Clayton Barreto de Oliveira
Promotor de Justiça
e Diretor Jurídico da Ampern
Em nome do povo brasileiro, o Congresso Nacional está apreciando uma proposta
de emenda constitucional que, em sua essência, só traz prejuízos para toda a sociedade.
De autoria de um deputado federal egresso da Polícia Civil do Maranhão, a Proposta de
Emenda Constitucional nº 37/2011 foi aprovada em uma comissão especial da Câmara
dos Deputados no final de 2012, estando pronta para votação em plenário. A proposta
tem como objeto acrescentar o § 10 ao art. 144 da Constituição Federal, com a seguinte
redação: “a apuração das infrações penais de que tratam os §§ 1º e 4º deste artigo,
incumbem privativamente às polícias federal e civil dos Estados e do Distrito Federal,
respectivamente”.
Como se pode ver, a PEC 37 tem por objetivo conferir às Polícias Federal e Civil
a atribuição exclusiva para apurar infrações penais, ou seja, para investigar crimes
quaisquer que sejam sua natureza. Por via de consequência, tal projeto deixa clara a
pretensão de retirar de outras instituições a atribuição de colher provas e elementos de
convicção acerca de fatos criminosos, cerceando dessa atribuição tão cara à sociedade
instituições como o Ministério Público, e apondo amarras ao trabalho de diversas outras
instituições como as Receitas Federal e Estaduais, o COAF, a CGU e o BACEN, na
medida em que atuações destes órgãos poderão ensejar alegações de nulidade quando
suas investigações administrativas tocarem aspectos que, a um só tempo, ensejam ilícito
administrativo e ilícito penal.
Não sem razão, ao limitar a atuação funcional do Ministério Público na seara
criminal e criar embaraços às atividades de outras instituições, a PEC 37 ganhou
contornos de verdadeiro instrumento de impunidade, compondo mais um elemento de
retrocesso da democracia brasileira. Ora, é evidente que, restringindo as instituições
com atribuição investigatória, só quem tem a perder é a sociedade. Diversos crimes de
maior vulto, em especial crimes envolvendo complexidade de condutas, poderio político
e econômico dos criminosos, deverão ficar sem descortinamento em razão da ausência
de investigação.
Isso porque, como se sabe, na forma do art. 144, §6º, da Constituição Federal, as
Polícias Civis estão subordinadas aos Governadores dos Estados, faltando-lhe a
autonomia necessária ao aprofundamento de crimes que envolvam autoridades públicas,
dada a natureza política dessa subordinação. Já a Polícia Federal nada mais é que um
órgão do Ministério da Justiça, portanto subordinada à Presidência da República,
representando uma parcela do Poder Executivo. Há também, a falta de autonomia
orçamentária, que por vezes fragmenta a estruturação de tais órgãos.
Nesse sentido, ao conferir exclusividade do poder de investigar crimes às Polícias
Federal e Civil, em outras palavras significa dizer que o Poder Executivo tomará às
mãos essa atribuição privativa, monopolizando uma parcela de poder que influencia
diretamente em outro poder, a saber, o Poder Judiciário, último destinatário das
investigações transformadas em ação penal a partir da denúncia do Ministério Público.
Analisando o significado da palavra “apurar”, esta deve ser entendida como
averiguar, conhecer ao certo, descortinar, praticar atos com vistas ao esclarecimento de
um fato, enfim, conhecer de um fato para dele se extrair a verdade. Já a palavra
“investigar” deve ser compreendida como empreender diligências, ou seja, empenhar-se
em descobrir a verdade.
Dessa forma, em se tratando o Ministério Público de uma Função Essencial à
Justiça, autônoma e permanente, com previsão constitucional no art. 127 da Magna
Carta, e que tem como função institucional prevista no art. 129, inciso I, promover,
privativamente, a ação penal pública, é da sua essência e da sua missão institucional
“conhecer ao certo”, “descortinar o fato dele extraindo a verdade”, enfim, “empreender
diligências, empenhando-se em descobrir a verdade sobre o fato criminoso”. Portanto, é
missão do Ministério Público, é sua atribuição apurar infrações penais, não podendo
uma emenda constitucional cercear, podar ou extrair a missão de uma instituição
permanente.
