Direito Financeiro
Sergio Karkache
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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:
1. Exclusividade;
2. Programação;
3. Equilíbrio orçamentário;
4. Anualidade;
5. Unidade;
6. Universalidade;
7. Legalidade;
8. Não-Afetação.
PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO.
Orçamento descreve e constitui
programa de trabalho, traça metas,
objetivos e meios para atingi-las,
vincula a ação de forma impessoal e
organizada.
Normas relacionadas: CF/1988, art.
165, §4º); 48, II e IV.
• PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO:
• Os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional. (CF/1988, art. 165, §4º).
• Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção
do Presidente da República...dispor sobre ...:
... II - plano plurianual, diretrizes
orçamentárias, orçamento anual, operações de
crédito, dívida pública e emissões de curso
forçado;...IV - planos e programas nacionais,
regionais e setoriais de desenvolvimento;
(CF/1988, art. 48, II e IV).
• (AN.TRE.AP.2006) No que diz respeito ao
orçamento público, a formulação de objetivos e o
estudo das alternativas da ação futura para
alcançar os fins da atividade governamental; assim
como a redução dessas alternativas de um número
muito amplo a um pequeno e, finalmente, a
prossecução do curso da ação adotada, referem-se
ao princípio da:
• A) Programação;
• B) unidade;
• C) Universalidade;
• D) Estabilidade Orçamentária;
• E) Exclusividade.
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
ORÇAMENTÁRIO. “...O equilíbrio
do orçamento consubstancia-se na
relação de equivalência entre o
montante das despesas
autorizadas e o volume da receita
prevista para o exercício financeiro.
Tratava-se, na concepção
tradicional, da igualdade
matemática entre ingressos e
gastos públicos...” (SILVA, J.A.)
 PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO.
 Crise (SILVA, J.A.); Flexibilização (smj).
 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a
ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante
o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar. (LC 101/2000, art.
1º, §1º).
PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO
ORÇAMENTÁRIO.
A fixação das cotas [de despesa]
atenderá aos seguintes objetivos: (...) b)
manter, durante o exercício, na medida
do possível o equilíbrio entre a receita
arrecadada e a despesa realizada, de
modo a reduzir ao mínimo eventuais
insuficiências de tesouraria. (L. 4320/64,
art. 48).
(AARF.2009.1.ESAF.80) Quanto aos
princípios orçamentários, marque a
opção correta.
a)
O Princípio da universalidade da
matéria orçamentária estabelece que
somente deve constar no orçamento
matéria pertinente à fixação da despesa e
à previsão da receita.
b)
O Princípio da Programação
preconiza a vinculação necessária à
ação governamental, assegurando-se a
finalidade do plano plurianual.
c)
O Princípio da não-afetação da
receita preconiza que não pode haver
transferência, transposição ou
remanejamento de recursos de uma
categoria de programação para outra ou
de um órgão para outro sem prévia
autorização legislativa.
d)
O Princípio da reserva de lei
estabelece que os orçamentos e créditos
adicionais devem ser incluídos em valores
brutos, todas as despesas e receitas da
União, inclusive as relativas aos seus
fundos.
e)
O Princípio do Equilíbrio
Orçamentário estabelece que a lei
orçamentária não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa.
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE.
Orçamento é temporário e periódico. Ano é
convenção em Direito Comparado e na
história legislativa do Brasil.
Vantagens:
a) Políticas: Intervenção do Poder
Legislativo;
b) Financeiras: organização das contas
públicas, com apropriação adequada de
receitas e despesas;
c) Econômicas: influir nas flutuações dos
ciclos econômicos.
PRINCÍPIO DA ANUALIDADE. NORMAS
RELACIONADAS:
Anualidade x Ano Civil. Cabe à lei
complementar: I - dispor sobre o
exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do
plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária
anual; (CF/1988, art. 165, §9º, I). O
exercício financeiro coincidirá com o
ano civil. (L. 4320/1964, art. 34).
Orçamento Anual. Leis de iniciativa do
Poder Executivo estabelecerão: (...) III os orçamentos anuais. (CF/1988, art.
165, III).
Princípio da Anualidade.
Sobrevivência:
1. Pró: O PPA só se realiza através da
LOA. (SILVA, José Afonso).
2. Contra: O PPA é contraditório com a
anualidade (HORVATH e OLIVEIRA).
PRINCÍPIO DA UNIDADE.
“...Conclui-se, pois, que o princípio da
unidade orçamentária, na concepção
do orçamento programa não se
preocupa com a unidade documental;
ao contrário, desdenhando-a, postula
que tais documentos orçamentários se
subordinem a uma unidade de
orientação política, numa
hierarquização unitária dos objetivos a
serem atingidos e na uniformidade de
estrutura do sistema integrado...”
