Marcos Roberto Nassar de Oliveira
A Lei de Diretrizes Orçamentárias: os critérios e as prioridades consonantes com o
Plano Plurianual e inseridos em um programa de governabilidade.
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de PósGraduação do Cefor no curso de Especialização em
Instituições e Processos Políticos do Legislativo
Brasília
2008
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
TÍTULO: A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: OS CRITÉRIOS E AS
PRIORIDADES CONSONANTES COM O PLANO PLURIANUAL E INSERIDOS EM UM
PROGRAMA DE GOVERNABILIDADE.
Aluno: Marcos Roberto Nassar de Oliveira
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor no curso de
Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados –
Cefor
Professor: Eduardo Fernandes Silva
Brasília, abril/2008
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
1 APRESENTAÇÃO
A programação orçamentária, a estimativa das receitas e a sua efetiva execução
compõe um mecanismo imprescindível à política de formação de uma economia solidificada e de
coerência dentro das suas limitações e aspirações rumo ao crescimento e desenvolvimento da
economia como um todo.
No Brasil, a Constituição Federal Promulgada de 1988 (CF) – também conhecida
com a Constituição Cidadã – reserva um Capítulo para tratar das Finanças Públicas, e por
conseqüência, dos Orçamentos Públicos e da competência específica de cada modelo de lei
orçamentária e suas esferas de atuação, que são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Estes dispositivos, previstos no Artigo
165 da CF, têm desempenhado um papel importantíssimo no desenvolvimento do país, seja no
aspecto social, econômico, tributário e, especialmente, político.
Este trabalho pretende analisar a eficiência dos modelos orçamentários aplicados no
Brasil, as suas correlações e, de forma mais objetiva e específica, verificar a necessidade de se
elaborar anualmente uma lei que estabeleça parâmetros necessários à realização de metas e
objetivos pré-estabelecidos no programa de governo para o campo orçamentário, na vigência do seu
mandato, ou seja, o Programa de Governo.
O Plano Plurianual (PPA), regulamentado pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de
1998, norma supraordenadora, estabelece de forma regionalizada: as medidas, gastos e objetivos a
serem seguidos pelo Governo Federal ao longo de um período de quatro anos. Aprovado por lei
quadrienal, tem vigência do segundo ano do mandato do Chefe do Poder Executivo e vigora até o
final do primeiro ano do mandato seguinte, e tem como foco principal a transparência e o
planejamento de todas as ações e as previsões de investimento do Governo ao decorrer do seu
mandato eletivo, bem como as diretrizes para o cumprimento das metas para o período estipulado.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), tida como lei superior – assim como o
PPA – consiste em uma inovação introduzida pela Assembléia Nacional Constituinte de 1987, que
via a necessidade de o Poder Executivo elaborar o projeto de Lei Orçamentária segundo orientação,
indicadores e parâmetros submetidos previamente à apreciação do Poder Legislativo. Este novo
instrumento deve basear-se no PPA em vigor, e estipular as metas, as prioridades e a diretrizes para
a elaboração do orçamento anual, bem como estimar a nível macro-econômico as políticas
tributárias, os níveis de investimento da administração, bem como os critérios que se pretende
implantar na política de Pessoal, no ordenamento salarial e na reestruturação de carreiras. Tem
ainda a competência de estipular as Metas Fiscais: previsão trienal da receita e da despesa; estimar a
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compensação da renúncia de receita estipular regras para novas concessões de renúncia fiscal, e:
avaliar a evolução patrimonial da União.
A Lei Orçamentária Anual é uma Lei de Natureza Especial - em razão do seu objeto
e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição -, por meio da qual são
previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira
e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a
Administração fica autorizada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido à
deliberação do Legislativo pela Chefia do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo a
sistemática definida pela Lei Maior, possuindo a estrutura e o nível de detalhamento definido pela
Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) elaborada e aprovada para o exercício financeiro específico.
