O CONTROLE EXTERNO e a CONTABILIDADE
GOVERNAMENTAL FRENTE À LRF
Em busca da verdade
“– Acho graça nisso de você falar em verdade e
mentira como se realmente soubesse o que é uma
coisa e outra. Até Jesus Cristo não teve ânimo de
dizer o que era verdade. Quando Pôncio Pilatos lhe
perguntou: ‘Que é verdade?’, ele, que era Cristo,
achou melhor calar-se. Não deu resposta.”
Monteiro Lobato, in Memórias da Emília.
Atributos para tornar a administração
pública mais eficiente
Descentralização de atividade
Redução de hierarquia
Ênfase na qualidade
Ação planejada
Aprimorar o controle
O CONTROLE
ORIGEM DO TERMO: Latim Fiscal Medieval:
Contra rotulum; Francês: Contro-rôle - Contrôle
“Exemplar do catálogo dos contribuintes (dos censos,
dos foros anuais) com base em que se verifica a
operação do exator”. (Gualazzi, 1992)
ACEPÇÃO MODERNA:
“Ato ou efeito de controlar: verificação, prova,
fiscalização,
contenção,
domínio,
averiguação
administrativa”. (Enciclopédia Mérito, 1961)
ACEPÇÕES DA PALAVRA CONTROLE
Conforme Bergeron:
 Dominação
+
FORTE
 Direção (comando, gestão)
 Limitação (regulamentação, proibição)
 Vigilância ou Fiscalização (supervisão, inspeção,
censura)
 Verificação (exame, contratação)
 Registro (identificação, autenticação)
+
FRACA
CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONTROLE INTERNO: “É todo aquele realizado
pela entidade ou órgão responsável pela atividade
controlada no âmbito da própria administração”.
(Meirelles, 1990)
CONTROLE EXTERNO: “É o que se realiza por
órgão estranho à administração responsável pelo ato
controlado, como por exemplo a apreciação das
contas do Executivo e do Judiciário pelo
Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre
a efetivação de determinada despesa do
Executivo;...”. (Meirelles, 1990)
Controle
Externo
Controle
Interno
Verificação dos
Princípios da
Administração
OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Legalidade
Impessoalidade
Moralidade
Publicidade
Eficiência
O ARTIGO 70 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
“A
fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante Controle Externo, e pelo sistema
de Controle Interno de cada Poder”.
CONTROLE X FISCALIZAÇÃO X AUDITORIA
CONTROLE
=
AUDITORIA
FISCALIZAÇÃO
X
INSPEÇÃO
=
AUDITORIA
OS ÓRGÃOS DE CONTROLE EXTERNO NO
MUNDO
•



CONTROLADORIA / AUDITORIA GERAL
Modelo anglo-saxão
Órgão monocrático
Grã-Bretanha, Estados Unidos, Israel, Canadá, etc.
•



TRIBUNAL DE CONTAS
Modelo latino
Órgão colegiado
Itália, França, Espanha, Bélgica, Alemanha, Portugal, Brasil, CEE, etc.
A INTOSAI
TRIBUNAL DE CONTAS
“De fato, O Tribunal de Contas é essa instituição nascida
para atender a necessidade de alguém dizer não na
administração pública e para dizer não, inclusive, aos mais
poderosos. Não surgiu o Tribunal de Contas para agradar a
ninguém e por isso, lhe foram dadas, e aos seus membros,
autonomia e independência, porquanto só com essas
prerrogativas se torna possível contrariar esses poderosos e
bem guardar o interesse público”.
Cons. João FEDER. em 1982.
AUDITORIA
CONJUNTO DE PROCEDIMENTOS
TÉCNICOS APLICADOS, COM BASE
EM
NORMAS
SOBRE
UMA
PROFISSIONAIS,
RELAÇÃO
DE
“ACCOUNTABILITY” OBJETIVANDO
A
EMISSÃO
DE
COMENTÁRIOS
INDEPENDENTES E ADEQUADOS.
AUDITORIA - ACCOUNTABILITY
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PARLAMENTO
ACCOUNTABILITY
INFORMAÇÕES E SUGESTÕES
RELATÓRIO
ADMINISTRADOR
PUBLICO
PRESTAÇÃO DE CONTAS
AUDITOR
ACCOUNTABILITY
“E muito tempo depois, veio o senhor
daqueles servos e ajustou contas com
eles”.
(Evangelho de São Mateus, cap. 25, v. 19, na parábola dos dez talentos.)
CONCEITO DE AUDITORIA
CONDIÇÃO
x
AUDITORIA
CRITÉRIO
AUDITORIA GOVERNAMENTAL
A auditoria governamental consiste no exame
objetivo, isento da emissão de
juízos
pessoais
imotivados, sistêmico e independente, das operações
orçamentárias, financeiras, administrativas e de
qualquer outra natureza, objetivando verificar os
resultados dos respectivos programas, sob
os
critérios de legalidade, legitimidade, economicidade
e razoabilidade, tendo em vista sua eficiência e
eficácia.
