O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO QUARTO PODER DO ESTADO
KOAKOSKI, Giovani1
VAUCHER, Rodrigo A.2
RESUMO
Atualmente, além de o Poder Executivo escolher o dirigente do MP, o Procurador-Geral da República – PGR (art. 128, §1º da CF/88), aspectos
históricos o ligam ao ligam a esse poder, que também tem o controle sobre parte de seus aspectos orçamentários (art. 127, §3º da CF/88). Enquanto
alguns enaltecem a subordinação do 'Parquet’, como instituição, equiparada, por exemplo, a Defensoria Publica da União, outros garantem que pelo
texto constitucional o Ministério Público se equipara a um Quarto Poder. Utilizam da interpretação sistemática para afirmar que seu papel de
instituição sui generis e inconcebível sob o ponto de vista Constitucional. Neste trabalho discorremos acerca desta instituição, com raízes na França,
para ao final, após uma breve passagem pelos institutos dos Poderes do Estado e seu perfil constitucional-institucional, esclarecer ao leitor a sua
natureza jurídica frente aos poder expressamente instituídos.
PALAVRAS-CHAVE: Ministério Público, Poderes do Estado, Separação de Poderes; Instituição; Natureza Jurídica.
THE PUBLIC PROSECUTOR AS A FOURTH POWER IN THE STATE.
ABSTRACT
Currently, beyond the Executive Branch choose the leader of Public Prosecutor (PP), the Attorney General of the Republic (art. 128, §1º of CF/88),
historical aspects bind to this power, which also has control over part of the budget aspects (art. 127, §3º of CF/88). While some praise the
subordination of 'Parquet', as an institution, similar, for example, the Public Defender's Union, others ensure that the constitutional text Prosecutors
equates to a Fourth Estate.
Use of systematic interpretation to say that its role in the institution sui generis is inconceivable from the Constitutional point of view.
In this work we discus about this institution, with roots in France, to the end, after a brief passage by the Powers of the State institutes, and its
constitutional and institutional profile, enlighten the reader its legal nature, forward to the powers expressly instituted.
KEYWORDS: Public Prosecutor, Powers of the State, Separation of Powers, Institution, Legal Nature.
1 INTRODUÇÃO
O Ministério Público ganhou um espaço reservado no Estado Democrático de Direito. De origens francesas, o
MP atualmente possui uma grande função no Perfil Constitucional Brasileiro.
Alguns defendem que o MP representa uma espécie sui generis, de um status politico sem paradigma em
qualquer parte do mundo (CAMARGO FERRAZ, p.1, 1999).
Igualmente, que se poderia, pela interpretação sistemática do art. 2º, da Constituição Cidadã3, entender que o MP
é um dos Poderes do Estado, constitucionalmente instituídos.
Disse o Ministro Alfredo Valladão que: “se Montesquieu tivesse escrito hoje o Espírito das leis, por certo não
seria tríplice, mas quádrupla, a Divisão dos Poderes”, em nítida alusão ao MP (LYRA, 1989, p. 15).
Outros, afirmam que o MP nada mais é do que uma instituição, com regime jurídico diferenciado, com grande
subordinação ao Poder Executivo, desde raízes históricas até a moderna Separação de Poderes. Atestam sua única
função, administrativa: promover e dar eficácia às normas.
A solução desse impasse acarreta em uma importante discussão. A título de exemplo, citamos a PEC n. 37, que
pretendia retirar parte de suas atribuições, exemplo de uma nítida interferência em na delimitação de suas funções
institucionais.
Por tais razões, tal estudo se mostra extremamente importante, já que em sua decorrência delimita-se naquilo em
que os Poderes Executivo e Legislativo podem interferir.
Embora não tivera sido aprovada, representou nítida e clara pretensão de intervenção do Poder Legislativo.
Este trabalho tem por objetivo identificar se a natureza jurídica do MP resta incluída no art. 2º da Constituição
Federal de 1988, que define os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário como Poderes do Estado, independentes e
harmônicos entre si.
Vai além da interpretação literal, para na sua essência identificar se sua existência pode ser equiparada com um
Poder do Estado.
Qual o perfil constitucional do MP? Qual seu regime jurídico? Está ele subordinado ao Poder Executivo? Essas
são perguntas que pretendemos discutir:
1
2
3
Giovani Koakoski – Faculdade Assis Gurgacz. [email protected]
Rodrigo Arejano Vaucher – Faculdade Assis Gurgacz Curso de Direito;
Termo cunhado por Ulisses Guimarães, Presidente da Assembleia Constituinte, ao promulgar a Constituição Federal de 05/10/1988.