2 TEMA E OBJETO
Partindo destes conceitos, projetar-se-á um trabalho monográfico, demarcado e
tipificado neste trabalho de Pesquisa Científica, no intuito de analisar uma nova forma de
estipulação de metas e prioridades à administração pública federal, sem a necessidade, contudo, de
se enviar ao Congresso Nacional, a cada novo exercício financeiro um novo Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias (PLDO), sendo que este, através do estudo aqui elucidado, passaria a ser
uma lei quadrienal, que em consonância com o Plano Plurianual, determinaria o Programa de
Governo a ser implantado para os anos de seu mandato. As alterações às prioridades estipuladas
para a ornamentação da Lei Orçamentária seriam encaminhadas ao Congresso Nacional sob a forma
de Revisão da LDO, dotado das alterações para o ano seguinte, e acompanhado das alterações
conjunturais previstas no Anexo de Metas Fiscais, uma vez que essa análise é feita e estimada a
cada novo ano.
À época da concepção e recepção da nova Constituição Federal, o Brasil encontravase inserido em um cenário internacional instável, com o iminente fim da Guerra Fria e a derrocada
dos governos ditatoriais e do socialismo no mundo. Dava-se portanto um passo à abertura
econômica das economias mundiais, e isso impulsionava a demanda agregada na economia
nacional, que pela desestruturação econômica, via-se embutido de um inflação crescente.
Para tanto, o orçamento público deveria adequar-se à previsão de gastos aliada à
inflação estimada e à taxa de juros prevista para conter o déficit público. Tal instabilidade das
contas públicas demandava certamente a necessidade de um instrumento de controle, de normas e
de diretrizes à política econômica de gastos e de arrecadação para cada novo exercício financeiro.
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A década de 90, no Brasil, fora marcada pelo controle da inflação, com ajustes fiscais
e com o crescimento do endividamento público. Após a queda da inflação obtida no Brasil com o
Plano Real (1994), contrapôs a isso, elevados déficits da máquina governamental, e de seqüentes
planos para manter a equiparação com a moeda parâmetro oficial, o dólar norte americano, a
emissão de títulos e letras do tesouro nacional encareceram cada vez mais a manutenção dos
serviços e investimentos do setor público.
O Governo brasileiro sofrera gravemente a Crise da Rússia (1998), perdendo o
controle sobre a atração de investimentos para o país, e não suportando em suas reservas a
supervalorização do dólar frente ao Real, dobrando o seu valor oficial e elevando e encarecendo a
honra aos compromissos com importação de bens e serviços e no resgate de títulos públicos do
Tesouro Nacional.
Com o endividamento, a alternativa seria os acordos com o Fundo Monetário
Internacional – FMI, que acordava com o governo brasileiro a redução dos gastos públicos e a
reserva de uma parcela do Orçamento da União voltado para a gerência de um Superávit Primário
nas contas da União. Essa era uma das formas de contingenciamento dos gastos com despesas de
origem discricionárias e não obrigatórias, advindo daí a previsão de contingenciamento de parte da
Lei Orçamentária cujas despesas não são de caráter obrigatório, previsto na Lei de Diretrizes
Orçamentárias enviada ao Congresso Nacional. Logo, a exigência de uma norma que delimitasse as
margens de corte, a política tributária e a elaboração de um Orçamento mais enxuto e com menos
investimentos e maior formação de reservas foi fundamental para o equilíbrio das contas, e acima
de tudo, para a credibilidade do Governo brasileiro diante as economias e os investimentos
externos.
O economia brasileira, à ótica do cenário econômico mundial, consolidou-se como
uma das grandes forças emergentes do final do século XX, e o papel da ação governamental por
meio do seu Orçamento foi fundamental para essa consolidação. Observa-se, porém, que as
diretrizes econômicas e tributárias têm sido atuantes de uma forma similarmente perene, e que
poucos são os pontos prioritários que oscilam de uma ano para o outro, devidos ao controle
inflacionário, à formação de uma reserva cambial suficientemente forte, e da redução dos gastos
públicos.
