A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA DAS CIDADES E
DOS MUNICÍPIOS
Reflexões sobre um desenho mais
equitativo e diverso
Introdução
• O papel dos municípios na prestação de serviços
públicos ganhou relevância com o processo de
descentralização fiscal dos anos 90.
• O desafio do federalismo fiscal é como dotar os
municípios de capacidade de financiamento
adequada, o que pode ser feito de duas
maneiras: delegando competências tributárias ou
promovendo transferências intergovernamentais.
• A questão é: qual a proporção ideal de tributos
próprios e transferências? Quais tipos de tributos
devem ser delegados aos municípios?
Introdução
• Nossa apresentação pretende discutir essa
questão a partir de uma perspectiva teórica,
em primeiro lugar, e depois a partir da
experiência brasileira, tirando algumas
conclusões sobre como proceder.
Tributação e federalismo
• A divisão de competências tributárias em uma
federação deve ser aquela que proporcione
mais eficiência, ou seja, aquela que
proporcione o máximo de arrecadação.
• O que afeta a eficiência? De um lado, a
competição tributária entre governos
subnacionais (guerra fiscal) e de outro a
preguiça fiscal decorrente de uma excessiva
dependência de transferências.
Tributação e federalismo
• O ideal, portanto, é garantir aos municípios bases
tributárias que possam ser exploradas com o
menor grau possível de competição e que sejam
suficientemente amplas para garantir maior
autonomia arrecadatória.
• Em tese, impostos sobre renda e consumo devem
ser de competência da esfera central de governo,
enquanto impostos sobre propriedade devem ser
das esferas subnacionais. Isso porque impostos
sobre renda e consumo descentralizados geram
muita guerra fiscal. Ex: ICMS e ISS no Brasil.
Tributação e federalismo
• A vocação natural dos municípios é, portanto,
os tributos sobre propriedade e patrimônio,
cuja fiscalização é mais eficiente quando nas
mãos de autoridades locais.
• O problema desse modelo é que, nos países
em desenvolvimento, a tributação da
propriedade e do patrimônio é muito
benevolente e mal explorada. Ou seja, cobrase pouco e mal dos detentores de
propriedade. Ex: ITR no Brasil.
Tributação e federalismo
• A base tributária estreita dos municípios exige
que o sistema de financiamento dos serviços
públicos seja complementado por transferências
intergovernamentais.
• A questão é como estruturar um sistema de
transferências que gere um mínimo de equidade
entre os entes da federação, por exemplo, entre
todos os municípios.
• Em geral, federações carecem de um sistema
adequado de redistribuição de receitas que
proporcione aos entes semelhante capacidade de
financiar suas necessidades.
Tributação e federalismo
• Modelos de equalização fiscal a la Austrália ainda são
raros, mas são uma referência importante para
reformas dos regimes fiscais.
• A equalização tem por objetivo cobrir com
transferências o hiato entre o potencial de
arrecadação própria e a necessidade de gasto.
– Municípios com potencial de arrecadação superior à sua
necessidade de gasto devem contribuir para o fundo de
equalização, financiado principalmente com recursos do
governo central.
• Utiliza-se uma medida de potencial de arrecadação
para desestimular a preguiça fiscal, ou seja, a
tendência a tributar menos os cidadãos de uma
municipalidade para fazer jus a uma maior
quantidade de transferências.
O caso brasileiro
• Os municípios brasileiros registraram expressivo
crescimento das receitas próprias em10 anos, entre
2002 e 2012: 295,9% (ante inflação de 84%).
Arrecadação própria dos governos municipais (em R$ milhões)
Var. %
2002-2012
99.158
295,9
21.334
182,0
43.982
394,1
Especificação/ano
2002
2006
2010
Total
IPTU (imóveis urbanos)
ISS (serviços)
ITBI (transações imobiliárias)
e contribuição de melhoria
Contribuições sociais
Taxas e contribuições econômicas
IRRF (renda) dos servidores
25.049
7.564
8.901
44.296
11.686
17.637
75.291
17.283
32.522
1.730
2.733
5.963
8.427
387,1
2.107
2.938
1.809
3.489
5.460
3.291
6.052
7.866
5.605
7.927
9.246
8.242
276,3
214,7
355,7
Fonte: Fiscaldata
2012
O caso brasileiro
• O destaque na expansão das receitas próprias foi o
Imposto sobre Serviços, que cresceu 394,1%.
• A receita do Imposto sobre Propriedade Territorial
Urbana foi a que menos cresceu (182,1%), revelando
a precariedade no sistema de cobrança desse tributo
sobre patrimônio.
• A receita do Imposto sobre Transações de Bens
Imóveis também também cresceu significativamente
(387,1%), refletindo o boom imobiliário no Brasil.
O caso brasileiro
• As receitas próprias municipais estão fortemente
concentradas nas áreas urbanas.
• Ou seja, os municípios rurais apresentam baixa
capacidade de arrecadação e dependência de
transferências da União.
• Entre 2002 e 2012, as transferências de recursos da
União e dos Estados para os municípios cresceram
263,7%.
• A questão é: essas transferências proporcionam uma
equalização de receitas entre os municípios?