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2 DESENVOLVIMENTO
2.1 MINISTÉRIO PÚBLICO
2.1.1 Origens
Inúmeras são as teorias e fatos apontados para a origem da instituição do Ministério Público.
Alguns, dizem que era possível ver sua origem há mais de quatro mil anos, no magiai, funcionário real do Egito.
Textos escritos indicam que eles, nomeados, ‘eram a língua e os olhos do Rei’ ( MAZZILI, 1999, p. 2):
As atribuições dos magiai são as seguintes: I. Ser a língua e olhos do rei do pais; II. Castigar os rebeldes, reprimir
os violentos e proteger os cidadãos pacíficos; III. Acolher os pedidos do homem justo e verdadeiro perseguindo o
malvado e o mentiroso; IV. Ser marido da viúva e pai do órfão; V. Fazer ouvir as palavras da acusação e indicar as
disposições legais em cada caso; VI. Tomar parte nas instruções para descobrir a verdade. (MACEDO JUNIOR,
1995, p. 38)
Outros, apontam suas origens na Idade Media, período em que foram encontrados traços da instituição nos
“saions” germânicos, ou nos bailios e senescais. Eles eram incumbidos de defender os Senhores e de proceder a
acusação quando o particular permanecia inerte. Promoviam a ação pública.
Entre outras, atualmente a teoria mais usual indica a origem do MP na França, a partir de estudos realizados por
Faustin Hélie e Esmein4, que apontam o texto legislativo de 1302, promulgado por o Rei Felipe IV, instituidor dos
Procuradores do Rei.
Substituído pelos textos napoleônicos foi difundido ate a realidade atual (MAZZILI, 1999. p.5).
2.1.2 No Brasil
No Brasil, as Ordenações Manuelinas em 1521 mencionavam o MP, dando atribuições perante as Casas da
Suplicação e nos juízos das terras. Exigia-se que fosse letrado e bem entendido, para saber ‘espertar e alegar as causas
e razoes para que lume e clareza da justiça e para inteira conservaçon dela convém.’ Atuava como fiscal da lei e de sua
execução. (MACEDO JUNIOR, 1995, p. 39).
Após 1609, com a criação do Tribunal da Relação da Bahia, foi definida pela primeira vez a figura do promotor
de justiça, que juntamente com o Procurador dos Feitos da Coroa e do Fisco integrava o Tribunal composto por 10
desembargadores, com atribuições bem definidas:
Art. 54. O procurador dos Feitos da Coroa e Fazenda deve ser muito diligente, e saber particularmente de todas as
cousas que tocarem a Coroa e Fazenda, para requerer nelas tudo o que fizer a bem de minha justiça; para oque será
sempre presente a todas as audiências que fizer dos feitos da coroa e fazenda, por minhas Ordenações e
extravagantes.
Art. 55. Servira outrossim o dito Procurador de Justiça; e usara em todo o regimento, que por minhas Ordenações e
dados ao Promotor de Justiça da Casa da Suplicação e ao Procurador do fisco.
Em 1890, o Decreto n. 848, de 11-9-1980, que criava e regulamentava a Justiça Federal, dispôs sobre a estrutura
do MPF:
O Ministério Publico, instituição necessária em toda a organização democrática e imposta pelas boas normas da
justiça, esta representando nas duas esferas da Justiça Federal. Depois do Procurador-Geral da Republica vem os
Procuradores seccionais, isto e, um em cada Estado. Compete-lhe em geral velar pela execução das leis, decretos e
regulamentos que devem ser aplicados pela Justiça Federal e promover a ação publica onde ela couber. A sua
independência foi devidamente resguardada.
Conforme relatou LUIZ DE MELLO KUJAWSKI :
4
Faustin Hélie, Traité de l'instruction Crimenelle ou theorie du Code d' instruction criminelle, Paris, 2 ed;. 1866; Esmein; histoire de la procedure
crimenelle em France et Specialement de la procédure inquisitoire depuis de XIII, siecle jour, Paris, 1882.
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O Ministerio Publico tinha uma posição muito difícil: estava entre a policia e o Judiciário. Hoje, o Ministério
Publico e respeitado pelo Poder Judiciário, mas antigamente não era. Nos tempos remotos, em que ingressei na
carreira , os Juízes, de uma maneira geral, embora tratassem cordialmente o Promotor Publico, consideravam, sua
função assim como a de um oficial de justiça categorizado. De modo que foi um trabalho muito grande esse do
Ministério Publico de se impor como instituição junto ao Judiciário, que ele, e seu requerimento punha a funcionar
e que deveria decidir os casos. Como o Ministério Publico não decidia nada, só impetrava, era tido como “pedinte”.