Mesmo desde antes da Constituição de 1988, o Brasil já vem experimentando o
modelo de investigação pré processual em que o Ministério Público, em defesa da
sociedade, exerce a atribuição de investigação criminal. Aliás, em diversas ocasiões, e
assim deve ser, Ministério Público e polícias atuam em cooperação, cada um com seu
próprio procedimento investigatório, com o objetivo de descortinar crimes, em especial
aqueles crimes que envolvem organizações criminosas complexas, com forte inserção
ilícita em órgãos públicos e com grande poder econômico.
Tal modelo vem-se desenvolvendo, dele colhendo-se bons frutos e, no momento
em que tal modelo investigatório deveria ser fomentado, a PEC 37, apelidada de PEC da
Impunidade ou PEC do Retrocesso, vem ceifar do Ministério Público e de outras
instituições a atribuição de colaborar com a diminuição da impunidade.
Há um argumento falacioso difundido entre os defensores da PEC 37 no sentido
de que o Ministério Público não teria previsão constitucional para investigar crimes.
Ora, se realmente não tivesse tal atribuição, como explicar a profusão de tantas
investigações diretas do Ministério Público, que há tantos anos vêm ocorrendo de
maneira eficiente? Ademais, se de fato não houvesse a atribuição investigatória do
Parquet, por que motivo alterar a Constituição Federal para excluir através de uma PEC
o que em tese não existiria?
Tanto é pacífico que o Ministério Público tem o poder de investigar crimes, que o
art. 5º, § 4º, da Constituição da República dispõe textualmente que “o Brasil se submete
à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão”.
Isso significa, em termos jurídicos, que os valores contidos no Estatuto de Roma,
que criou o Tribunal Penal Internacional, devem ser seguidos no Brasil por força do
Decreto nº 4.388/2002, que promulgou o referido Estatuto no Brasil. Tal diploma, em
seu artigo 15, é de clareza solar ao afirmar o seguinte: “1. O Procurador poderá, por sua
própria iniciativa, abrir um inquérito com base em informações sobre a prática de
crimes da competência do Tribunal. (...)”. Como se pode ver, a atribuição de
investigação criminal no âmbito do Tribunal Penal Internacional é pacífica e não traz
qualquer insegurança jurídica ou quebra da igualdade entre as partes na ação penal.
A antijuridicidade e o retrocesso que a aprovação da PEC 37 pode ensejar são
extremamente danosos para a sociedade, pois coloca o Brasil num seleto e vergonhoso
rol de países em que o Ministério Público não pode investigar.
Em termos de direito comparado, modelos maduros de investigação criminal em
países desenvolvidos sempre atribuem ao Ministério Público o poder de investigar,
conduzindo diretamente as apurações criminais e orientando o trabalho das polícias.
Aliás, na Itália, foi a atuação do Ministério Público, através das Procuradorias AntiMáfia, que conduziu a chamada Operação Mãos Limpas, investigando, denunciando e
alcançando a condenação de membros de organizações mafiosas extremamente
complexas e violentas, que foram responsáveis, inclusive, pelas mortes dos
Procuradores Giovanni Falcone e Paolo Borsellino.
Ainda em termos jurídicos, é preciso destacar que o próprio art. 39, § 5º, do
Código de Processo Penal dispõe que “o órgão do Ministério Público dispensará o
inquérito, se com a representação forem oferecidos elementos que o habilitem a
promover a ação penal, e, neste caso, oferecerá a denúncia no prazo de quinze dias”.
Ora, se o inquérito policial pode inclusive ser desnecessário ao ajuizamento de uma
ação penal, como sustentar juridicamente que o Ministério Público não pode praticar
atos ou diligências de caráter apuratórios na esfera criminal? Se o Ministério Público
pode praticar atos de investigação dentro da ação penal, na fase processual, como
explicar que não pode fazê-lo antes da denúncia, como forma até mesmo de evitar um
processo com base em indícios frágeis?