(Art. 8º da Lei Complementar Estadual nº 005, de 04/12/91.)
Contabilidade como um instrumento
de accountability
Todo administrador tem a obrigação legal e ética de
prestar contas de como utilizar os recursos que lhe
são confiados para serem administrados em favor
da coletividade.
• PRESTAR CONTAS
CONTABILIDADE
LRF
Lei Complementar nº 101, DE 04/05/2000
Objetivo: estabelecer normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Responsabilidade na Gestão Fiscal
Ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas e a obediência a limites e
condições no que tange a renúncia de receita, geração de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita, concessão de garantia e
inscrição em Restos a Pagar.
LRF, art. 1º, §1º.
LÓGICA DA GESTÃO FISCAL
RESPONSÁVEL
Planejamento no
processo orçamentário
(PPA, LDO, LOA)
Regras e limites na LRF
(pessoal, dívida,...)
Mecanismos de compensação e correção de desvios
Transparência e controle
social
Sanções:
Institucionais e pessoais
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Lei de Responsabilidade Fiscal
•
•
•
•
•
•
•
Planejamento (arts. 4º a 10)
Receita Pública (arts. 11 a 14)
Despesa Pública (arts. 15 a 28)
Dívida Pública (arts. 29 a 42)
Gestão Patrimonial (arts. 43 a 47)
Transparência (arts. 48 a 58)
Fiscalização (arts. 59)
A LRF e o Controle Externo
As Âncoras da LRF
A LRF
Equilíbrio Fiscal:
Arrecadar Mais
X
Controlar Gastos
Limitar o Endividamento
Transparência:
Publicar relatórios resumidos;
Audiências Públicas.
O Planejamento das Ações
Governamentais
PLANEJAMENTO RESPONSÁVEL
“Pois qual de vós, querendo edificar uma torre,
não se assenta primeiro a fazer as contas dos
gastos, para ver se tem com que a acabar?
Para que não aconteça que, depois de haver
posto os alicerces, e não a podendo acabar,
todos os que a virem comecem a escarnecer
dele, dizendo: Este homem começou a edificar
e não pôde acabar. “
(Lc 14:28-30)
Alguns requisitos exigidos para a Lei de
Diretrizes Orçamentárias
•
•
•
•
•
•
equilíbrio entre receitas e despesas;
limitação de empenho;
normas relativas ao controle de custos;
avaliação dos resultados dos programas;
normas para a transferência de recursos;
anexos de metas e riscos fiscais.
Anexo de Metas Fiscais da LDO
• resultados nominal e primário;
• montante da dívida pública;
• avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;
• memória e metodologia de cálculo das metas;
• evolução do patrimônio líquido;
• origem e a aplicação dos recursos (venda de ativos);
• avaliação da situação financeira e atuarial;
• estimativa e compensação da renúncia de receita;
• margem de expansão das despesas obrigatórias de
caráter continuado.
Anexo de Riscos Fiscais da LDO
• avaliação dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas públicas
• providências a serem tomadas, caso os riscos se
concretizem.
Lei Orçamentária Anual
• compatibilidade com o PPA, com a LDO e com a LRF;
• compatibilidade dos orçamentos com os objetivos e metas do
anexo de metas fiscais;
• efeitos das renúncias de receitas e medidas de compensação;
• medidas para compensar as despesas de caráter continuado;
• reserva de contingência.
Execução Orçamentária e o
Cumprimento das Metas
• programação financeira e cronograma de execução mensal;
• limitação de empenho;
• audiências públicas para avaliação das metas;
• identificação dos beneficiários de precatórios, para fins de
observância da ordem cronológica (art. 100 da CF).
EQUILÍBRIO FISCAL
RECEITAS
x
DESPESAS
RECEITA PÚBLICA
• requisitos essenciais: instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos;
• vedada a realização de transferências voluntárias
para quem não observe essa regra (impostos).
Previsões da Receita
• observância:
a) de normas técnicas e legais;
b) dos efeitos das alterações na legislação;
c) da variação do índice de preços;
d) do crescimento econômico ou outro fator relevante.
• metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
Renúncia de Receita
A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá:
• estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário financeiro;
• atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias;
• não afetar as metas ou existir medidas compensatórias.
DESPESA PÚBLICA
• O aumento da despesa será acompanhado de:
I - impacto orçamentário - financeiro, acompanhada da
metodologia de cálculo;
II - declaração do ordenador de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a LOA, PPA e LDO.
• Os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de
caráter continuado deverão demonstrar a origem dos recursos.
Despesas com Pessoal
• Limites para gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas,
relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis,
subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive
adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer
natureza, bem como encargos sociais.
• Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
referem à substituição de servidores e empregados públicos.
