculado à Presidência do BCB.
•
Forma de seleção: Nomeação pelo presidente do BCB.
•
Autonomia: Não há mandato.
•
Competência: Exclusivamente o BCB.
•
Poderes e instrumentos de atuação: Assistir a Diretoria Colegiada do
BCB e atuar junto às áreas do banco. Propor e acompanhar a
elaboração de normas e procedimentos relacionados com as atividades
da Ouvidoria.
•
Garantias: Não há. Não foram identificadas garantias estatutárias ou de
atos normativos internos, tais como mandato, forma de demissão do
ouvidor e sigilo.
•
Requisitos do cargo: - Não há. Embora não explicitado cargo dessa
natureza, são exercidos em função da confiança do agente que o
nomeia.
•
Acesso ao cidadão: de forma não burocrática, mas altamente relacional
e ágil. Item 4 do voto 70. Acesso gratuito.
Dessa forma apresentamos, na tabela 1, quadro sintético dos elementos
de caracterização e características da Ouvidoria do BCB, que formam sua
tipologia a partir do modelo conceitual de Gomes (2009) (13), com base na
pesquisa documental disponível.
Tabela 1
Elementos de Caracterização da Ouvidoria do BCB
Elementos de
Caracterização
Natureza
Previsão Jurídica
Bem Jurídico Tutelado
Racionalidade
Preponderante
Localização
Institucional
Nível Hierárquico
Forma de Seleção
Autonomia
Competência
Poderes e
Instrumentos de
Atuação
Garantias
Requisitos do Cargo
Acesso ao Cidadão
Características
Instrumento de participação e controle extraorgânico. A ouvidoria do
BCB é uma ouvidoria externa.
Infraconstitucional. Votos do BCB nº 70 de 9 de março de
2006, nº 154 de 31 de junho de 2006 e nº 198 de 05 de
julho de 2006.
Melhoria dos serviços prestados pelo BCB em prol da qualidade e da
efetividade do atendimento ao cidadão.
(Voto 198)
Instrumental
Intraorgânico
(RI)
Inferior - Ouvidoria vinculado à Presidência.
(Voto 198) e RI
Mediante escolha pelo presidente do BCB
(Voto 198)
Reduzida em função da natureza do cargo.
Prestar serviço público exclusivamente no BCB
Recomendações intraorgânicas. Assistir a Diretoria
Colegiada do BCB e atuar junto as áreas do banco. Propor e
acompanhar a elaboração de normas e procedimentos
relacionados com as atividades da Ouvidoria. Publicidade
através de relatórios.
(RI)
Não há
Não há
Não burocrático, mas altamente relacional e ágil. Item 4 do voto 70.
Acesso gratuito.
Várias das características identificadas, segundo o modelo de Gomes
(2009), nos permitem inferir que a Ouvidoria do BCB apresenta reduzida
autonomia em função da natureza do cargo, bem jurídico tutelado, nível
hierárquico, forma de seleção do ouvidor, competências, poderes e
instrumentos de atuação e garantias.
Tais características são fatores que
podem comprometer a atuação da ouvidoria como instrumento efetivo de
defesa do cidadão e controle pela sociedade das atividades desenvolvidas pelo
BCB. Assim, o grande desafio da ouvidoria do BCB é evoluir para um novo
patamar de autonomia e escopo de atuação, evolução essa fortemente
condicionada a fatores de vontade política, maturidade da organização e
exigência de transparência por parte da sociedade.
5 – DOS ASPECTOS MATERIAIS: resultados
Analisados os relatórios da ouvidoria de 2006 a 2010 (14),
constata-se a inexistência de informações referentes às atividades do BCB no
que diz respeito à competência de “executor da política monetária” e a “Exercer
permanente vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas
que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às
modalidades ou processos operacionais que utilizem”, conforme Lei de criação
do banco. A razão para a inexistência de informações sobre essas
competências do Banco pode ser explicada pelo reduzido escopo de atuação
da ouvidoria, conforme identificamos em sua tipologia.
Dentro desse contexto, identificar o conteúdo do Relatório de atividades
que, segundo o Regimento Interno do BCB, deve “divulgar de forma regular
estatísticas e informações geradas a partir de sua atuação” nos permitirá
identificar o universo de atuação da ouvidoria do BCB, confirmando ou
negando as características liberal-modernizante do seu
modelo de gestão,
identificadas ao longo do trabalho.
Nesse diapasão, identificamos cinco aspectos que são citados nos
relatórios, sendo os três apontados abaixo como os mais relevantes e
frequentes:
•
Deficiência no 0800
•
Demora no atendimento às demandas
•
Falta de qualidade nas informações da página da internet (site) do BCB.
Há de se concluir que para uma instituição do porte e importância do BCB,
os relatórios divulgados se restringem a questões administrativas processuais
e, por essa razão, de menor relevância diante das atribuições que tem o BCB.