Considerando o contexto apresentado, este trabalho surge oportunamente para propor
a alteração do sistema normativo ao orçamento público atual, propondo que a Lei de Diretrizes
Orçamentárias, ao molde do PPA, não seja mais um projeto imediatista e com vigência para um ano
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isoladamente, mas um planejamento daquilo que deverá ser executado, implementado e almejado na
política econômica nacional nos quatro anos posteriores à sua implementação, visando a redução de
gastos governamentais mais adequado às metas e prioridades a serem executadas pelo governo,
dentro de sua estratégia de crescimento e desenvolvimento das ações federais, contribuindo assim
para o ajuste fiscal ideal e para a qualificação dos gastos do poder público em geral.
3 PROBLEMA DE PESQUISA
O projeto buscará analisar a eficiência de se elaborar anualmente uma Lei de
Diretrizes Orçamentárias, tendo em vista o volume de artigos que são reproduzidos de uma LDO à
sua substituta, e assim sucessivamente.
São pertinentes algumas argüições neste campo, como: seria possível elaborar uma
peça de vigência quadrienal, que delimitasse as prioridades e as metas do governo federal, e que
norteasse a confecção das Leis Orçamentárias dela derivantes? E se as prioridades não se alterassem
de um ano para o outro, seria viável a economia processual, de material e de recursos humanos que
envolvem a estruturação de uma peça orçamentária? A Revisão Anual da LDO nos moldes
propostos seria suficiente para adequar o PLOA às prioridades do Governo para o ano exercício em
foco?
Para responder a essas indagações, partir-se-á da análise das LDO sancionadas desde
a promulgação da CF - e que no arcabouço jurídico tornaram-se obsoletas - para traçar um perfil de
prioridades e metas, e verificar se encontravam-se condizentes com os respectivos PPAs, e
comparar os textos das leis e verificar a perenidade de alguns artigos ou itens, em face que alguns
conceitos e informações adicionais são constantes nestas normas.
4 HIPÓTESES
4.1 Hipótese I
O sistema orçamentário concebido pela Constituição Federal de 1988 é um
instrumento eficiente de composição da política econômica nacional, onde a confecção de uma
norma quadrienal orienta e sistematiza a confecção das peças dela derivadas, explicitando o
comprometimento do Governo com a sua execução.
4.2 Hipótese II
A concepção de uma norma orçamentária, que direcione e priorize as ações da
administração pública durante o período de quatro anos de governo traz benefícios à confecção de
uma Lei Orçamentária mais realista e menos fictícia - sendo que o PPA não é uma peça executável,
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e seus recursos não são repartidos entre as LOAs -, acarretando em economia processual, humana e
material, tanto internamente no Poder Executivo, como para o Congresso Nacional, que ganharia
em celeridade e em eficiência.
5 OBJETIVOS
Há que se ponderar o papel real desempenhado por cada norma orçamentária
isoladamente. O que aconteceria se uma norma não entrasse em vigência na data prevista, ou se não
fosse aprovada pelo Congresso em tempo hábil?
A resposta destas argüições é quase uma praxe no rol das leis orçamentárias: quase
nada. A única implicação insurge-se quanto à Lei Orçamentária Anual, que efetivamente é
executada e tem efeitos imediatos na administração pública direta e indireta.
Desde o ordenamento da atual Constituição, não houve, dentre os cinco PPAs
sancionados, aquele que o fosse antes de que se iniciasse o exercício a que se referia.
PPA 1991-1995 (qüinqüenal)1 – Lei nº 8.173, de 30 de janeiro de 1991;
PPA 1996-1999 (quadrienal) – Lei nº 9.276, de 09 de maio de 1996;
PPA 2000-2003 (quadrienal) – Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000;.
PPA 2004-2007 (quadrienal) – Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004;
PPA 2008-2011 (quadrienal) – Lei nº 11.653, de 07 de abril de 2008.