(SILVA, José Afonso).
Princípio da Unidade. Normas relacionadas:
A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
II - o orçamento de investimento das empresas
em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
(CF/1988, art. 165, §5º).
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (OU
GLOBALIZAÇÃO).
Conceito tradicional: “...Realiza-se,
pois, o princípio da universalidade
na exigência de que todas as
rendas e despesas dos Poderes,
fundos, órgãos e entidades da
Administração direta e indireta
sejam incluídas no orçamento anual
geral...”
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE (OU
GLOBALIZAÇÃO).
Conceito moderno. “...O importante –
como nota Pedro Muñoz Amato – é
reunir todos os elementos
substantivos necessários à
articulação do programa total do
Governo...Quer dizer que deverão
ser incluídos no orçamento os
aspectos do programa de cada
órgão, principalmente aqueles que
envolvam qualquer transação
financeira...”
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE
(OU GLOBALIZAÇÃO).
Exceção: É legítima a cobrança de
tributo que houver sido
aumentado após o orçamento,
mas antes do início do respectivo
exercício financeiro. (STF,
Súmula 66).
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
“...O princípio da legalidade em matéria
orçamentária tem o mesmo
fundamento do princípio da
legalidade geral, segundo o qual a
Administração se subordina aos
ditames da Lei. Constitui exigência
constitucional expressa que leis de
iniciativa do Presidente da República
estabelecerão: o plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais (art. 165)...”
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
• Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
• I - o plano plurianual;
• II - as diretrizes orçamentárias;
• III - os orçamentos anuais.
• (CF/1988, art. 165).
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
NORMAS:
CF/1988, art. 48, II e IV (CN).
CF/1988, art. 166. (Projetos – CN)
CF/1988, art. 167, I, III, V, VI e IX
(vedações – autorização CN)
Características da Lei orçamentária.
1. Lei Formal: Autoriza atos Executivos.
2. Lei
Ordinária:
Processo
legislativo
ordinário, com especificações
3. Lei Temporária: Vige por períodos certos
(ano)
4. Lei Especial: Processo legislativo com
características especiais.
Medidas Provisórias:
É vedada a edição de medidas
provisórias
sobre
matéria
relativa a planos plurianuais,
diretrizes
orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais
e suplementares, ressalvado o
previsto no art. 167, § 3º.
(CF/1988, art. 62, §1º, I, “d”, i. EC
32/2001).
Medidas Provisórias:
Exceção.
A
abertura
de
crédito
extraordinário somente será admitida
para atender a despesas imprevisíveis
e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art.
62. (CF/1988, art. 167, §3º).
(Neste sentido: STF ADI.MC 4048/DF).
Sobre Créditos Adicionais,
Suplementares, Especiais e
Extraordinários) ver L. 4320/1964, art.
40 a 46.
CF/1988. FINANÇAS PÚBLICAS: Leis de
iniciativa
do
Poder
Executivo
estabelecerão (CF/1988, art. 165):
1. O plano plurianual. (CF/1988, art. 165,
I). A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
(CF/1988, art. 165, §1º).
PLANO PLURIANUAL:
1. Os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na
Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
(CF/1988, art. 165, §4º).
2. Plano Plurianual. Princípio da
Universalidade. Nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei
que autorize a inclusão, sob pena de crime
de responsabilidade. (CF/1988, art. 167,
§1º).
3. A LC 101/2000, art. 3º, que regulamentava a
lei do Plano Plurianual foi vetada pelo
Presidente da República.
•
•
(PFN.2005.ESAF.31) A propósito do
orçamento, e de acordo com o modelo
constitucional brasileiro vigente, a lei que
instituir o plano plurianual estabelecerá
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da
União, de modo pormenorizado, com exceção
de fundos para órgãos e entidades da
administração indireta.
•
•
b) de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
c) o orçamento de investimento das empresas
em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social, bem como
das empresas que contêm com participação
federal, embora a União não exerça direito de
voto.
•
•
d) o orçamento da administração direta e
indireta, sob responsabilidade da União,
excluindo-se o orçamento da Seguridade
Social.
e) sistema específico e pormenorizado para
redução de desigualdades sociais, vedando-se,
no entanto, a utilização de anistias e de
remissões.
As Diretrizes Orçamentárias:
A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e
prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento. (CF/1988, art.
165, §2º).
•
•
3.1.
A sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação do
projeto de lei de diretrizes
orçamentárias. (CF/1988, art. 57, §2º).
3.2.
Os tribunais elaborarão suas
propostas orçamentárias dentro dos
limites estipulados conjuntamente
com os demais Poderes na lei de
diretrizes orçamentárias. (CF/1988,
art. 99, §1º).