Detalhando os resultados apresentados no Relatório da Ouvidoria de
2006, é reiterado que ao ouvidor cabe, além de mediar a solução dos
problemas, atuar junto às áreas para o aperfeiçoamento do padrão de
qualidade dos serviços prestados ao cidadão.
Essa constatação reforça a
abordagem de Lyra (2011) (16) referente à “hegemonia do modelo liberalmodernizante das ouvidorias públicas, tendo sido criadas com o fim precípuo
de servir ao gestor como instrumento de modernização, e, portanto, a ele
subordinada”.
Esse modelo de
gestão se evidencia no tratamento a duas
manifestações identificadas nas estatísticas de 2006 a): reclamações
referentes a tarifas; e b) filas e taxa de juros cobrados pelos bancos aos
usuários. Com referência à primeira manifestação, a posição da ouvidoria em
relação às tarifas é de que “o papel do BCB nessas matérias não está claro”,
em que pese ser uma de suas funções exercer a fiscalização dos mercados e
das empresas do sistema financeiro, inclusive em processos operacionais.
No relatório de 2007 não é comentada a questão de reclamações
referentes à “fiscalização”, ou seja, reclamações que tratam da relação entre os
bancos autorizados a funcionar e seus clientes. Quanto ao item tarifas, o
relatório é lacônico: “constitui objeto de veementes manifestações por parte dos
cidadãos”. Essas informações por si só demonstram o que identificamos ao
construir a tipologia da ouvidoria do BCB, ou seja, escopo de atuação reduzido
e fragilidade na autonomia.
A partir do Relatório de 2009 o tema "taxa de juros" não é mais tratado,
assim como em 2010 as estatísticas sobre tarifas também não são mais
publicadas. O mesmo ocorre com o tema "fiscalização". Tal fato nos leva a
duas hipóteses, já que não há nenhuma referência sobre esses temas no
relatório: a) ou foram totalmente eficientes, e a questão foi solucionada a ponto
de não receberem mais reclamações; ou b) o tema foi definitivamente retirado
da pauta de atenção da ouvidoria do BCB. (Tabela 2).
Tabela 2
Assuntos mais demandados 2006 - 2010
Atendimento 0800
Prazo de resposta
Prazo de Rsposta Ifs
BacenJud
Cadastros
Demais Cadastros
Tarifas, Filas e Juros
Tarifas
Taxa Juros
Meio Circulante
Outros
Fiscalização
Normas
Pagina Internet
Atendimento
Consórcios
Acompanhamento de Demandas
2006
178
70
2007
271
588
63
58
2008
628
600
2009
446
417
48
139
2010
274
90
58
103
19
40
37
37
10
120
45
96
394
38
162
61
90
152
166
41
154
162
29
109
148
129
38
148
213
25
57
182
420
Fonte: Os dados foram obtidos nos relatórios da Ouvidoria do BCB de 2006 a 2010. Os dados
de 2006 são aproximados e calculados pelo autor.
Na tabela 3 apresentamos a evolução das demandas encaminhadas à
ouvidoria do BCB, sendo que as variações para mais ou para menos nos
diversos tipos de manifestação estão relacionadas a temas como implantação
do sistema eletrônico (2006/2007),
obrigatoriedade de implantação de
ouvidorias no sistema financeiro, de 2008 em diante, ou redução de
reclamações em função de melhoria em sistemas como 0 0800 e da redução
no prazo de resposta ao cidadão. Assim informam os relatórios.
Tabela 3
Fonte: Os dados foram obtidos nos relatórios da Ouvidoria do BCB de 2006 a 2010.
Os relatórios de 2008 a 2010 passam a registrar o quanto do total
do item reclamação se refere ao sistema financeiro e não ao Banco Central. Se
limitam a essa observação, não apresentando nenhum tratamento dessas
estatísticas. Isso nos leva a supor que a ouvidoria deva repassar diretamente
essas informações para a área de Fiscalização (Difis), em que pese não haver
nenhum comentário sobre isso nos relatórios. Certamente não há o tratamento
dessas informações por parte da ouvidoria, caso contrário poderiam ser
informados no relatório anual o total de reclamações encaminhadas pela
ouvidoria para a área de fiscalização que se transformaram em punições ao
sistema. Como essas estatísticas são só divulgadas pela área de fiscalização,
fica mais uma vez explicitada as limitações da ouvidoria do BCB.
Assim, os aspectos materiais que poderiam ser revelados nos relatórios
anuais, capazes de enriquecer nossa reflexão sobre a atuação da ouvidoria do
BCB através de casos concretos, só nos levam a confirmar o que já
constatamos nas análises ao longo deste trabalho, ou seja: o reduzido espaço
para atuação da Ouvidoria do BCB.