O mesmo podemos observar com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, sendo
desnecessária a descrição das datas da sanção, porém cabendo uma observação quanto às diretrizes
e prioridades referentes à elaboração de um PLOA. A Constituição Federal determina, em seu Art.
57, § 2º que “a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de
diretrizes orçamentárias”, dado pelo motivo de que o PLOA só poderia ser enviado ao CN após a
sanção da referida LDO. A peculiaridade e a imprescindibilidade da matéria fora posta em cheque
quando da apreciação do PLDO 2007 pelo Congresso Nacional. O Projeto foi aprovado no dia 14
de dezembro de 2006, enquanto aguardava-se para votar concomitantemente o PLOA 2007.
Deparamo-nos, desta forma, com uma grave situação de quebra de prazos e de
protocolos constitucionais e de jurisprudência, donde indaga-se: o que norteou a elaboração do
Projeto de Lei Orçamentária? Será que um projeto pode determinar metas e prioridades de outro
projeto?
1
O primeiro PPA à luz da CF de 1988 foi qüinqüenal, e vigorou de 1991 a 1995, pois o Inciso I, §2º do Art 35 – ADCT,
determina o “plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial”, e o
mandato presidencial, conforme o Art. 82 da mesma Carta, era de cinco anos (EC 16/1997 estipulou a reeleição e
reduziu os mandatos a quatro anos.)
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Rasgada a Carta Política de 1988, encontra-se a real situação do ciclo orçamentário
ali elucidado, ordenado e juramentado, que é o desencontro entre trâmites, prazos e prioridades.
O objetivo nevrálgico deste trabalho é avaliar a possibilidade de alteração do sistema
orçamentário vigente na Carta Cidadã, alçando a Lei de Diretrizes Orçamentárias ao nível de norma
supraordenadora, como forma de exprimir o Projeto de Governo e de Nação a que se propõe o
Chefe do Poder Executivo e a sua base de sustentação política, social e econômica.
6 JUSTIFICATIVA
O presente projeto de pesquisa sobre a implantação de um novo componente do
sistema orçamentário baseia-se no que determina o Inciso I, §9º do Art. 165 da CF:
“Art. 165. ..........................
§9º Cabe à Lei Complementar:
I- dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, , da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
..........................................”
Havendo essa lacuna no ordenamento jurídico2, e tendo a Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000) auferido responsabilidades aquém
daquelas originalmente compreendidas na Constituição Federal, há que se ponderar na real
efetividade das normas orçamentárias vigentes no país.
À época da discussão e apreciação da matéria na Assembléia Nacional Constituinte,
as propostas orçamentárias que se discutia era de uma lei orçamentária bianual nos moldes
implantados nos Estados Unidos e Grã-Bretanha, ou numa composição que permitiria ao
Legislativo participar da esfera macroeconômica da elaboração do orçamento como um todo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como o Plano Plurianual e a separação dos
orçamentos fiscal e da seguridade social, foram inovações positivadas na Constituição Federal e que
vem se aprimorando a cada ano, e a cada objeto de estudo e de proposta de alteração. Nessa cartilha
que caminha o presente estudo, visando uma alternativa aos paradígmas instituídos em 1988.
A busca pelo modelo mais adequado para a aplicabilidade do ciclo orçamentário
estimula o presente estudo científico, e o que se espera é a comprovação de uma alternativa viável
ao modelo atual, possibilitando que este mesmo estudo possa servir de embasamento teórico para a
construção de um novo conceito de orçamentação e de macro-orientação da economia nacional.
2
visto que a recepção da Lei nº 4.320, de 1964 não foi completa e esse diploma complementar viria substituir a
legislação vigente
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7 METODOLOGIA
O modelo a ser analisado nesta monografia baseia-se na Teoria Macroeconômica, mais
especificamente a Teoria dos Gastos Públicos, apresentada por MUSGRAVE (RIANI), segundo o
qual, os gastos públicos constituem-se na principal peça de atuação do governo, donde se estabelece
uma série de prioridades no que se refere ao custo da quantidade e a qualidade da prestação de
serviços públicos básicos e aos investimentos a serem realizados. Com base nesta teoria, o governo
busca equalizar suas receitas com as despesas que considera prioritárias e estratégicas, balizando as
suas metas e suas prioridades por meio de normas jurídicas eficientes e centralizadoras.