•
•
(PFN.2005.ESAF.35) Em relação ao controle
concentrado de constitucionalidade, a ser
efetivado em relação à lei de diretrizes
orçamentárias, o Supremo Tribunal Federal
assentou que
a) é possível, e até necessária, a fiscalização
de constitucionalidade de lei orçamentária, de
forma concentrada.
•
•
b) a matéria é de âmbito político, e segundo
orientação que segue o modelo da Suprema
Corte norte-americana, não se justifica
fiscalização por parte do poder judiciário.
c) a questão é disciplinada integralmente pelo
texto constitucional vigente, que outorga ao
judiciário o controle direto, por via de ação, em
relação a disposições de lei orçamentária que
permitem ampliação de despesas, tãosomente.
•
•
d) a questão suscita lacuna no modelo
constitucional vigente, e deste modo só admite
controle abstrato de constitucionalidade ou
eventual controle difuso, que o Supremo
Tribunal evita implementar, nos termos de
recorrentes decisões.
e) a lei de diretrizes orçamentárias, que tem
objeto determinado e destinatários certos,
assim sem generalidade abstrata, é lei de
efeitos concretos, que não está sujeita à
fiscalização jurisdicional no controle
concentrado.
4. Os orçamentos anuais. A lei orçamentária
anual compreenderá (CF/1988, art. 165,
§5º):
4.1. O orçamento fiscal referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público ;
4.2. O orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto ;
4.3. O orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
5. Lei Orçamentária Anual. A Constituição preceitua o
seguinte, acerca da Lei Orçamentária Anual:
5.1. O projeto de lei orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia. (CF/1988, art. 165, §6º).
5.2. Os orçamentos fiscal e de investimentos,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre
suas funções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critério populacional. (CF/1988, art.
165, §7º).
5.3. Princípio da Exclusividade. A lei orçamentária anual não
conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei. (CF/1988, art.
165, §8º).
LEI COMPLEMENTAR ORÇAMENTÁRIA.
Cabe à lei complementar (CF/1988, art. 165,
§9º):
1. Dispor sobre o exercício financeiro, a
vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei
de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
2. Estabelecer normas de gestão financeira
e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.
LEI COMPLEMENTAR ORÇAMENTÁRIA.
Dispor sobre o exercício financeiro...;
 Os projetos de lei do plano plurianual,
das diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual serão enviados pelo
Presidente da República ao Congresso
Nacional, nos termos da lei
complementar a que se refere o art. 165,
§ 9º. (CF/1988, art. 166, §6º).
 A LC 101/2000, artigos 4º e 5º
estabelecem normas sobre a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual. O artigo 3º, que
dispunha sobre o Plano Plurianual foi
vetado pelo Presidente da República.
LEI COMPLEMENTAR ORÇAMENTÁRIA.
Estabelecer normas de gestão financeira...
Programação Financeira. Os recursos
correspondentes às dotações
orçamentárias, compreendidos os
créditos suplementares e especiais,
destinados aos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público e da Defensoria Pública, serlhes-ão entregues até o dia 20 de cada
mês, em duodécimos, na forma da lei
complementar a que se refere o art.
165, § 9º. (CF/1988, art. 168, cf. EC
45/2004).
LEI COMPLEMENTAR ORÇAMENTÁRIA.
Norma Transitória.
Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o
art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes
normas (CF/1988, ADCT, art. 35, §2º):
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes
do encerramento do primeiro exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será
encaminhado até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento
da sessão legislativa.
Execução Orçamentária.
O Poder Executivo publicará, até trinta
dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da
execução orçamentária. (CF/1988, art.
165, §3º).
O relatório...abrangerá todos os Poderes
e o Ministério Público, será publicado
até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre... (LC 101/2000, art.
52).
•
•
•
(TRF4.Juiz.XI.2004.04) Assinalar a
alternativa correta.
a) Cabe ao Congresso Nacional dispor sobre
todas as matérias de competência da União,
salvo aquelas de iniciativa exclusiva do Poder
Executivo, como a legislação tributária.
b) Não se incluem entre as atribuições do
Congresso Nacional julgar, anualmente, as
contas prestadas pelo Presidente da República
e apreciar relatórios sobre a execução dos
planos de governo, nem zelar pela preservação
de sua competência legislativa em face da
atribuição normativa dos outros Poderes.
•
c) Os princípios orçamentários reforçam a
utilização do orçamento como instrumento de
controle democrático e são os de exclusividade,
programação, equilíbrio, anualidade, unidade,
universalidade e legalidade.
•
d) O controle externo sobre as atividades
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União é exercido exclusivamente
pelo Tribunal de Contas da União, sem
ingerência do Congresso Nacional.
•
d) O controle externo sobre as atividades
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União é exercido exclusivamente
pelo Tribunal de Contas da União, sem
ingerência do Congresso Nacional.