6 – Considerações Finais
Esse artigo é encerrado com a mensagem de que o objetivo do autor
não foi fazer uma crítica ao desempenho da Ouvidoria do BCB e muito menos
ao de seus servidores, mas, sim, permitir aos interessados pelo tema ouvidoria
pública conhecerem melhor seu modelo de gestão e demonstrar que uma
opção por um modelo restritivo (pouca autonomia e reduzido escopo de
atuação) da ouvidoria pode, sim, do ponto de vista da sua efetividade, se
constituir em um órgão de pouca influência nas questões que são relevantes ao
cidadão, não contribuindo assim para a redução das mazelas do sistema
financeiro, como por exemplo, as insultantes taxas de juros cobradas pelos
bancos, muitas vezes, em determinadas operações, 20 vezes maior que a taxa
de inflação de um mês.
Por fim, existem caminhos para a melhoria da efetividade da ouvidoria
pública no Brasil, mas que estão atrelados a condicionantes de vontade
política, maturidade institucional e exigência social ou de mercado. Um forte
exemplo é a Ouvidoria da Petrobrás, cujo modelo de subordinação ao
Presidente
da
representatividade
empresa
de
uma
se
mostrava
empresa
inadequado
como
a
à
Petrobrás.
dimensão
e
Conjugando
oportunidade política, maturidade institucional e exigência de mercado, a
ouvidoria da Petrobrás procurou adotar um modelo mais adequado na busca
de sua efetividade, subordinando-se ao Conselho de Administração da
empresa, passando o ouvidor a ser detentor de mandato e criado o Sistema
Petrobrás de Ouvidorias. Assim, não muito longe, temos aí um exemplo para
refletir.
Tabela 4
Qualidade do Controle Social nas Organizações através das Ouvidorias
Ouvidoria
A
B
C
D
MEC
x
Ouvidoria do Servidor
x
Banco Central
x
Petrobrás
xx
Defensoria Pública - SP
xxx
D = Nã o pos s ui ouvi dori a
C = Ouvi dori a como di vi s ã o ou depa rta mento
B = Ouvi dori a vi ncul a da a o di ri gente má xi mo
A = Ouvi dori a vi ncul a da a Cons el ho
A = Ouvi dori a Externa
A = Ma nda to
NOTAS
1.
Mestre em Administração Pública, Especialista em Ciência Política e
Economista. É Técnico de Planejamento do IPEA desde 1976 e Professor da
FGV e UGF.
2. Em que pese a Cartilha da Ovidoria Geral da União recomendar em seu item 1.6 que "A
ouvidoria deverá ser subordinada diretamente ao dirigente máximo do órgão/entidade e
deste deverá receber o suporte necessário para o exercício de suas funções, de forma
que possa agir com imparcialidade e legitimidade junto aos demais dirigentes da
instituição".
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/OuvidoriaOrientacaoImplantacao/Arquivos/Cartilha
OuvidoriaImplantacao.pdf
3. LYRA, Rubens Pinto. A Ouvidoria e a Questão da Autonomia. In: Do Tribuno
da Plebe ao Ouvidor Público.: estudos sobre os defensores da cidadania. João
Pessoa. UFPB, 2011.
4. Op.Cit.
5. BRASIL.
Lei
4.595,
de
31/12/1964.
Disponível
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595.htmAcessado em: 15/02/2012.
6. BRASIL. Relatório de administração do BCB de 2006. Disponível em
http://www.bcb.gov.br/htms/reladmbc2006/rel_adm_2006_demonst_financ_2.p
df.Acessado em: 25/01/2012.
7. SANTOS, André Barros. Ouvidoria em Órgão de Regulação do Sistema
Financeitro Nacional: O caso do Banco Central do Brasil. Dissertação Mestrado
apresentada
a
EFG/EBAP
–
2008.
Disoponível
em:
http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/3391/A.Barros.pdf?
sequence=1. Acessado em: 10/01/2012.
8. Op. Cit.
9. Op. Cit.
10. BRASIL. Regimento Interno do Banco Central do Brasil. Disponível em: (http://www.bcb.gov.br/Adm/RegimentoInterno/RegimentoInterno_2.5.pdf.
Acessado em: 17/01/2012.
11. BRASIL. Banco Central do Brasil, Resolução nº 3.849, de 25 de março de
2010.
Disponível
em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2010/pdf/res_3849.pdf. Acessado em:
17/01/2012.
12. Op. Cit.
13. Gomes, Manoel Eduardo Camargo. Regime jurídico das ouvidorias
públicas: elementos para uma Tipologia. In: Modalidade de Ouvidoria Pública
no Brasil. Lyra, Rubens Pinto (org.), Pinto, Eliana (org.), João Pessoa: Ed.
Universitária da UFPB, 2009. p. 57 – 86.
14. Brasil. Banco Central do Brasil. Relatório das Atividades da Ouvidoria do BCB,
2006-2010.
Disponível
em:
http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2006.pdf,
http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2007.pdf,
http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2008.pdf,
http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2009.pdf,
http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/relat_ouvid_2010.pdf.
15.
Acessado em: 17/01/2012.
16. Op.Cit.