O caso brasileiro
O caso brasileiro
• Cerca de 65% das transferências são classificadas
como redistributivas, ou seja, tem por objetivo
distribuir os recursos de acordo com o tamanho da
população, o número de alunos ou de atendimentos
pelo SUS.
• Mas uma parte expressiva das transferências ainda
permanece sendo concentrada por poucos
municípios, como é o caso da cota-parte do ICMS e
das compensações pela exploração de recursos
naturais (royalties).
O caso brasileiro
• O desafio é criar um sistema de transferências
explicitamente vinculado ao princípio da equalização
fiscal, de modo a reduzir as discrepâncias nas
capacidades de financiamento dos serviços públicos
entre os municípios.
O Bolo Tributário
• Como vimos anteriormente os Municípios tem
uma fatia muito aquém de suas competências
e responsabilidades no Brasil.
• Mesmo com o aumento da Carga Tributária
Bruta (CTB) nos últimos anos a participação
entres as três esferas de poder permanece
constante.
O Bolo Tributário
Receita Disponível por Esfera - (Milhões)
Municípios
Estados
União
Fluxo
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Arrecadação bruta
244.817
286.853
341.330
377.981
443.491
524.425
573.772
661.779
755.178
758.176
880.339
Transferências
(33.659)
(39.115)
(47.729)
(49.762)
(55.290)
(68.359)
(76.018)
(88.471)
(108.556)
(105.923)
(114.245)
(139.021)
(144.494)
Receita disponível
211.158
247.738
293.601
328.219
388.201
456.066
497.754
573.308
646.623
652.254
766.094
887.078
955.242
Arrecadação bruta
99.252
114.083
131.837
152.611
178.250
200.015
220.463
243.005
284.173
297.999
348.423
391.745
434.359
Transferências
(4.402)
(13.152)
(19.190)
(15.844)
(18.994)
Receita disponível
94.850
109.389
127.177
145.129
168.332
191.897
211.995
235.762
276.286
284.847
329.233
375.901
415.365
Arrecadação bruta
20.243
22.721
26.513
30.939
36.283
39.701
45.489
52.012
60.330
64.752
81.105
94.875
109.088
Transferências
38.103
43.856
52.449
57.300
65.225
76.536
84.562
95.797
116.527
119.298
133.709
155.197
163.816
Receita disponível
58.346
66.576
78.963
88.238
101.508
116.236
130.051
147.809
176.858
184.050
214.814
250.072
272.904
(4.694)
(4.660)
Fonte: Elaboração Própria (dados primários da STN/ANP/ANEEL/DNPM/FNDE/SIAFI)
(7.482)
(9.917)
(8.118)
(8.468)
(7.243)
(7.887)
1.026.100
2012
1.099.736
A Receita Disponível
Sem as voluntárias
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
364.353
423.703
499.741
561.587
658.042
764.199
839.801
956.878
1.099.767
1.121.151
1.310.140
1.513.051
1.643.510
União
58,0%
58,5%
58,8%
58,4%
59,0%
59,7%
59,3%
59,9%
58,8%
58,2%
58,5%
58,6%
58,1%
Estado
26,0%
25,8%
25,4%
25,8%
25,6%
25,1%
25,2%
24,6%
25,1%
25,4%
25,1%
24,8%
25,3%
Municípios
16,0%
15,7%
15,8%
15,7%
15,4%
15,2%
15,5%
15,4%
16,1%
16,4%
16,4%
16,5%
16,6%
Total disponível
Desafio aos Municípios
• Visto que o atual sistema de distribuição de
receitas entre as esferas de governo são
estáveis ano a ano, cabe aos gestores
municipais buscarem receitas de sua
competência para fazer frente as suas
despesas crescentes.
• O ISS, o IPTU, o ITBI, as Taxas e Contribuições
são impostos que tem sua base na área
urbana da cidade.
Desafio aos Municípios
• Mesmo assim é necessário que os gestores
municipais voltem sua atenção para a
arrecadação destes impostos que podem dar
uma maior sustentabilidade financeira a sua
gestão.
• O ISS a partir da Lei Complementar 116/2003,
abriu uma imensa possibilidade de tributar
grandes cadeias de serviços, tem-se que
adequar os códigos tributários municipais e
fiscalizar e cobrar este imposto.
Desafio aos Municípios
• Tramita no Congresso Nacional dois projetos
de grande relevância para os Municípios
referente ao ISS, o primeiro torna crime de
improbidade uma alíquota menor que 2%,
acabando com a Guerra Fiscal entre os
Municípios, e o segundo propondo uma
redistribuição grande em três pontos:
• Cartões de Crédito e Débito
• Operações de Leasing
• Construção Civil
Conclusão
• É imprescindível que ocorra uma discussão na
sociedade brasileira sobre a regulamentação
de nossa Federação.
• Enquanto ninguém souber muito bem, quem
é responsável pelo que, as atribuições e
responsabilidades serão sempre.
OBRIGADO!
Wanderson Silva Rocha Assunção
[email protected]
(61)2101-6041
(61)9111-5527
Confederação Nacional de Municípios – CNM
Federação Goiana de Municípios – FGM
www.fgm-go.org.br
Amanda de Oliveira
[email protected]
(62) 3999-7460