Com o passar do tempo, essa situação felizmente desapareceu.
“Na Constituição de 1969, o MP, inserido dentro do quadro do Poder Executivo, sequer gozava de um arquetipo
constitucional”, com funções institucionais definidas em Lei (MAZZILI, 1999, p. 69).
2.1.2 Na Constituição de 1988
Mas finalmente, em 1988 o Legislador constitucional delineou um novo perfil constitucional ao MP.
O constituinte Democrático, influenciado, traçou-lhe novo perfil.
A iniciar, retirou-lhe do Capitulo dedicado ao Poder Executivo, para resguarda-lhe em título próprio: “Função
Essencial à Justiça”.
Não só, lhe somou atribuições de diversas áreas do processo civil, como a defesa dos incapazes, acidentes do
trabalho, massas falidas, família, defesa dos interesses dos ausentes etc. Passou desempenhar o papel do fiscal da lei,
acumulando atribuições em quase todos os processos nos quais atua o poder jurisdicional. (MACEDO JUNIOR, 1995, p.
49).
O encaminhamento do projeto do Ministério Público contou com a participação de lobbystas da própria
instituição e com o beneplácito do relator da Subcomissão Plínio de Arruda Sampaio, promotor de justiça aposentado
pelo Estado de São Paulo. Muito embora tenha trabalhado no cargo de promotor público apenas por cinco anos, entre
1954 e 1959, foi o membro da instituição que mais contribuiu e de forma decisiva para a versão contemporânea do
Ministério Público.
Dada a importância do Ministério Publico para a prestação jurisdicional e seu poder de fiscalizar a devida
aplicação das leis e os interesses individuais e coletivos de um Estado, sua atuação e sua previsão legal na CF como
instituição permanente, que tem o dever da defesa do Regime Democrático de Direito, fortalecem o Estado
Democrático.
Sua atuação, totalmente independente dos demais poderes do Estado fortalece ainda mais o regime Democrático
de Direito. Ele não se submete aos demais Poderes, sendo garantido como instrumento para assegurar que nada empece
as liberdades e as garantias democráticas, fortalecendo-se impedindo que a instituição seja usada como instrumento de
opressão por Estados totalitários.
2.2 SEPARAÇÃO DE PODERES
Analisando a história, percebe-se que foi a experiência do absolutismo e a desconfiança nos magistrados do rei
que deram causa ao endurecimento e a dogmatização do princípio da “separação de poderes”.
A busca pela estabilidade do sistema político fez com que se criasse uma série de teorias acerca das
incumbências e divisões do Estado.
Montesquieu dizia tudo estar “(...) perdido “quando mesmo corpo ou o mesmo homem, dos principais, dos
nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer leis, o de executar as resoluções públicas, e o de julgar os
crimes ou as divergências dos indivíduos”, (MONTESQUIEU, p.202), em nítida alusão ao monopólio político que se
criaria.
De acordo com GARCIA,( 2008, p. 40):
Consoante a doutrina clássica, que tem recebido temperamentos, o poder do estado, como forma de manifestação de
sua soberania, é uno e indivisível, sendo exercido por meio de órgãos autônomos que desempenham as distintas
funções estatais. Conforme a atividade preponderante desenvolvida, tais funções tradicionalmente recebem a
denominação de Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário.
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2.2.1 Poder Legislativo
Como um dos três poderes instituídos pelo Estado, o Poder Legislativo tem por objetivo redigir e editar leis que
regem toda a sociedade e fiscalizar e controlar as atividades dos outros Poderes.
No Brasil, temos um sistema bicameral, do qual fazem parte o Senado Federal e a Câmara dos Deputados. Ao
Senado cabe a representação dos Estados e à Câmara dos Deputados do Povo.
Além de suas funções típicas, os Poderes do Estado realizam as funções típicas reservadas a outro Poder.
O Poder Legislativo, igualmente, exerce função jurisdicional, quando julga os crimes de Responsabilidade do
Presidente da Republica, Ministros e elencados no artigo 51 da CF/885.
É importante destacar, contudo, os temperamentos ao exercício dessa função pelo Poder que não é detentor de
sua função típica. No caso do Poder Judiciário, somente a ele cabem as sentenças transitadas em julgado.
2.2.2 Poder Judiciário
Ele funciona independentemente dos outros poderes, de forma imparcial, resolvendo conflitos ocorrentes no
Estado, sempre que provocada sua inércia perante seus tribunais instituídos.