• A despesa total com pessoal será apurada adotando-se o regime de
competência.
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Exigências para a realização:
• estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
• existência de dotação específica;
• não pode ser usada para pagamento de pessoal-CF, art. 167
• outras regras.
DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS
PARA O SETOR PRIVADO
Deve ser autorizada por lei específica, atender às
condições
estabelecidas
na
lei
de
orçamentárias e estar prevista no orçamento.
diretrizes
Do Endividamento
ENDIVIDAMENTO
• Dívida pública consolidada ou fundada
• Dívida pública mobiliária
• Operação de crédito
• Concessão e garantia
• Refinanciamento da dívida mobiliária
• Precatórios judiciais
Recondução da Dívida aos Limites
A dívida que ultrapassar o limite definido pelo
Senado, deverá ser a ele reconduzida até o
término dos 03 quadrimestres subseqüentes,
reduzindo o excedente em pelo menos 25% no
primeiro.
Restos a Pagar
É vedado, nos últimos dois quadrimestres do
mandato, contrair obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou
que tenham parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa.
Preservação do Patrimônio Público
É vedada a aplicação da receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos que
integram o patrimônio público para o
financiamento de despesa corrente, salvo se
destinada por lei aos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores públicos.
TRANSPARÊNCIA
• Ampla divulgação
• Observância das normas contábeis
• Publicação de relatórios:
Relatório Resumido da Execução Orçamentária
Relatório de Gestão Fiscal (LRF)
Transparência da Gestão Fiscal
• Instrumentos de transparência, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e LDOs; as prestações de contas e o respectivo
parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e
o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos.
• A transparência será assegurada também mediante incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas.
Escrituração e Consolidação das Contas
Além de obedecer às demais normas de contabilidade
pública, a escrituração das contas observará:
• registro próprio da disponibilidade de caixa;
• a despesa e a assunção de compromisso serão registradas
segundo o regime de competência;
• as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e
conjuntamente, as operações de cada entidade.
Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(LRF)
Publicado até 30 dias após o encerramento do bimestre. Composto de:
• balanço orçamentário, especificando, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte realizadas e a realizar e a previsão atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando: dotação, a despesa
liquidada e o saldo;
• demonstrativos da execução das:
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão
inicial e atualizada, a receita no bimestre, no exercício e a previsão a
realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa,
discriminando: dotação inicial,
para o exercício, despesas
empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício;
c) Despesa por função e subfunção.
Acompanharão o Relatório demonstrativo contendo:
• apuração da receita corrente líquida, sua evolução, assim como a
previsão de seu desempenho até o final do exercício;
• receitas e despesas previdenciárias;
• resultados nominal e primário;
• despesas com juros;
• Restos a pagar, detalhando, os valores inscritos, os pagamentos
realizados e o montante a pagar.
Relatório de Gestão Fiscal (LRF)
Emitido ao final de cada quadrimestre e será assinado por:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa do Poder Legislativo;
III - Presidente do Tribunal e demais membros de Conselho de
Administração do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público.
O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela
administração financeira e pelo controle interno.
O relatório conterá:
• comparativo com os limites:
a) despesa com o pessoal;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita.
• indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se
ultrapassado qualquer dos limites;
• demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em 31 de
dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo
da disponibilidade de caixa;
3) não inscritas por falta de disponibilidade e cujos empenhos
foram cancelados.
A fiscalização da LRF
Prestações de Contas (LRF)
As contas prestadas pelos Chefes do Poder
Executivo, incluirão além das suas próprias, as
dos Presidentes dos Órgãos dos Poderes
Legislativos e Judiciário e do Chefe do Ministério
Público, as quais receberão parecer prévio,
separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
Fiscalização da Gestão Fiscal (LRF)
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de
Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério
Público, fiscalizarão o cumprimento da LRF, enfatizando:
• atingimento das metas estabelecidas na LDO;
• limites e condições para empréstimos e inscrição em Restos a Pagar;
• medidas adotadas para retorno da despesa com o pessoal ao limite;
• providências tomadas para recondução da dívida ao limite.
Fiscalização da Gestão Fiscal (LRF)
• destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;
• cumprimento do limite de gastos dos legislativos municipais, quando
houver.
Os TCs alterarão os Poderes ou órgãos quando constarem:
• a possibilidade de não cumprimento de metas de resultado primário e
nominal;
• que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite.
CONTROLE DA COISA PÚBLICA
“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado.
As dívidas públicas devem ser reduzidas.
A arrogância das autoridades deve ser moderada e
controlada.
Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser
reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência.
As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez
de viver por conta pública.”
Marcus Tullius Cicero, Roma, 55 a.C.
“Meu maior medo é o de não
embarcar por incapacidade minha ou
de terceiros. Eu me apavoro diante da
possibilidade de abrir mão de certos
sonhos.”
Amyr Klink, navegador.