Caso seja aprovada pelo Congresso Nacional, a PEC 37 será responsável pela
extinção imediata dos Grupos de Atuação Especial no Combate ao Crime Organizado
(GAECOs), que se apresentam como instrumentos eficazes no combate às organizações
criminosas, inclusive promovendo a atuação conjunta de Membros do Ministério
Público, Delegados, Policiais Civis e Militares, Policiais Rodoviários Federais,
Auditores das Receitas Federal e Estaduais, Técnicos da ANP e do CADE, dentre outros
órgãos que atualmente também contribuem com as investigações criminais no Brasil.
Com isso se pode ver que o Ministério Público não quer exclusividade do poder
de investigar, postulando tão somente manter a atribuição concorrente e dar sua parcela
de contribuição no combate à criminalidade. Não há, por parte do Ministério Público,
disputa de espaços com as polícias, pelo contrário, há o fomento às parcerias e à
cooperação entre as instituições.
A PEC da Impunidade é tão pernóstica que encobre entre os seus espúrios e
nefastos objetivos a desarticulação dos órgãos de combate à criminalidade, tentando
transparecer uma artificial concorrência entre as instituições. É como se os mentores da
PEC 37 quisessem colocar em confronto as polícias com o Ministério Público, as
polícias com as Receitas Federal e Estaduais ou as polícias com o COAF e a CGU.
Ao tentar criar o monopólio policial da investigação criminal no Brasil, a PEC 37
lamentavelmente seduziu as associações de classe dos delegados de polícia, que
enveredam no Congresso Nacional um périplo nada condizente com suas missões
profissionais. As associações de classe dos delegados passaram a defender teses
meramente corporativistas, oportunistas e agressivas ao Ministério Público e a outras
instituições, defendendo uma bandeira desbotada, incrédula e pernóstica, que é a
bandeira da impunidade.
Por isso mesmo que setores da própria polícia, como a Federação dos Policiais
Federais, em ato corajoso e compromissado com a sociedade brasileira, manifestou-se
contrariamente à PEC 37, portanto, contra a impunidade e contra o retrocesso.
A discussão sobre quem deve conduzir a investigação criminal, quem pode ou não
produzir provas em matéria criminal é de absoluta esterilidade, não trazendo frutos
positivos para a sociedade. Não há sucesso sem trabalho, não há resultado eficaz sem
parcerias institucionais, que devem ser fomentadas e potencializadas. Defender a PEC
37 caminha exatamente na contramão do desenvolvimento de parcerias entre as
instituições, pois desvirtua o modelo atual de investigação criminal, experimentando e
de sucesso, criando instituições fragmentadas, estimulando o corporativismo e
esfacelando as cooperações. Nenhuma instituição ganhará com a aventura política da
PEC 37 e, o que é pior, a sociedade perderá soldados na luta contra o crime, em especial
contra a criminalidade organizada.
Não se consegue descobrir um só benefício que trará a aprovação da PEC 37 para
a investigação criminal, no entanto, de antemão, já se vislumbra um cenário de
impunidade generalizada, na medida em que diversas investigações e ações penais em
curso poderão ser anuladas em razão da prática de atos investigatórios diretos pelo
Ministério Público, a exemplo das Operações Assepsia, Sinal Fechado, Pecado Capital,
Judas, Arcanjo, Drible, Impacto, dentre outras no Estado do Rio Grande do Norte. As
organizações criminosas só terão a ganhar com a aprovação da PEC 37, afinal de contas
nem a Polícia Federal e nem as Polícias Civis cumpriram seu papel de interiorização
país afora, sendo comuns comarcas sem delegados.
Portanto, cabe à sociedade brasileira conhecer e acompanhar de perto essa
discussão em torno da aprovação da PEC 37, refletindo se o modelo de monopólio
investigativo das polícias é realmente o melhor, se traz benefícios, se cumpre os
objetivos de diminuição da impunidade, enfim, se em nome do povo, o Congresso
Nacional poderá ceifar atribuições de instituições como o Ministério Público, a CGU, o
COAF, o BACEN, as Receitas Federal e Estaduais, dentre outras, conferindo-as a uma
só instituição, que sequer possui independência funcional e está subordinada
diretamente ao Poder Executivo.
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