Ao contrário do Poder Legislativo, cuja função típica é a edição de normas gerais a serem seguidas, ele resolve
os conflitos baseados em fatos que lhe são apresentados, de maneira imparcial, nos ditames da Justiça. Atua resolvendo
conflitos, aplicando a lei ao caso concreto. Sua atuação impõe, de forma coativa, o ordenamento jurídico vigente.
Explica Arruda Alvim:
Podemos, assim, afirmar que função jurisdicional é aquela realizada pelo Poder Judiciário, tendo em vista
aplicar a lei a uma hipótese controvertida mediante processo regular, produzindo, afinal, coisa julgado, com o que
substitui, definitivamente, a atividade e vontade das partes.
Para exercer o Poder jurisdicional, o Poder Judiciário goza de garantias constitucionais que asseguram o seu livre
desempenho, de modo que possa atuar, independente e autonomamente. Possui autonomia funcional, administrativa e
financeira (art. 99 da CF/88), de modo que trabalhe em harmonia com os demais Poderes.
2.2.3 Poder Executivo
Ao Poder Executivo, atualmente, lhe cabe a prática de atos de chefia de Estado e chefia de Governo, mediante a
execução dos atos de administração a que lhe compete (art. 76 a 91, da CF/88). Assim, a função tradicional do Poder
Executivo é a administração do Estado em consonância com as leis aprovadas pelo Poder Legislativo.
2.3 INTERFERÊNCIAS DO PODER EXECUTIVO NO MP
O Poder Executivo, além de nomear e representar pela destituição do Chefe do Ministério Público, mediante
sabatina do Senado (art. 128, §1º da CF/88)6, também pode controlar o orçamento da instituição, complementando-o
(art. 127, §3º da CF/88)7.
Há quem defenda que, pela sua natureza intrínseca, exerce atividade administrativa, até pelo critério residual,
pois promove a execução de leis e não é atividade legislativa ou jurisdicional, e por isso pertence ao Poder Executivo
(MAZZILI, 1996, p. 68).
Mas inúmeros são os argumentos de desvinculação do MP ao Poder Executivo ( MAZZILI, 1999, p. 67):
5
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o
Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;
6
Art. 128, § 1º - O Ministério Público da União tem por chefe o Procurador-Geral da República, nomeado pelo Presidente da República dentre
integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, após a aprovação de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para
mandato de dois anos, permitida a recondução.
7
Art. 127, § 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
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a) desvinculou-o do poder Legislativo, do Poder Executivo e do Poder Judiciário; b) possui atribuição de zelar
pelo efetivo respeitos dos Poderes Públicos, serviços de relevância publica e outros Direitos assegurados pela
Constituição, podendo promover medidas necessárias a sua garantia; c) erigiu a condição de crime de
responsabilidade do Presidente da Republica seus atos que atentem contra o livre exercícios do Ministério Publico,
lado a lado com os Poderes de Estado; d) impediu a delegação legislativa em matéria relativa a organização do
poder judiciário e do Ministério Publico, a carreira e a garantia de seus membros; e) conferiu a seus agentes total
desvinculação do funcionalismo comum, não só nas garantias para a escolha de seu procurador-geral, como para a
independência de atuação; f) concedeu a instituição autonomia funcional e administrativa, com possibilidade de
prover diretamente seus cargos; g) conferiu-lhe iniciativa no processo legislativo, bem como da proposta
orçamentaria, em matéria atinente ao recebimento dos recursos correspondentes as suas dotações orçamentarias,
assegurou ao Ministério Publico igual forma de tratamento que a conferida aos Poderes Legislativo e Judiciário; h)
assegurou aos membros as mesmas garantias dos magistrados, impondo-lhes iguais requisitos de ingresso na
carreira e idêntica forma de promoção e de aposentadoria, bem como semelhantes vedações; i) conferiu-lhe
privatividade na promoção da ação penal publica, ou seja, atribuiu-lhe parcela direta da soberania do Estado; j)
assegurou ao procurador-geral da Republica par a par, com os chefes de Poder, julgamento nos crimes de
responsabilidade pelo Senado Federal. (MAZILLI, 1999, p. 67)
2.4 FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA
Pode-se dizer que uma das preocupações do Constituinte foi a promoção de mecanismos para efetivação do
equilíbrio entre os Poderes, que devem ser harmônicos e independentes. Essa sistematização foi observada visando
atender os preceitos modernos do Estado Democrático de Direito.
Foi dentre as ‘Funções Essenciais à Justiça” que o Constituinte incluiu órgãos e instituições que possuem
atribuições de defender a sociedade, o Estado, os hipossuficientes e o cidadão, dentro de um mesmo patamar
hierárquico.
O anteprojeto da Comissão Afonso Arinos, como ficou conhecido, na parte que propunha organizar as funções
essenciais à justiça, previa a garantia fundamental de que todos os necessitados teriam direito de acesso gratuito à
justiça; criava a Defensoria Pública para prestar a assistência jurídica e judiciária gratuita; e os membros defensores
públicos teriam as mesmas garantias, direitos, vencimentos, prerrogativas e vedações conferidas aos membros do
Ministério Público8.
A importância histórica desse anteprojeto consiste na clara demonstração que s Deputados Constituintes estavam
dispostos a construir uma nova carta que espelhasse os anseios da sociedade e fosse de acordo com os direitos humanos,
com a efetiva garantia dos direitos fundamentais e as liberdades públicas, posto que qualquer tentativa de fórmulas prédefinidas ou encomendadas não seriam mais aceitas, tendo em conta as amargas experiências do passado e por não
expressarem a vontade popular por mudanças.
Pode-se dizer que uma das preocupações do Constituinte foi a promoção de mecanismos para efetivação do
equilíbrio entre os Poderes, que devem ser harmônicos e independentes. Essa sistematização foi observada visando
atender os preceitos modernos do Estado Democrático de Direito.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ora, repetir que o MP é um dos Quatro Poderes do Estado, representa dizer que se poderia, em um futuro
próximo, equiparar a Defensoria Pública ou a Advocacia Pública a um Poder do Estado.
Pode-se concluir, da analise de suas principais funções institucionais, que o MP possui essa qualidade de
instituição sui generis, garantida pela Constituição Federal como ‘Função Essencial à Justiça”, na mesma hierarquia que
as demais funções essenciais à Justiça.
Repetiu, com avanço democrático, a essência daquilo que constava da Constituição de 1934, como dos ‘Órgãos
de Cooperação nas Atividades Governamentais.
Percebe-se que ele e muito mais um controle ativo de Poder que um verdadeiro Poder do Estado. Controla os
conflitos e os canaliza para o esperado pelo Poder Constituinte (MAZZILI, 1999, p. 84).
Por muito tempo se discutiu na Assembleia Constituinte sobre a criação de função ombudsman (MAZZILI, 1999,
p. 84). Debateu-se profundamente esse tema, para a criação de um órgão que pudesse servir de ouvidor da sociedade.
Deveria promover as medidas adequadas, inclusive judiciais, que só detêm um controle passivo - a exceções do
principio da inercia, para fazer valer todos os direitos inseridos na Constituição.
8
BRASIL. Congresso Nacional. Anais da Assembleia Nacional Constituinte (1987). Disponível em:
http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte. Acesso em: 31 jan. 2013
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Acreditamos acometer ao MP essa função. Concordamos que sua inclusão em um Capítulo a parte representa um
grande avanço de sua independência. Mas queremos crer, inclusive pelas ultimas sequencias de fatos envolvendo sua
atuação, a título de exemplo no caso Mensalão 9, que muito se faz necessário para sua completa vinculação ou
desvinculação com os poderes políticos.
Por isso, não podemos dizer que ele e uma instituição comum, mas também não podemos dizer que ele e um
Quarto Poder.
REFERÊNCIAS
BRASIL, Constituição Federal de 1988. Promulgada em 05 de Outubro de 1988. Atualizada até a emenda constitucional
nº 68, de 21/12/2011. Nesta edição adendo especial com os textos originais dos artigos alterados. In: Vade Mecum.
13ª.ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. Ed. Saraiva, 2009.
FAUSTIN HÉLIE. Traité de l'instruction Crimenelle ou theorie du Code d' instruction criminelle, Paris, 2 ed;. 1866;
Esmein; histoire de la procedure crimenelle em France et Specialement de la procédure inquisitoire depuis de XIII,
siecle jour, Paris, 1882.
GARCIA, Emerson, Ministério Público, Organização, Atribuições e Regime Jurídico, 3º ed., Rio de Janeiro, 2008.
LOPES JR, Aury, Direito Processual Penal, 9º ed., São Paulo: Saraiva, 2012.
MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. São Paulo: Saraiva, 1987.
MONTESQUIEU. Do Espirito das Leis, São Paulo: Nova Cultura, 2000.
VILE, M. J. C. “Constitutionalism and the Separation of Powers”. Liberty Fund Inc, 1998
9
AP 470, STF
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