7.1. Método de Abordagem
O Método de abordagem é aquele utilizado para a averiguação de um determinado
fenômeno, objeto de estudo, e sua origem. Para uma melhor abordagem do assunto, será necessário
que se utilize o método Indutivo, tendo em vista que este método parte da constatação de
regularidades em inúmeros fenômenos particulares com as mesmas características, chega-se a leis
gerais.
7.2. Método de Procedimento
O método de procedimento está relacionado com o plano geral, e no trabalho
monográfico, será analisado pelo método Comparativo, que procura semelhanças e diferenças entre
os fenômenos no tempo ou no espaço, visando realizar comparações com a finalidade de verificar
similaridade e explicar divergências.
7.3 Técnicas de Pesquisa
As técnicas de pesquisa aplicadas no trabalho monográfico consistem na
fundamentação teórica (CF e LRF), assim como em fontes documentais (LDOs 1990-2008), com
vistas a comparar os diferentes diplomas jurídicos, e a variação das metas e prioridades, bem como
constatar a perenidade de certos dispositivos normativos, constantes das Leis de Diretrizes
Orçamentárias alçadas ao ordenamento jurídico da esfera federal
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8. CRONOGRAMA
Pesquisa teórica e documental
Análise e Interpretação dos dados
Redação do Trabalho Monográfico
JUL/07
X
AGO/08
X
X
SET/08
X
X
OUT/08
NOV/08
DEZ/08
X
X
X
X
9. ESTRUTURA
O trabalho será dividido em seis capítulos:
1 Introdução
2 Ciclo Orçamentário no Brasil
2.1 O Orçamento Público como fundamento histórico do Estado brasileiro
2.2 O Sistema Orçamentário a partir da Constituição de 1988
3 Lei de Diretrizes Orçamentárias e seus dispositivos
4 Proposta de Intervenção no Sistema Orçamentário Brasileiro
5 Interpretação de dados analisados
5.1 Teste de Hipóteses
6 Conclusão
10. REFERÊNCIAS
GIACOMONI, James. Orçamento público. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2003.
GIAMBIAGI, Fábio. ALÉM, Ana Cláudia. Finanças públicas - teoria e prática no Brasil. 2 ed. Rio
de Janeiro: Campus, 2001.
MOOJEN, Guilherme. Orçamento público. Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1962.
MUSGRAVE, Richard – Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1975.
MUSGRAVE, Richard; MUSGRAVE, Peggy. Finanças Públicas: teoria e prática. Rio de Janeiro:
Editora Campus. 1980.
REZENDE, Fernando. Finanças públicas. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2001.
REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O Orçamento Público e a Transição do Poder. Rio de
Janeiro: FGV, 2003.
RIANI, Flávio. Economia do setor público – Uma Abordagem Introdutória. 4 ed. São Paulo: Atlas,
2002.
SANCHES, Oswaldo Maldonado; Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas Afins. 2. ed.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Brasília: Prisma/OMS, 2004
SANCHES, Oswaldo Maldonado – artigo da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados
http://www2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil/orcamentouniao/estudos/artigos/Artigo070.pdf
LEGISLAÇÃO:
Constituição da República Federativa do Brasil – 1988 (27ª edição)
- LEIS FEDERAIS
LEI n 4.420, de 17 de março de 1964
LEI Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000
LEI nº 8.173, de 30 de janeiro de 1991;
LEI nº 9.276, de 09 de maio de 1996;
LEI nº 9.989, de 21 de julho de 2000;.
LEI nº 10.933, de 11 de agosto de 2004;
LEI nº 11.653, de 07 de abril de 2008.
- DECRETOS PRESIDENCIAIS
Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO