ZENÓBIO MENDONÇA DA FONSECA JUNIOR
A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Sistemas de Gestão da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial para obtenção do
grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de
concentração: Meio Ambiente
Orientador: Prof. Anderson Américo Alves Cantarino, D.Sc.
Niterói
2005
ZENÓBIO MENDONÇA DA FONSECA JUNIOR
A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Sistemas de Gestão da Universidade Federal
Fluminense como requisito parcial para obtenção do
grau de Mestre em Sistemas de Gestão. Área de
concentração: Meio Ambiente.
Aprovado em 29 de dezembro de 2005
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________
Orientador: ANDERSON AMERICO ALVES CANTARINO, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense
___________________________________________________
Prof. GILSON BRITO ALVES LIMA, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense
___________________________________________________
Prof. JÚLIO DOMINGOS NUNES FORTES, D.Sc.
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Dedico este trabalho
À Deus, a meu pai in memoriam, à minha família, aos meus amigos que me
incentivaram e a todos que direta e indiretamente me ajudaram a fazê-lo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, na pessoa de Jesus Cristo, autor e consumador da minha
razão de ser.
Ao Prof. D.Sc. Anderson Américo Alves Cantarino, meu orientador e amigo,
pelo seu brilhante profissionalismo, forma segura, correta e ética, durante todo o
processo de elaboração e condução desta dissertação,
Ao professor D.Sc. Gilson Brito Alves de Lima, pelo seu caráter,
profissionalismo, senso de justiça, espírito público e incentivo nas horas de maior
tensão acadêmica.
Agradeço a minha mãe Sonia, pelas palavras de incentivo, amor e carinho
durante toda a minha caminhada de vida e profissional.
A minha amada esposa Renata pela sua dedicação, incentivo, auxílio nas
horas difíceis e, em especial, pelo presente a mim ofertado: o nascimento de nossa
linda filha Luíza, motivo de meu maior orgulho e alegria.
“O mundo que criamos hoje, como resultado de
nosso pensamento, tem agora problemas que não
podem ser resolvidos se pensarmos da mesma
forma que quando criamos.“
(Albert Einsten)
RESUMO
Essa dissertação tem como objetivo realizar uma análise crítica sobre o
instituto da compensação ambiental como instrumento de política e preservação do
meio ambiente, inserido no ordenamento jurídico pátrio através da Lei Federal nº
9.985/2000. Para tanto, se fez necessário a realização de uma abordagem
perfunctória no procedimento do licenciamento ambiental, em nível federal,
verificando os aspectos relevantes deste instrumento de comando e controle na
preservação do meio ambiente, sua evolução histórica, conceituação do Poder de
Polícia Ambiental, abordagens sobre as divergências doutrinárias da natureza
jurídica do licenciamento ambiental e a sua vinculação com o instituto da
compensação ambiental, os conflitos de competências oriundos do procedimento
ambiental e as espécies de licenças ambientais. Sedimentados e discutidos os
aspectos conceituais do licenciamento ambiental e o seu papel como instrumento de
política ambiental, integrante do Sistema Nacional de Política Ambiental, previsto na
Lei Federal nº 6.938/81, passou-se a analise do instituto da compensação ambiental,
com base no art. 36 da Lei do Sistema Nacional das Unidades de Conservação SNUC, sendo imperioso a realização de uma descrição cronológica de todo o
processo histórico da origem do instituto e as suas modificações normativas, bem
como noções sobre as Unidades de Conservação, os posicionamentos doutrinários
e jurídicos sobre a natureza jurídica da compensação ambiental, o estudo do
princípio do poluidor-pagador e usuário-pagador em relação a compensação
ambiental, para ao final verificar em uma abordagem crítica a importância da
compensação ambiental como instrumento de política e preservação do meio
ambiente e os seus objetivos expressos na lei do SNUC, levando em consideração
os conceito das cidades sustentáveis, o dano ambiental e a melhoria da qualidade
ambiental da sociedade urbana..
Palavras-chave: Licenciamento ambiental, Compensação Ambiental, Unidades
de Conservação, Preservação ambiental.
ABSTRACT
This essay objectivates the realization of a critical analysis of the institute of
environmental
compensation
as
a
political
instrument
of
environmental
conservation, under the national judicial disposition of Federal Law nº 9.985/2000.
To that effect it was necessary to realize a perfunctory approach to the procedure
of environmental licensing at federal level, assessing the relevant aspects of this
instrument of command and control upon the preservation of environment, its
historical evolution, conceptualization of the Power of Environmental Police,
approaches
about doctrinary divergencies of judicial nature of environmental
licensing and its connection with the institute of environmental compensation and
the conflicts of jurisdiction deriving from the environmental procedure and the types
of ambiental licenses. With the conceptual aspects of environmental licensing and
its role as instrument of environmental policies, integrated into the National system
of environmental policies, as established under Federal Law nº 6.938/81, settled
and discussed, analysis turns to the institute of environmental compensation,
based upon article 36 of the Law of the National System of Conversation Units –
SNUC, when it becomes imperious to realize a chronological description of the
entire historical process of the origin of the institute and its normative modifications,
as well as notions about the Units of Conservation, the doctrinal and judicial
positioning of the judicial nature of environmental compensation, the study of the
basics of the paying-polluter and paying-user in relation to environmental
compensation, and finishing with a critical approach on the importance of
environmental compensation as an instrument of politics and preservation of the
environment and its objectives expressed in SNUC´s law, taking into consideration
the concept of the sustainable cities, the environmental damage, and the
improvement of environmental quality of the urban society.
Key-words: Environmental licensing, Environmental Compensation, Units of
Conservation. Environmental Preservation.
SUMÁRIO
1.
INTRODUÇÃO..............................................................................................11
1.1.
ASPECTOS INTRODUTÓRIOS...................................................................11
1.2.
SITUAÇÃO-PROBLEMA..............................................................................14
1.3
OBJETIVOS..................................................................................................15
1.3.1.
Objetivo geral................................................................................................15
1.3.2.
Objetivos específicos....................................................................................15
1.4.
QUESTÕES DE PESQUISA.........................................................................16
1.5.
DELIMITAÇÃO..............................................................................................17
1.6.
RELEVÂNCIA DO TEMA..............................................................................18
1.7.
METODOLOGIA DO ESTUDO.....................................................................19
1.8.
ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO.............................................................19
2.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL..................................................................21
2.1.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
AMBIENTAL..................................................................................................21
2.1.2.
Breve evolução histórica...........................................................................21
2.2.
PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL...............................................................23
2.3.
CONCEITO DE LICENÇA, DE AUTORIZAÇÃO E DE PERMISSÃO...........25
2.4.
NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.......................29
2.5.
COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO..............................................33
2.5.1.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA NO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL..................................................................................................36
2.6.
ESPÉCIES DE LICENÇAS AMBIENTAIS....................................................38
2.7.
LICENCIAMENTO AMBIENTAL PREVISTO NA RESOLUÇÃO N° 237/97
DO CONAMA................................................................................................39
3.
O SISTEMA NACIONAL DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E A
COMPENSAÇÃO AMBIENTAL...................................................................42
3.1.
BREVE
EVOLUÇÃO
HISTÓRICA
DA
LEGISLAÇÃO
DO
SISTEMA
NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA –
SNUC............................................................................................................42
3.1.1.
A Lei Federal e as Unidades de Conservação.........................................45
3.1.2.
Procedimento de criação, de alteração e de supressão das unidades de
conservação................................................................................................55
3.2.
A
COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL
E
A
SUA
FUNDAMENTAÇÃO
LEGAL..........................................................................................................56
3.2.1.
Breve
histórico
das
normas
relacionadas
à
compensação
ambiental.....................................................................................................58
3.2.2.
A compensação ambiental prevista na Lei Federal nº 9.985/2000 e a
legislação estrangeira................................................................................65
3.3.
A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL E O PRINCÍPIO DO POLUIDORPAGADOR E DO USUÁRIO-PAGADOR......................................................66
3.4.
A
NATUREZA
JURÍDICA
DO
INSTITUTO
DA
COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL E SEUS ASPECTOS CONTROVERTIDOS............................70
3.4.1.
A compensação ambiental e a natureza jurídica de multa.....................71
3.4.2.
A compensação ambiental e a natureza jurídica de obrigação
convencional...............................................................................................71
3.4.3.
A compensação ambiental e a natureza jurídica tributária....................72
3.4.4.
A compensação ambiental e a natureza jurídica indenizatória..............78
3.5.
DISTINÇÃO
ENTRE
“MEDIDAS
COMPENSATÓRIAS
E/OU
REPARATÓRIAS” E “COMPENSAÇÃO AMBIENTAL”................................80
3.6.
A
COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL
COMO
INSTRUMENTO
DE
PRESERVAÇÃO E POLÍTICA AMBIENTAL................................................82
4.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES.......................................................88
4.1.
ASPECTOS CONCLUSIVOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS.......................88
4.1.1.
Considerações sobre os objetivos de pesquisa......................................89
4.1.2.
Considerações sobre as questões formuladas.......................................92
4.2.
SUGESTÕES DE TRABALHOS FUTUROS................................................95
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...........................................................................98
APÊNDICES/ANEXOS.............................................................................................103
LISTA DE SIGLAS e ABREVIATURAS
Art. – Artigo.
AIA – Avaliação de impacto ambiental.
APA - Área de proteção ambiental.
ARIE – Área de relevante interesse ecológico.
CF – Constituição Federal.
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.
CTN – Código Tributário Nacional
EIA – Estudo de impacto ambiental.
FLONA – Florestas nacionais.
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e
Renováveis.
LI - Licença de Instalação.
LO - Licença de Operação.
LP -Licença prévia .
Nº - número.
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente.
PL – Projeto de Lei.
PLC – Projeto de Lei Complementar.
PPP - poluidor-pagador.
RES – Resolução.
RESEX – Reserva extrativista.
RIMA – Relatório de impacto ambiental.
RPPN – Reserva particular do patrimônio Natural.
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente.
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Compensação da Natureza.
§ - Parágrafo.
UC – Unidade de Conservação.
11
1. INTRODUÇÃO
1.1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
O objetivo desta dissertação é discutir o instituto da compensação ambiental
como instrumento de política de preservação ambiental, introduzido no ordenamento
jurídico positivo brasileiro com o advento da Lei Federal nº 9.985 (BRASIL, MMA
2000), que no seu artigo 36 condicionou o licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental à compensação ambiental,
levando-se em consideração o estudo de impacto ambiental e o respectivo relatório
– EIA/RIMA.
A compensação ambiental na forma em vigor apresenta diversos entraves
jurídicos e econômicos para o setor privado, pois o fundamento inicial proposto pela
inserção do instituto era a preservação ambiental e sustentabilidades das Unidades
de Conservação. Entretanto, o Poder legiferante descuidou-se na sua redação
primitiva ao não fixar os limites máximos exigidos aos empreendedores, bem como
não definiu uma metodologia a ser seguida de forma uniforme em toda a Federação
de Estados brasileiros, ocasionando diversos conflitos entre o setor público e o setor
privado no que diz respeito ao pagamento da compensação sobre os
empreendimentos de significativo impacto ambiental, durante o processo de
licenciamento.
Verifica-se, ainda, que a Lei Federal ao definir apenas o valor mínimo de
recursos a ser destinado pelo empreendedor no aporte de 0,5% (meio por cento)
sobre os custos totais previstos para implantação do empreendimento, fixado pelo
órgão ambiental licenciador, tomou por base critério de valoração sobre o custo total
ao invés de ser sobre o dano efetivo do empreendimento.
Este fator poderá inviabilizar diversos segmentos do setor privado, cuja
tecnologia e os processos a serem implementados, em razão do objeto, quanto a
preservação ambiental, se dará de forma mais onerosa do que aqueles setores cujo
o investimento da implementação do negócio exijam menor aporte de capital, muito
embora causem maiores danos ambientais significativos. Portanto, tal definição legal
poderá, em tese, desencadear em desincentivo na aplicação de recursos que
onerem os investimentos do empreendimento com vista à preservação do meio
ambiente.
12
Sobre a preservação ambiental relevante é trazer a baila que o grande marco
regulatório no ordenamento jurídico do Brasil se deu com a entrada em vigor da Lei
Federal nº 6.938 (BRASIL, MMA 1981), que criou a Política Nacional de Meio
Ambiente – PNMA, fixando objetivos específicos na proteção ambiental, criando o
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, responsável pela proteção e
melhoria da qualidade ambiental. Por ela foram inseridos conceitos de gestão
ambiental com o fortalecimento dos instrumentos da política nacional de meio
ambiente, em vista a garantir o atendimento das necessidades da sociedade atual,
sem o comprometimento das gerações futuras, conforme o Princípio do
Desenvolvimento Sustentável inserido no art. 4º, I e VI1, sendo esta lei a grande
impulsionadora dos novos princípios da reparação ambiental.
Para Antunes (2002), o grande desafio ambiental é a repristinação (restituir
estado primitivo) dos ecossistemas. Este, provavelmente, é o objetivo mais difícil,
senão impossível, de ser alcançado, pois, como se sabe, a vida desaparecida não
tem como voltar ao estado primitivo.
De toda esta evolução legislativa, no sentido de proteger as questões
ambientais em equilíbrio, ao crescimento das indústrias é que foram criados
instrumentos de preservação ambiental, nos diversos níveis dos entes federativos,
com diferentes esferas hierárquicas de competência que o setor produtivo encontrase jungido ao seu cumprimento e em especial o
processo de licenciamento
ambiental.2
Neste particular, todo este processo tormentoso entre o setor privado e o
poder público, em busca da liberação da licença ambiental, a atividade econômica
privada esbarra com um novo fator complicador sobre o empreendimento que é a
inserção do instituto jurídico da compensação ambiental, no bojo do processo de
licenciamento, cujos reflexos sobre os investimentos, por força da legislação atual, é
de difícil quantificação em razão dos parâmetros fixados.
Verificamos que a inserção da compensação ambiental prevista na Lei das
Unidades de Conservação – SNUC (BRASIL, MMA 2000), tem os seus objetivos
definidos no art. 4º da Lei, onde, de forma ampla, procura ser instrumento de
preservação ambiental para as Unidades de Conservação, vez que obriga aos
1
Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.
É um procedimento administrativo, destinado à prestação de serviço público – que visa o controle
das obras e/ou atividades que possam resultar intervenções no meio ambiente, definindo direitos e
obrigações para o exercício das atividades licenciadas. (ANTUNES, 2003.p.75).
2
13
empreendedores que explorem atividades potencialmente poluidoras a apoiarem a
implementação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção
integral, no montante não inferior de 0,5 % (meio porcento) dos custos totais do
empreendimento, fixados pelo órgão ambiental, de acordo com o grau de impacto
ambiental..
A
compensação
ambiental,
como
já
afirmado,
tem
gerado
grande
instabilidade jurídica e econômica junto ao setor produtivo industrial, em razão desta
nova variante ambiental que inicialmente aparenta possuir falta de razoabilidade
jurídica3 em sua cobrança por parte dos diversos órgãos ambientais dos Estados e
pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente – IBAMA, vez que os valores resultantes
da compensação ambiental não podem ser impeditivos ao empreendimento ou
torná-lo financeiramente inexeqüível, pois devem ser compatíveis com as
necessidades globais de preservação das Unidades de Conservação em
consonância com os objetivos legais.
Assim é importante que a valoração se dê dentro de uma aceitabilidade
traduzida em valor monetário necessário que atenda à efetiva compensação dos
danos, sem ter motivação arrecadatória por parte do Estado, suprindo as
necessidades reais de investimento no SNUC, em consonância aos ditames
constitucionais e legais.
Nos dias atuais o licenciamento ambiental tem sido o grande gargalo para os
empreendimentos, haja vista a complexidade do processo, em razão da densidade
das Leis, Decretos, Regulamentos e níveis de fiscalização do poder público, o que
enseja em maior atenção por parte dos gestores ambientais, no atendimento a
preservação do ambiente.
Desta forma, a compensação ambiental tornou-se um ônus difícil de ser
atendido em sua plenitude ao Estado, pois os órgãos ambientais com atribuição
específica de poder de polícia4, em razão da falta de critérios objetivos e
3
Razoabilidade é a qualidade do que é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro de limites
aceitáveis, ainda que os juízos de valor que provocaram a conduta possam dispor-se de forma um
pouco diversa. Ora o que é totalmente razoável para uns pode não ser para outros. Mas, mesmo
quando não o seja, é de reconhecer-se que a valoração se situou dentro dos padrões de
aceitabilidade. (CARVALHO FILHO, 2005, p. 27).
4
Poder de Polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração
Pública a restringir o uso e gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.
CARVALHO FILHO, ob. Cit., p. 62.
14
metodológicos, vêm exigindo obrigações estranhas aos preceitos legais, ferindo
muitas vezes ao princípio da legalidade tributária5.
Assim, necessário se faz o estudo do instituto da compensação ambiental em
conjunto com o processo de licenciamento para verificar se o mesmo tem atingido o
seu objetivo maior que é ser um instrumento de política de preservação ambiental,
dando sustentabilidade as Unidades de Conservação afetadas ou sua zona de
amortecimento6, atendendo ao princípio do desenvolvimento sustentável.
1.2 SITUAÇÃO–PROBLEMA
A compensação ambiental foi introduzida no sistema jurídico brasileiro através
da Resolução CONAMA nº 10/87, posteriormente revogada pela Resolução 002/96,
com a finalidade inicial de ser um instrumento de preservação7 ambiental como
medida compensatória no processo licenciatório de obra ou atividade de significativo
impacto ambiental, para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela
destruição de florestas e outros ecosistemas (MILARÈ, 2004). O instituto foi alçado
ao nível de Lei ordinária instituída através da Lei nº 9.985/2000, com o fito de se
evitar os questionamentos jurídicos apresentados pelo setor privado sobre a
constitucionalidade das Resoluções anteriores editadas pelo CONAMA.
Entretanto, com a promulgação da Lei, continuaram a surgir diversos entraves
jurídicos para o setor industrial em razão da redação da norma, pois a compensação
ambiental, agora sob a forma de Lei, inseriu uma nova variante ambiental no
planejamento econômico, fazendo com que as empresas não tenham a certeza do
custo total do seu investimento na fase de formulação do projeto, vez que não existe
limite legal para o pagamento da referida compensação, nem tampouco metodologia
5
Legalidade Tributária constitui garantia constitucional do contribuinte, em forma de limitação ao
poder de tributar que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios exigir ou
aumentar tributos sem lei que o estabeleça(art. 150, I CF). (SILVA, 2000, p. 430)
6
O art. 2º, XVIII, da Lei nº 9.985/2000, define como zona de amortecimento “o entorno de uma
unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições
específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”.(BRASIL, MMA
2000).
7
Preservação é o conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo
prazo das espécies, habitats e ecosistemas, além da manutenção dos processos ecológicos,
prevenindo a simplificação dos sistemas naturais. (ANTUNES, 2002, p. 424).
15
uniforme dos diversos órgãos ambientais para esta quantificação, que se dá por
intermédio de estudos de impactos ambientais
Desta forma, temos o propósito que ao término deste trabalho, se tenha
efetivado um estudo perfunctório do procedimento de licenciamento ambiental e uma
análise do instituto da compensação ambiental como instrumento de política de
preservação, evidenciando os aspectos jurídicos junto ao setor industrial e
ambiental, buscando abordar as cizânias oriundas de sua inserção no processo de
licenciamento, bem como a sua importância para a manutenção e sobrevivência das
Unidades de Conservação e para o desenvolvimento sustentável do país.
1.3. OBJETIVOS:
1.3.1. OBJETIVO GERAL
A presente dissertação tem por objetivo apresentar um estudo sobre a
compensação ambiental inserida no artigo 36 da Lei Federal nº 9.985/2000, que
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e os seus
reflexos no planejamento econômico, durante o processo de licenciamento, sobre os
empreendimentos de significativo impacto ambiental. Da mesma forma, evidenciar
que os objetivos reais da origem do instituto é a potencial reparação de danos
ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas. Entretanto,
tais objetivos aparentemente se encontram desvirtuados, vez que o Estado não
aplica os valores arrecadados nos exatos termos previstos em lei, e, por vezes, o
próprio órgão ambiental apresenta exigências estranhas ao conteúdo normativo,
causando, por sua vez, embaraços ao setor privado, podendo, inclusive, inviabilizar
novos investimentos para a industria brasileira em razão da falta de um marco
regulatório estável, prejudicando via de conseqüência a manutenção das Unidades
de Conservação.
1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Os objetivos específicos do presente estudo são discutir as questões atuais
relacionado à exigência de compensação ambiental no procedimento de
16
licenciamento ambiental e os seus reflexos para os gestores ambientais, o meio
ambiente, e Estado, dentre as quais apresentamos os seguintes pontos relevantes
para uma abordagem específica:
•
O licenciamento ambiental como instrumento de política ambiental;
•
Natureza jurídica do licenciamento ambiental e da licença
ambiental;
•
Conceitos
de
licença,
de
autorização,
permissão
e
suas
dessemelhanças;
•
Necessidade do licenciamento ambiental de obras ou atividades
potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente;
•
A compensação ambiental e sua vinculação com o licenciamento
ambiental;
1.4. QUESTÕES DE PESQUISA
A compensação ambiental instituída pelo artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, tem
gerado diversas controvérsias para os gestores públicos e privados, causando
grande instabilidade jurídica e técnica para o setor industrial e, por vezes podendo
afastar novos investimento ao país por força desta variante ambiental, inserida no
processo de licenciamento, pois deixa questões nebulosas sob a ótica de sua
incidência, parâmetros metodológicos de valoração, forma de pagamento, momento
da exigência, dentre outros questionamentos.
O instituto em comento evidencia certo desconhecimento, tanto pelo setor
público como pelo setor privado, no tocante ao real motivo da existência da
compensação ambiental, criada pela Lei do SNUC, com o intuito de apoiar a
implantação e manutenção de Unidade de Conservação de proteção integral,
objetivando
a
preservação
ambiental,
sem
contudo
inviabilizar
os
novos
investimentos necessários para o crescimento do setor industrial do país, vez que a
lei aponta apenas o valor mínimo de 0,5% (meio porcento) para compensar, sem
apresentar um limite máximo a ser arbitrado pelo órgão ambiental.
Assim, em razão de todas as cizânias apresentadas perquiriu-se dentro do
ordenamento
jurídico
brasileiro
saber
a
distinção
dos
termos
“medidas
17
compensatórias e/ou reparatórias” e “compensação ambiental”, para se evitar o
cumprimento de obrigações fundadas em institutos distintos.
Da mesma forma, a redação primitiva do artigo 36 da Lei do SNUC ao definir
apenas o limite mínimo da cobrança da compensação ambiental, deixando de fixar
critérios objetivos sobre a valoração e metodologia, ficando ao alvitre dos estudos
ambientais e a sua quantificação pelo órgão ambiental, geram grandes turbulências
e hipóteses sobre toda problemática discorrida, senão vejamos:
•
A compensação ambiental fixada em critérios a partir de estudos
ambientais é capaz de gerar diferentes obrigações de indenizar ao
setor privado:
•
A compensação ambiental possui natureza jurídica tributária;
•
A compensação ambiental na proposta apresenta características de
instrumento de política ambiental.
1.5. DELIMITAÇÃO
Em virtude da natureza do problema formulado e do objetivo desta
dissertação, tal constitui-se numa tarefa que envolve certo grau de complexidade,
por fatores diversos, dentre os quais se sobressai a falta de paradigma no direito
alienígena, estabilidade Legislativa, em razão da pouca maturação do instituto no
mundo jurídico e das incertezas atuais no direcionamento da norma positiva, vez que
se encontra em tramitação na Câmara Federal alteração legislativa sob o nº
4.082/04, de autoria do Deputado Ronaldo Vasconcelos, com fincas a modificar o
referido instituto, haja vista as incerteza jurídicas oriundas da redação primitiva da
Lei do SNUC e os seus reflexos para o setor industrial, em prejuízo ao meio
ambiente e aos investidores, pela falta de critérios objetivos uniformes de valoração.
Em face dessa realidade, buscou-se manter o foco apenas no instituto da
compensação ambiental normativa, prevista no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, e os
seus reflexos junto ao setor privado no processo de licenciamento ambiental e os
possíveis prejuízos causados ao meio ambiente em razão da atual formatação.
Neste aspecto não será objeto deste estudo abordagens de outras espécies
de compensação ambiental, seja extrajudicial, jurisdicional e fundos autônomos, nem
tampouco, determinar a natureza jurídica do instituto, bem como abordagens sobre
18
os critérios metodológicos aplicados pelo órgão ambiental na valoração da
compensação ambiental.
1.6. RELAVÂNCIA DO TEMA
O presente estudo tem o objetivo auxiliar a comunidade científica e técnica
sobre o novo instituto da Compensação ambiental inserido como uma nova variante
ambiental no bojo do processo de Licenciamento, com previsão legal a partir da
vigência da Lei Federal nº 9.985/2000, que Criou o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação da Natureza.
Este trabalho não tem o objetivo de esgotar o tema apresentado, servindo
apenas como uma ferramenta aos gestores ambientais do setor público e privado,
para uma tentativa de melhor entendimento dos possíveis reflexos econômicos e
ambientais sobre os empreendimentos com significativo impacto ambiental, vez que
a falta de critérios objetivos inseridos no direito positivo, no tocante a valoração
econômica,
metodologia uniforme aplicada em toda a unidade da Federação,
levando-se ainda em consideração a não fixação de um limite máximo de cobrança e
a falta de diferenciação do tipo de empreendimento, são fatores que podem
inviabilizar a atração de novos investimentos, causando prejuízos econômicos e
ambientais para o Brasil.
Atualmente o tema encontra-se sofrendo profundos questionamentos técnicos
e jurídicos pelo setor público e privado, sendo inclusive motivo de proposição
parlamentar com fincas a alteração do artigo 36 da Lei Federal nº 9.985/20008.
O IBAMA e as Federações das Indústrias de todos os Estados, vêm criando
seminários e grupos de trabalho sobre o instituto da compensação ambiental, vez
que o setor industrial tem o interesse de pagar a referida exação pública dentro dos
critérios do binômio da razoabilidade X necessidade global das Unidades de
Conservação. Considere-se ainda ser o interesse de todos a preservação ambiental,
viabilizando os objetivos nacionais de conservação, desde que a legislação
ambiental já instituída no Brasil seja corretamente e devidamente respeitada e
cumprida por todos os setores.
8
Projeto de Lei Federal nº 4.082/2004.
19
1.7 . METODOLOGIA DO ESTUDO
Os métodos para levantamento das informações neste trabalho foram:
- A pesquisa bibliográfica nas bibliotecas da Assembléia Legislativa do Rio de
Janeiro -ALERJ, da Universidade Federal Fluminense, Centro Universitário Plínio
Leite – UNIPLI e CAPES;
- Acervo particular e diversos sites na Internet;
- Levantamento Legislativo;
- Pesquisa dos Marcos Legais;
- Participações em Congressos Técnicos e jurídicos sobre o tema;
- Análise dos Grupos de Trabalhos sobre o tema dos órgãos reguladores
estatais;
- Análise dos princípios jurídicos aplicados a espécie;
- Levantamento jurídico de decisões junto ao site de Tribunais;
- Estudo de procedimento de licenciamento ambiental junto ao IBAMA no
período de 2004 a 2005.
As fontes principais das informações do referencial teórico encontram-se
constituídos principalmente de pesquisa bibliográfica e artigos listados nas
Referências Bibliográficas.
1.8. ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO
A estrutura do trabalho desenvolve-se ao longo de 4 capítulos. No primeiro
capítulo são abordados os aspectos introdutórios sobre o assunto em foco, citando
seus pontos de relevância que será objeto desta dissertação. Este capítulo
apresenta, ainda, uma síntese da pesquisa, subdividida em contexto atual, situaçãoproblema, objetivos geral e específico, delimitação, relevância do estudo e estrutura
como foi desenvolvido o trabalho que será detalhado nos capítulos subseqüentes.
No capítulo segundo busca-se-á apresentar uma revisão da literatura
abordando o licenciamento ambiental como instrumento de política ambiental, sua
natureza jurídica, conceitos e aspectos relevantes para a Política Nacional de Meio
Ambiente.
20
O terceiro capítulo apresenta o embasamento teórico sobre a abordagem dos
conceitos de Unidades de Conservação, compensação ambiental, evolução
histórica, natureza jurídica do instituto, correlação entre os princípios do poluidorpagador e, a compensação como instrumento de política ambiental .
No quarto capítulo são apresentadas as conclusões e considerações sobre a
situação-problema, seus objetivos, a delimitação do tema, sobre as questões
formuladas no inicio do trabalho. Encerra-se o capítulo com as considerações finais
e as propostas para trabalhos futuros e continuidade do tema.
21
2. LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1. LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA
AMBIENTAL
2.1.1. BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A civilização em todo o seu processo histórico vem passando por diversas
transformações culturais, ensejando impactos diretos na natureza com reflexos
sentidos nas gerações futuras, visto que a maior preocupação nos dias atuais se dá
em relação às próximas gerações, vez que as atitudes da sociedade do século
passado importaram em mudanças em todo o ecossistema global, haja vista o uso
irracional dos recursos naturais renováveis e não renováveis, o consumo
desenfreado de determinados povos, a depredação dos mananciais em detrimento
do lucro passageiro de uma minoria.
No final século XX, com a concentração da população nas cidades, a
elevação do nível econômico de boa parte da população, a produção intensiva de
bens de consumo e o descarte precoce de bens usados, tendo ao seu lado, a cultura
dominante e favorável a este progresso industrial e econômico, foi que se verificou a
necessidade de mudança do sistema socioeconômico.
Surge, então, um novo movimento ambientalista, com a bandeira pela
preservação ambiental e contra qualquer espécie de poluição. Este conflito,
aparente entre sistemas sócioeconômicos diferentes foram fatos inerentes à
segunda metade do século XX e inicio do novo século (MILARÉ, 2004).
Diante de tais fatos, tem-se tentado manter um equilíbrio entre o movimento
ambientalista mais radical e a o setor mais liberal da sociedade que defende o
crescimento econômico, surgindo o chamado conceito de sustentabilidade, onde o
crescimento econômico se dá com a proteção ambiental, sendo chamado de
crescimento sustentável.
Neste sentido se dá atualmente as diretrizes das políticas pública dos países,
atendendo, via de regra, os interesses dos ambientalistas e do setor da produção.
No Brasil não é diferente, tendo sido necessária a implantação de uma
Política Nacional de Meio Ambiente para criar um marco regulatório sólido, com
fincas na preservação ambiental e melhoria da qualidade de vida da população,
22
movimento este surgido após a
Conferencia das Nações Unidas sobre o Meio
Ambiente Humano, em Estocolmo, 1972.
No mundo, o primeiro grande marco histórico ambiental foi a Conferência de
Estocolmo em 1972, onde o Brasil expressou a sua oposição entre o hemisfério
norte rico, já preocupado com a proteção ambiental, e o hemisfério sul, pobre e
preocupado com o seu empobrecimento. Sustentou naquele momento o
desenvolvimento econômico a qualquer preço, causando mal-estar e controvérsia,
utilizando slogans de países terceiro-mundistas, “A maior poluição é a pobreza” e “A
industrialização suja é melhor que a pobreza limpa”.(MILARÉ, 2004).
No Brasil, o primeiro grande marco regulatório sobre o meio ambiente se deu
através da criação da Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981, que criou a Política
Nacional de Meio Ambiente – PNMA, fixando objetivos específicos na proteção
ambiental, criando o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, responsáveis
pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, inserindo conceitos de gestão
ambiental, definindo instrumentos da política nacional de meio ambiente, em vista a
garantir
o
atendimento
das
necessidades
da
sociedade
atual
sem
o
comprometimento das gerações futuras, conforme o Princípio do Desenvolvimento
Sustentável.
Com o advento deste marco regulatório, o meio ambiente passou a ter de
forma expressa: conceitos de patrimônio da coletividade, equilíbrio e racionalidade
na utilização dos recursos naturais através de ações governamentais, com previsão
constitucional e legal, imputação da obrigação do poluidor de reparar os danos
ambientais através da responsabilidade objetiva9, o licenciamento e a revisão das
atividades efetiva e potencialmente poluidoras, como instrumento de política
ambiental10.
Assim, todas as atividades potencialmente poluidoras passaram a exigir do
Estado um controle preventivo e corretivo para o uso sustentável e a proteção dos
recursos ambientais, compatibilizando-o com o desenvolvimento socioeconômico,
não se constituindo como fator impeditivo ao princípio constitucional da livre
iniciativa. E da propriedade privada.
9
Artigo 14 § 1º da Lei nº 6.938/81.
Artigo 9º, inciso IV, da Lei nº 6.938/81.
10
23
2.2. PODER DE POLÍCIA AMBIENTAL
A Constituição Federal criou um capítulo específico para tratar das questões
ambientais, inserido no Título VIII, do Capítulo VI, o Título Do Meio Ambiente, no
artigo 225 da Carta Magna, onde definiu a competência expressa ao Poder Público
de impor ao particular e a ele próprio, critérios técnicos e jurídicos para o exercício
de atividades que possuem potencial poluidor ou degradador dos recursos
ambientais, com o intuito de dar cumprimento aos princípios do desenvolvimento
sustentável e do acesso eqüitativo aos recursos naturais, para o atendimento das
necessidades das presentes e futuras gerações.
Desta forma, tem o Estado um poder de fiscalizar e atuar diretamente sobre o
particular e a si próprio, com supedâneo no princípio da supremacia do interesse
público, que significa dizer que o interesse particular há de curvar-se diante do
interesse coletivo, tudo com o intuito de garantir a ordem pública, sendo chamado
pela doutrina de poder de polícia, estando definido no artigo 78 do Código Tributário
Nacional11.
Este conceito normativo de poder de polícia engloba todas as atividades em
que o Estado de forma preventiva e repressiva atua, visando disciplinar as ações
dos particulares na manutenção da ordem publica, em especial junto às atividades
que interagem com o meio ambiente .
Para Antunes (2002, p.123), o conceito de Poder de Polícia se dá da seguinte
forma:
Do ponto de vista do direito positivo brasileiro, o poder de polícia é
dogmaticamente definido pelo artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Considera-se poder de policia a atividade da Administração Pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática
de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e
do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
11
Código Tributário Nacional – Lei nº 5.172 de 25/10/1966.
24
.... O poder de policia, pelo que se pode concluir, é uma atividade estatal
e indelegável a particulares. Constitui-se em uma atuação estatal,
preventiva ou repressiva, visando coibir ou evitar aquilo que foi
denominado por Marcello Caetano como danos sociais. É importante
observar a particularidade específica da ação policial do Estado, pois
agindo em relação aos danos sociais, tudo que for do interesse privado
está completamente imune à atividade de polícia, bem entendido que não
pode a atividade privada prejudicar a ordem pública genericamente
considerada. (grifo nosso).
Para Carvalho Filho (2005), o conceito de poder de polícia é “a prerrogativa
de direito público que calcada na lei, autoriza a Administração Pública a restringir o
uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade”.
Por todos estes fatos a doutrina nacional é pacífica no entendimento
conceitual do chamado poder de polícia, sendo certo que nas atividades que
possam decorrer de poluição ou agressão ao meio ambiente, a doutrina passou a
chamar de poder de polícia ambiental.
Seguindo este mesmo diapasão doutrinário, Milaré (2004)
assevera o
seguinte sobre o poder de polícia ambiental:
Poder de Polícia ambiental é a atividade da Administração Pública que
limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato em razão de interesse público concernente a saúde da
população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes
de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas
atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.
Prossegue ainda Meirelles e Neto, apud Milaré, (2004), ao discorrer sobre o
tema administrativo, “O poder de polícia age através de ordens e proibições, mas, e
sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras”, ou “pela ordem de
polícia, pelo consentimento de polícia, pela fiscalização de polícia e pela sanção de
polícia”.
O poder de polícia ambiental, como atividade da Administração Pública que
limita ou disciplina direitos e obrigações em razão do interesse público, passou a ter
maior visibilidade nacional com a promulgação da Lei nº 6.938/81, que instituiu a
Política Nacional de Meio Ambiente, sendo posteriormente regulamentada pelo
Decreto Federal nº 99.274/90, onde inseriu a obrigatoriedade do licenciamento
ambiental em nível nacional, conforme insculpido no seu artigo 10:
25
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambientaI, dependerão de prévio licenciamento por
órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em
caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (BRASIL, MMA
1981).
Verificamos assim que o licenciamento ambiental é um poder-dever do Poder
Público, que age em harmonia com o princípio da Precaução12, este inserido na
“Declaração do Rio de Janeiro” – RIO 92 ou ECO 92, no princípio 15, que o Estado
deve proteger o meio ambiente dos impactos negativos de empreendimentos ou
atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente, através do
seu poder de polícia administrativa.
2.3 CONCEITO DE LICENÇA, DE AUTORIZAÇÃO E DE PERMISSÃO
O Direito Administrativo regula todas as espécies de atos administrativos,
sendo que, quanto ao seu conteúdo, a doutrina os classifica em licença, permissão e
autorização, alinhando-se, por suas peculiaridades, na categoria dos chamados atos
de consentimento estatal, onde possuem três aspectos que convergem para esta
categoria: a) anuência do poder público para que o interessado desempenhe a
atividade; b) não são conferidos ex ofício, isto é, precisam da provocação da parte;
c) são necessários para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado.
O meio pelo qual a administração pública se comunica é através de atos
proferidos por seus agentes, então denominados atos administrativos, que podem
ser conceituados como sendo “a exteriorização da vontade de agentes da
administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao
interesse público”13. Tais atos se caracterizam como forma clássica de controle
prévio da Administração, haja vista atuarem antes do inicio da atividade controlada.
Importante analisar os conceitos jurídicos de cada instituto em tela para saber
12
Principio da Precaução é aquele que determina que não se produzam intervenções no meio
ambiente antes de ter a certeza de que estas não serão adversas para o meio ambiente. ANTUNES,
ob. Cit., p.35.
13
CARVALHO FILHO, ob. Cit., p. 86.
26
clarificar a natureza jurídica da licença ambiental. Assim, passamos aos conceitos
jurídicos de Licença.
Para Carvalho Filho (2005, p.119), licença é “ato vinculado por meio do qual a
Administração confere ao interessado consentimento para o desempenho de certa
atividade“.
Para Di Pietro (1994, p.189), licença é “o ato administrativo unilateral e
vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais
o exercício de uma atividade”.
Gasparini (2001, p. 80), apresenta a licença como sendo “o ato administrativo
vinculado por meio do qual a Administração Pública outorga a alguém, que para isso
se interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem ela lhe seria
vedada, desde que satisfeitas as exigências legais”.
Já Meirelles (1993, p. 170), ao abordar o referido instituto assevera que
licença é “o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público,
verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o
desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedado ao
particular”.
Concluímos que a licença, quanto a sua natureza, é um ato vinculado, não
deixando ao arbítrio do agente público liberdade quanto à avaliação da conduta, pois
se o interessado preenche os ditames legais para a concessão da licença, terá ele
direito em obtê-la. Outro ponto interessante é que o poder público não atua ex-ofício
na concessão da licença, necessitando de solicitação da parte.
Por fim, em sendo a licença um ato administrativo vinculado, deve ter a
mesma o caráter de definitividade ao exercício da atividade desejada pelo
administrado, salvo se a lei estabelecer prazo para eficácia da licença.
Merece ser salientado que a doutrina e jurisprudência ao tratar da licença
para construir, aponta ser uma mera faculdade de agir, sendo suscetível de
revogação, enquanto não iniciada a obra licenciada, ressalvando-se ao prejudicado
o direito a indenização pelos prejuízos causados.
No tocante ao instituto da autorização, espécie de ato administrativo
classificado pela doutrina quanto ao seu conteúdo e também chamado atos de
consentimento estatal, merece ser destacado alguns conceitos jurídicos sobre o
tema.
Para Carvalho Filho (2005, p. 122), autorização “é o ato administrativo pelo
27
qual a Administração consente que o particular exerça atividade ou utilize bem
público no seu próprio interesse”.
Segundo Meirelles (1993, p. 170/171), autorização é:
é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público
torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou
utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo
ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da
Administração. (Meirelles, 1993).
Já para Di Pietro (1994, p. 188), o ato administrativo de autorização apresenta
algumas vertentes em seu direcionamento, senão vejamos:
* em um primeiro momento, a autorização é “o ato unilateral e discricionário
pelo qual a Administração faculta ao particular o desempenho de atividade material
ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos”.
* no segundo sentido, autorização “é o ato unilateral e discricionário pelo qual
o Poder Público faculta ao particular o uso privativo de bem público, a título
precário”.
* em uma terceira ótica, autorização “é o ato administrativo unilateral e
discricionário pelo qual o Poder Público delega ao particular a exploração de serviço
público, a título precário. Trata-se da autorização de serviço público”. Tal como
inserido no artigo 21, XII, da Constituição Federal, modalidade de delegação de
serviço público.
* de forma mais ampla, a administrativista conceitua a autorização
como
sendo “ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a
Administração faculta ao particular o uso privativo de bem público, ou o desempenho
de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam
legalmente proibidos”.
Gasparini (2001, p. 82) apresenta a autorização administrativa como "o ato
administrativo discricionário mediante o qual a Administração Pública outorga a
alguém, que para isso se interesse, o direito de realizar certa atividade material que
sem ela lhe seria vedada".
Diante de tais conceitos jurídicos, torna-se que a discricionariedade da
autorização administrativa não obriga o poder público a atender a solicitação do
administrado nos termos apresentados, ainda que tenha ele cumprido com todas as
obrigações legais. Tal ato administrativo é precário, não havendo direito subjetivo à
28
autorização, e, por sua vez, não pode ser exigida a sua concessão ou impedida a
sua revogação.
Já a permissão, outra espécie de ato administrativo, “é o ato administrativo
discricionário e precário pelo qual a Administração consente que o particular execute
serviço de utilidade pública ou utilize privativamente bem público” (Carvalho Filho,
2005, p.121).
Neste sentido é que Carvalho Filho (2005), afirma que o administrador público
pode criar critérios administrativos para a expedição da permissão, e de outro lado,
não caberá ao permissionário o direito a continuidade ao que foi permitido, inclusive
sem indenização do prejudicado.
Para Meirelles (1993, p. 171), permissão “é o ato administrativo negocial,
discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução
de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito
ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração”.
Seguindo este mesmo trilho, Di Pietro (1994, p. 190), de forma ampla,
assevera ser a permissão, “ato administrativo unilateral, discricionário e precário,
gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a
execução de serviço público ou a utilização privativa de bem público”.
Já em sentido contrário quanto ao conceito de permissão, Gasparini
(2001, p. 83) sustenta ser "ato administrativo, vinculado ou discricionário, segundo o
qual a Administração Pública outorga a alguém, que para isso se interesse, o direito
de prestar um serviço público ou de usar, em caráter privativo, um bem público" .
Seguindo este pensamento, temos num sentido que a permissão é um ato
vinculado, e em sendo assim, a Administração não encontra liberdade para decidir,
pois em razão da natureza do ato ser vinculatória, se o administrado obedecer aos
ditames legais a permissão deverá ser concedida ao administrado. E no caso de
concessão, a mesma não poderá ser, via de regra, revogável, salvo o pagamento de
indenização pelos prejuízos causados.
Em outro sentido, o mesmo doutrinador apresenta a permissão como sendo
um ato discricionário, onde a Administração Pública tem liberdade para decidir
acerca da solicitação apresentada pelo administrado. Neste particular a permissão
se apresenta como ato discricionário, não ensejando direito à indenização a sua
revogação, a qualquer tempo, por interesse público.
Assim é de bom alvitre clarificar que estas espécies de atos administrativos,
29
chamados de espécies de consentimento estatal, quais sejam, licença, autorização e
permissão, possuem diferenças que geram efeitos jurídicos diversos, onde Cretella
Junior apud Di Pietro (1994, p. 189), afirma que a diferença entre licença e
autorização “é nítida porque autorização envolve interesse,”caracterizando-se como
ato discricionário (in RT 486/18)”, portanto, de ato constitutivo. Já no tocante a
licença, a mesma envolve direitos, caracterizando-se como ato vinculado, sendo um
ato declaratório do direito.
Verifica-se ainda que a autorização não se confunde com a permissão, vez
que esta consente que o particular execute serviço de utilidade pública ou utilize
privativamente o bem público. Já a autorização consente que o particular exerça
atividade ou utilize o bem público no seu interesse exclusivo.
2.4. NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O meio ambiente por ser um patrimônio público, assegurado e protegido para
o uso da coletividade, tem como guardião direto o Poder Público. Dessa forma, há
necessidade de se utilizar instrumentos de controle prévio e sucessivo sobre toda
intervenção direcionada sobre o meio ambiente, onde se vislumbram as chamadas
licenças ambientais, importante instrumento de gestão do ambiente, que via de regra
são atos administrativos de controle prévio.
Com relação ao meio ambiente, a intervenção do Poder Publico se dá com o
único objetivo de prevenção do dano. A Carta Constitucional Federal utilizou o termo
“autorização” em seu art. 170, parágrafo único14, de forma a concluirmos, que o
sistema de licenciamento ambiental passa a ser feito pelo sistema de autorizações,
consubstanciado no texto magno. (Machado, 2004)
Desta forma, o licenciamento ambiental, procedimento administrativo, pode
ser entendido como ”uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos
que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo”. (Mello, 2002, p.429)
Já a Resolução nº 237/97 CONAMA, no seu artigo 1º, inciso I, assevera ser “o
14
Parágrafo único do art. 170 da CF – É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
30
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a
localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recurso ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidoras ou daqueles que, sob qualquer forma possam causar degradação
ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas
técnicas aplicáveis ao caso”.
Milaré (2004, p. 484) afirma ser o “licenciamento
ato uno, de caráter
complexo, em cujas etapas intervém vários agentes, e que deverá ser precedido de
estudos técnicos que subsidiem sua análise, inclusive de EIA/RIMA, sempre que
constatada a significância do impacto ambiental”.
A doutrina de Carvalho Filho (2005), Di Pietro (1994), Gasparini (2001) e
Meirelles (1993), ressoam unânimes em afirmar que a licença tradicional é um ato
administrativo vinculado por meio do qual a administração confere ao interessado o
consentimento para o desempenho de certa atividade, isto é, se o interessado
atender a todas as exigências legais estará garantido o seu direito para o exercício
da atividade licita proposta.
As licenças ambientais não podem ser equiparadas com as licenças
administrativas em sua natureza, vez que o cumprimento de todas as exigências
legais, por vezes, padece de complementações técnicas em razão da forma
genérica da legislação ambiental e das atividades exploradas. Neste caso, o vácuo
normativo, via de regra, deve ser preenchido por apoio técnico para a concessão da
licença ambiental, por força da discricionariedade técnica, deferida à autoridade
(Milaré, 2004).
Tal fato se verifica, por exemplo, quando a licença ambiental encontra-se
condicionada a prévio estudo de impacto ambiental, onde o EIA será o fator
determinante para o resultado esperado. Dessa forma, não há de se falar em ato
administrativo vinculado, pois poderá o administrador escolher a melhor situação
apresentada no estudo, pesando os impactos positivos e negativos. Neste caso
existe decisão sobre a conveniência do projeto, o que converge à natureza jurídica
da licença ambiental, para o instituto da autorização.
Por tais fatos, parte da doutrina capitaneada por Machado (2004) e Mukai
(2005), se inclinam em sustentar, na verdade, tratar-se a licença ambiental de um
sinônimo de autorização, pois não carrega em seu bojo a marca da definitividade,
haja vista a existência de prazos de validade para cada espécie de licença.
31
Antunes (2004, p. 129-130) ao abordar o tema da natureza jurídica da licença
ambiental se posiciona de forma diversa, nos seguintes termos:
A licença ambiental, in casu, não pode ser entendida como se fosse uma
simples licença de direito Administrativo. Assim é porque as licenças de
Direito Administrativo, uma vez concedidas, passam à condição de direito
adquirido para aqueles que as recebeu. Em tais circunstâncias, somente
poderão ser revogadas pela infração às normas legais por parte de seu
titular. Celso Antônio Bandeira de Mello afirma, sobre a licença, que: uma
vez cumpridas as exigências legais, a Administração não pode negá-la.
... Aqui está o ponto mais delicado de todo o sistema de licenciamento
ambiental. A licença ambiental não pode ser reduzida a condição jurídica de
simples autorização, pois os investimentos econômicos que se fazem
necessários para a implantação de uma atividade utilizadora de recursos
ambientais, em geral, são elevados. Por outro lado, a concessão de
licenças com prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de tais
documentos é o de impedir a perenização de padrões que, sempre são
ultrapassados tecnologicamente.
A situação, portanto, deve ser posta nos seguintes termos: enquanto uma
licença for vigente, a eventual modificação de padrões ambientais não pode
ser obrigatória para que esteja regularmente licenciado segundo os padrões
vigentes à época da concessão da licença. O Poder Público,
entretanto,poderá negociar com o empreendedor a adoção voluntária de
novos parâmetros de proteção ambiental. Uma vez encerrado o prazo de
validade de uma licença ambiental, os novos padrões são imediatamente
exigíveis.
Da Silva (2005) comunga do mesmo posicionamento ao afirmar que a licença
ambiental não pode ser reduzida à condição jurídica de simples autorização, senão
vejamos:
A licença administrativa caracteriza-se pelo seu caráter definitivo, somente
podendo ser revogada em virtude de interesse público ou de violação à s
normas legais, mediante indenização, enquanto a autorização é concedida
a título precário, discricionário e revogável a qualquer momento pelo poder
autorizante. Portanto, a licença ambiental não pode ser reduzida à condição
jurídica de simples autorização; primeiro porque os investimentos
econômicos que se fazem necessários para a implantação de uma atividade
utilizadora de recursos ambientais, em geral, são elevados; segundo porque
a intervenção do poder público, realizada por meio dela, visa à prevenção
de dano determinado pelo art. 225 da Constituição Federal.
Assim é que a doutrina moderna sustenta que na realidade não há atos
inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas o que existe são
situações de maior ou menor liberdade deliberativa do agente. Neste sentido
Medauer (2002, p. 130) preleciona o seguinte:
..A doutrina contemporânea vem afirmando que no geral, no cotidiano das
atividades administrativas, são poucas as situações de vinculação pura e de
discricionariedade pura; daí ser insustentável a oposição rígida entre poder
32
vinculado e poder discricionário. Melhor parece levar em conta o aspecto
predominante no exercício do poder, mencionando-se decisão ou medida
em que predomina o poder vinculado ou poder discricionário. (Medauer,
2002).
Desta forma, o legislador ao utilizar no artigo 10 da Lei nº 6.938/81 o vocábulo
licença ambiental, realmente falou o que queria, muito embora vislumbre aparente
contradição, quando se faz um paralelo com a licença tradicional oriunda dos
princípios do Direito Administrativo, vez que deve se analisar tal instituto sob a ótica
e princípios informadores do Direito do Ambiente, que muitas vezes não são
equivalentes.
As licenças ambientais são formalizadas através de um alvará, que de forma
simplificada quer dizer que houve anuência da autoridade ambiental competente,
constituindo um direito e garantia ao exercício de atividades industriais ou
comerciais, observado os preceitos legais, não restando dúvidas, juridicamente,
tratar-se de uma licença e não autorização, vez que o licenciado possui direitos
subjetivos perante a Administração Pública.
Tais considerações sobre a natureza jurídica se fazem necessárias, pois a
legislação ambiental brasileira por vezes utiliza-se de um vocábulo técnico por outro,
podendo gerar conseqüências jurídicas diversas do pretendido. Podemos citar como
exemplo o artigo 26, alínea “c” do Código Florestal, onde está estampado o termo
“licença”, em situação jurídica que é típica de autorização, quando a lei define como
sendo contravenção penal ”penetrar em floresta de preservação permanente,
conduzindo armas, substâncias ou instrumentos próprios para caça proibida ou
exploração de produtos ou subprodutos florestais, sem estar munido da licença da
autoridade competente”.
De igual forma podemos exemplificar o artigo 39 da Lei Federal nº 9.650/98,
onde utiliza o vocábulo “permissão” a autorização excepcional para o corte de
árvores em área de preservação permanente, abrangendo tanto o imóvel de domínio
público como privado e, neste caso, o instituto correto a ser aplicado a espécie de
ato administrativo é autorização e não permissão.
Este conhecimento sobre o instituto da licença ambiental é imperioso para os
gestores ambientais e operadores do direito, vez que caso se entenda que a licença
ambiental tem natureza jurídica de autorização, sendo um ato unilateral da
Administração, possuindo a discricionariedade e precariedade, e sendo revogada a
33
autorização, poderá acarretar ao empreendedor inegável prejuízo aos investimentos
em atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais ou
considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadoras do meio
ambiente, sob qualquer forma.
Já em contra-partida, nos filiamos aos doutrinadores que sustentam ter a
licença ambiental natureza de licença, se constituindo ato unilateral e vinculado da
Administração, com caráter de definitividade, gozando de maior estabilidade, embora
como já esposado, passível de revogação por interesse público superveniente a sua
concessão.
2.5 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO
Este tema é um dos mais conflituoso dentro do sistema de licenciamento
nacional, vez que o Brasil por adotar a Federação de Estados com autonomia ente
os entes estatais, possui diversos órgãos ambientais com competência para
proceder o licenciamento ambiental.
Desde a Conferência de Estocolmo em 1972, o licenciamento ambiental
passou a ter projeção mundial, sendo adotado por alguns Estados, através leis
locais. Entretanto, o grande marco regulatório no Brasil surge com o advento da Lei
nº 6.938/81, que criou a Política Nacional de Meio Ambiente e conferiu ao instituto o
status de “instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente”, conforme preceito do
artigo 9º, inciso IV, com o seguinte teor:
Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I- omissis;
II- omissis;
III- omissis;
IV- O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras . (BRASIL, 1981).
Importante transcrever o artigo 10 da Lei da PNMA, que foi alterado pela Lei
nº 7.804/89, onde passou a ter a seguinte redação:
Art. 10- A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de
34
prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo,
sem prejuízo de outras licenças exigíveis. ( Lei nº 7.804/89 - grifo nosso).
Posteriormente, a Carta Constitucional de 1988, recepcionando a Lei nº
6.938/81, definiu de forma expressa as competências entre os entes da Federação
sobre as responsabilidades ambientais, em especial o artigo 23, VI, que determinou
ser comum a competência entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, para atuar na proteção do meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas.
Desta forma, temos que a competência é um direito e dever dos Estados
federados na proteção ao meio ambiente e, o licenciamento ambiental é uma dessas
formas de exercitar a competência comum, também denominada de competência
executiva ou implementadora, estando o mesmo alçado ao patamar constitucional.
Está claro que os entes da Federação devem partilhar responsabilidades
ambientais,
estando
empreendimentos
os
com
três
níveis
impactos
de
governo
ambientais,
habilitados
observando
as
a
licenciar
adequações
administrativas criadas pelo SISNAMA, que tem como uma de suas finalidades a
organização de atribuições diferenciadas e a descentralização administrativa.
Apesar de estar expressa na Constituição Federal a definição dos entes
federados, as situações jurídicas criadas por este sistema muitas vezes não são
claras, gerando conflitos entre o poder público e o setor privado, vez que apesar da
competência comum estar insculpida no artigo 23, existem outras formas de
competências atribuídas aos entes federativos, que por vezes cria uma superposição
legislativa, haja vista não existir uma lei que delimite o conteúdo da competência de
cada ente, o que ocasiona uma maior atuação da União no papel legiferante, pois a
mesma tem a competência de estabelecer os princípios gerais da legislação
ambiental.
Verifica-se que o licenciamento ambiental, previsto no artigo 9°, inciso
IV, da Lei n° 6.938/81, é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente
que os entes políticos podem se utilizar para a proteção do meio ambiente e
combater a poluição em todas as suas formas, através de seus órgãos licenciadores.
Importante ressaltar a lição de Milaré (2004, p.489) que aponta criticas a
Resolução CONAMA nº 237/97, ao estabelecer critérios para o exercício da
35
competência, nos termos do artigo 10 da Lei nº 6.938/81, fixando o licenciamento em
um único nível, enquanto a Carta Magna Federal de 1988, confere tal poder aos três
níveis de governo. Para tanto o doutrinador assim assevera:
Se assim é, se a competência licenciatória dos três níveis de governo
dimana diretamente da Constituição, não pode o legislador ordinário
estabelecer limites ou condições para que qualquer um deles exerça sua
competência implementadora na matéria.
Daí a eiva de inconstitucionalidade da Resolução CONAMA nº 237/97, que,
a pretexto de estabelecer critérios para o exercício da competência a que se
refere o art. 10 da Lei 6.938/81 e conferir o licenciamento a um único nível
de competência, acabou enveredando por seara que não lhe diz respeito,
usurpando à Constituição competência que esta atribui aos entes
federados.
Deveras, em uma única penada, afrontou aquele ato normativo tanto o
próprio art. 10, que pretendeu regulamentar, como o art. 8º, I, da Lei
6.938/81, que se referem ao licenciamento ambiental como atribuição
precípua do órgão estadual integrante do Sistema Nacional do Meio
Ambiente.
Portanto, segundo a boa escrita de Francisco Thomaz Van Acker, “se o
Estado ou o Município, no exercício de sua competência constitucional,
instituíram, por lei, um licenciamento ambiental, não pode a União reduzir
ou limitar a competência administrativa que esses entes federados têm para
dar cumprimento a suas próprias leis, nem definir um único nível de
competência, com exclusão dos demais. A competência concorrente, por
sua própria natureza, não é excludente. Não admite exclusão de qualquer
um dos entes políticos competentes. É certo que as competências
concorrentes podem e devem ser exercidas de forma harmônica e
cooperativa entre os diferentes níveis de governo e por isso o parágrafo
único do art. 23 da CF diz que ‘lei complementar fixará norma para a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
(...)’. Porém, para tanto se faz necessária essa ainda inexistente lei
complementar. Trata-se de matéria que envolve diretamente o exercício das
competências constitucionais, razão pela qual não pode ser regulada por lei
ordinária e muito menos por mera resolução de órgão da administração,
como o CONAMA.
Torna-se claro, que tanto a União, os Estados, incluído aí o Distrito Federal, e
os Municípios possuem competência, devidamente outorgada pela Constituição
Federal, insertos no artigo 23, VI e VII, para proceder ao licenciamento ambiental,
através de seus órgãos ambientais, consubstanciado pelo Sistema Nacional do Meio
Ambiente SISNAMA, nos termos do artigo 6° da Lei n° 6.938/81.
Importante ressaltar de todo o exposto, apesar de posições doutrinárias
contrárias, de que os Municípios detêm competência administrativa, por força do art.
23 da Constituição Federal, para proceder ao licenciamento ambiental, desde que
crie lei específica com esta finalidade junto ao órgão ambiental municipal.
Destacando-se ainda que o impacto ambiental deve ser local, nos termos ao
disposto no artigo 30, inciso I, da Carta Magna, que ressalta a competência para
36
legislar sobre assuntos de interesse local15.
2.5.1. CONFLITO DE COMPETÊNCIA NO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
O procedimento do licenciamento ambiental inicial ou de sua renovação é de
grande relevância, pois trata-se de intervenção do Poder Público na vida profissional
ou atividade de uma empresa, com fincas na preservação do meio ambiente, só
sendo cabível por concessão direta da Carta Constitucional, em razão da defesa do
patrimônio da coletividade.
O caminho a ser percorrido para o recebimento da licença ambiental, como já
abordado, é por demais nebuloso em razão das superposições legislativas,
divergências doutrinárias e falta de uma Lei Complementar regulando todo sistema,
além dos conflitos causados pelos órgãos ambientais nos três níveis, em razão de
todos se acharem competentes para proceder ao licenciamento.
Vejamos situações que importunam a iniciativa privada no tocante ao
licenciamento:
Considerando que todos os entes federativos possuem competência para o
licenciamento, quem será o órgão competente habilitado a licenciar o tipo de
atividade, empreendimento ou obra potencial ou efetivamente poluidora ou
degradadora do meio ambiente?
A solução apresentada para este problema, via regra, se dá através do órgão
licenciador estadual e, supletivamente pelo órgão federal, deixando de lado
inicialmente o Municipal, vez que para se verificar o órgão licenciador competente,
deve considerar o interesse ambiental preponderante, isto é, “o critério para
identificação do órgão preponderantemente habilitado para o licenciamento é
determinado pela área de influência direta do impacto ambiental.”( Milaré, 2004, p.
490).
Para este problema, aplica-se o princípio geral da predominância do
interesse, que é o critério determinante para saber qual o órgão ambiental possui
15
A Resolução CONAMA 237/97 no seu artigo 6º, elenca a competência do Município para o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto local.
37
competência para licenciar o empreendimento, atividade ou obra a ser licenciada.
Comungando
deste
entendimento,
podemos
afirmar
que,
quer
o
empreendimento ou obra potencial poluidora que tiver como área de influência
direta, exclusivamente o âmbito territorial de um Município, o órgão ambiental
competente para conceder o licenciamento será o Municipal. Entretanto, se o
empreendimento ou obra afetar outros Municípios, neste caso desloca-se a
competência para do Executivo Municipal para o Executivo Estadual.
No
caso
de
bens
públicos
estaduais
e
de
questões
ambientais
supramunicipais, a competência será do executivo Estadual.
Seguindo neste diapasão e aumentando a base territorial, isto é, caso a
atividade ou obra potencialmente ou efetivamente poluidora do meio ambiente, tiver
como área de influência direta mais de um Estado ou hipóteses em que envolvam
problemas internacionais, a competência para o processamento do licenciamento
ambiental se dará através do órgão ambiental federal.
Esta questão dos conflitos de competência entre os entes políticos será
solucionada,
ou
melhor
dizendo,
amenizada,
quando
for
concretizada
a
regulamentação prevista no parágrafo único do artigo 23 da Carta maior, que fixará
as normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em
âmbito nacional. Tal questão já se encontra em tramitação legislativa na Câmara
Federal, sob o nº PLP 12/200316, de autoria do Deputado Federal Sarney Filho.
Outro ponto pertinente acerca da temática da competência diz respeito a
obtenção da licença ambiental por parte do empreendedor, por intermédio de órgão
ambiental sem competência para sua expedição. Neste aspecto, o particular que
desenvolve atividades efetiva ou potencialmente poluidoras com utilização de
recursos ambientais que esteja de posse desta licença, estará sujeito a paralisação,
embargos da atividade de seu empreendimento, bem como a responder processo
penal, nos termos da Lei nº 9.605/98, em razão da invalidade da Licença ambiental
expedida por órgão incompetente.
16
O Projeto de Lei Complementar - PLP nº 12/2003, regulamenta o parágrafo único do artigo 23 da
CF. Atualmente encontra-se tramitando na Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e
Desenvolvimento Rural (CAPADR), com designação de novo Relator em 05/05/2005, Deputado
Moacir Micheletto (PMDB-PR). http://www2.camara.gov.br/proposicoes/: Acessado em 19/12/2005
38
2.6 ESPÉCIES DE LICENÇAS AMBIENTAIS
A Lei Federal nº 6.938/81, em seu artigo 8º, estabelece que entre as
competências do CONAMA está o estabelecimento, “mediante proposta do IBAMA,
normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estado e supervisionado17 pelo IBAMA”. Esta
função supletiva conferida ao IBAMA na atividade de licenciamento ambiental,
“merece ser entendida como um tipo de fiscalização, em que o órgão federal
ambiental poderá comunicar aos Estados ou ao Ministério Público a ocorrência de
desvios no cumprimento das diretrizes e critérios sobre o licenciamento”18, isto
porque o licenciamento é fundamentalmente desempenhado pelos órgãos estaduais
integrantes do SISNAMA.
Desta forma, existindo o mínimo potencial poluidor ou degradador de qualquer
forma do meio ambiente, estará o particular interessado na instalação ou
desenvolvimento de determinada atividade ou obra obrigado a requerer a respectiva
licença ambiental, conforme preceito legal inserido no artigo 10 da referida Lei
federal, que foi regulamentada pelo Decreto Federal nº 99.274/90, que disciplina, por
sua vez, o licenciamento ambiental de forma minucioso, orientado por um
procedimento de três fases, além da Resolução CONAMA nº 237/97.
Logo, o procedimento de licenciamento ambiental, regulamentado pelo
Decreto Federal no seu artigo 19, versou sobre normas gerais para uniformização do
licenciamento em todo o território nacional, afirmando a descentralização de sua
outorga, compreendendo a concessão de duas licenças preliminares e uma licença
final, qual seja: a Licença prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e a Licença de
Operação (LO).
a) Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento
do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção,
atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e
condicionantes
a
serem
atendidos
nas
próximas
fases
de
sua
implementação; (art. 8º, inc. I.)
17
O termo “ supervisão” não deve ser entendido como grau de revisão por parte do IBAMA, pois a
autonomia constitucional dos Estados não lhe permitiria essa atuação e, por atividade supletiva,
entende-se, a atividade complementar ao processo de licenciamento.
18
MACHADO, ob. Cit., p. 266.
39
b) Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento
ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos,
programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle
ambientais
e
demais
condicionantes,
da
qual
constituem
motivo
determinante. (art. 8º, inc. II.)
c) Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta
das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação (art. 8º, inc. III.)
2.7. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PREVISTO NA RESOLUÇÃO Nº 237/97 DO
CONAMA.
Apesar da existência da legislação ordinária sobre as questões ambiental,
tormentoso se dava o processo de licenciamento, fruto das dificuldades de
interpretação da Lei nº 6.938/81, vez que por vezes se exigira diferentes licenças
ambientais dos interessados, em razão falta de harmonia na definição administrativa
das competências dos órgãos ambientais.
Diante de tais premissas o CONAMA, no exercício de suas atribuições legais,
com o intuito de harmonizar o processo de licenciamento ambiental em nível federal,
disciplinou a problemática das superposições legislativa administrativas através
edição da Resolução nº 237/97, que tem caráter de norma geral. Entretanto, ao
disciplinar questões de competências legislativas conferidas aos entes políticos por
força constitucional, o referido órgão deliberativo utilizou o palco procedimental
equivocado, vez que o instrumento adequado para solucionar tais questões
administrativas deveria ter sido a via legislativa, pois a Resolução invadiu a
competência dos Estados ao delegá-las aos Municípios, como previsto, por exemplo,
no artigo 6º19 da norma.
19
Art. 6º da RES CONAMA – “Art. 6º. Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos
competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental
de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas
pelo Estado por instrumento legal ou convênio”.
40
Este é o entendimento de Antunes (2002, p. 135-136), com o qual nos
filiamos, sobre a inconstitucionalidade desta Resolução, que disciplinou as
condições para o exercício das competências administrativas pelos entes federados,
onde o doutrinador assim preleciona:
...O CONAMA, acertadamente, tentou enfrentar a questão. Infelizmente, a
solução dada ao problema não foi a mais adequada, como se demonstrará.
De fato, o gravíssimo problema de superposição de atribuições somente
poderia ser resolvido pela via legislativa e, jamais, pelo caminho da simples
resolução administrativa, como foi feito.
De fato, nos termos do artigo 10 da Lei nº 6.938/81, cabe ao Estados
o Licenciamento ambiental; a União, através do IBAMA, limita-se a exercer
competência supletiva. A resolução CONAMA nº 237/97, de 19 de
dezembro de 1997, sem qualquer base legal, estabeleceu, em seu artigo 4
º, que: compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o
licenciamento ambiental a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938/81, de
31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I- localizados ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe,
no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva,
em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;
II- licenciadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III- cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites do País ou de
um ou mais Estados;
IV- destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,
armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem
energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante
parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a
legislação específica.
A mesma Resolução, ilegalmente, invadiu a competência exclusiva dos
Estados naquilo que diz respeito ao licenciamento ambiental, ao lhes tirar
atribuições e delegá-las aos Municípios (arts. 5º e 6º). Curioso foi que a
atribuição de licenciamento ambiental aos “entes” federados” ficou
condicionada à existência de Conselhos de Meio Ambiente, com caráter
deliberativo e participação social e, ainda, que eles possuam profissionais
habilitados (art. 20). O CONAMA, no particular, logrou se superar. Ou os
Estados e Municípios possuem competência para licenciar em termos
ambientais – competência outorgada pela Constituição Federal – ou não
possuem. Não se conhece nenhum artigo da Constituição que autorize o
CONAMA a estabelecer condições para o exercício, pelos integrantes da
Federação, de suas competências constitucionais.
A Resolução CONAMA nº 237/97 apresenta um roteiro mínimo de 8 etapas a
serem seguidas nos processos de licenciamento ambiental, quais sejam:
I) Definição pelo órgão ambiental, com a participação do empreendedor, dos
documentos, projetos e estudos ambientais necessários para o começo do processo
de licenciamento;
II) requerimento de licença ambienta! pelo empreendedor, acompanhado da
documentação definida no item I – deve ser dada publicidade ao requerimento de
41
licença;
III) análise pelo órgão ambienta! dos documentos;
IV)Possibilidade de formulação de pedidos de esclarecimentos pelo órgão
ambiental – uma única vez,podendo haver renovação, caso os esclarecimentos não
sejam satisfatórios ;
V) realização de audiência pública, se for o caso;
VI) Novos esclarecimentos ao órgão ambiental se, da audiência pública,
surgir a necessidade;
VII) emissão de parecer técnico conclusivo, e, quando couber, parecer
jurídico;
VII) Deferimento ou indeferimento do pedido, com a devida fundamentação e
publicidade.
Importante destacar que a Resolução nº 237/97 ao tratar de forma específica
da revisão dos procedimentos atinentes ao licenciamento ambiental federal, sendo
norma geral para os demais entes federativos, aborda inúmeros aspectos jurídicos
relevantes, que, não serão abordados neste trabalho em razão de sua delimitação.
Entretanto, destaca-se. o artigo 3º da Resolução que determina a realização de
EIA/RIMA para os empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.
Podemos afirmar que o Estudo de Impacto ambiental – EIA, ao ser
introduzido no processo de licenciamento ambiental, como instrumento de controle
prévio de ocorrência de danos ambientais, por força do artigo 9º, da Lei nº 6.938/81,
e da Resolução CONAMA nº 01/86, ganhou maior amplitude ao ser alçado ao
patamar constitucional, nos termos do inciso IV, do § 1º, do artigo 225.
Desta forma, a exigência da elaboração do EIA/RIMA em licenciamento
ambiental de empreendimentos ou atividades que não se encontram inseridos nos
anexos constantes das Resoluções nº 01/86 e nº 237/9720, com fulcro nos princípios
constitucionais do desenvolvimento sustentável, da prevenção e da precaução, não
violará o princípio da legalidade, em razão do status constitucional alcançado pelo
referido estudo.
20
Os anexos constantes das Resoluções CONAMA 01/86 e 237/97, apresentam rol de atividades que
dependerão de EIA/RIMA para o seu licenciamento, onde a doutrina dominante sustenta ser este rol
apenas exemplificativo, pois não há como prever todas as hipóteses que deverão estar sujeitar aos
procedimentos dos estudos, vez que veloz é a evolução tecnológica.
42
3. O SISTEMA NACIONAL DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E A
COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
No capítulo anterior foram abordadas questões relevantes sobre o
procedimento do licenciamento ambiental, tais como conceitos, natureza jurídica,
competência e espécies, com a finalidade de situar a relevância do referido
instrumento dentro da Política Nacional de Meio Ambiente na preservação
ambiental.
Neste momento, passaremos a analise das Unidades de Conservação,
fazendo um breve histórico da legislação aplicável ao tema no Brasil, bem como em
uma abordagem específica do instituto da compensação ambiental, sua vinculação
com o procedimento de licenciamento ambiental e a preservação ambiental.
3.1. BREVE EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA LEGISLAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL
DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA – SNUC.
Na lição de Antunes (2002, p.420) o Sistema das Unidades de Conservação
teve seu inicio formal com o advento do Código Florestal de 1934 onde, com suporte
nesta lei, estabeleceu-se em 1937 a criação do primeiro Parque Nacional brasileiro a
saber, o Parque Nacional de Itatiaia21, localizado no Estado do Rio de Janeiro.
Posteriormente, em 1939, foi criado o Parque Nacional do Iguaçu.
Importante ressaltar que os Parques Nacionais criados com suporte na
Legislação do Código de Floresta são, na atualidade, espécies de unidades de
conservação do chamado grupo de proteção integral22.
Em 13 de fevereiro de 1948, foi expedido o Decreto Legislativo nº 3, que
aprovou a Convenção para a proteção da flora, da fauna e das belezas cênicas
naturais dos países da América, onde foram inseridas no nosso ordenamento
jurídico pátrio outras categorias de Unidades de Conservação.
21
22
O Parque Nacional de Itatiaia foi criado através do Decreto nº 1.713, de 14 de junho de 1937.
O conceito de Unidades de Conservação de proteção integral será abordado no item 3.1.1.
43
Em 1965, com o advento da Lei nº 4.771, de 15 de setembro, foi instituído o
novo Código Florestal brasileiro, passando a existir novos critérios para o
estabelecimento de áreas protegidas, em que o ponto nodal trazido a baila pelo
diploma legal circunscrevia-se na “diferenciação entre áreas que admitiam a
utilização e áreas que a inadmitiam. Em geral, a idéia inicial que preside o
estabelecimento das Unidades de Conservação é a da criação de santuários de flora
e fauna”.
Segundo Mercadante apud Molina (2005, p.103), “até a década de 1960, a
criação de unidades de conservação brasileiras não era decorrente de qualquer
planejamento de caráter mais abrangente, não existindo nenhuma política
conservacionista. Assim, os parques nacionais, as florestas nacionais e as reservas
eram criados por razões estéticas ou em função circunstância políticas”.
Assim, verifica-se que desde 1937 já existiam áreas protegidas. Entretanto, foi
com o advento do grande marco regulatório da legislação ambiental brasileira que
inseriu a Política Nacional do Meio Ambiente, através da Lei nº 6.938/81, fazendo
surgir um grupamento de unidades de conservação, com poucos recursos para a
sua manutenção e definições claras no tocante a política ambiental, ocasionando
dificuldades na obtenção dos objetivos propostos quando de sua gênesis.
Neste particular, importante esculpir a análise da evolução histórica e
conceitual de Milano apud Milaré, que apresenta com objetividade a importância
deste sistema e sua evolução, senão vejamos:
... Desde o inicio da criação das primeiras áreas protegidas. As
preocupações com a conservação da natureza evoluíram, transcendendo o
conceito original, um tanto emocional, de área silvestre. Além de preservar
belezas cênicas e bucólicos ambientes históricos para as gerações futuras,
ás áreas protegidas assumiram objetivos, como a proteção de recursos
hídricos, manejo de recursos naturais, desenvolvimento de pesquisas
científicas, manutenção do equilíbrio climático e ecológico, preservação de
recursos genéticos, e, atualmente, constituem o eixo de estruturação da
preservação in situ da biodiversidade como um todo. A existência de
objetivos diversos de conservação, especialmente de objetivos conflitantes
entre si, determinou necessidade de criação de tipos distintos de unidades
de conservação ou categoria de manejo, como genericamente se
convencionou chamar. Assim, considerando-se a situação de cada país e o
elenco de objetivos de conservação especificadamente adotado, também é
necessário que sejam adotados conjuntos de unidades de conservação de
distintas categorias de manejo, que devidamente ordenados, sejam
capazes de alcançar a totalidade dos objetivos nacionais de conservação.
È dessa forma que evolui o conceito de sistema de unidades de
conservação, sendo este entendido como o conjunto organizado de áreas
naturais protegidas na forma de unidades de conservação que, planejado,
44
manejado e administrado como um todo, é capaz de viabilizar os objetivos
nacionais de conservação. (MILARÈ, 2004, p.238,239 – Grifo nosso)
A constituição Federal de 1988, no seu artigo 225, § 1º, inciso III, conferiu a
proteção genérica para áreas determinadas pelo poder público, sendo este o
preceito e estímulo para a criação do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação, como transcrição abaixo:
Art. 225 -Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§1º- Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I – omissis;
II – omissis;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização
que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.
(BRASIL, 2000)
Importante apontar, que a própria Carta Magna no artigo 225, mais adiante no
§ 4º, cria um regime jurídico especial de proteção para determinadas áreas do
território nacional, assim previsto:
§ 4° - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-grossense e a Zona Costeira são Patrimônio Nacional. e
sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que
assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
recursos naturais. (BRASIL, 2000)
Verifica-se que a Constituição proibiu apenas a utilização das áreas nas
situações em que houver alterações nas características que originara a sua criação.
É de bom alvitre a transcrição dos ensinamentos de Antunes (2002), quando
afirma ser importante o legislador ordinário criar critérios específicos que garantam a
sustentabilidade dos ecossistemas, nos seguintes termos:
Logicamente que a presença de menção expressa de tais elementos na
própria Constituição tem por finalidade determinar ao legislador ordinário
que, em sua produção legislativa, estabeleça critérios capazes de
assegurar a sustentabilidade dos mencionados ecossistemas sem que, no
entanto, sejam vedadas atividades econômicas, sociais e recreativas lícitas
que, rotineiramente, venham sendo praticadas nas regiões especialmente
protegidas pelo dispositivo inserido na Constituição Federal. Penso que
esta é a única explicação possível para o conteúdo da norma
45
constitucional, pois o Direito Ambiental não é um Direito que se oponha às
atividades econômicas, ao contrário, é um Direito que tem por finalidade a
compatibiIização do crescimento econômico com o respeito às formas de
vida existentes no planeta Terra, a sustentabilidade dos recursos naturais
renováveis e não renováveis, com os direitos humanos fundamentais e,
conseqüentemente com a melhoria da qualidade de vida, desta e das
futuras gerações. (ANTUNES, 2002, p. 417/418)
Em 1992, após período de discussões pelo CONAMA, foi apresentado na
Câmara Federal o Projeto de Lei nº 2.892/92, que criava diferentes categorias de
unidades de conservação e diversos outros critérios. Após a sua aprovação pelo
Congresso Nacional, se transformou na Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, onde
regulamentou o art. 225, § 1º, inciso I, II, III e IV, da Constituição Federal, instituindo
o Sistema Nacional das Unidades de Conservação da Natureza.
3.1.1. A Lei Federal e as Unidades de Conservação
O alicerce jurídico para a criação e a gestão das Unidades de Conservação
encontra-se firmado na Lei Federal nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, onde buscou definir as
diferentes categorias de unidades de conservação existentes no território nacional,
organizando as suas classificações, atribuindo conceitos específicos, objetivos,
diretrizes claras, estruturas administrativas, dentre outras providências.
A Lei do SNUC passou a ser fundamental para o planejamento e
implementação da Política Nacional de Áreas protegidas, pois todo o sistema de
controle das unidades de conservação passou a funcionar de forma integrada e
sistêmica, permitindo que os entes políticos, quais sejam, União, Estados e
Municípios, dêem maior proteção ao patrimônio natural nacional.
A lei federal possui 60 artigos, sendo que 3 foram vetados, e dentro de sua
estrutura formal apresenta 7 capítulos, que trazem inovações relevantes que
podemos, a título de exemplo, apresentar: a participação social na criação e gestão
das unidades de conservação; tratamento diferenciado para as populações que
residem nas áreas sob a proteção; garantia legal de receita para a manutenção das
unidades de conservação; fortalecimento da gestão administrativa interna, através
46
do Plano de Manejo com o objetivo de estabelecer zonas de controle para a
conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas; criação das áreas para as
unidades de conservação de forma integrada a atender a política de meio ambiente
e as necessidades sociais e econômicas.
A lei em vigor apresentou no seu Capítulo Primeiro, as disposições
preliminares e diversos conceitos, merecendo destaque a definição e precisão do
conceito de Unidade de Conservação no seu artigo 2º, dizendo ser o “espaço
territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo poder público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração,
ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.
Assim, emerge a figura jurídica da unidade de conservação, que na lição de
Milaré (2004) “deve haver: relevância natural; o caráter oficial; a delimitação
territorial; o objeto conservacionista; e o regime especial de proteção e
administração.”
O Capítulo Segundo apresenta todos os objetivos gerais, diretrizes,
competências administrativas e informações de que as Unidades de conservação
podem ser Federal, Estadual e Municipal, conforme a dicção do art. 3º ao 6º, onde
os objetivos estão definidos no art. 4º da seguinte forma:
Art. 4º - O SNUC tem os seguintes objetivos:
I - contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos
genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;
II - proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e
nacional;
III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de
ecossistemas naturais;
IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da
natureza no processo de desenvolvimento;
VI - proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza
cênica;
VII - proteger as características relevantes de natureza geológica,
geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;
VIII - proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;
IX - recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica,
estudos e monitoramento ambiental;
XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;
XII - favorecer condições e promover a educação e interpretação
ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de
populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua
cultura e promovendo-as social e economicamente. (BRASIL, 2000)
47
O artigo 6º da Lei apresenta a forma de gerência de todo o sistema e as suas
atribuições, que se divide em três níveis: um órgão consultivo e deliberativo,
representado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, com
atribuições de acompanhar a implementação do Sistema; Um órgão central: o
Ministério do Meio Ambiente, com finalidade de coordenar o Sistema; os órgãos
executores: que são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA ou os órgãos estaduais e municipais, com a função de
implementação do SNUC e administração das unidades de conservação.
No Capítulo III encontram-se estruturadas as categorias de unidades de
conservação integrantes do SNUC, separando-se em 02 (dois) grupos com
características específicas: i) A Unidade de Proteção Integral e II) Unidade de Uso
Sustentável. Bem como, a definição de seus objetivos e a suas características.
As unidades de proteção integral, nos termos do art. 7º, § 1º, tem como
objetivo básico “preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto23 dos
seus recursos naturais, com exceção dos casos previsto nesta lei”. Já as Unidades
de Uso Sustentável24, tem como objetivo básico, nos termos do art. 7º, § 2º,
“compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos
seus recursos naturais”.
As Unidades de conservação de proteção integral, nos termos do art.
8º, dividem-se em 5 (cinco) categorias de unidades de conservação:1) estação
ecológica; 2) reserva biológica; 3) parque nacional; 4) monumento natural e 5)
refúgio da vida silvestre.
Já as unidades de Uso sustentável, nos termos do art. 14, dividem-se em 7
(sete) categorias de unidade de conservação: 1) área de proteção ambiental; 2) área
de relevante interesse ecológico; 3) floresta nacional; 4) reserva extrativista; 5)
reserva de fauna; 6) reserva de desenvolvimento sustentável e 7) reserva particular
do patrimônio natural.
Vejamos os conceitos das unidades de conservação de proteção integral e de
uso sustentável, cuja finalidade é a preservação, bem como outros conceitos
23
Uso indireto é aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais.
Art 2º , inciso IX, da Lei nº 9985/2000
24
Uso sustentável é a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos,
de forma socialmente justa e economicamente viável. Art. 2º, inciso XI, da Lei nº 9.985/2000.
48
importantes em relação as Unidades de conservação da natureza, nos quadros
abaixo:
UNIDADES DE PROTEÇÃO INTEGRAL
Quadro 1: Unidades de proteção integral
Estação Ecológica
Reserva Biológica
Parque Nacional
Monumento Natural
Refúgio de Vida
Silvestre
Tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de pesquisas
científicas. É de posse e domínio públicos.
Tem como objetivo a proteção integral da biota e demais tributos naturais
existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou
modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de
seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para
recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os
processos ecológicos naturais. É de posse e domínio públicos.
Tem como objetivo básico a preservação de ecossistemas naturais de
grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de
pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e
interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de
turismo ecológico. É de posse e domínio públicos.
Tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de
grande beleza cênica. Pode ser constituído por áreas particulares.
Tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram
condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da
flora local e da fauna residente ou migratória.
Fonte: site http://www.mma.gov.br/port/sbf/dap/apbconc.html - acessado em 18/11/05
UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL
Quadro 2: Unidades de Uso Sustentável
Área de Proteção
Ambiental (APA)
Área
de
Relevante
Interesse
Ecológico (ARIE)
Floresta
Nacional
(FLONA)
Reserva
Extrativista
(RESEX)
Reserva de
Fauna
Área extensa, com certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos,
bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida
e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a
diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais. É constituída por terras públicas ou
privadas.
É uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação
humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares
raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de
importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a
compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza. É constituída por
terras públicas ou privadas.
É uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem
como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a
pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de
florestas nativas. É de posse e domínio públicos.
É uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência
baseia-se no extrativismo e, complementariamente, na agricultura de subsistência
e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger
os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável
dos recursos naturais da unidade. É de domínio público com seu uso concedido
às populações extrativistas tradicionais.
É uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou
aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos
sobre manejo econômico sustentável de recursos faunísticos. É de posse e
49
domínio públicos.
É uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se
Reserva de
em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao
Desenvolvimento longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que
Sustentável
desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção
da diversidade biológica. É de domínio público.
Reserva
Particular do
É uma área privada, gravada com perpeituidade, com o objetivo de conservar a
Patrimônio
diversidade biológica.
Natural (RPPN)
Quadro 3: Outros conceitos importantes.
Áreas Protegidas são áreas de terra e/ou mar especialmente dedicadas à proteção
e manutenção da diversidade biológica, e de seus recursos naturais e culturais
associados, manejadas por meio de instrumentos legais ou outros meios efetivos.
São espaços territoriais (incluindo seus recursos ambientais e as águas
Unidades de
jurisdicionais) com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo
Conservação – Poder Público, com objetivos de conservação e com limites definidos, sob regime
UC
especial de administração, às quais se aplicam com garantias adequadas de
proteção.
Áreas de Preservação Permanente são definidas pelo Código Florestal como sendo
certas áreas públicas, ou particulares, nas quais a supressão total ou parcial da
vegetação natural só é permitida, mediante prévia autorização do Poder Executivo
Áreas de
Federal, quando necessária a execução de obras, planos, atividades ou projetos de
Preservação
utilidade pública ou de interesse social. Como exemplo de áreas de preservação
Permanente
permanente podem ser citadas: as margens dos rios; ao redor de lagoas, lagos ou
reservatórios d'água; e os topos de morros, montes, montanhas e serras. Por ato do
Poder Público, outras áreas também podem ser definidas como de preservação
permanente.
É a área de cada propriedade particular onde não é permitido o corte raso da
cobertura vegetal. Essa área deve ter seu perímetro definido, sendo obrigatório sua
averbação à margem da inscrição da matrícula do imóvel do registro de imóveis
ReseReserva Legal competente. Ainda que a área mude de titular ou seja desmembrada é vedada a
alteração de sua destinação. Como prevê o Código Florestal, o percentual das
propriedades a ser definido como reserva legal varia de acordo com as diferentes
regiões do Brasil.
o termo "corredores" foi primeiramente usado por Simpson (1963) no contexto de
dispersão de fauna entre os continentes. Os registros paleontológicos são um
"testamento" do valor de corredores intercontinentais. Hoje em dia, o enfoque dado
a corredores para reservas naturais é bem diferente. Entretanto, é interessante
especular o quanto a idéia foi influenciada pela percepção anterior de que a biota se
dispersa ao longo dos vales, bacias hidrográficas e outras características
fisiográficas (Shafer, 1990). Leopold (1949) notou que vários animais, por razões
Corredores
desconhecidas, não pareciam ater-se às suas populações, porém, foi Preston
Ecológicos
(1962) que recomendou o uso de corredores entre reservas. Usados
estrategicamente, os corredores e zonas de amortecimento podem mudar
fundamentalmente o papel ecológico das áreas protegidas. Esses corredores
serviriam para aumentar o tamanho e as chances de sobrevivência de populações
pequenas, além de poderem servir como possibilidades de recolonização de
espécies localmente perdidas e, ainda, permitir a redução da pressão do entorno
das áreas protegidas.
É uma área geográfica extensa, correspondendo às principais formações vegetais
Biomas
naturais
Áreas
Protegidas
50
Ecossistemas
Os ecossistemas fazem parte de um bioma e são definidos formalmente como:
"unidade funcional de base em ecologia, porque inclui, ao mesmo tempo, os seres
vivos e o meio onde vivem, com todas as interações recíprocas entre o meio e os
organismos" (Dajoz, 1973).
Um exemplo disso é quando identificamos os diversos ecossistemas presentes na
zona costeira e marinha, tais como: manguezais, restingas, costões rochosos,
praias, dunas, recifes coralíneos etc.
Os biomas brasileiros estão divididos
Figura 1 – Divisão de Biomas brasileiros
Fonte: site http://www.mma.gov.br/port/sbf/dap/apbconc.html - acessado em 18/11/05
51
Atualmente o Brasil possui um grande quadro de unidades de conservação
(UC) em todo o seu território, onde 2,61 % constitui-se de unidades de proteção
integral25 e 5,52% de unidades de uso sustentável26. Verifica-se então que a
totalização dessas áreas, de diferentes categorias, perfaz a monta de 8,13% de todo
o território nacional, evidenciando um robusto interesse na conservação in situ27 da
diversidade biológica28.
O Brasil é detentor da maior área de diversidade biológica do planeta, pois
possui de 10 a 20% do número de espécies mundiais29, distribuídos nos diversos
biomas: Amazônia, Caatinga, Cerrado, Pantanal, Mata Atlântica, Zona costeira e
Marinha.
Importante ressaltar que o IBAMA administra aproximadamente 45 milhões de
hectares em unidades de conservação federais, num total de 240 unidades de
conservação de uso direto e indireto, e os Estados federados possuem 22 milhões
de hectares em unidades de conservação sob sua administração30.
Vejamos o quantitativo de unidades de conservação administradas pelo
IBAMA:
* 31 Áreas Federais de Proteção Ambiental - APAs;
* 25 Reservas Extrativistas - RESEX;
* 25 Reservas Biológicas;
* 29 Estações Ecológicas;
* 60 Florestas Nacionais - FLONA;
*19 Áreas de Relevante Interesse Ecológico - ARIE; e
* 51 Parques Nacionais e
* 364 Reservas Particulares do Patrimônio Natural - RPPNs.
25
De uso indireto.
De uso direto.
27
Conservação in situ significa “a conservação de ecossistemas e habitat naturais e a manutenção e
recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais e, no caso de espécies
domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades
o
características”. Definição extraída do art. 2º da Convenção sobre a diversidade biológica. Decreto N
2.519, de 16 de Março de 1998.
28
Diversidade biológica "significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas
aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro
de espécies, entre espécies e de ecossistemas”. Definição extraída do art. 2º da Convenção sobre a
o
diversidade biológica. Decreto N 2.519, de 16 de Março de 1998
29
Ministério do Meio Ambiente apud Estudo da CNI, 2004.
30
Fonte: Estudo sobre elaboração da nova Resolução Conama – Compensação ambiental,
Confederação Nacional da Indústria - CNI, 2004.
26
52
Fato importante para a preservação ambiental e em particular as unidades de
conservação, foi a promulgação da Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB)
em 05 de junho de 1992, assinada por 175 países, sendo certo que 168 ratificaram,
onde o Brasil é um dos signatários e, através do Decreto No 2.519, de 16 de Março
de 1998, foi promulgada internamente a CDB. Tal relevância se dá em razão da
abrangência global dos princípios protetivos de conservação da biodiversidade, uso
sustentável dos recursos biológicos e na repartição eqüitativa dos benefícios desse
uso.
A Confederação Nacional da Indústria - CNI, em 2004 elaborou estudo sobre
as unidades de conservação e compensação ambiental e apresentou quadro sobre
o balanço “atual e os valores mínimos desejáveis de investimentos para atender o
mínimo de 10% de proteção integral por bioma, segundo as conclusões do "IV
Congresso Internacional de Áreas Protegidas", Caracas 1992, o que representaria
1,87% do território nacional, este investimento totalizaria R$ 12,9 Bilhões”.31
Unidades de Conservação
Território Nacional
Área a Proteger (Recomendável)
Investimento Equivalente Aquisição (R$)
Custo Equivalente Aquisição Máx (US$/ha)
Área a Proteger (Excluído Cerrado e Caatinga))
Bioma Cerrado + Caatinga
Área Protegida
Área a Proteger (Recomendável)
Investimento Equivalente Aquisição (R$)
Custo Equivalente Aquisição (US$/ha)
Bioma Cerrado
Área Protegida
Área a Proteger (Recomendável)
Investimento Equivalente Aquisição (R$)
Custo Equivalente Aquisição (US$/ha)
Bioma Caatinga
Área Protegida
Área a Proteger (Recomendável)
Investimento Equivalente Aquisição (R$)
Custo Equivalente Aquisição (US$/ha)
31
Estudo CNI,2004. p.15.
km2
8.514.215,30
159.215,83
24.360.021.395
510,00
(83.260,51)
2.898.238,89
47.347,55
242.476,34
12.897.998.418
177,31
1.836.516,24
36.730,32
146.921,30
10.064.108.996
228,33
1.061.722,65
10.617,23
95.555,04
2.833.889.422
98,86
%
100,00%
1,87%
-0,98%
34,04%
0,56%
2,85%
21,57%
2,00%
8,00%
12,47%
1,00%
9,00%
53
Todos os valores médios utilizados para dimensionamento foram baseados na
tabela abaixo:
54
A tabela a seguir resume em abrangência nacional, a dimensão deste “passivo
ambiental” indicando ser necessário investimentos aproximados de R$ 21,1 Bilhões
para as unidades de conservação existentes no Brasil:
Unidades de Conservação - Ações
I - regularização fundiária e demarcação das terras;
R$
US$/ha
12.897.998.418
177,31
II -elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
R$/UC
14.498.862
160.457.145
0,63
180.373
893.992.607
3,50
1.004.952
80.228.572
0,31
90.186
V - desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo
da unidade de conservação e área de amortecimento.
7.038.968.365
27,56
7.912.625
TOTAL
21.071.645.106
82,50
23.686.999
III - aquisição de bens e serviços necessários à implantação,
gestão, monitoramento e proteção da unidade,
compreendendo sua área de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessários à criação de
nova unidade de conservação; e
Fonte: CNI,2004
O mesmo Estudo apresenta informações relevantes sobre os possíveis novos
investimentos em infra-estrutura no Brasil, previsto para os próximos 5 anos, levando
em consideração o valor mínimo de 0,5% (meio por cento) e o valor máximo de 5,0%
(cinco porcento) sobre os custos totais do empreendimento para efeito de
compensação ambiental e, de maneira ampla, observou-se naquela pesquisa que os
valores auferidos com a arrecadação da compensação ambiental com base no art.
36 da Lei do SNUC irá ultrapassar as necessidades de manutenção de todas as
Unidades de Conservação do Brasil.
Neste sentido, a CNI apresenta argumentações de que a compensação
ambiental
possui
natureza
meramente
arrecadatória,
ferindo
princípios
constitucionais, dentre os quais o da razoabilidade, pois os valores futuros recebíveis
sobre a rubrica de compensação ambiental serão muito superiores a real
necessidade expressa na lei do SNUC. Outro aspecto abordado, é no tocante ao
contingenciamento de recursos orçamentários para a sobrevivência e cumprimento
dos objetivos propostos para as unidades ecológicas, onde o Poder Público não vem
repassando a verba orçamentária, inclusive reduzindo, prejudicando todo o sistema
das unidades, invertendo o seu papel de mantenedor da coisa pública com o setor
privado, haja vista, a forma como a cobrança encontra-se apresentada para os
empreendedores.
55
Tais aspectos apresentados pelo estudo da CNI não serão aprofundados
neste trabalho em virtude da delimitação desta dissertação e, a possibilidade de ser
discutido em propostas de trabalhos futuros.
3.1.2. Procedimento de criação, de alteração e de supressão das unidades de
conservação
Na esteira da lição de Machado (2004, p. 762), a criação dos diversos tipos
de unidades de conservação poderá comportar ou não consulta pública, elaboração
de
estudos
técnicos
para
as
unidades
de
conservação,
visando
esses
procedimentos à localização, dimensão e aos limites mais adequados para a
unidade. A exceção encontra-se para a criação da Estação Ecológica e da Reserva
Biológica, que não se exige a consulta pública.
Merece destacar que o Regulamento dos procedimentos das unidades deverá
obedecer sempre aos princípios do interesse público, da motivação, e publicidade.
O art. 22 da Lei nº 9.985/2000, concedeu que as unidades de conservação
possam ser criadas por ato do poder público logo, é de se concluir que não se exigiu
que as unidades de conservação fossem criadas por lei. Em contra-partida, o artigo
22, § 7º, da Lei do SNUC, preceitua que “a desafetação32 ou redução dos limites de
uma unidade de conservação só poderá ser feita mediante lei específica”.
(CRETELLA JUNIOR, 1978)
Segundo Machado (2004, p. 763), o melhor entendimento aplicável à espécie
é no sentido de que o termo utilizado pela constituição Federal “supressão” da
unidade de conservação é mais amplo do que o aplicado na lei do SNUC, isto é,
criada a unidade de conservação, ela só pode ser suprimida por lei.
Acompanhando o referido doutrinador neste posicionamento, verificamos em
seus comentários sobre a norma dos § 6º e 7º, do art. 22 da Lei do SNUC, em
confronto com o dispositivo do art. 225 da Constituição, que assim preleciona:
32
Desafetação é o fato ou manifestação de vontade do poder público, mediante o qual o bem de
domínio público é subtraído à dominialidade pública para ser incorporado ao domínio privado do
Estado ou do administrado. (CRETELLA JUNIOR, 1978)
56
A norma do § 7º do art. 22 – a” redução dos limites de uma unidade de
conservação só pode ser feita por lei específica “– é importante, mas não
está completa, se confrontarmos o texto com o da Constituição Federal (art.
225, § 1º, III), acima mencionada. A expressão “redução dos limites”
apequena a regra constitucional. Não só a diminuição de limites da unidade
de conservação necessita de lei específica, como, também, a alteração das
finalidades dessa unidade. Nem a lei ordinária pode alterar as normas que
protejam “a integridade dos atributos que justifiquem a proteção” da unidade
de proteção ( art. 225, § 1º, III da CF). A própria Lei 9.985/2000 proíbe
alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os
objetivos, o plano de Manejo e os regulamentos da unidade de conservação
( art. 28, caput). (Machado, 2004, p. 763/764)
O § 6º do referido art. 22 dispensa necessidade de edição de lei para a
alteração que vise somente à ampliação da unidade de conservação,
dizendo: “ A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem
modificação dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser
feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a
unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta
estabelecidos no § 2º deste artigo”. Se enxergamos só a letra do art. 225, §
1º, inc. III, da Constituição Federal esse parágrafo do art. 22 da Lei
9.985/2000 seria inconstitucional. Por isso, é preciso que seja bem
caracterizada a alteração.
Concluímos, portanto, que somente é autorizada a alteração dos limites das
unidades de conservação por Decreto, quando for para a sua ampliação, nos ternos
do artigo 22 da Lei do SNUC.
3.2. A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL E A SUA FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
O instituto da “compensação ambiental” encontra-se atualmente regulado por
Lei, através da edição da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que
regulamentou o art. 225, § 1º, incisos I, II, III, VII, da Constituição Federal, onde
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e deu outras
providências.
Pela análise da Lei em comento, verifica-se que o artigo 36 inseriu no
ordenamento jurídico pátrio o instituto da “compensação ambiental”, vinculado ao
procedimento de licenciamento ambiental, nos casos de empreendimentos de
significativo impacto, com a finalidade de apoio à manutenção e implantação de
unidades de conservação de proteção integral, nos seguintes termos:
57
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo órgão ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do
Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste
artigo e no regulamento desta Lei.
o
§ 1 O montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto
ambiental causado pelo empreendimento.
o
§ 2 Ao órgão ambiental licenciador compete definir as
unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando
as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o
empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação
de novas unidades de conservação.
o
§ 3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservação
específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a
que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido
mediante autorização do órgão responsável por sua
administração, e a unidade afetada, mesmo que não
pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma
das beneficiárias da compensação definida neste artigo”. (Grifo
Nosso).
A implementação da compensação ambiental no procedimento do
licenciamento ambiental, agora regulado por lei, foi anteriormente
introduzida em nosso sistema ambiental, por intermédio de outro
instrumento normativo, ou seja, foram inseridas através das Resoluções
do CONAMA. Este instrumento escolhido para regular as relações
jurídicas ensejadoras do pagamento de compensação ambiental suscitou
diversas querelas jurídicas no tocante a legalidade conferida as
Resoluções CONAMA para tal mister.
De tal sorte, se faz necessário uma escorreita apresentação da
evolução histórica do referido processo criacionista das Resoluções
CONAMA, que desencadeou com a manifestação do Poder legiferante ao
editar a Lei nº 9.985/2000, que alçou o referido instituto ao patamar de lei
em sentido estrito.
58
3.2.1. Breve histórico das normas relacionadas à compensação ambiental
Com a edição da Lei nº 6.938/81, foi criado o 1º grande marco regulatório
ambiental no Brasil, haja vista a instituição da Política Nacional do Meio Ambiente
que “tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento
socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da
vida humana..." (Artigo 2°).
Com a implementação do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA,
foram criados alguns instrumentos de controle e preservação do meio ambiente,
dentre os quais encontra-se a avaliação de impactos ambientais, previsto no inciso
III, do art. 9º da Lei de PNMA. Mais adiante, no artigo 10, ficou estabelecido que as
atividades potencialmente poluidoras, de construção, ampliação e funcionamento de
atividades que pudessem gerar degradação ambiental, dependeriam de prévio
licenciamento do órgão ambiental, nos seguintes termos:
Art. 10 - a construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,dependerão de prévio
licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistemas
Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis. (BRASIL,1981)
O CONAMA após verificar dificuldades nas definições, nas atribuições de
responsabilidades, nos critérios básicos e diretrizes gerais para o uso e
implementação de Avaliação de impacto Ambiental - AIA, editou a Resolução nº 001
de 23 de janeiro de 1986, com a finalidade de instrumentalizar o preceito previsto
anteriormente pela PNMA, consagrando o ElA como o principal documento de
Avaliação de Impactos de empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental.
Em 1987, o CONAMA editou a Resolução 10/87, passando a tratar das
chamadas medidas compensatórias, exigindo que as obras de grande porte teriam
como pré-requisito a implementação de uma estação ecológica para fazer reparação
dos danos ambientais causados, conforme se depreende da leitura do seu artigo 1º:
Artigo 1° - Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela
destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de obras de
59
grande porte, assim considerado pelo órgão licenciador com fundamento no
RIMA, terá como um dos seus pré-requisitos a implantação de uma estação
ecológica pela entidade ou empresa responsável pelo empreendimento,
preferencialmente junto à área.
Posteriormente, a Carta Constitucional de 1988 em seu art. 225, § 1º, inc. IV,
alçou o estudo prévio de impacto ambiental, instrumento de política ambiental, ao
patamar máximo dentro da hierarquia das normas positivas, a saber o preceito
constitucional:
Art. 225 …..............................;
§ 1º .........................................;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou de atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,
estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade" (Brasil,
2000).
A Resolução CONAMA nº 10/87, posteriormente, foi revogada por
determinação expressa do art. 9º da Resolução CONAMA nº 02/96, publicada em 18
de abril de 1996, que passou a exigir em todo território nacional a “compensação
ambiental”, como um dos requisitos para o licenciamento de atividades de relevante
impacto ambiental, mediante implantação de unidade de conservação ecológica de
domínio público.
Importante se faz a transcrição da referida Resolução na prescrição dos
artigos 1º e 2º, vez que disciplinam de forma expressa o instituto vigente à época:
Art. 1º - Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela
destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de
empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo
órgão ambiental competente com fundamento no EIA/RIMA, terá como um
dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de
uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto,
preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador,
ouvido o empreendedor.
...........................................................................
Art. 2º - O montante dos recursos a serem empregados,na área a ser
utilizada, bem como o valor dos serviços e das obras de infra-estrutura
necessária ao cumprimento do disposto no art. 1º, será proporcional à
alteração e ao dano ambiental a ressarcir e não poderá ser inferior a 0,5 %
(meio por cento) dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento.(Brasil, 1996)
Importante
a
abordagem
desta
Resolução,
em
razão
dos
fortes
questionamentos jurídicos apresentados pelos empreendedores à época, haja vista,
60
em tese, as flagrantes ilegalidades perpetradas pelo CONAMA ao editar tal norma.
Senão, vejamos:
As Resoluções editadas pelo CONAMA não possuem força legal para gerar
obrigações pecuniárias, pois não tem natureza jurídica de ato normativo secundário,
não estando previsto entre as suas atribuições e competências apontadas no art. 8º
da Lei nº 6.938/81 e no art. 7º, do Decreto Federal nº 99.274/90, conforme
transcrição abaixo:
Lei nº 6.938/81;
Art. 8º- Incluir-se-ão entre as competências do CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta da SEMA, normas e critérios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser
concedido pelos Estados e supervisionado pela SEMA;
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das
alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos
ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem
como a entidades privadas, as informações indispensáveis ao exame da
matéria;
III - decidir, como última instância administrativa em grau de recurso,
mediante depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas
pela SEMA;
IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades
pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção
ambiental; (VETADO);
V - determinar, mediante representação da SEMA, a perda ou restrição
de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou
condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de
controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações,
mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à
manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hídricos.(Brasil, 1981)
Decreto nº 99.274/90.....
Art. 7º Compete ao CONAMA:(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de 1994)
I - assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, por
intermédio do Secretário do Meio Ambiente, as diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e recursos naturais;(Revogado pelo
Decreto nº 1.205, de 1994)
II - baixar as normas de sua competência, necessárias à execução e
implementação da Política Nacional do Meio Ambiente;(Revogado pelo
Decreto nº 1.205, de 1994)
III - estabelecer, mediante proposta da SEMAM/PR, normas e critérios
para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a
ser concedido pelos Estados e pelo Distrito Federal;(Revogado pelo
Decreto nº 1.205, de 1994)
IV - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos
sobre as alternativas e possíveis conseqüências ambientais de projetos
públicos ou privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais ou
municipais, bem assim a entidades privadas, as informações indispensáveis
à apreciação dos estudos de impacto ambiental e respectivos relatórios, no
61
caso
de
obras
ou
atividades
de
significativa
degradação
ambiental;(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de 1994)
V - decidir, como última instância administrativa, em grau de recurso,
mediante depósito prévio, sobre multas e outras penalidades impostas pelo
IBAMA;(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de 1994)
VI - homologar acordos visando à transformação de penalidades
pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção
ambiental;(Revogado
pelo
Decreto
nº
1.205,
de
1994)
VII - determinar, mediante representação da SEMAM/PR, quando se
tratar especificamente de matéria relativa ao meio ambiente, a perda ou
restrição de benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter
geral ou condicional, e a perda ou suspensão de participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;(Revogado pelo
Decreto nº 1.205, de 1994)
VIII - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de
controle da poluição causada por veículos automotores terrestres,
aeronaves
e
embarcações,
após
audiência
aos
Ministérios
competentes;(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de 1994)
IX - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à
manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos
recursos ambientais, principalmente os hídricos;(Revogado pelo Decreto nº
1.205, de 1994)
X - estabelecer normas gerais relativas às Unidades de Conservação e
às atividades que podem ser desenvolvidas em suas áreas
circundantes;(Revogado
pelo
Decreto
nº
1.205,
de
1994)
XI - estabelecer os critérios para a declaração de áreas críticas,
saturadas ou em vias de saturação;(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de
1994)
XII - submeter, por intermédio do Secretário do Meio Ambiente, à
apreciação dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, as propostas referentes à
concessão de incentivos e benefícios fiscais e financeiros, visando à
melhoria da qualidade ambiental;(Revogado pelo Decreto nº 1.205, de
1994)
XIII - criar e extinguir Câmaras Técnicas; e(Revogado pelo Decreto nº
1.205, de 1994)
XIV - aprovar seu Regimento Interno.(Revogado pelo Decreto nº 1.205,
de 1994). (Brasil, 1990)
O artigo 25, inc. I, das ADCT, da Constituição Federal vigente, teria revogado
a Resolução CONAMA nº 10/87, por força do prazo decadencial de 180 dias
conferidos aos dispositivos legais de delegação dos órgãos do Poder Executivo:
Art. 25 Ficam Revogados, a partir de 180 dias da promulgação da
Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos
legais que atribuam ou deleguem órgão do Poder Executivo competência
assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que
tange a:
I – Ação normativa. (Brasil, 2000)
62
De igual forma, a Resolução CONAMA nº 02/96, viola o princípio da
legalidade33, insculpido no art. 5º, inc. II, da Carta Magna, a saber:
Art. 5º -.Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
......................
Inc. II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei.
De forma oposta, leciona Benjamim (2001, p. 310), ao sustentar ser aceita a
obrigação oriunda da referida Resolução, nos seguintes termos:
A exigência já estava prevista na Resolução CONAMA n° 2, de 18.4.96,
com os recursos servindo para viabilizar ”preferencialmente uma Estação
Ecológica'" dever este que, agora. só pode ser cumprido mediante o apoio à
UC de proteção integral. A obrigação deixa pois, de ser dispositiva
("preferencialmente") e passou a ser impositiva. (BENJAMIM, 2001)
Em igual posicionamento doutrinário, sustenta Machado (2004, p. 770), ser
aceitável a cobrança oriunda da Resolução CONAMA nº 02/96, na seguinte lição:
A compensação ambiental criada pela Res. CONAMA-2/1996 foi
consolidada e passou a integrar um corpo mais amplo de normas: a Lei
9.985/00. Não seria lógico deixar isolada uma norma tão importante como a
da compensação ambiental destinada a instituir e manter Unidade de
Conservação. (MACHADO, 2004).
Diante de todo o exposto, nos filiamos ao posicionamento jurídico de que as
Resoluções CONAMA nº 10/87 e nº 02/96, no período de sua vigência, eram
inconstitucionais, vez que extrapolou o CONAMA nos limites de suas atribuições
legais, conferidas através do art. 8º da Lei nº 6.938/81, regulamentado pelo Decreto
Federal nº 99.274/90, no seu artigo 7º, em violação direta ao princípio da legalidade,
inserido no artigo 5º, inciso II da Carta Maior.
Com o advento da Lei nº 9.985 de 18 de julho de 2000, a compensação
ambiental passou a ser regida por lei em sentido estrito, como já abordado
anteriormente, sendo instituído
o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza.
33
Antunes (2002) e Molina (2005), sustentam o posicionamento de que a Res. CONAMA nº 02/96,
fere o princípio da legalidade estrita.
63
Em 22 de agosto de 2002, foi publicado o Decreto Federal nº 4.340/02,
que regulamentou a lei do SNUC e, em particular, a compensação ambiental,
prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, onde no Capítulo VIII do referido Decreto
está estampado o título “Da Compensação por Significativo Impacto Ambiental”, e os
artigos 31 a 33 rezam o seguinte:
Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o
art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá
o grau de impacto a partir dos estudos ambientais realizados quando do
processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos
negativos, não mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a
qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais.
Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de
meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos gerados,
conforme estabelecido no caput.
Art. 32. Será instituída no âmbito dos órgãos licenciadores câmaras de
compensação ambiental, compostas por representantes do órgão, com a
finalidade de analisar e propor a aplicação da compensação ambiental, para
a aprovação da autoridade competente, de acordo com os estudos
ambientais realizados e percentuais definidos.
Art. 33. A aplicação dos recursos da compensação ambiental de que trata o
art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes
ou a serem criadas, deve obedecer à seguinte ordem de prioridade:
I – regularização fundiária e demarcação das terras;
II –elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
III – aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão,
monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de
amortecimento;
IV – desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de
conservação; e
V – desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade
de conservação e área de amortecimento.
Parágrafo único. Nos casos de Reserva Particular do Patrimônio Natural,
Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Relevante Interesse
Ecológico e Área de Proteção Ambiental, quando a posse e o domínio não
sejam do Poder Público, os recursos da compensação somente poderão ser
aplicados para custear as seguintes atividades:
I – elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da
unidade;
II – realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo
vedada a aquisição de bens e equipamentos permanentes;
III – implantação de programas de educação ambiental; e
IV – financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso
sustentável dos recursos naturais da unidade afetada. (Brasil, 2002 – grifo
nosso)
Verifica-se com esta evolução legislativa que o legislador ao tratar do Sistema
Nacional das Unidades de Conservação pela via legal, modificou a forma de se
materializar da “compensação”, vez que anteriormente, representava uma obrigação
de fazer, com a implantação ou manutenção de Estações ecológicas pelos
64
empreendedores, agora, o que existe, é uma
prestação pecuniária, de forma
compulsória a ser adimplida ao órgão ambiental competente.
Merece salientar que o Decreto federal ao regulamentar a norma vigente
transferiu toda a discricionariedade para os órgãos ambientais definirem o que é um
“empreendimento de significativo impacto ambiental” e a sua área de abrangência,
bem como, fixar o valor da “compensação ambiental” a ser paga pelo empreendedor,
através de suas Câmaras de Compensação Ambiental - CCA.
Atualmente, devido a fortes pressões do setor produtivo brasileiro, em
24/08/2004, foi protocolado na Câmara Federal o Projeto de Lei nº 4082/2004, da
lavra do Deputado Federal Ronaldo Vasconcelos, tendo como objetivo alterar o § 1º,
do art. 36, da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, prevendo limites para a
compensação por significativo impacto ambiental (entre 0,5 % e 5,0 %) e critérios
para a aplicação dos recursos oriundos por essa compensação.
Merecer ser ressaltado que a proposição legislativa foi distribuída para
tramitar pelas seguintes Comissões Permanentes: Minas e Energia, Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável e Constituição e Justiça e de Cidadania. Até o final
do mês de novembro de 2005, o Projeto de Lei já havia tramitado pela Comissão de
Meio Ambiente e, encontrava-se na Comissão de Minas e Energia, aguardando o
parecer do Relator Dep. Mauro Passos.
Para melhor visualização sobre a evolução legislativa, acrescemos ao presente texto o
fluxograma abaixo elaborado pelo IBAMA:
Fluxograma da Compensação Ambiental
65
Figura 2 – Fluxograma da Compensação – Definido através da Instrução Normativa nº 47/04-N.
Fonte: site IBAMA http://www.ibama.gov.br/compensacao/index.php?p=fluxograma_cca - acessado
em 28/11/2005.
3.2.2. A compensação ambiental prevista na Lei Federal nº 9.985/2000 e a
legislação estrangeira
Após a analise da evolução histórica do instituto da compensação ambiental
oriunda da Lei do SNUC, que em síntese tem como objetivo garantir à sociedade o
ressarcimento pelos danos causados a biodiversidade por empreendimentos de
significativo impacto ambiental, buscou-se verificar em outros sistemas jurídicos a
existência de instituto jurídico idêntico ou similar sobre a matéria ora regulada pelo
do Direito Positivo Nacional.
Na doutrina nacional não encontramos fartura de literatura sobe este aspecto
do direito comparado, entretanto Molina (2005), em sua dissertação de Mestrado,
apresenta conclusão no sentido de que os países: Estados Unidos, Canadá,
Noruega, União Européia e Reino Unido, não possuem instituto similar a
“compensação
ambiental”,
prevista
na
Legislação
brasileira,
inserido
no
procedimento de licenciamento e vinculados a manutenção do Sistema Nacional das
Unidades de Conservação,
66
Ressalta ainda a autora, que nos países fruto da pesquisa legislativa, o
instituto da “compensação” quando existente, guarda “relação com as medidas
técnicas apontadas no âmbito do EIA/RIMA, para minimização ou eliminação dos
impactos ambientais negativos” mitigáveis “, o que difere da compensação ambiental
tratada neste trabalho, ou, tem similitude com a indenização sendo denominada
compensation, por eventuais danos ambientais, não tendo relação com o
procedimento de licenciamento ambiental” (Molina, 2005, p. 144)
3.3. A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL E O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
E DO USUÁRIO-PAGADOR
A compensação ambiental, expressa no ordenamento jurídico nacional por
força do art. 36 da Lei nº 9.985/2002, inseriu uma nova variante sócio-ambiental no
planejamento econômico junto ao processo de licenciamento, fazendo com que os
empreendedores possam mensurar os custos totais na fase de formulação de um
empreendimento (Machado, 2004).
Diante do surgimento desta nova variante ambiental, importante se realizar
uma abordagem do princípio arvorado no artigo 4, inc. VII, da Lei nº 6.938/81 e da
Carta Constitucional no seu § 3º do artigo 225, que determina a imposição ao
usuário da contribuição pelo uso do bem ambiental com finalidade econômica e, ao
poluidor ou o predador na obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos
causados, na forma abaixo.
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
...................................................
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar
e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela
utilização de recursos ambientais com fins econômicos.” (Brasil, 1981)
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
.................................................
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
67
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados.(Brasil, 2000)
Nesta carreira de conceitos, importante se faz trazer à baila a definição de
usuário-pagador de Rodrigues (2005, p. 226), que “reconhecendo a natureza difusa
do bem ambiental, expressamente diferenciou o predador-poluidor do usuáriopagador, entendendo que aquele que se utiliza dos bens ambientais com fins
econômicos deve pagar pelo uso invulgar do bem que pertence a todos.”
Na lição de Smets apud Machado (2004), temos o seguinte conceito sobre o
princípio do usuário-pagador:
Em matéria de proteção do meio ambiente, o princípio usuário-pagador
significa que o utilizador do recurso deve suportar o conjunto dos custos
destinados a tornar possível a utilização do recurso e os custos advindos de
sua própria utilização. Este princípio tem por objetivo fazer com que estes
custos não sejam suportados nem pelos Poderes Públicos, nem por
terceiros, mas pelo utilizador. De outro lado, o princípio não justifica a
imposição da taxas que tenham por efeito aumentar o preço do recurso ao
ponto de ultrapassar seu custo real, após levarem-se em conta as
externalidades e a raridade (Machado, 2004, p. 53) .
Vê-se assim que, o princípio do usuário-pagador tem como objetivo a
proteção da quantidade dos bens ambientais, criando mecanismo de consciência
ambiental de uso racional dos mesmos, estabelecendo uma justa socialização em
condições de igualdade para o uso dos recursos. Sendo certo que havendo a
comprovação do uso do recurso ambiental, configurado está, a incidência do fato
gerador do pagamento.
Já no tocante ao princípio do poluidor-pagador-PPP, importante consignar a
lição de Antunes (2002), que apresenta como traço marcante a tentativa de retirar de
cima da sociedade o ônus do custo econômico, direcionando obrigação ao utilizador
direto dos recursos ambientais. Eis o pensamento do doutrinador:
O PPP parte da constatação de que os recursos ambientais são escassos
e que o seu uso na produção e no consumo acarretam a sua redução e
degradação. Ora, se o custo da redução dos recursos naturais não for
considerado no sistema de preços, o mercado não será capaz de refletir a
escassez. Em assim sendo, são necessários políticas públicas capazes de
eliminar a falha de mercado, de forma a assegurar que os preços dos
produtos reflitam os custos ambientais.
O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade tradicional é que ele
busca afastar o ônus do custo econômico das costas da coletividade e
dirigi-lo diretamente ao utilizador dos recursos ambientais. Logo, ele não
68
está fundado no princípio da responsabilidade mas, isto sim, na
solidariedade social e na prevenção mediante a imposição da carga pelos
custos ambientais nos produtores e consumidores. (Antunes, 2002, p.
40/41).
Para Milaré (2004), o princípio do poluidor-pagador, diz respeito a
internalização dos custos externos, como se pode verificar de sua afirmativa abaixo:
Assenta-se este princípio na vocação redistributiva do Direito Ambiental e
se inspira na teoria econômica de que os custos sociais externos que
acompanham o processo produtivo (v,g., o custo resultante dos danos
ambientais) precisam ser internalizados, vale dizer, que os agentes
econômicos devem levá-los em conta ao elaborar os custos de produção e,
conseqüentemente, assumi-los. Busca-se, no caso, imputar ao poluidor o
custo social da poluição por ele gerada, engendrando um mecanismo de
responsabilidade por dano ecológico abrangente dos efeitos da poluição
não somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza. Em termos
econômicos, é a internalização dos custos externos. (Milaré, 2004, p. 142)
No mesmo sentido, afirmando que o PPP busca corrigir o custo adicional
gerado a sociedade pelas externalidades ambientais negativas, Aragão assevera o
seguinte:
Internalizar as externalidades ambientais negativas significa fazer com que
os prejuízos, que para a coletividade advêm da atividade desenvolvida
pelos poluidores, sejam suportados por estes como verdadeiros custos de
produção, de tal modo que as decisões dos agentes econômicos acerca do
nível de produção o situem num ponto mais próximo do ponto socialmente
ótimo, que é inferior. (ARAGÃO, 1997, p. 32).
Segundo Molina (2005, p.126), a doutrina nacional admite que a
compensação ambiental seja implementada através de pagamento de contribuição
financeira antes da ocorrência do dano ambiental, com a finalidade de evitá-lo ou na
realização de investimentos, com fincas na redução ou mitigação dos possíveis
danos ao meio ambiente. Prossegue ainda a autora, afirmando que parte da doutrina
entende que a compensação ambiental esta arvorada no princípio do poluidorpagador, entretanto somente é obrigado a indenizar, via de regra se houver efetiva
poluição, havendo exceção somente no caso de lei expressa, como por exemplo a
Lei nº 9.985/2000, que criou a compensação ambiental, onde se exige o pagamento
de dano ambiental futuro.
Daí emerge a possibilidade de se cobrar indenização prévia por dano
ambiental incerto e eventual poluição significativa, atribuída através do EIA/RIMA,
sob a forma de compensação ambiental, prevista na Lei do SNUC.
69
Urge salientar que, o poluidor ao efetuar o pagamento da poluição perpetrada,
não esta lhe sendo conferida autorização administrativa para poluir, muito menos
outorgando-lhe direito para poluir, vez que o pagamento de exação ao poder público,
não elide a responsabilidade civil na reparação do dano efetivo ao meio ambiente e
a coletividade em geral.
Não podemos deixar de considerar que nem todo atentado ou agressão ao
meio ambiente é capaz de causar prejuízos à qualidade ambiental, posto a
existência do conceito de que o meio ambiente possui uma certa tolerabilidade a
algumas agressões, vez que uma vez ultrapassada esta passa a caracterização do
dano ambiental. Este princípio implícito de equilíbrio ambiental é abordado por Mirra
apud Loubet, onde preleciona o seguinte:
Como bem ressalta Álvaro Luiz Valery Mirra, “o princípio de tolerabilidade
compreendido na sua exata significação, longe de consagrar um direito de
degradar, emerge, diversamente, como um mecanismo de proteção do meio
ambiente, tendente a estabelecer um certo equilíbrio entre as atividades
interativas do homem e o respeito às leis naturais e aos valores culturais
que regem os fatores ambientais condicionantes da vida.
Por isto, parece partir de pressuposto falso a discussão se há ou não um
direito de poluir, sem o qual a sociedade ficaria estagnada, impossibilitada
de progredir. Ora, não se trata de direito ou não de poluir, trata-se isto sim
de utilizar-se dos recursos ambientais até o limite da tolerabilidade, de
forma que não haja perda da qualidade ambiental, até porque direito de
poluir nunca existirá por tratar-se o meio ambiente de bem indisponível.
(LOUBET, 2005, p.138)
Sobre o tema em comento, também merece ser transcrita a assertiva abaixo
de Aragão apud Machado, em que afirma ser responsável pelo pagamento da
poluição quem possui o comando da situação causadora do evento:
O poluidor-que deve-pagar é aquele que tem o poder de controle (inclusive
poder tecnológico e econômico) sobre as condições que levam à ocorrência
da poluição, podendo, portanto, preveni-las ou tomar precauções para evitar
que ocorram. (Machado, 2004, p. 55)
Na lição acima, é apresentado um exemplo onde, o consumo de um produto
originado de uma produção poluente, existindo o poluidor direto ou indireto, terá
como responsável pelo pagamento o produtor, pois é ele que efetivamente controla
as condições em que a poluição foi gerada, ou seja, o poluidor-que-deve pagar é
quem efetivamente cria e controla as condições em que a poluição se produz.
70
3.4. A NATUREZA JURÍDICA DO INSTITUTO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
E SEUS ASPECTOS CONTROVERTIDOS
A natureza jurídica da compensação ambiental é um dos temas mais
controvertidos no momento, vez que os doutrinadores brasileiros não comungam de
entendimento pacífico sobre o tema e, até o momento, os entendimentos são
sustentados de forma não muito clara, podendo ser em razão da jovialidade do
instituto ou até mesmo, porque não houve manifestação definitiva pelos Tribunais
Superiores, não existindo, portanto, balizamento jurisprudencial sobre a matéria em
exame até a presente.
Verificando a evolução histórica das unidades de conservação, tratada no 3.1,
emerge a assertiva de que esta inserida expressamente na Política Nacional de
Meio Ambiente, no art. 4º, VIII, da Lei nº 6.938/81, a obrigação para o poluidor de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, também, ao usuário, de pagar pela
utilização dos recursos ambientais com fins econômicos, bem como a inserção do
princípio da responsabilidade objetiva ao causador do dano ambiental, como
expressa determinação legal inserida no art. 14 § 1º, na forma abaixo:
Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal,
estadual, e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias á
preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela
degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
...........................................................................................................
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o
poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
indenizar ou reparar, os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos
Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e
criminal, por danos causados ao meio ambiente. (Grifo nosso)
Verificou-se que a Carta Magna ao recepcionar a Lei nº 6.938/81, elevou o
princípio da responsabilidade objetiva, ao status constitucional, quando incorporou
no corpo do § 3º art. 225, a obrigação de reparação do dano independente das
sanções penais e administrativas.
De
toda
sorte, apesar das
controvérsias
jurídicas
a
respeito da
compensação ambiental, instituída através do art. 36 da Lei nº 9.985/2000,
importante analisar o tema em consonância com a lição de Ataliba (2003, p.36), na
assertiva sobre a posição do particular na obrigatoriedade dar dinheiro ao Estado,
71
onde ““toda vez que se depare o jurista com uma situação em que alguém esteja
colocado na contingência de ter o comportamento específico de dar dinheiro ao
Estado (ou entidade dele delegada por lei), deverá inicialmente verificar se trata de:
multa; obrigação convencional; indenização por dano ou tributo.” (ATALIBA, 2003)
Assim, como base nestas primícias observaremos se a compensação
ambiental, inserida pela Lei do SNUC se assemelha a natureza jurídica de uma
multa, uma obrigação convencional, uma indenização ou mesmo de um tributo.
3.4.1. A compensação ambiental e a natureza jurídica de multa
Para uma melhor compreensão da natureza da “Multa”, importante verificar o
seu conceito jurídico, onde magistério do vocabulário jurídico de Silva (1990, p.218)
tem-se que a multa tem no seu sentido originário a “pena pecuniária”, e em sentido
amplo quer dizer “a sanção imposta à pessoa, por infringência à regra ou ao
princípio de lei ou ao contrato, em virtude do que fica na obrigação de pagar certa
importância em dinheiro”.
Logo, a hipótese de multa não se amolda ao instituto da compensação, em
razão da necessidade de violação de alguma regra tipificada como ilícito atribuído
por lei, gerando a obrigatoriedade do pagamento em pecúnia, sob a forma de multa.
Desta forma, com clareza, tem-se que a compensação ambiental é
compulsória, exigida pela exploração de atividade licita, que tenham significativo
impacto ambiental, atribuído pelo órgão ambiental, não tendo como natureza jurídica
a figura da multa.
3.4.2. A compensação ambiental e a natureza jurídica de obrigação
convencional
O contrato de origem privada, que é entendido de forma simples como sendo
o acordo de vontades que geram efeitos patrimoniais, estando presente, via de
regra, a característica da bilateralidade, a convenção entre as partes, dentre outras
características, e, nos serve de parâmetro para afirmar que a “compensação
72
ambiental” em exame, não possui características de obrigação convencional,
originada de um contrato privado, haja vista, a sua instituição de forma unilateral
pelo Estado, através do art. 36, da Lei do SNUC, sendo portanto uma obrigação
legal, atendendo ao art. 150, I, da CF34.
Desta forma, não há como afirmar que a compensação ambiental possui
natureza convencional.
3.4.3. A compensação ambiental e a natureza jurídica tributária
Interessante e controvertida é a abordagem da compensação ambiental como
sendo de natureza tributária, senão vejamos:
Inicialmente merece ser colocado em tela o conceito da definição de tributo,
nos termos do art. 3º do Código Tributário Nacional - CTN:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada (Brasil, 1966)
Posto o conceito legal de tributo, vejamos também os ensinamentos de
Ataliba (2003, p.37) sobre a definição de tributo:
Continua o mesmo autor: “Se, pelo contrário, o vínculo obrigacional nascer
independentemente da vontade das partes – ou até mesmo contra essa
vontade – por força da lei, mediante a ocorrência de um fato jurídico lícito,
então estar-se-á diante de tributo, que se define como obrigação jurídica
legal, pecuniária, que não se constitui em sanção de ato ilícito, em favor de
uma pessoa pública. Ter-se-á obrigação de indenização por dano, se o
fato de que nascer a obrigação for ilícito. Será tributo, pois, a obrigação
pecuniária, legal, não emergente de fatos ilícitos, em princípio. Estes fatos
ilícitos podem ser geradores de multa ou de obrigação de indenizar. A
multa se caracteriza por constituir-se em sanção aflitiva, de um preceito
que impõe um comportamento determinado. A indenização é mera
reparação patrimonial, a título de composição de dano, segundo o
princípio geral do direito, de acordo com o qual quem causar prejuízo a
outrem é obrigado a indenizar. Em outras palavras: o tributo não é sanção
por violação de nenhum preceito, nem reparação patrimonial. Com estas
delimitações é que se deve entender o conceito de tributo, adotado pelo
direito constitucional brasileiro. (ATALIBA, 2003)
34
Art. 150 da CF “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.
73
Assim, com base nos elementos conceituais do tributo, insculpido no art. 3º do
CTN, passamos de maneira específica a fazer um paralelo com as características do
instituto da compensação ambiental, com a finalidade de identificar semelhanças
capazes de confirmar a natureza jurídica tributária.
Para ser tributo deve existir: a) uma prestação compulsória pecuniária, isto é,
o conteúdo a prestação deve ser materializado em moeda, sendo comportamento
obrigatório, importando o seu descumprimento em uma sanção; b) Não se constitui
sanção de ato ilícito, isto é, “a cláusula que não constitua sanção de ato ilícito
significa que os tributos não se confundem com as penalidades, apesar de ambos
terem natureza compulsória e consistirem em receitas derivadas”. (ROSA JUNIOR,
1999, p. 199); c) instituído por lei, ou seja, consagra o princípio da legalidade
tributária inserida no art. 150, I, da CF35, onde a obrigação resulta da lei e não da
vontade das partes; d) cobrança mediante atividade administrativa plenamente
vinculada, isto é, o Estado é obrigado a cobrar o tributo na ocorrência do fato
gerador nos limites e condições vinculadas na lei.
Feitas tais considerações sobre o tributo, passemos fazer um paralelo com a
compensação ambiental instituída pelo art. 36 da Lei nº 9.985/2000, para verificar a
sua similaridade.
i) a compensação ambiental é compulsória, vez que a sua cobrança
independe da vontade do empreendedor; ii) não se constitui sanção por ato ilícito; iii)
a compensação foi instituída através lei federal; iv) a cobrança é efetuada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada, em razão da sua exigibilidade por
intermédio do órgão ambiental competente.
Este são alguns fatores de convergência entre a compensação ambiental e o
tributo, corroborando o pensamento de parte da doutrina na defesa da natureza
tributária.
Nesta corrente doutrinária encontra-se Machado (2004,), sustentando que a
“compensação ambiental” oriunda do art. 36 da Lei do SNUC se assemelha a
definição de tributo, dizendo se tratar de uma contribuição financeira com supedâneo
no princípio do poluidor-pagador:
A compensação ambiental é uma contribuição financeira que aplica o
princípio do usuário-pagador. A compensação ambiental antecipa possíveis
cobranças por danos (...).
35
Ver nota 56.
74
...O dever legal do empreendedor de efetuar o pagamento da contribuição
monetária ambiental surge do fato de seu empreendimento ter a
potencialidade de causar impacto significativo ao meio ambiente,
independente de lhe ser atribuída qualquer culpa, pois se aplica a
responsabilidade objetiva prevista no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81.
(MACHADO,2004, P. 764 e 767 – grifo nosso)
Imperioso nos arvorarmos de critérios objetivos para identificar a natureza da
“compensação ambiental”, a luz da hermenêutica do art. 4o, I, do CTN, que ressalta
a irrelevância da denominação dada à exação:
o
Art. 4 : A natureza jurídica específica do tributo é determinada
pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes
para qualificá-la:
I - a denominação e demais características formais adotadas
pela lei;
II - a destinação legal do produto da sua arrecadação.
(BRASIL, CTN, 1996 – grifo nosso)
Merece ser esclarecido que, independe que a obrigação seja prestada através
de pagamento em moeda ou entrega de bem ao Poder Público, a mesma se encaixa
junto ao conceito de tributo, não importando a nomenclatura que o legislador lhe
tenha apresentada.
Ainda sobre os aspectos da natureza tributária da compensação ambiental é
relevante a transcrição de Molina (2005) sobre as espécies tributárias defendida pela
doutrina, neste sentido:
Em relação a tais espécies tributárias excluem-se, de plano, a
caracterização da "compensação ambiental" como contribuição de
melhoria (posto que ela não foi criada "para fazer face ao custo de obras
públicas de que decorra valorização imobiliária", nos termos do artigo 81 do
Código Tributário Nacional) e como empréstimo compulsório (uma vez
que as normas que regem tal compensação não estabelecem a sua
devolução após o decurso de determinado tempo, consoante dispõe o
artigo 15 do Código Tributário Nacional).
Noutra frente, a "compensação ambiental" não se caracteriza como
contribuição especial de intervenção no domínio econômico, na forma
do disposto no artigo 149 da Constituição Federal, posto que tais
contribuições têm finalidade específica de servir como instrumento de
atuação do Estado na ordem social, econômica e nos interesses das
categorias profissionais ou econômicas, sendo suas características: 1)
natureza tributária; 2) extrafiscalidade configurada pela sua finalidade
específica;. 3) instituição condicionada à verificação dos pressupostos
expressamente estabelecidos na Constituição Federal, dentre eles a
instituição por lei complementar; 4) intervenção permitida na ordem
econômica; 5) intervenção temporária; e, 6) necessidade de se vislumbrar
referibilidade ao sujeito passivo da contribuição (existência de benefício
75
específico para o sujeito passivo ou para o grupo de que participe e que
financia tal despesa).
De fato, a "compensação ambienta!" não foi criada mediante lei
complementar; não se trata de caso de intervenção permitida na ordem
econômica, já que o meio ambiente deveria ser protegido por receita de
imposto (e não de contribuição de intervenção) e custeada por toda a
coletividade e não apenas por uma parcela da atividade econômica,
inexistindo benefício especial para o sujeito passivo ou para o grupo de que
participe e que financia tal despesa.
Também, a "compensação ambiental" não se caracteriza como a
espécie "imposto do gênero tributo posto que, segundo o artigo 16 do
Código Tributário Nacional, imposto é "o tributo cuja obrigação tem por fato
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte".
Assim, face à vinculação dos recursos advindos da "compensação
ambiental", não há que se falar na sua caracterização como espécie
tributária imposto.
Finalmente, deve-se verificar se a "compensação ambienta!" se
amolda à espécie tributária taxa.
Segundo o artigo 77 do Código Tributário Nacional, a União Federal,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir taxas "em
razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao
contribuinte ou postos à sua disposição".
Nessa linha de idéias, caso a "compensação ambienta!" possa ser
caracterizada como taxa, seria em razão do exercício do poder de polícia
da administração ao conceder o licenciamento ambiental.
A taxa de polícia é cobrada em razão da atividade do Estado, que
verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes e concede a
licença, autorização, alvará etc.(...)
(...) Assim, considerando: 1) a inexistência de desempenho efetivo da
atividade dirigida ao administrado; e, 2) especialmente, pela ausência de
relação entre o eventual exercício do poder de polícia e os valores cobrados
a título de compensação ambiental, cobrada em valor não inferior a 0,5%
(meio por cento) com base em estudo de impacto ambiental, não nos
parece tratar verdadeiramente de taxa.
A corrente que defende a natureza tributária da "compensação ambiental"
alega que a configuração desta como taxa corresponderia à atividade de
licenciamento pelo órgão ambienta! responsável (exercício do poder de
polícia), porém, mesmo admitindo-se tal hipótese, a exigência delineada
pelo artigo 36 da Lei n° 9985/00 nos parece maculada pelo vício de
ilegalidade, posto que não encontra correspondência entre a atividade
estatal e o valor cobrado a tal título, o que contraria o artigo 77 do Código
Tributário Nacional. (MOLINA, 2005, p.134-135 – grifo nosso).
Importante salientar que tal posicionamento jurídico, apesar de ser robusto,
encontra flagrantes vícios de inconstitucionalidade, em razão das diversas
agressões ao texto constitucional, senão vejamos:
Se prosseguirmos da primícia de que a compensação ambiental é um tributo,
a sua instituição se daria através do processo legislativo estabelecido no art. 146, III,
alínea “a” da CF36, ou seja, através de Lei Complementar;
36
“Art. 146 – Cabe a Lei Complementar;
III- Estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente, sobre:
76
Outro aspecto que evidencia a inconstitucionalidade do referido instituto, é no
tocante a atuação do administrador publico em matéria tributária, pois neste caso
esta atividade não pode ser discricionária ao efetuar a cobrança da compensação
ambiental, conforme previsão do art. 36 da Lei do SNUC, mas sim, em uma
atividade vinculada, através do órgão ambiental.
Neste particular observa-se que o órgão ambiental atua em total
discricionariedade ao ser ele o responsável em dizer quem será objeto do
pagamento da compensação ambiental através de EIA/RIMA,
Essas críticas em relação a natureza jurídica evidencia, repita-se, os aspectos
constitucionais
que
devem,
em
tese,
se
cogitar
para
a
declaração
de
inconstitucionalidade do instituto da compensação ambiental, quando de sua
abordagem concreta pelos Pretórios.
Não se pode passar ao largo que o estudo de impacto ambiental é o
instrumento devido para definição se o empreendimento causará impacto
significativo ambiental ou não37. Neste ponto, alguns doutrinadores indicam haver
flagrante inconstitucionalidade do dispositivo normativo, pois remetem para os
“estudos ambientais” a fixação dos valores da compensação ambiental, a ser fixado
pelo órgão ambiental e a câmara de compensação.
A inconstitucionalidade apontada resulta do princípio constitucional da
legalidade38, onde ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei, e no caso em tela, os “estudos ambientais“ são elaborados
segundo metodologia e critérios discricionários do órgão ambiental, portanto sem
origem legal, bem como a inexistência de limite máximo fixado em lei39 do valor da
compensação, ficando ao alvitre do órgão ambiental a fixação do quantum a ser
pago pelo empreendedor.
Concluímos neste particular ser cristalino, pelo menos em tese, que a
compensação ambiental fixada em critérios a partir de “estudos ambientais” não
seria capaz de gerar obrigação de indenizar, sob a rubrica da “compensação
ambiental”, vez que a Constituição Federal determina a existência de lei em sentido
formal para que tal obrigação possa ser exeqüível.
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta
Constituição, a dos respectivos fatos geradores, base de cálculo e contribuintes.” (Brasil, 2000)
37
Art. 31, Decreto Federal nº 4.340/2002.
38
Art. 5º, inciso II, da Constituição Federal.
39
O art. 36 da Lei nº 9.985/2002, não apresenta um limite legal de percentual possível de ser cobrado
aos empreendimentos, fixando apenas um limite mínimo, sem justificar o motivo desta pré-fixação.
77
Machado (2004, p. 766), apresenta crítica neste aspecto sustentando a
inconstitucionalidade do artigo 31 do Decreto regulamentador da lei do SNUC:
10. O Decreto 4.340, de 22.08.2002, em seu artigo 31, afirma que a fixação
da compensação ambiental será estabelecida “a partir de estudos
ambientais”. Os estudos ambientais podem ser ”relatório ambiental, plano e
projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico
ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e
análise preliminar de risco”, como se vê na Resolução CONAMA 237/1997.
Entendo como inconstitucional e ilegal esse artigo do decreto, pois
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei” (art. 5º, II, CF), e os decretos devem ser expedidos para a “fiel
execução” das leis (art. 84, IV da CF). Ora, a Lei nº 9.985/2000, em seu
artigo 36, é expressa em dizer que o empreendimento de significativo
impacto ambiental é constatado pelo “Estudo de Impacto Ambiental e
respectivo relatório EIA/RIMA”. A lei aplica a própria Constituição Federal
(art. 225, § 1º, IV). Dessa forma, os “estudos ambientais” não são aptos a
gerar a obrigação da compensação ambiental. (BRASIL – MMA, 2002, nota
de rodapé, item 10, p. 766)
Esta definição sobre a valoração, metodologia e forma de compensação
ambiental
estabelecida
a
partir
de
“estudos
ambientais”,
com
base
na
discricionariedade do agente do órgão ambiental competente, tem causado grandes
transtornos aos empreendedores, em razão da imposição de “novas obrigações”
impostas ao setor privado, estranhas ao objeto do seu negócio, com o pálio de
indenizar o meio ambiente, mesmo que de forma direta.
O art. 33 do Decreto Federal nº 4.340/2002 (MMA,2002), indica a vinculação e
a prioridade de aplicação dos recursos oriundos da compensação ambiental, onde
no seu rol observa-se diversas obrigações que não guardam qualquer referência
com as atividades do negócio do empreendedor. Vê-se então, que a lei e os estudos
elaborados pelo órgão ambiental acabam por gerar obrigações e encargos para o
setor privado que não guardam qualquer relação com a preservação ambiental,
aumentando os custos do empreendimento, haja vista, a necessidade de controlar
este “processo”, repita-se estranho a atividade negocial, de destinação da
compensação da compensação ambiental.
Estes são os argumentos apresentados por parte da doutrina no tocante a
natureza jurídica tributária da compensação ambiental, onde em razão das
características atribuídas aos impostos, às taxas e à contribuição de melhoria, podese antecipar que a “compensação ambiental”, tendo em vista o seu caráter
vinculado e não decorrente de atividade estatal, pode ser considerada um tributo
78
anômalo não previsto na Constituição Federal e, conseqüentemente, no Código
Tributário Nacional.
Nós, nos filiamos a esta corrente doutrinária que sustenta ter a compensação
ambiental natureza jurídica tributária, embora, eivada de inconstitucionalidades,
conforme fundamentação apresentada nos parágrafos anteriores.
3.4.4. A compensação ambiental e a natureza jurídica indenizatória
A compensação ambiental também é sustentada por outra parte da doutrina
como possuindo natureza indenizatória. Este posicionamento acaba por polarizar as
discussões entre a natureza jurídica tributária e a natureza jurídica indenizatória da
compensação ambiental. Assim, analisaremos o posicionamento indenizatório.
Importante fixar o conceito de “dano” vez que esta diretamente ligada a
indenização, desta forma importante colacionar o magistério de Silva:
Juridicamente, dano é, usualmente, tomado no sentido do efeito que
produz: é o prejuízo causado, em virtude de ato de outrem, que vem causar
diminuição patrimonial. (...)
E neste sentido, tanto se entende o dano aquiliano, que resulta do ato ilícito,
como o dano contratual, fundado na ofensa à obrigação contratual.
Sejam pois, contratual ou aquiliano, o dano, para ser ressarcível, merece
fundar-se na efetiva diminuição de um patrimônio ou na ofensa de um bem
juridicamente protegido, por culpa pu dolo do agente. (Silva,1990, v. II.,
p.2):
O termo “indenizar” para o mesmo autor significa:
É em sentido amplo, toda reparação ou contribuição pecuniária, que se
efetiva, para satisfazer um pagamento a que se está obrigado ou que se
apresenta como um dever jurídico.
Traz a finalidade de integrar o patrimônio da pessoa daquilo de que se
desfalcou pelos desembolsos, de recompô-lo pelas perdas ou prejuízos
sofridos (danos), ou ainda de acrescê-lo dos proventos, a que faz jus a
pessoa, pelo seu trabalho. (Silva, 1990,p. 453)
Merece ainda ser observado o conceito de indenização que no dizer de
Rodrigues, “significa ressarcir o prejuízo, ou seja, tornar indene a vítima, cobrindo
79
todo o dano por ela experimentado. Esta é a obrigação imposta ao autor do ato
ilícito, em favor da vítima”. (RODRIGUES, 2002, p. 185)
Não se pode esquecer que a natureza jurídica do bem ambiental se apresenta
como sendo de uso comum do povo e essencialmente à sadia qualidade de vida, e
neste sentido é importante a definição de meio ambiente elaborado por Da Silva
apud Loubet, onde afirma que “o meio ambiente é assim, a integração do conjunto
de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento
equilibrado da vida em todas as suas formas”. (LOUBET, 2005, p.127/128)
Loubet, analisando o conceito de meio ambiente apresenta definição própria
alicerçando-se nos fundamentos de que “ recursos ambientais são bens jurídicos
naturais, artificiais ou culturais, corpóreos ou incorpóreos, que integram ou tenham
qualquer relação, influência ou interação com o meio ambiente”. (LOUBET, 2005, p.
128).
O mesmo autor prossegue o estudo afirmando que o dano ao meio ambiente
“é aquele que atinge o meio ambiente como bem autônomo (sentido amplo) ou um
recurso ambiental (sentido estrito). Já dano ambiental privado é aquele prejuízo
causado às pessoas ou seus bens por meio de algum recurso ambiental (água, ar,
solo), como elemento condutor”. (LOUBET, 2005).
A doutrina que sustenta ter a compensação ambiental natureza jurídica de
indenização, se baseia no § 3º, do artigo 225 da Constituição Federal, sob o
argumento de ser possível existir a obrigação de indenizar previamente o dano,
desde que prevista em lei, conforme previsto no art. 36 da Lei do SNUC.
Quando se fala em indenizar previamente o dano, assim se dá em razão do
momento da elaboração do EIA/RIMA, cujo objetivo é verificar a existência de
impacto ambiental significativo, ou seja, via de regra o dano ainda não aconteceu,
mas apenas a sua hipótese.
Em contra-partida ao posicionamento jurídico de que a compensação
ambiental possui natureza jurídica indenizatória, encontra-se os argumentos de que
a obrigação de indenizar prevê a ocorrência prévia do dano perpetrado a outrem,
com o objetivo de reparação, proporcional ao patrimônio lesado, sob pena de
enriquecimento ilícito. É neste particular que se verifica a inconsistência do
entendimento, vez que as hipóteses podem ser confirmadas ou não após a
implementação do projeto, ensejando por jogar por terra a natureza jurídica de
indenização, pois não haveria, em tese, o dano concreto.
80
A Confederação Nacional da Indústria – CNI, apresentou uma ação direta de
inconstitucionalidade junto ao Supremo Federal em dezembro de 2004, em face do
art. 36 da lei do Snuc e seus parágrafos, onde um dos fundamentos se traduz não
haver suporte jurídico que sustente a compensação ambiental pelos danos
ambientais causados pelos empreendimentos de significativo impacto ambiental, nos
seguintes termos:
... O objetivo de tal compensação ambiental, como se depreende do texto, é
o de reparar, indenizar os danos significativos causados nos
licenciamentos ambientais de certas atividades, mediante implantação
e/ou manutenção de unidades de conservação.
Verifica-se, assim, que a indenização deve ser destinada a reduzir esses
impactos significativos.
Aliás, nesse sentido o Decreto nº 4.340, de 22.8.2002, que regulamentou
artigos da mencionada Lei 9.985/00, o qual, ao denominar Capítulo VIII (no
qual se insere a regulamentação do aqui questionado art. 36), intitulou-o
“Da Compensação por Significativo Impacto Ambiental”.
No entanto, pasmem, nos licenciamentos de significativo impacto ambiental,
onde é exigida a prévia elaboração do EIA/RIMA, se os danos significativos
não forem eliminados, mitigados ou, pelo menos, minorados ao máximo, o
licenciamento não será concedido !.
Assim, se não vai haver dano significativo, deixa de haver o suporte jurídico
para respaldar a indenização! Eventuais danos residuais serão aqueles
permitidos pela legislação que representam, em última análise, a
conciliação dos princípios constitucionais do desenvolvimento econômico
com a preservação do meio ambiente. (ADIN CNI, 2004)
De todo o exposto, verifica-se que anteriormente a vigência da Lei nº
9.985/2000, as posições doutrinárias sobre o tema, com base nas Resoluções do
CONAMA, eram no sentido de ter o instituto natureza indenizatória, entretanto com a
promulgação da Lei do SNUC, a doutrina encontra-se dividida e polarizada entre a
natureza indenizatória e tributária, repita-se, até que os Tribunais Superiores
venham a se manifestar sobre tais premissas.
3.5.
Distinção
entre
“medidas
compensatórias
e/ou
reparatórias”
e
“compensação ambiental”
A utilização do termo “medidas compensatórias ou reparatórias” muitas vezes
é utilizada de forma equivocada pelo administrador público e também o próprio
81
legislador aplica o referido termo, quando na verdade estaria tratando da
“compensação ambiental”, originada pela Lei nº 9.985/2000., ou até mesmo como
espécie de indenização.
Desta forma, imperiosa se torna fazer a distinção dos conceitos jurídicos
acima, para que se tenha a verdadeira dimensão jurídica da utilização de um termo
pelo outro, evitando conflitos e exigências administrativas descabidas com base em
conceitos equivocados, não sendo objeto deste estudo, aos reflexos advindos pela
utilização de um termo por outro.
O termo “medida compensatória e/ou reparatória”, diz respeito a um conceito
jurídico previsto no art. 4º do Código Florestal, Lei nº 4.771/6540, cuja finalidade é
reparar o impacto ocasionado sobre a supressão da vegetação em área de
preservação permanente, devidamente autorizada no interesse público ou social,
pelo órgão ambiental competente, e a sua mitigação realizada por replantio das
mesmas espécies de plantas nativas no mesmo local ou em outro, a se houver
impossibilidade.
Steigleder ao fazer uma abordagem sobre as medidas compensatórias na
reparação do dano ambiental, assevera a “possibilidade de aplicação da
compensação ecológica, consistente em uma forma de restauração natural do dano
ambiental que se volta para uma área distinta da área degradada, tendo por objetivo
assegurar a conservação de funções ecológicas equivalentes” (STEIGLEDER, 2004,
p.52). Neste conceito, deve-se levar em consideração a melhoria das condições
ambientais no seu conjunto, considerando o meio ambienta de forma global.
Já o termo “compensação ambiental”, instituído pelo artigo 36 da Lei
n°9.985/2000, diz respeito a uma espécie de contribuição financeira ou
indenizatória41, instituída com fulcro no princípio do usuário-pagador, que tem por
finalidade o apoio à implementação e manutenção de unidades de conservação do
grupo integral, com suporte específico nos estudos de impactos ambientais com
impacto ambiental negativo significativo, que não seja mitigável ao meio ambiente.
40
“Art. 4º- A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser
autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e
motivados, em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional
ao empreendimento proposto”
41
Neste particular a doutrina não é unânime no tocante a natureza jurídica da “compensação
ambiental”
82
3.6. A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE PRESERVAÇÃO
E POLÍTICA AMBIENTAL
Diante de todos os aspectos ambientais até o momento abordados, temos
como o primeiro marco ambiental no Brasil a implementação da Política Nacional do
Meio Ambiente, inserido no ordenamento jurídico pátrio pela Lei nº 6.938 de 31 de
agosto de 1981, tendo “por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana”. (BRASIL - MMA, 1981).
Esta lei objetivamente visava “a compatibilização do desenvolvimento
econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico” (BRASIL – MMA, 1981), introduzindo diversos instrumentos de política
ambiental, dentro os quais destacamos a avaliação de impacto ambiental42, bem
como, a obrigatoriedade do prévio licenciamento ambiental para “a construção,
instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem
como os capazes sob qualquer forma, de causar degradação ambiental(...)”
(BRASIL– MMA, 1981).
A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 225, §
1°, IV, inseriu a
obrigatoriedade do “estudo prévio de impacto ambiental” ao patamar máximo dentro
do ordenamento nacional, vez que, a Carta Magna carrega em seu bojo os
princípios inerentes ao desenvolvimento sustentável com fincas a garantia da
utilização dos recursos ambientais das gerações presentes e futuras.
Destarte, diante de todo este sistema jurídico e de política protetiva ambiental
existente no Brasil, surge a chamada “medida compensatória”, criada através da
Resolução CONAMA nº 10/87, direcionada a empresa ou empreendedor, para
compensar à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas
e outros ecossistemas pela realização de obras de grande porte, com a destinação
de recursos para a criação ou manutenção de unidades de conservação.
42
inciso III, Artigo 9º, Lei nº 6.938/81.
83
Verifica-se aqui a preocupação do poder público com a manutenção do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, haja vista, ter criado um mecanismo de
compensar a degradação das florestas ou ecossistemas, em razão da necessidade
do desenvolvimento industrial da sociedade, muito embora o instrumento utilizado
não possua essencialmente cunho financeiro, materializando-se através de
obrigação de fazer, ou seja implementar ou manutenir estação ecológica, nos termos
da legislação anterior e a vigente, conforme se depreende do preceito do art. 33 do
Decreto Federal nº 4.340/0243.
Logo, evidencia-se que a compensação ambiental, agora sob a forma jurídica
do art. 36 da Lei do SNUC e seu Decreto regulamentador, consiste em compensar a
perda da biodiversidade perpetrada pela interferência do empreendimento ao meio
ambiente natural, através de controles que busquem a proteção dos ecossistemas
nas áreas delimitadas pelo poder público de proteção integral, ou seja, as Unidades
de Conservação, vez que o empobrecimento da diversidade biológica
nos dias
atuais poderá se dar de forma irreversível.
Temos, como já afirmado anteriormente, que a compensação ambiental é um
instrumento com objetivo de garantir a sociedade o ressarcimento pelos danos
causado a biodiversidade, em razão das atividades empreendidas que causem
significativo impacto ambiental não mitigável. Neste sentido, alguns afirmam ser este
instrumento uma forma de atenuar a socialização das externalidades negativas do
empreendimento.
Observamos também, que a doutrina nacional ao abordar a questão da
compensação ambiental, vincula a mesma ao princípio do poluidor-pagador, onde
obriga o agente que utiliza o bem natural para fins econômicos a internalizar as
externalidades ambientais negativas oriundas do seu empreendimento, ou seja,
passa a inserir a compensação ambiental como nova variável ambiental no
planejamento de sua atividade econômica.
No caso da compensação ambiental oriunda da lei do SNUC, a reparação do
dano ambiental não se dá de forma direta, pois o instituto em tela encontra-se
desvinculado da reparação do dano ambiental perpetrado ou a ser realizado, vez
que os valores oriundos deste instituto são destinados, por via legal, para a
manutenção do Sistema Nacional das Unidades de Conservação. Diferentemente do
43
Ver página 62, art. 33, D. 4340/2000.
84
que ocorre na chamadas medidas compensatória, que tentam reconstituir o
equilíbrio ecológico, quando os danos ambientais são irreversíveis e não mitigáveis,
obrigando o agente a reparar o dano a ser causado em área equivalente.
Neste particular, como anteriormente abordado no item 3.5.4, é que surgem
os diversos questionamentos jurídicos sobre a legalidade do referido instituto, em
desvincular a reparação do dano ambiental direto e a reparação de dano futuro e
incerto, não mitigável, com base no valor total do empreendimento, quando a
Constituição Federal determina que o poluidor tem dever jurídico de reparar os
danos causados44, ou seja, primeiro a recomposição do bem ambiental, depois, se
não houver condições, procede-se a indenização ou compensação, que é uma
forma subsidiária de ressarcimento do dano ambiental.
Assim, está claro que a compensação ambiental, oriunda do art. 36 da Lei do
SNUC, regulamentada através do art. 31 do Decreto 4.340/0245, indica ser
obrigatória
durante
o
processo
de
licenciamento
ambiental46,
para
os
empreendimentos de significativo impacto ambiental, em razão dos impactos
negativos, não mitigáveis e passíveis de risco, com fundamento em EIA/RIMA. Mas,
importante ressaltar que o art. 33 do Decreto47, apresenta rol taxativo de prioridades
de utilização dentro das Unidades de Conservação, não havendo previsão para a
reparação específica dos danos causados pelos empreendimentos.
Para uma boa visualização deste fato, apresentamos o seguinte exemplo: a
necessidade de se retirar 18 hectares de Mata Atlântica em determinada localidade
para que uma linha de transmissão e estação de energia elétrica possa ser criada,
sendo certo que este empreendimento é de significativo impacto ambiental. Assim,
nos termos da lei do SNUC, não há obrigatoriedade de que uma área equivalente
venha a ser reflorestada, haja vista, o texto normativo não determinar a reparação do
dano direto, mas sim, que os recursos devam ser empregados conforme a
destinação prevista no artigo 33 do Decreto Federal48 e, as unidades de
conservação daquela região somente serão beneficiadas se estiverem na área de
influência do projeto, na sua bacia hidrográfica ou na sua microrregião geográfica.
44
Art. 225, § 3º da CF.
Ver página 62, art. 31, D. 4340/2000.
46
Merece ser observado que nesta etapa não há danos ambientais, uma vez que o empreendimento
ainda não existe.
47
Ver página 62, art. 33, D. 4340/2000.
48
Ver página 62, art. 33, D. 4340/2000.
45
85
Este exemplo materializa uma das críticas sustentada por parte da doutrina49
sobre a compensação ambiental, vez que não existe relação de causa e efeito entre
o dano apontado e a compensação gerada, pois não há a recuperação do dano
ambiental ou restauração do equilíbrio ecológico direto.
Na mesma esteira de pensamento, Machado (2004, p.767) critica a exação
em razão da sua não abrangência sobre os efeitos da atividade licenciada, senão
vejamos:
O pagamento ou a contribuição monetária criada não atinge todos os
campos em que possam incidir os efeitos da atividade a ser licenciada, pois
a poluição das águas e da atmosfera, a poluição sonora, a poluição do solo,
através de rejeitos e de agrotóxicos não estão abrangidas na compensação
a ser paga. Isso porque o pagamento a ser efetuado pelo empreendedor
será destinado somente às unidades de conservação. (MACHADO, 2004)
Ultrapassada esta fase sobre a desvinculação do dano efetivo e a destinação
dos recursos para as UCs, verificamos também que, a base de cálculo do valor da
compensação ambiental ancorada sobre os “custos totais previsto para implantação
do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental, de acordo com
o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento”(BRASIL – MMA, 2000),
é medida contrária ao meio ambiente, pois os investimentos alocados para a
melhoria da qualidade ambiental, social e a mitigação do impactos causados pelas
atividades do empreendedor, jamais deveriam integrar a base de cálculo da
compensação ambiental, por ser totalmente contraditório ao espírito da lei.
Tomando por base este conceito da base de cálculo, apenas a título de
ilustração, verificamos que o empreendimento de implantação de uma mina de
extração de carvão poderá ter uma obrigação de compensação ambiental menor do
que um empreendimento de implantação de uma empresa de lapidação de pedras
preciosas, vez que, em tese, os investimentos para a implantação e funcionamento
da segunda são bem maiores do que a primeira, em razão do alto custo da
tecnologia aplicada. Entretanto, o prejuízo ambiental devido a agressão aos recursos
ambientais é inversamente maior em relação ao objeto da atividade explorada.
Do exemplo apresentado, torna-se claro que a base de cálculo da
compensação ambiental, formatada nos termos do art. 36 da Lei do SNUC, com um
percentual mínimo fixado em 0,5 % (meio porcento) sobre os custos totais do
empreendimento, sem desconsiderar os recursos inseridos pelo empreendedor para
49
Neste sentido, Antunes, 2004.
86
a melhoria da qualidade ambiental, é um desincentivo para os investidores atuarem
de forma pró-ativa na preservação do meio ambiente, aplicando a melhor tecnologia
para o seu negócio, evidenciando ter a compensação ambiental imagem de
interesses puramente arrecadatórios do poder público junto ao setor privado, com a
finalidade de alocar recursos para a manutenção e criação das unidades de
conservação da natureza, ao invés do Estado realizar este papel,
Neste caminho, observamos que as UCs possuem importantes características
naturais de conservação da biodiversidade, daí a sua importância de proteção pelo
poder público. Entretanto, a lei que criou a compensação ambiental, vinculado ao
Sistema de Unidades de Conservação da natureza e ao licenciamento ambiental,
serve como um instrumento de política e preservação ambiental, em vista da
importância de se manter e criar unidades ecológicas no Brasil, contudo, este
instrumento de política não atende ao verdadeiro sentido da compensação
ambiental, vez que o ponto nodal da preservação esta na melhoria ambiental,
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida das gerações atuais e futuras.
Este deveria ser o real objetivo da compensação ambiental, atingir: a
sociedade como um todo, melhorando o saneamento ambiental, a vida urbana, as
fontes de água, os rios e lagos, os investimentos em infra-estrutura, educação
ambiental, nos termos do conceito moderno das cidades sustentáveis, conforme
prevê a Regulamentação dos artigos 182 e 183 da Carta Magna, através da Lei nº
10.257/2001, a saber o Estatuto das Cidades:
Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as
seguintes diretrizes:
I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento, à infra-estrutura urbana, ao transporte e
aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
gerações. (Brasil, 2001)
Neste sentido Norgaard (1997, p. 33), aborda que a compensação ambiental
deva se dar na amplitude do conceito das cidades sustentáveis:
a preocupação é com a utilização de valores, e com a argumentação de
que” a valoração econômica racional não pode existir à partir de escolhas
morais e da tomada de preços de decisão política”, ou seja, “ a valoração
ambiental deve ser crítica com relação ao processo de escolha racional e
informada no que está sendo exigido” – Isso se quisermos que a
compensação ambiental seja uma das oportunidades para a construção da
sociedade sustentável. Além dos valores envolvidos previamente na
87
consideração do que seja “significativo impacto” como seu pré-requisito.
Cabe ter em vista os valores envolvidos posteriormente nas possíveis
formas de compensação: reflorestamento da área, projetos de recuperação
de áreas degradadas, criação de um projeto de educação ambiental,
investimento em unidades de conservação, etc, etc...
Assim, por todos os fatos apresentados nessa pesquisa entendemos que a
compensação ambiental possui característica de instrumento estatal de política
ambiental, entretanto, a visão do legislador ao formatar o instituto, ao nosso ver, é
totalmente míope, pois não atende aos reais anseios da sociedade na melhoria da
qualidade ambiental e social, considerando o conceito de cidade sustentável com as
prioridades estabelecidas no art. 31 do Decreto Federal nº 4.340/0250, vez que a
aplicação dos recursos encontram-se destinados puramente para as Unidades de
Conservação, não podendo ser utilizado com outros fins, pelo menos em tese, pois
se tem noticias de que em alguns Estados o Poder Executivo vem desviando a
finalidade do destino para fins assistencialista e eleitoreiro.
50
Ver página 62, art. 31, D. 4340/2000.
88
4. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
A partir das abordagens jurídicas e conceituais do procedimento de
licenciamento e a sua vinculação com o instituto da compensação ambiental oriunda
da Lei do SNUC ao longo desse trabalho, verifica-se que o tema da compensação
ambiental e o seu enfoque como instrumento de política ambiental no Brasil ainda é
incipiente, merecendo um maior aprofundamento no estudo da temática, vez que as
organizações públicas e privadas começam a amadurecer os debates e as críticas
construtivas em palcos técnicos e acadêmicos. Cabe ressaltar que não foi verificada
a existência de paradigmas normativos na legislação alienígena.
Nos subitens a seguir serão mostradas as conclusões sobre as discussões
propostas em relação a analise da compensação ambiental sob o prisma de ser um
instrumento de política ambiental na preservação do meio ambiente, bem como o
atendimento aos objetivos de pesquisa elencados no capítulo inicial deste trabalho.
4.1. ASPECTOS CONCLUSIVOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS
No contexto atual, onde as empresas encontram-se inseridas na temática
proposta, em razão do objeto do negócio ser totalmente impactado nos custos do
empreendimento pela inserção dessa nova variante econômico-ambiental, e via de
conseqüência em seu planejamento estratégico, haja vista, a necessidade de
submissão ao procedimento de licenciamento ambiental para as obras e
empreendimentos que sejam potencialmente ou efetivamente poluidores ou
degradadoras de qualquer forma do meio ambiente, Vê-se então, a importância que
o assunto requer, ante as fortes perspectivas de novos investimentos em infraestrutura que o país deverá receber nos próximos cincos anos, onde a preservação
ambiental deverá caminhar juntamente com o desenvolvimento econômico, seguindo
os princípios basilares do ordenamento jurídico ambiental vigente, norteado pela
Política Nacional do Meio Ambiente.
Assim é, importante ressaltar que o instituto da compensação ambiental
previsto no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, possui relevante papel na política
ambiental nacional e, em contra-partida, é motivo de grande preocupação para os
89
investidores
do
setor
privado,
pois,
dentre
outros
aspectos
críticos
de
aperfeiçoamento, apontamos a instabilidade normativa em que se fundamenta a sua
natureza jurídica, à falta de uma metodologia uniforme, de âmbito nacional, de base
de cálculo a ser aplicada pelos órgãos ambientais competentes, ausência de
definição clara sobre o que é impacto ambiental significativo, ausência de gradação
dos potenciais de impactos e a ponderação necessária entre os dispositivos
negativos e a destinação da obrigação ambiental acontecer de forma indireta sobre
danos não mitigáveis, futuros e incertos, a falta de um limite legal de valoração sobre
os custos totais do empreendimento e, ainda, a sua base de cálculo não excluir os
investimentos inseridos para a melhoria da qualidade ambiental. Todos estes pontos,
são motivos por si só que merecem uma melhor reflexão pelo legislador ordinário
sobre o real motivo da existência do instituto em tela, vez que o mesmo, demonstra
ser uma ótima ferramenta ou instrumento de política no sentido de preservação do
meio ambiente em equilíbrio com as necessidades de desenvolvimento econômico
do país, prosseguindo no tripé de sustentação do desenvolvimento sustentável, ou
sejam, ambiental, social e econômico.
4.1.1 Considerações sobre os objetivos de pesquisa
Como abordado anteriormente o objetivo desta pesquisa é apresentar um
estudo sobre a compensação ambiental na forma prevista do artigo 36 da Lei
Federal nº 9.985/2000 e o artigo 31 do Decreto Federal nº 4.340/2002, que
instituíram a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, apontando
a importância da inserção desta nova variante sócio-ambiental no procedimento do
licenciamento ambiental em relação aos custos do empreendimento para o setor
privado, bem como analisar o papel da compensação ambiental como instrumento
de política ambiental na preservação do meio ambiente.
Neste aspecto, verifica-se ao longo da dissertação, com base no referencial
teórico que o licenciamento ambiental é uma manifestação típica do Poder de Polícia
administrativa, através de um sistema de comando e controle, com o intuito de dar
cumprimento aos princípios do desenvolvimento sustentável e do acesso eqüitativo
aos recursos naturais, para o atendimento das necessidades das presentes e futuras
gerações, onde o Estado atua de forma preventiva e repressiva, visando disciplinar
90
as ações dos particulares na manutenção da ordem publica, em especial junto as
atividades que interagem com o meio ambiente.
Assim, as atividades, empreendimentos e obras que sejam potencialmente ou
efetivamente poluidoras ou degradadoras de qualquer forma do meio ambiente,
conforme preceito infraconstitucional insculpido no artigo 10 da Lei Federal nº
6.938/81, encontra-se em submissão ao procedimento de licenciamento ambiental,
como atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direitos e
obrigações em razão do interesse público de preservação do meio ambiente.
Este mesmo princípio e mandamento legal de comando e controle com
suporte na preservação ambiental foram recepcionados e consagrados pela Carta
Magna, no seu artigo 225, § 1º, inciso IV, que prescreve a ordenança da realização
do estudo prévio de impacto ambiental, para as atividades ora mencionadas.
De igual modo, nos posicionamos na linha doutrinária em que o ato
administrativo ambiental – licença - possui natureza jurídica de licença, se
constituindo ato unilateral e vinculado da Administração, com caráter de
definitividade, gozando de maior estabilidade, embora como já abordado, passível
de revogação por interesse público superveniente a sua concessão, em atendimento
ao princípio do direito administrativo da supremacia do interesse público sobre o
particular.
Oportuno se faz ressaltar, que o ato administrativo ambiental da licença,
poderá ter natureza jurídica de autorização quando se interpretar a lei e o seu objeto
como caráter de ato vinculado, o que ensejará nas conseqüências jurídicas da
vinculação do agente público aos preceitos legais, bastando ao interessado na
concessão da licença atender aos requisitos legais para ter o direito a sua
concessão, não existindo a discricionariedade do administrador público no ato
concessivo.
Urge salientar que o empreendedor da obra ou atividade efetiva ou
potencialmente poluidora do meio ambiente, que de posse de uma licença
ambiental, em pleno exercício da sua atividade lícita, atendendo aos padrões
normativos ambientais, não se exonera da responsabilidade civil do poluidor, no
caso de ocorrência de dano ambiental, em razão do princípio constitucional do
poluidor-pagador, com supedâneo na responsabilidade objetiva atinente ao direito
do ambiente. Portanto, não existe o chamado direito de poluir ao administrado que
91
detém a concessão de exploração dos recursos ambientais com finalidade
econômica com suporte no princípio do usuário-pagador
Aspecto relevante sobre a licença ambiental, se dá no tocante a determinação
de sua quantificação em um nível de degradação ou potencial poluição capaz de
ensejar
o
vínculo
obrigacional
do
empreendimento
ao
procedimento
de
licenciamento ambiental. O art. 10 da Lei Federal nº 6.938/81 e seu Regulamento,
não disciplina de forma expressa esta questão, o que emerge entendimento no
sentido de que existindo potencial poluidor mínimo de qualquer forma do meio
ambiente, ocasionará ao empreendedor na obrigatoriedade do recebimento da
licença ambiental, sob as penas legais previstas na Legislação pátria.
De igual forma, ancorado no referencial teórico do estudo, verificamos que a
compensação ambiental inserida dentro do contexto do Sistema das Unidades de
Conservação da Natureza tem a sua origem legal expressa no art. 36 da Lei Federal
nº 9.985/2000, inobstante ter existido regulações normativas anteriores mediante as
edições das resoluções CONAMA nº 10/87 e nº 02/96, que foram suplantadas pela
atual Lei do SNUC, em razão da instabilidade jurídica que a figura jurídica
”Resolução” representava para o instituto da compensação ambiental.
A compensação ambiental instituída pela lei do SNUC obriga ao
empreendedor de atividades de significativo impacto ambiental, dentro do
procedimento de licenciamento ambiental, a apoiar a implantação e manutenção das
unidades de conservação, via de regra de proteção integral, com destinação de
recursos não inferior a 0,5 % (meio porcento) dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento.
A destinação dos recursos encontra-se vinculada exclusivamente para as
unidades de conservação, por determinação do art. 32 do Decreto Federal nº
4.340/2002,
Com fulcro no art. 10 da Lei Federal nº 6.938/81, verifica-se a exigência de
que toda a “construção, instalação,ampliação e funcionamento de estabelecimento e
atividades
utilizadoras
de
recursos
ambientais,
considerados
efetiva
e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em
caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”. Conjugando este
92
preceito com o art. 36 da Lei do SNUC, que prescreve ser o fato gerador da
obrigação da compensação ambiental a ocorrência de significativo impacto
ambiental nos empreendimentos, mediante o EIA/RIMA, temos que a vinculação do
instituto da compensação encontra-se ligado ao procedimento do licenciamento
ambiental por força legal, bem como a obrigatoriedade de ocorrer, durante a
implantação do empreendimento, significativo impacto ambiental, constatado através
de estudos de impacto ambiental, exigido previamente pelo órgão ambiental
competente, onde os aspectos conclusivos apontem para a ocorrência de impacto
ambiental significativo negativo, não mitigável, que deteriore a qualidade ambiental
da sociedade.
4.1.2. Considerações sobre as questões formuladas
Esse trabalho apresentou 3 questões básicas, que buscaram abordar alguns
dos principais aspectos de conflitos entre o setor público e privado, com a finalidade
de contribuir de alguma forma para melhor compreensão do instituto da
compensação ambiental previsto no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, e os seus reflexos
ambientais, sociais e econômicos no Sistema de Política Nacional.
Particularmente no âmbito da primeira questão, verificou-se que a
compensação ambiental fixada em critérios a partir de “estudos ambientais”
realizados quando do processo de licenciamento, e o grau e impacto ambiental
estabelecido pelo órgão ambiental competente, é capaz de gerar diferentes
obrigações de indenizar para os empreendedores, que não se encontra vinculada ao
objeto da atividade explorada, suscitando por vezes conflitos entre o setor público e
privado.
Verifica-se então, da análise do art. 31 e 32 do Decreto regulamentador da
compensação, com fundamento em todo o referencial teórico, em particular no
tocante a natureza jurídica tributária do instituto em tela, que existem fortes
fundamentos sobre a inconstitucionalidade51 destes dispositivos normativos, pois
arvorados pela doutrina dominante os “estudos ambientais“ são elaborados segundo
metodologia e critérios discricionários do órgão ambiental, portanto sem origem
51
Fere o principio da legalidade previsto no art. 5, inciso II da CF.
93
legal, bem como a inexistência de limite máximo fixado em lei do valor da
compensação ambiental, deixando ao alvitre do órgão ambiental a fixação do
quantum a ser pago pelo empreendedor.
Deste modo, pelo menos em tese, existe forte fundamento jurídico de que os
critérios de fixação da valoração da compensação ambiental não seriam capazes de
gerar obrigação pecuniária em razão da sua ilegalidade na origem, entretanto,
enquanto os Tribunais Superiores não se manifestarem sobre esta cizânia, a
cobrança na forma apresentada reveste-se da presunção de constitucionalidade por
força de princípio constitucional.
Diante desta primícia, temos que as obrigações oriundas dos “estudos
ambientais” muitas das vezes não guardam correlação com a atividade do negócio
empreendido, vez que o artigo 33 do decreto aponta dentre outras coisas para
“aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento, e
proteção da unidade, compreendendo a sua área de amortecimento”. Ora, o
empreendedor
não
deve
ter
atribuição
de
adquirir
terras,
maquinários,
computadores, guarda da unidade, entre outras coisas, pois esta não é a sua
obrigação, não faz parte do seu negócio tais encargos, até porque, apenas
exemplificando, o poder público tem o dever de realizar licitação para efetuar
compras diversas acima de um valor, monetário e no caso do empreendedor que
não possui este dever legal como seria? Estaria obrigado a realizar licitação para
adquirir tais bens à título de compensação ambiental, nos termos da lei?. Vê-se
então que muitas dificuldades estranhas ao empreendimento
dificultam todo o
processo de liberação da licença ambiental, podendo trazer prejuízos aos
investidores e ao meio ambiente.
Neste aspecto verificamos que a lei precisa ser aperfeiçoada, pois muitas
novas obrigações têm sido exigidas do empreendedor sobre o aparente fundamento
de se tratar de compensação ambiental, gerando um aumento nos custos do
investidor e as vezes prejuízo para a melhoria da qualidade ambiental, pois não
existe atuação direta sobre o meio ambiente, até porque, neste momento do
processo de licenciamento não há dano algum, vez que a compensação ambiental é
exigível na fase ou etapa de “implantação” do empreendimento52.
52
A exigência da compensação ambiental ocorre na etapa de implantação do empreendimento que
inicia-se na instalação até o inicio da operação, sendo este o termo final, não sendo exigível no
momento da licença prévia.
94
No tocante a segunda questão apresentada sobre a natureza jurídica da
compensação ambiental ser espécie tributária, da analise do estudo com fincas no
referencial teórico, apesar de toda divergência doutrinária, em especial a polarização
entre a natureza indenizatória e a natureza tributária, nos posicionamos no sentido
de ter a compensação ambiental oriunda da lei do SNUC natureza jurídica de
espécie tributária, repita-se, apesar de todas indicações jurídicas sobre a
inconstitucionalidade de sua existência formal e cobrança, nos parece ser esta, a
mais semelhante posição equiparável ao instituto, pois no sistema atual não existe
uma definição jurídica exata que se encaixe na exação.
Deste modo, fica a percepção de que a compensação ambiental traduz em
uma quantia exeqüível ao Estado em razão do exercício de uma atividade com
finalidade econômica, que gera impactos não mitigáveis ao meio ambiente, bem
como tratar-se de uma contribuição financeira com fundamento no princípio do
poluidor-pagador. Além, das características atribuídas aos impostos, às taxas e à
contribuição de melhoria, concluindo que a “compensação ambiental”, tendo em
vista o seu caráter
vinculado e não decorrente de atividade estatal, pode ser
considerada um tributo anômalo não previsto na Constituição Federal e,
conseqüentemente, no Código Tributário Nacional.
Em relação a terceira questão formulada procurou-se discutir com
fundamento no referencial teórico se a compensação ambiental oriunda do art. 36 da
Lei do SNUC apresenta características de instrumento de política ambiental, neste
sentido, considerando o conceito de cidade sustentável, verificando as prioridades
estabelecidas no art. 31 do Decreto Federal nº 4.340/0253, poderíamos afirmar ser a
mesma capaz de atingir a melhoria da qualidade de vida urbana? Entendemos que
não, em razão da forma como ela encontra-se inserida na norma jurídica, por força
da vinculação da aplicação dos recursos ambientais nas unidades de conservação.
De outra forma, deixando de lado o conceito amplo de cidade sustentável,
temos que a compensação ambiental prevista no SNUC, apresenta características
de instrumento de política e preservação ambiental, haja vista, que a sua vinculação
para a liberação do licenciamento ambiental aos empreendedores de atividades de
significativo impacto ambiental, encontra-se condicionada a destinação de recurso
53
Ver página 62, art. 31, D. 4340/2000.
95
destinados a manutenção e implantação das Unidades de Conservação, protegendo
a biodiversidade, portanto o meio ambiente de forma global.
Desta forma, imperioso se faz que tenhamos o Sistema do SNUC
funcionando de forma sólida e com recursos para a sua sobrevivência, entretanto
não podemos aceitar que o seu financiamento seja feito através dos recursos da
compensação ambiental, pois a manutenção das Unidades Ecológicas é dever do
poder público nos três níveis federativos, garantindo a preservação ambiental da
biodiversidade das áreas protegidas e a compensação ambiental deveria ser
condicionada para a preservação direta dos danos não mitigáveis ocasionados pelo
empreendimento.
Neste particular a crítica do instituto também é abordada por Antunes (2005,
p. 671), onde afirma que “o sentido de compensação estabelecido pela Lei do SNUC
é discutível, pois compensação ambiental deve significar uma melhoria ambiental e,
jamais, uma substituição de tarefas que devem ser realizadas ex officio pelo próprio
Poder Público”. (ANTUNES, 2005).
4.2. SUGESTÕES DE TRABALHOS FUTUROS
Esse trabalho buscou contextualizar a disciplina da compensação ambiental
como instrumento de política e preservação ambiental, dentro do contexto da norma
jurídica da Lei Federal nº 9.985/2000 e o Decreto Federal nº 4.320/2002 em
consonância com os princípios da Lei Federal nº 6.938/81 e o conceito de cidade
sustentável.
Considerando as cizânias jurídicas elencadas no presente estudo no tocante
a definição da natureza jurídica do instituto da compensação ambiental, verifica-se
que a doutrina não é unânime em afirmar tratar-se de um tributo ou indenização, o
que vem gerando diversos questionamentos jurídicos e conflitos entre os gestores
público e privado, sendo certo que a jurisprudência ainda não se posicionou sobre a
temática.
Merece ressaltar as questões suscitadas apresentam graves pontos de
dificuldades para o setor privado, tais como: a valoração econômica e a utilização de
uma metodologia uniforme em âmbito nacional, a falta de limite máximo para a
cobrança da exação, a vinculação dos recursos financeiros apenas para as unidades
96
de conservação, a indenização de danos não mitigáveis futuros e incerto e o
conceito da base de cálculo do instituto considerar os custos totais do
empreendimento.
Buscou-se delimitar o trabalho em virtude da natureza complexa do novo
instituto no ordenamento jurídico vigente e as suas conseqüências para o setor
público e privado, em razão de atuação da lei.
Deste aspecto, sugere-se a ampliação da discussão para novos campos de
forma a permitir a discussão da natureza jurídica do instituto e a sua definição;
destinação dos recursos da compensação e a sua vinculação apenas para as
Unidades de Conservação, sem levar em consideração outros fatores ambientais e
sociais; Fixação, mediante lei, de um limite para a cobrança do instituto com base na
aferição da graduação de impacto ambiental significativo; apresentação de
propostas de alteração legislativa para a Lei Federal nº 9.985/2000 e o Decreto
4.320/2002.
Assim, entendemos ser necessário o aprofundamento das questões acima
para dar maior segurança jurídica para o poder público e os investidores, bem como
atrair maiores investimentos na preservação do meio ambiente em consonância com
os princípios do desenvolvimento sustentável.
97
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103
ANEXOS
104
ANEXO 1 - LEI Nº 6.938, DE 31 DE AGOSTO DE 1981
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Dispõe sobre a Política Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, e dá outras
providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , faço saber que o CONGRESSO NACIONAL
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art 1º - Esta Lei, com fundamento no art. 8º, item XVII, alíneas c, h e i , da
Constituição Federal, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio
Ambiente, cria o Conselho Nacional do Meio Ambiente e institui o Cadastro Técnico
Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental.
Art. 1º Esta Lei, com fundamento nos incisos VI e VII, do art. 23, e no art.
225 da Constituição Federal, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, cria o Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA, e institui o
Cadastro de Defesa Ambiental. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
Art 1º - Esta lei, com fundamento nos incisos VI e VII do art. 23 e no art. 235 da
Constituição, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos
de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e
institui o Cadastro de Defesa Ambiental. (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Art. 2º. A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no
País, condições ao desenvolvimento sócioeconômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
105
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o
meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente.
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do
meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos;
106
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
V - recursos ambientais, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da
biosfera.
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e a flora. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
DOS OBJETIVOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da
qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e
ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito
Federal, do Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas
relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologia s nacionais orientadas para
o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e
informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade
de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas á sua
utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do
equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.
Art. 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em
normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a
preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados
os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei.
107
Parágrafo único. As atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas
em consonância com as diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente.
DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público,
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema
Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
I - Órgão Superior: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, com a
função de assistir o Presidente da República na formulação de diretrizes da Política
Nacional
do
Meio
Ambiente;
II - Órgão Central: a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, do Ministério
do Interior, à qual cabe promover, disciplinar e avaliar a implantação da Política
Nacional
do
Meio
Ambiente;
III - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da Administração Pública
Federal, direta ou indireta, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público,
cujas entidades estejam, total ou parcialmente, associadas às de preservação da
qualidade ambiental ou de disciplinamento do uso de recursos ambientais;
IV - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela
execução de programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades
suscetíveis
de
degradarem
a
qualidade
ambiental;
V - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle
e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas áreas de jurisdição.
I - Órgão Superior: o Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA, com a função
de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas
diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; (Redação
dada
pela
Lei
nº
7.804,
de
1989)
II - Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, adotado nos termos desta Lei, para assessorar, estudar e propor ao
Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA diretrizes políticas governamentais para o
meio ambiente e os recursos naturais, e deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado
e essencial à sadia qualidade de vida; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
III - Órgão Central: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA, com a finalidade de coordenar, executar e fazer executar, como
órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio
ambiente, e a preservação, conservação e uso racional, fiscalização, controle e fomento
dos recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
IV - Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da administração federal
direta e indireta, bem como as Fundações instituídas pelo Poder Público, cujas
atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de
disciplinamento do uso de recursos ambientais; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de
1989)
108
I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o
Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais; (Redação dada pela
Lei nº 8.028, de 1990)
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
(Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República,
com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal,
a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
(Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão
federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; (Redação
dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes
de provocar a degradação ambiental; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle
e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído pela Lei nº
7.804, de 1989)
§ 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição,
elaboração normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
§ 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais,
também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
§ 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo
deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando
solicitados por pessoa legitimamente interessada.
§ 4º De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar
uma Fundação de apoio técnico científico às atividades da SEMA. (Vide Lei nº 7.804,
de 1989)
109
DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Art. 7º - É criado o Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, cuja
composição, organização, competência e funcionamento serão estabelecidos, em
regulamento, pelo Poder Executivo.
Parágrafo único - Integrarão, também, o CONAMA:
a) representantes dos Governos dos Estados, indicados de acordo com o
estabelecido em regulamento, podendo ser adotado um critério de delegação por
regiões, com indicação alternativa do representante comum, garantida sempre a
participação de um representante dos Estados em cujo território haja área crítica de
poluição, asssim considerada por decreto federal;
b) Presidentes das Confederações Nacionais da Indústria, da Agricultura e do
Comércio, bem como das Confederações Nacionais dos Trabalhadores na Indústria, na
Agricultura e no Comércio;
c) Presidentes da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e da Fundação
Brasileira para a Conservação da Natureza;
d) dois representantes de Associações legalmente constituídas para a defesa dos
recursos naturais e de combate à poluição, a serem nomeados pelo Presidente da
República.
Art. 7º O Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA tem por finalidade
assessorar o Presidente da República na formalização da Política Nacional e das
diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais. (Redação
dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
(Revogado pela Lei nº 8.028, de 1990)
§ 1º O Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA é presidido pelo Presidente
da República, que o convocará pelo menos 2 (duas) vezes ao ano. (Incluído pela Lei nº
7.804, de 1989)
§ 2º São membros do Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA: (Incluído pela
Lei nº 7.804, de 1989)
I - o Ministro da Justiça;
II - o Ministro da Marinha;
III - o Ministro das Relações Exteriores;
IV - o Ministro da Fazenda;
V - o Ministro dos Transportes;
VI - o Ministro da Agricultura;
VII - o Ministro da Educação;
VIII - o Ministro do Trabalho;
IX - o Ministro da Saúde;
X - o Ministro das Minas e Energia;
XI - o Ministro do Interior;
XII - o Ministro do Planejamento;
XIII - o Ministro da Cultura;
XIV - o Secretário Especial de Ciência e Tecnologia;
XV - o Representante do Ministério Público Federal;
XVI - o Representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência SBPC;
XVII - 3 (três) representantes do Poder Legislativo Federal;
110
XVIII - 5 (cinco) cidadãos brasileiros indicados pelo conjunto das entidades
ambientalistas não governamentais.
§ 3º Poderão participar das reuniões do Conselho Superior do Meio Ambiente CSMA, sem direito a voto, pessoas especialmente convidadas pelo seu Presidente.
(Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 4º A participação no Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA é
considerada como de relevante interesse público e não será remunerada. (Incluído pela
Lei nº 7.804, de 1989)
§ 5º. O Ministro do Interior é, sem prejuízo de suas funções, Secretário-Executivo
do Conselho Superior do Meio Ambiente - CSMA.(Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
(Revogado pela Lei nº 8.028, de 1990)
Art. 8º Incluir-se-ão entre as competências do CONAMA:
Art. 8º Compete ao CONAMA: (Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
I - estabelecer, mediante proposta da SEMA, normas e critérios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras, a ser concedido
pelos Estados e supervisionado pela SEMA; (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas e
das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando
aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades privadas, as
informações indispensáveis ao exame da matéria;
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas
e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados,
requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem como a entidades
privadas, as informações indispensáveis; o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA apreciará os estudos de impacto ambiental, e respectivos relatórios de
impacto ambiental, no caso de obras ou atividades de significativa degradação
ambiental, nas áreas consideradas Patrimônio Nacional pela Constituição Federal;
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
II - determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos das alternativas
e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados,
requisitando aos órgãos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades
privadas, as informações indispensáveis para apreciação dos estudos de impacto
ambiental, e respectivos relatórios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradação ambiental, especialmente nas áreas consideradas patrimônio nacional.
(Redação dada pela Lei nº 8.028, de 1990)
III - decidir, como última instância administrativa em grau de recurso, mediante
depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pela SEMA; (Vide Lei
nº 7.804, de 1989)
111
IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na
obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental; (VETADO);
V - determinar, mediante representação da SEMA, a perda ou restrição de
benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional, e a
perda ou suspensão de participação em linhas de fiananciamento em estabelecimentos
oficiais de crédito; (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
VI - estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da
poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos
Ministérios competentes;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção
da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hídricos.
Parágrafo único. O Secretário do Meio Ambiente é, sem prejuízo de suas funções,
o Presidente do Conama. (Incluído pela Lei nº 8.028, de 1990)
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental; (Regulamento)
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou
absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de reservas e estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e as
de relevante interesse ecológico, pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público
federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante
interesse ecológico e reservas extrativistas; (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa
Ambiental;
112
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado
anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
- IBAMA; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,
obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando inexistentes; (Incluído pela Lei nº
7.804, de 1989)
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utilizadoras dos recursos ambientais. (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva
ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual
competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva
e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em
caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (Redação dada pela Lei nº
7.804, de 1989)
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão
publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de
grande circulação.
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento de
que trata este artigo dependerá de homologação da SEMA. (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e a SEMA, esta em caráter supletivo,
poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis,
determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissões
gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites
estipulados no licenciamento concedido. (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
§ 4º - Caberá exclusivamente ao Poder Executivo Federal, ouvidos os Governos
Estadual e Municipal interessados, o licenciamento previsto no “caput” deste artigo,
quando relativo a pólos petroquímicos e cloroquímicos, bem como a instalações
nucleares e outras definidas em lei.
113
§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
Art. 11. Compete à SEMA propor ao CONAMA normas e padrões para
implantação, acompanhamento e fiscalização do licenciamento previsto no artigo
anterior, além das que forem oriundas do próprio CONAMA. (Vide Lei nº 7.804, de
1989)
§ 1º A fiscalização e o controle da aplicação de critérios, normas e padrões de
qualidade ambiental serão exercidos pela SEMA, em caráter supletivo da atuação do
órgão estadual e municipal competentes. (Vide Lei nº 7.804, de 1989)
§ 2º Inclui-se na competência da fiscalização e controle a análise de projetos de
entidades, públicas ou privadas, objetivando a preservação ou a recuperação de
recursos ambientais, afetados por processos de exploração predatórios ou poluidores.
Art. 12. As entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais
condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento,
na forma desta Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões
expedidos pelo CONAMA.
Parágrafo único. As entidades e órgãos referidos no caput deste artigo deverão
fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos
destinados ao controle de degradação ambiental e a melhoria da qualidade do meio
ambiente.
Art. 13. O Poder Executivo incentivará as atividades voltadas ao meio ambiente,
visando:
I - ao desenvolvimento, no País, de pesquisas e processos tecnológicos
destinados a reduzir a degradação da qualidade ambiental;
II - à fabricação de equipamentos antipoluidores;
III - a outras iniciativas que propiciem a racionalização do uso de recursos
ambientais.
Parágrafo único. Os órgãos, entidades e programas do Poder Público, destinados
ao incentivo das pesquisas científicas e tecnológicas, considerarão, entre as suas
metas prioritárias, o apoio aos projetos que visem a adquirir e desenvolver
conhecimentos básicos e aplicáveis na área ambiental e ecológica.
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual
e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção
114
dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental
sujeitará os transgressores:
I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez)
e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs,
agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento,
vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito
Federal, Territórios ou pelos Municípios;
II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder
Público;
III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito;
IV - à suspensão de sua atividade.
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade
civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
§ 2º No caso de omissão da autoridade estadual ou municipal, caberá ao
Secretário do Meio Ambiente a aplicação Ambiente a aplicação das penalidades
pecuniárias prevista neste artigo.
§ 3º Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratório da
perda, restrição ou suspensão será atribuição da autoridade administrativa ou financeira
que concedeu os benefícios, incentivos ou financiamento, cumprimento resolução do
CONAMA.
§ 4º Nos casos de poluição provocada pelo derramamento ou lançamento de
detritos ou óleo em águas brasileiras, por embarcações e terminais marítimos ou
fluviais, prevalecerá o disposto na Lei nº 5.357, de 17 de novembro de 1967. (Revogado
pela Lei nº 9.966, de 2000)
Art. 15 - É da competência exclusiva do Presidente da República, a suspensão
prevista no inciso IV do artigo anterior por prazo superior a 30 (trinta) dias.
§ 1º - O Ministro de Estado do Interior, mediante proposta do Secretário do Meio
Ambiente e/ou por provocação dos governos locais, poderá suspender as atividades
referidas neste artigo por prazo não excedente a 30 (trinta) dias.
§ 2º - Da decisão proferida com base no parágrafo anterior caberá recurso, com
efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, para o Presidente da República
115
Art. 15. O poluidor que expuser a perigo a incolumidade humana, animal ou
vegetal, ou estiver tornando mais grave situação de perigo existente, fica sujeito à pena
de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos e multa de 100 (cem) a 1.000 (mil) MVR.
(Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 1º A pena e aumentada até o dobro se: (Redação dada pela Lei nº 7.804, de
1989)
I - resultar:
a) dano irreversível à fauna, à flora e ao meio ambiente;
b) lesão corporal grave;
II - a poluição é decorrente de atividade industrial ou de transporte;
III - o crime é praticado durante a noite, em domingo ou em feriado.
§ 2º Incorre no mesmo crime a autoridade competente que deixar de promover as
medidas tendentes a impedir a prática das condutas acima descritas. (Redação dada
pela Lei nº 7.804, de 1989)
Art. 16 - Os Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios
poderão adotar medidas de emergência, visando a reduzir, nos limites necessários, ou
paralisar, pelo prazo máximo de 15 (quinze) dias, as atividades poluidoras. (Revogado
pela
Lei
nº
7.804,
de
1989)
Parágrafo único - Da decisão proferida com base neste artigo, caberá recurso, sem
efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, ao Ministro do Interior.(Revogado pela Lei
nº
7.804,
de
1989)
Art. 17 - É instituído, sob a administração da SEMA, o Cadastro Técnico Federal
de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental, para registro obrigatório de pessoas
físicas ou jurídicas que se dediquem à consultoria técnica sobre problemas ecológicos
ou ambientais e à indústria ou comércio de equipamentos, aparelhos e instrumentos
destinados ao controle de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Art. 17. Fica instituído, sob a administração do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA: (Redação dada pela Lei nº 7.804,
de 1989)
I - Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental,
para registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam a consultoria
técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de
equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras; (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
116
II - Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais, para registro obrigatório de pessoas físicas ou
jurídicas que se dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou à extração,
produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio
ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora. (Incluído pela Lei nº
7.804, de 1989)
Art. 17-A. São estabelecidos os preços dos serviços e produtos do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama, a serem
aplicados em âmbito nacional, conforme Anexo a esta Lei. (Incluído pela Lei nº 9.960,
de 2000)
Art. 17-B. É criada a Taxa de Fiscalização Ambiental - TFA.(Incluído pela Lei nº
9.960,
de
2000)
§ 1o Constitui fato gerador da TFA, o exercício das atividades mencionadas no
inciso II do art. 17 desta Lei, com a redação dada pela Lei no 7.804, de 18 de julho de
1989.
(Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
§ 2o São sujeitos passivos da TFA, as pessoas físicas ou jurídicas obrigadas ao
registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais.(Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA, cujo
fato gerador é o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e
fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos
naturais." (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o Revogado. (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 2o Revogado.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 17-C. A TFA será devida em conformidade com o fato gerador e o seu valor
corresponderá à importância de R$ 3.000,00 (três mil reais). (Incluído pela Lei nº 9.960,
de
2000)
§ 1o Será concedido desconto de 50% (cinqüenta por cento) para empresas de
pequeno porte, de 90% (noventa por cento) para microempresas e de 95% (noventa e
cinco por cento) para pessoas físicas. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
§ 2o O contribuinte deverá apresentar ao Ibama, no ato do cadastramento ou
quando por ele solicitada, a comprovação da sua respectiva condição, para auferir do
benefício dos descontos concedidos sobre o valor da TFA, devendo, anualmente,
atualizar os dados de seu cadastro junto àquele Instituto. (Incluído pela Lei nº 9.960, de
2000)
§ 3o São isentas do pagamento da TFA, as entidades públicas federais, distritais,
estaduais e municipais, em obediência ao constante da alínea "a" do inciso IV do art. 9o
do Código Tributário Nacional. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
117
Art. 17-C. É sujeito passivo da TCFA todo aquele que exerça as atividades
constantes do Anexo VIII desta Lei.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o O sujeito passivo da TCFA é obrigado a entregar até o dia 31 de março de
cada ano relatório das atividades exercidas no ano anterior, cujo modelo será definido
pelo Ibama, para o fim de colaborar com os procedimentos de controle e
fiscalização.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 2o O descumprimento da providência determinada no § 1o sujeita o infrator a
multa equivalente a vinte por cento da TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.
(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 3o Revogado. (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 17-D. A TFA será cobrada a partir de 1o de janeiro de 2000, e o seu
recolhimento será efetuado em conta bancária vinculada ao Ibama, por intermédio de
documento próprio de arrecadação daquele Instituto. (Incluído pela Lei nº 9.960, de
2000)
Art. 17-D. A TCFA é devida por estabelecimento e os seus valores são os fixados
no Anexo IX desta Lei." (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o Para os fins desta Lei, consideram-se: (Redação dada pela Lei nº 10.165, de
2000)
I – microempresa e empresa de pequeno porte, as pessoas jurídicas que se
enquadrem, respectivamente, nas descrições dos incisos I e II do caput do art. 2o da Lei
no 9.841, de 5 de outubro de 1999; (Incluído pela Lei nº 10.165, de 2000)
II – empresa de médio porte, a pessoa jurídica que tiver receita bruta anual superior
a R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais) e igual ou inferior a R$
12.000.000,00 (doze milhões de reais); (Incluído pela Lei nº 10.165, de 2000)
III – empresa de grande porte, a pessoa jurídica que tiver receita bruta anual
superior a R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais). (Incluído pela Lei nº 10.165, de
2000)
§ 2o O potencial de poluição (PP) e o grau de utilização (GU) de recursos naturais
de cada uma das atividades sujeitas à fiscalização encontram-se definidos no Anexo
VIII desta Lei. (Incluído pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 3o Caso o estabelecimento exerça mais de uma atividade sujeita à fiscalização,
pagará a taxa relativamente a apenas uma delas, pelo valor mais elevado.(Incluído pela
Lei nº 10.165, de 2000)
118
Art. 17-E. É o Ibama autorizado a cancelar débitos de valores inferiores a R$ 40,00
(quarenta reais), existentes até 31 de dezembro de 1999. (Incluído pela Lei nº 9.960, de
2000)
Art. 17-F. A TFA, sob a administração do Ibama, deverá ser paga, anualmente, até
o dia 31 de março, por todos os sujeitos passivos citados no § 2o do art. 17-B desta
Lei.(Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-F. São isentas do pagamento da TCFA as entidades públicas federais,
distritais, estaduais e municipais, as entidades filantrópicas, aqueles que praticam
agricultura de subsistência e as populações tradicionais. (Redação dada pela Lei nº
10.165, de 2000)
Art. 17-G. O não-pagamento da TFA ensejará a fiscalização do Ibama, a lavratura
de auto de infração e a conseqüente aplicação de multa correspondente ao valor da
TFA, acrescido de 100 % (cem por cento) desse valor, sem prejuízo da exigência do
pagamento da referida Taxa. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Parágrafo único. O valor da multa será reduzido em 30% (trinta por cento), se o
pagamento for efetuado em sua totalidade, até a data do vencimento estipulado no
respectivo auto de infração.(Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-G. A TCFA será devida no último dia útil de cada trimestre do ano civil, nos
valores fixados no Anexo IX desta Lei, e o recolhimento será efetuado em conta
bancária vinculada ao Ibama, por intermédio de documento próprio de arrecadação, até
o quinto dia útil do mês subseqüente.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Parágrafo único. Revogado." (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 17-H. A TFA não recolhida até a data do vencimento da obrigação será
cobrada com os seguintes acréscimos:(Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
I - juros de mora, contados do mês subseqüente ao do vencimento, à razão de 1%
a.m. (um por cento ao mês), calculados na forma da legislação aplicável aos tributos
federais;
(Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
II - multa de mora de 0,33% (trinta e três centésimos por cento) ao dia de atraso,
até o limite máximo de 20% (vinte por cento) (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Parágrafo único. Os débitos relativos à TFA poderão ser parcelados, a juízo do
Ibama, de acordo com os critérios fixados em portaria do seu Presidente. (Incluído pela
Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-H. A TCFA não recolhida nos prazos e nas condições estabelecidas no
artigo anterior será cobrada com os seguintes acréscimos: (Redação dada pela Lei nº
10.165, de 2000)
I – juros de mora, na via administrativa ou judicial, contados do mês seguinte ao do
vencimento, à razão de um por cento; (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
119
II – multa de mora de vinte por cento, reduzida a dez por cento se o pagamento for
efetuado até o último dia útil do mês subseqüente ao do vencimento;(Redação dada
pela Lei nº 10.165, de 2000)
III – encargo de vinte por cento, substitutivo da condenação do devedor em
honorários de advogado, calculado sobre o total do débito inscrito como Dívida Ativa,
reduzido para dez por cento se o pagamento for efetuado antes do ajuizamento da
execução.(Incluído pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o-A. Os juros de mora não incidem sobre o valor da multa de mora.(Incluído
pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o Os débitos relativos à TCFA poderão ser parcelados de acordo com os
critérios fixados na legislação tributária, conforme dispuser o regulamento desta
Lei.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 17-I. As pessoas físicas e jurídicas, que já exerçam as atividades mencionadas
nos incisos I e II do art. 17 desta Lei, com a redação dada pela Lei no 7.804, de 1989, e
que ainda não estejam inscritas nos respectivos cadastros, deverão fazê-lo até o dia 30
de
junho
de
2000.(Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
Parágrafo único. As pessoas físicas e jurídicas, enquadradas no disposto neste
artigo, que não se cadastrarem até a data estabelecida, incorrerão em infração punível
com multa, ficando sujeitas, ainda, às sanções constantes do art. 17-G desta Lei, no
que couber. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-I. As pessoas físicas e jurídicas que exerçam as atividades mencionadas
nos incisos I e II do art. 17 e que não estiverem inscritas nos respectivos cadastros até
o último dia útil do terceiro mês que se seguir ao da publicação desta Lei incorrerão em
infração punível com multa de: (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
I – R$ 50,00 (cinqüenta reais), se pessoa física; (Incluído pela Lei nº 10.165, de
2000)
II – R$ 150,00 (cento e cinqüenta reais), se microempresa; (Incluído pela Lei nº
10.165, de 2000)
III – R$ 900,00 (novecentos reais), se empresa de pequeno porte; (Incluído pela
Lei nº 10.165, de 2000)
IV – R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais), se empresa de médio porte; (Incluído
pela Lei nº 10.165, de 2000)
V – R$ 9.000,00 (nove mil reais), se empresa de grande porte. (Incluído pela Lei nº
10.165, de 2000)
Parágrafo único. Revogado.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
120
Art. 17-J. A multa de que trata o parágrafo único do art. 17-I terá como valor a
importância correspondente a R$ 20.000,00 (vinte mil reais) (Incluído pela Lei nº 9.960,
de
2000)
Parágrafo único. O valor da multa será reduzido em 50% (cinqüenta por cento)
para empresas de pequeno porte, em 90% (noventa por cento) para microempresas e
em 95% (noventa e cinco por cento) para pessoas físicas. (Incluído pela Lei nº 9.960,
de 2000) (Revogado pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 17-L. As ações de licenciamento, registro, autorizações, concessões e
permissões relacionadas à fauna, à flora, e ao controle ambiental são de competência
exclusiva dos órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente. (Incluído pela
Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-M. Os preços dos serviços administrativos prestados pelo Ibama, inclusive
os referentes à venda de impressos e publicações, assim como os de entrada,
permanência e utilização de áreas ou instalações nas unidades de conservação, serão
definidos em portaria do Ministro de Estado do Meio Ambiente, mediante proposta do
Presidente daquele Instituto. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-N. Os preços dos serviços técnicos do Laboratório de Produtos Florestais
do Ibama, assim como os para venda de produtos da flora, serão, também, definidos
em portaria do Ministro de Estado do Meio Ambiente, mediante proposta do Presidente
daquele Instituto. (Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
Art. 17-O. Os proprietários rurais, que se beneficiarem com redução do valor do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, com base em Ato Declaratório
Ambiental - ADA, deverão recolher ao Ibama 10% (dez por cento) do valor auferido
como redução do referido Imposto, a título de preço público pela prestação de serviços
técnicos
de
vistoria.(Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
§ 1o A utilização do ADA para efeito de redução do valor a pagar do ITR é
opcional.
(Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
§ 2o O pagamento de que trata o caput deste artigo poderá ser efetivado em cota
única ou em parcelas, nos mesmos moldes escolhidos, pelo contribuinte, para
pagamento do ITR, em documento próprio de arrecadação do Ibama.(Incluído pela Lei
nº
9.960,
de
2000)
o
§ 3 Nenhuma parcela poderá ser inferior a R$ 50,00 (cinqüenta reais). (Incluído
pela
Lei
nº
9.960,
de
2000)
§ 4o O não-pagamento de qualquer parcela ensejará a cobrança de juros e multa
nos termos da Lei no 8.005, de 22 de março de 1990.(Incluído pela Lei nº 9.960, de
2000)
§ 5o Após a vistoria, realizada por amostragem, caso os dados constantes do ADA
não coincidam com os efetivamente levantados pelos técnicos do Ibama, estes
lavrarão, de ofício, novo ADA contendo os dados efetivamente levantados, o qual será
encaminhado à Secretaria da Receita Federal, para as providências decorrentes.
(Incluído pela Lei nº 9.960, de 2000)
121
Art. 17-O. Os proprietários rurais que se beneficiarem com redução do valor do
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR, com base em Ato Declaratório
Ambiental - ADA, deverão recolher ao Ibama a importância prevista no item 3.11 do
Anexo VII da Lei no 9.960, de 29 de janeiro de 2000, a título de Taxa de
Vistoria.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o-A. A Taxa de Vistoria a que se refere o caput deste artigo não poderá exceder
a dez por cento do valor da redução do imposto proporcionada pelo ADA.(Incluído pela
Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o A utilização do ADA para efeito de redução do valor a pagar do ITR é
obrigatória.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 2o O pagamento de que trata o caput deste artigo poderá ser efetivado em cota
única ou em parcelas, nos mesmos moldes escolhidos pelo contribuinte para o
pagamento do ITR, em documento próprio de arrecadação do Ibama.(Redação dada
pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 3o Para efeito de pagamento parcelado, nenhuma parcela poderá ser inferior a R$
50,00 (cinqüenta reais). (Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 4o O inadimplemento de qualquer parcela ensejará a cobrança de juros e multa
nos termos dos incisos I e II do caput e §§ 1o-A e 1o, todos do art. 17-H desta
Lei.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 5o Após a vistoria, realizada por amostragem, caso os dados constantes do ADA
não coincidam com os efetivamente levantados pelos técnicos do Ibama, estes
lavrarão, de ofício, novo ADA, contendo os dados reais, o qual será encaminhado à
Secretaria da Receita Federal, para as providências cabíveis. (Redação dada pela Lei
nº 10.165, de 2000)
Art. 17-P. Constitui crédito para compensação com o valor devido a título de TCFA,
até o limite de sessenta por cento e relativamente ao mesmo ano, o montante
efetivamente pago pelo estabelecimento ao Estado, ao Município e ao Distrito Federal
em razão de taxa de fiscalização ambiental.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
§ 1o Valores recolhidos ao Estado, ao Município e ao Distrital Federal a qualquer
outro título, tais como taxas ou preços públicos de licenciamento e venda de produtos,
não constituem crédito para compensação com a TCFA. (Redação dada pela Lei nº
10.165, de 2000)
§ 2o A restituição, administrativa ou judicial, qualquer que seja a causa que a
determine, da taxa de fiscalização ambiental estadual ou distrital compensada com a
TCFA restaura o direito de crédito do Ibama contra o estabelecimento, relativamente ao
valor compensado.(Redação dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
122
Art. 17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios com os Estados, os
Municípios e o Distrito Federal para desempenharem atividades de fiscalização
ambiental, podendo repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA." (Redação
dada pela Lei nº 10.165, de 2000)
Art. 18. São transformadas em reservas ou estações ecológicas sob a
responsabilidade da SEMA, as florestas e as demais formas de vegetação natural de
preservação permanente, relacionadas no art. 2º da Lei nº 4.771, de 15/09/1965 Código Florestal, e os pousos das aves de arribação protegidas por convênios, acordos
ou tratados assinados pelo Brasil com outras nações. (Revogado pela Lei nº 9.985, de
2000)
Parágrafo único. As pessoas físicas ou jurídicas que, de qualquer modo,
degradarem reservas ou estações ecológicas, bem como outras áreas declaradas como
de relevante interesse ecológico, estão sujeitas às penalidades previstas no art. 14
desta Lei.(Revogado pela Lei nº 9.985, de 2000)
Art. 19. Ressalvado o disposto nas Leis nºs 5.357, de 17 de novembro de 1967, e
7.661, de 16 de maio de 1988, a receita proveniente da aplicação desta Lei será
recolhida de acordo com o disposto no art. 4º da Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de
1989. (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989))
Art. 20. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.
Art. 21. Revogam-se as disposições em contrário.
Brasília, 31 de agosto de 1981; 160º da Independência e 93º da República.
JOÃO FIGUEIREDO
Mário Andreazza
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 2.9.1981
123
ANEXO 2 - LEI No 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e
VII da Constituição Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza e dá outras providências
O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA no exercício do cargo de PRESIDENTE DA
REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte
Lei:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão
das unidades de conservação.
Art. 2o Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo
as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído
pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime
especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e
a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em
bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as
necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos
seres vivos em geral;
III - diversidade biológica: a variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros
ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte;
compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de
ecossistemas;
124
IV - recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera,
a fauna e a flora;
V - preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a
proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção
dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais;
VI - proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações
causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos
naturais;
VII - conservação in situ: conservação de ecossistemas e habitats naturais e a
manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios naturais
e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham
desenvolvido suas propriedades características;
VIII - manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da
diversidade biológica e dos ecossistemas;
IX - uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos
recursos naturais;
X - uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos
naturais;
XI - uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e
economicamente viável;
XII - extrativismo: sistema de exploração baseado na coleta e extração, de modo
sustentável, de recursos naturais renováveis;
XIII - recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre
degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição
original;
XIV - restauração: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre
degradada o mais próximo possível da sua condição original;
XV - (VETADO)
XVI - zoneamento: definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação
com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os
125
meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser alcançados
de forma harmônica e eficaz;
XVII - plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as
normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a
implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade;
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação, onde
as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade; e
XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais,
ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o
movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas
degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.
CAPÍTULO II
DO SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
DA NATUREZA – SNUC
Art. 3o O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC é
constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e
municipais, de acordo com o disposto nesta Lei.
Art. 4o O SNUC tem os seguintes objetivos:
I - contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos
no território nacional e nas águas jurisdicionais;
II - proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;
III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas
naturais;
IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no
processo de desenvolvimento;
VI - proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica;
VII - proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica,
espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;
126
VIII - proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;
IX - recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos
e monitoramento ambiental;
XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;
XII - favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a
recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações
tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendoas social e economicamente.
Art. 5o O SNUC será regido por diretrizes que:
I - assegurem que no conjunto das unidades de conservação estejam
representadas amostras significativas e ecologicamente viáveis das diferentes
populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais,
salvaguardando o patrimônio biológico existente;
II - assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da
sociedade no estabelecimento e na revisão da política nacional de unidades de
conservação;
III - assegurem a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação;
IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de
organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas
científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico,
monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de
conservação;
V - incentivem as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem e
administrarem unidades de conservação dentro do sistema nacional;
VI - assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das unidades
de conservação;
VII - permitam o uso das unidades de conservação para a conservação in situ de
populações das variantes genéticas selvagens dos animais e plantas domesticados e
recursos genéticos silvestres;
127
VIII - assegurem que o processo de criação e a gestão das unidades de
conservação sejam feitos de forma integrada com as políticas de administração das
terras e águas circundantes, considerando as condições e necessidades sociais e
econômicas locais;
IX - considerem as condições e necessidades das populações locais no
desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos
naturais;
X - garantam às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização
de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de
subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos;
XI - garantam uma alocação adequada dos recursos financeiros necessários para
que, uma vez criadas, as unidades de conservação possam ser geridas de forma eficaz
e atender aos seus objetivos;
XII - busquem conferir às unidades de conservação, nos casos possíveis e
respeitadas as conveniências da administração, autonomia administrativa e financeira;
e
XIII - busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado de
unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou contíguas, e suas
respectivas zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes
atividades de preservação da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e
restauração e recuperação dos ecossistemas.
Art. 6o O SNUC será gerido pelos seguintes órgãos, com as respectivas
atribuições:
I – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama, com as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema;
II - Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o
Sistema; e
III - Órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - Ibama, os órgãos estaduais e municipais, com a função de
implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de
conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação.
Parágrafo único. Podem integrar o SNUC, excepcionalmente e a critério do
Conama, unidades de conservação estaduais e municipais que, concebidas para
atender a peculiaridades regionais ou locais, possuam objetivos de manejo que não
possam ser satisfatoriamente atendidos por nenhuma categoria prevista nesta Lei e
cujas características permitam, em relação a estas, uma clara distinção.
128
CAPÍTULO III
DAS CATEGORIAS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Art. 7o As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois
grupos, com características específicas:
I - Unidades de Proteção Integral;
II - Unidades de Uso Sustentável.
§ 1o O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos
casos previstos nesta Lei.
§ 2o O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
Art. 8o O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes
categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.
Art. 9o A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a
realização de pesquisas científicas.
§ 1o A Estação Ecológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2o É proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo educacional, de
acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4o Na Estação Ecológica só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas
no caso de:
129
I - medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados;
II - manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
III - coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
IV - pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele
causado pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos
ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo três por cento da extensão
total da unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.
Art. 10. A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral da biota e
demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta
ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seus
ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o
equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos naturais.
§ 1o A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2o É proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de
acordo com regulamento específico.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de
ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a
realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e
interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo
ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
130
§ 4o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão
denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.
Art. 12. O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais
raros, singulares ou de grande beleza cênica.
§ 1o O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares, desde que
seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos
recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas
ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento Natural
com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe
a lei.
§ 3o A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no
Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração e àquelas previstas em regulamento.
Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger ambientes naturais
onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou
comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória.
§ 1o O Refúgio de Vida Silvestre pode ser constituído por áreas particulares, desde
que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos
recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas
ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida
Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o
que dispõe a lei.
§ 3o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 4o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável
pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes
categorias de unidade de conservação:
I - Área de Proteção Ambiental;
131
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;
V - Reserva de Fauna;
VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural.
Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo
grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações
humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o
processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos
naturais.(Regulamento)
§ 1o A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.
§ 2o Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Proteção Ambiental.
§ 3o As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas
áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.
§ 4o Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as
condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e
restrições legais.
§ 5o A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos
públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se
dispuser no regulamento desta Lei.
Art. 16. A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral de pequena
extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais
extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo
manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso
admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação
da natureza.
§ 1o A Área de Relevante Interesse Ecológico é constituída por terras públicas ou
privadas.
132
§ 2o Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Relevante Interesse Ecológico.
Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies
predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos
recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração
sustentável de florestas nativas.(Regulamento)
§ 1o A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2o Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais
que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em
regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
§ 3o A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o
manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.
§ 4o A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do
órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este
estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.
§ 5o A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos,
de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das populações tradicionais
residentes.
§ 6o A unidade desta categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será
denominada, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal.
Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas
tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na
agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como
objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar
o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.(Regulamento)
§ 1o A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às
populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em
regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites
devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A Reserva Extrativista será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido
pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de
órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais
133
residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da
unidade.
§ 3o A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses
locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área.
§ 4o A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia
autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e
restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento.
§ 5o O Plano de Manejo da unidade será aprovado pelo seu Conselho Deliberativo.
§ 6o São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou
profissional.
§ 7o A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases
sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades
desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento e no Plano
de Manejo da unidade.
Art. 19. A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de
espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para
estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos
faunísticos.
§ 1o A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo
da unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração.
§ 3o É proibido o exercício da caça amadorística ou profissional.
§ 4o A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas
obedecerá ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.
Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga
populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de
exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às
condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da
natureza e na manutenção da diversidade biológica.(Regulamento)
§ 1o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável tem como objetivo básico
preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios
134
necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e
exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar,
conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente,
desenvolvido por estas populações.
§ 2o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que
as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário,
desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3o O uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais será regulado de
acordo com o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica.
§ 4o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável será gerida por um Conselho
Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por
representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das
populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no
ato de criação da unidade.
§ 5o As atividades desenvolvidas na Reserva de Desenvolvimento Sustentável
obedecerão às seguintes condições:
I - é permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os
interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área;
II - é permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à conservação da
natureza, à melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação
ambiental, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração
da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às normas previstas em
regulamento;
III - deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da
população e a conservação; e
IV - é admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em
regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies
cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais e ao Plano de
Manejo da área.
§ 6o O Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável definirá as
zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento e corredores
ecológicos, e será aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.
Art. 21. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada
com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica.
135
§ 1o O gravame de que trata este artigo constará de termo de compromisso
assinado perante o órgão ambiental, que verificará a existência de interesse público, e
será averbado à margem da inscrição no Registro Público de Imóveis.
§ 2o Só poderá ser permitida, na Reserva Particular do Patrimônio Natural,
conforme se dispuser em regulamento:
I - a pesquisa científica;
II - a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais;
III - (VETADO)
§ 3o Os órgãos integrantes do SNUC, sempre que possível e oportuno, prestarão
orientação técnica e científica ao proprietário de Reserva Particular do Patrimônio
Natural para a elaboração de um Plano de Manejo ou de Proteção e de Gestão da
unidade.
CAPÍTULO IV
DA CRIAÇÃO, IMPLANTAÇÃO E GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder
Público.(Regulamento)
§ 1o (VETADO)
§ 2o A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos
técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os
limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
§ 3o No processo de consulta de que trata o § 2o, o Poder Público é obrigado a
fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes
interessadas.
§ 4o Na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a
consulta de que trata o § 2o deste artigo.
§ 5o As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por
instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 6o A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação
dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por
instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que
obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
136
§ 7o A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só
pode ser feita mediante lei específica.
Art. 22-A. O Poder Público poderá, ressalvadas as atividades agropecuárias e
outras atividades econômicas em andamento e obras públicas licenciadas, na forma da
lei, decretar limitações administrativas provisórias ao exercício de atividades e
empreendimentos efetiva ou potencialmente causadores de degradação ambiental,
para a realização de estudos com vistas na criação de Unidade de Conservação,
quando, a critério do órgão ambiental competente, houver risco de dano grave aos
recursos naturais ali existentes. (Incluído pela Lei nº 11.132, de 2005)
§ 1o Sem prejuízo da restrição e observada a ressalva constante do caput, na área
submetida a limitações administrativas, não serão permitidas atividades que importem
em exploração a corte raso da floresta e demais formas de vegetação nativa. (Incluído
pela Lei nº 11.132, de 2005)
§ 2o A destinação final da área submetida ao disposto neste artigo será definida no
prazo de 7 (sete) meses, improrrogáveis, findo o qual fica extinta a limitação
administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.132, de 2005)
Art. 23. A posse e o uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais nas
Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável serão regulados
por contrato, conforme se dispuser no regulamento desta Lei.
§ 1o As populações de que trata este artigo obrigam-se a participar da
preservação, recuperação, defesa e manutenção da unidade de conservação.
§ 2o O uso dos recursos naturais pelas populações de que trata este artigo
obedecerá às seguintes normas:
I - proibição do uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou de práticas
que danifiquem os seus habitats;
II - proibição de práticas ou atividades que impeçam a regeneração natural dos
ecossistemas;
III - demais normas estabelecidas na legislação, no Plano de Manejo da unidade
de conservação e no contrato de concessão de direito real de uso.
Art. 24. O subsolo e o espaço aéreo, sempre que influírem na estabilidade do
ecossistema, integram os limites das unidades de conservação. (Regulamento)
Art. 25. As unidades de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e
Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento
e, quando conveniente, corredores ecológicos.(Regulamento)
137
§ 1o O órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas
específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de
amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação.
§ 2o Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos e as
respectivas normas de que trata o § 1o poderão ser definidas no ato de criação da
unidade ou posteriormente.
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservação de categorias
diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas
públicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de
conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização da
sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional.(Regulamento)
Parágrafo único. O regulamento desta Lei disporá sobre a forma de gestão
integrada do conjunto das unidades.
Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo.
(Regulamento)
§ 1o O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua
zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de
promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas.
§ 2o Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das
Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de
Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de
Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população
residente.
§ 3o O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no
prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.
Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações,
atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu
Plano de Manejo e seus regulamentos.
Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e
obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se
limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva
proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as
condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais,
sociais e culturais.
138
Art. 29. Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral disporá de
um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil,
por proprietários de terras localizadas em Refúgio de Vida Silvestre ou Monumento
Natural, quando for o caso, e, na hipótese prevista no § 2o do art. 42, das populações
tradicionais residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da
unidade.(Regulamento)
Art. 30. As unidades de conservação podem ser geridas por organizações da
sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade, mediante
instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua gestão.(Regulamento)
Art. 31. É proibida a introdução nas unidades de conservação de espécies não
autóctones.
§ 1o Excetuam-se do disposto neste artigo as Áreas de Proteção Ambiental, as
Florestas Nacionais, as Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento
Sustentável, bem como os animais e plantas necessários à administração e às
atividades das demais categorias de unidades de conservação, de acordo com o que se
dispuser em regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
§ 2o Nas áreas particulares localizadas em Refúgios de Vida Silvestre e
Monumentos Naturais podem ser criados animais domésticos e cultivadas plantas
considerados compatíveis com as finalidades da unidade, de acordo com o que
dispuser o seu Plano de Manejo.
Art. 32. Os órgãos executores articular-se-ão com a comunidade científica com o
propósito de incentivar o desenvolvimento de pesquisas sobre a fauna, a flora e a
ecologia das unidades de conservação e sobre formas de uso sustentável dos recursos
naturais, valorizando-se o conhecimento das populações tradicionais.
§ 1o As pesquisas científicas nas unidades de conservação não podem colocar em
risco a sobrevivência das espécies integrantes dos ecossistemas protegidos.
§ 2o A realização de pesquisas científicas nas unidades de conservação, exceto
Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, depende de
aprovação prévia e está sujeita à fiscalização do órgão responsável por sua
administração.
§ 3o Os órgãos competentes podem transferir para as instituições de pesquisa
nacionais, mediante acordo, a atribuição de aprovar a realização de pesquisas
científicas e de credenciar pesquisadores para trabalharem nas unidades de
conservação.
Art. 33. A exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços obtidos ou
desenvolvidos a partir dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais ou da
139
exploração da imagem de unidade de conservação, exceto Área de Proteção Ambiental
e Reserva Particular do Patrimônio Natural, dependerá de prévia autorização e sujeitará
o explorador a pagamento, conforme disposto em regulamento.(Regulamento)
Art. 34. Os órgãos responsáveis pela administração das unidades de conservação
podem receber recursos ou doações de qualquer natureza, nacionais ou internacionais,
com ou sem encargos, provenientes de organizações privadas ou públicas ou de
pessoas físicas que desejarem colaborar com a sua conservação.
Parágrafo único. A administração dos recursos obtidos cabe ao órgão gestor da
unidade, e estes serão utilizados exclusivamente na sua implantação, gestão e
manutenção.
Art. 35. Os recursos obtidos pelas unidades de conservação do Grupo de Proteção
Integral mediante a cobrança de taxa de visitação e outras rendas decorrentes de
arrecadação, serviços e atividades da própria unidade serão aplicados de acordo com
os seguintes critérios:
I - até cinqüenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na
implementação, manutenção e gestão da própria unidade;
II - até cinqüenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na
regularização fundiária das unidades de conservação do Grupo;
III - até cinqüenta por cento, e não menos que quinze por cento, na
implementação, manutenção e gestão de outras unidades de conservação do Grupo de
Proteção Integral.
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente,
com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o
empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de
conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.(Regulamento)
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a
serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o
empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de
conservação.
140
§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua
zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá
ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a
unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá
ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
CAPÍTULO V
DOS INCENTIVOS, ISENÇÕES E PENALIDADES
Art. 37. (VETADO)
Art. 38. A ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importem
inobservância aos preceitos desta Lei e a seus regulamentos ou resultem em dano à
flora, à fauna e aos demais atributos naturais das unidades de conservação, bem como
às suas instalações e às zonas de amortecimento e corredores ecológicos, sujeitam os
infratores às sanções previstas em lei.
Art. 39. Dê-se ao art. 40 da Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, a seguinte
redação:
"Art. 40. (VETADO)
"§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de Proteção Integral as Estações
Ecológicas, as Reservas Biológicas, os Parques Nacionais, os Monumentos Naturais e
os Refúgios de Vida Silvestre." (NR)
"§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das
Unidades de Conservação de Proteção Integral será considerada circunstância
agravante para a fixação da pena." (NR)
"§ 3o ...................................................................."
Art. 40. Acrescente-se à Lei no 9.605, de 1998, o seguinte art. 40-A:
"Art. 40-A. (VETADO)
"§ 1o Entende-se por Unidades de Conservação de Uso Sustentável as Áreas de
Proteção Ambiental, as Áreas de Relevante Interesse Ecológico, as Florestas
Nacionais, as Reservas Extrativistas, as Reservas de Fauna, as Reservas de
Desenvolvimento Sustentável e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural." (AC)
"§ 2o A ocorrência de dano afetando espécies ameaçadas de extinção no interior das
Unidades de Conservação de Uso Sustentável será considerada circunstância
agravante para a fixação da pena." (AC)
"§ 3o Se o crime for culposo, a pena será reduzida à metade." (AC)
141
CAPÍTULO VI
DAS RESERVAS DA BIOSFERA
Art. 41. A Reserva da Biosfera é um modelo, adotado internacionalmente, de
gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos
básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento de atividades de
pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento
sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações.(Regulamento)
§ 1o A Reserva da Biosfera é constituída por:
I - uma ou várias áreas-núcleo, destinadas à proteção integral da natureza;
II - uma ou várias zonas de amortecimento, onde só são admitidas atividades que
não resultem em dano para as áreas-núcleo; e
III - uma ou várias zonas de transição, sem limites rígidos, onde o processo de
ocupação e o manejo dos recursos naturais são planejados e conduzidos de modo
participativo e em bases sustentáveis.
§ 2o A Reserva da Biosfera é constituída por áreas de domínio público ou privado.
§ 3o A Reserva da Biosfera pode ser integrada por unidades de conservação já
criadas pelo Poder Público, respeitadas as normas legais que disciplinam o manejo de
cada categoria específica.
§ 4o A Reserva da Biosfera é gerida por um Conselho Deliberativo, formado por
representantes de instituições públicas, de organizações da sociedade civil e da
população residente, conforme se dispuser em regulamento e no ato de constituição da
unidade.
§ 5o A Reserva da Biosfera é reconhecida pelo Programa Intergovernamental "O
Homem e a Biosfera – MAB", estabelecido pela Unesco, organização da qual o Brasil é
membro.
CAPÍTULO VII
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 42. As populações tradicionais residentes em unidades de conservação nas
quais sua permanência não seja permitida serão indenizadas ou compensadas pelas
benfeitorias existentes e devidamente realocadas pelo Poder Público, em local e
condições acordados entre as partes.(Regulamento)
§ 1o O Poder Público, por meio do órgão competente, priorizará o reassentamento
das populações tradicionais a serem realocadas.
142
§ 2o Até que seja possível efetuar o reassentamento de que trata este artigo, serão
estabelecidas normas e ações específicas destinadas a compatibilizar a presença das
populações tradicionais residentes com os objetivos da unidade, sem prejuízo dos
modos de vida, das fontes de subsistência e dos locais de moradia destas populações,
assegurando-se a sua participação na elaboração das referidas normas e ações.
§ 3o Na hipótese prevista no § 2o, as normas regulando o prazo de permanência e
suas condições serão estabelecidas em regulamento.
Art. 43. O Poder Público fará o levantamento nacional das terras devolutas, com o
objetivo de definir áreas destinadas à conservação da natureza, no prazo de cinco anos
após a publicação desta Lei.
Art. 44. As ilhas oceânicas e costeiras destinam-se prioritariamente à proteção da
natureza e sua destinação para fins diversos deve ser precedida de autorização do
órgão ambiental competente.
Parágrafo único. Estão dispensados da autorização citada no caput os órgãos que
se utilizam das citadas ilhas por força de dispositivos legais ou quando decorrente de
compromissos legais assumidos.
Art. 45. Excluem-se das indenizações referentes à regularização fundiária das
unidades de conservação, derivadas ou não de desapropriação:
I - (VETADO)
II - (VETADO)
III - as espécies arbóreas declaradas imunes de corte pelo Poder Público;
IV - expectativas de ganhos e lucro cessante;
V - o resultado de cálculo efetuado mediante a operação de juros compostos;
VI - as áreas que não tenham prova de domínio inequívoco e anterior à criação da
unidade.
Art. 46. A instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infraestrutura urbana em geral, em unidades de conservação onde estes equipamentos são
admitidos depende de prévia aprovação do órgão responsável por sua administração,
sem prejuízo da necessidade de elaboração de estudos de impacto ambiental e outras
exigências legais.
Parágrafo único. Esta mesma condição se aplica à zona de amortecimento das
unidades do Grupo de Proteção Integral, bem como às áreas de propriedade privada
inseridas nos limites dessas unidades e ainda não indenizadas.
143
Art. 47. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pelo abastecimento
de água ou que faça uso de recursos hídricos, beneficiário da proteção proporcionada
por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e
implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação
específica.(Regulamento)
Art. 48. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e
distribuição de energia elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de
conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da
unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica.(Regulamento)
Art. 49. A área de uma unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral é
considerada zona rural, para os efeitos legais.
Parágrafo único. A zona de amortecimento das unidades de conservação de que
trata este artigo, uma vez definida formalmente, não pode ser transformada em zona
urbana.
Art. 50. O Ministério do Meio Ambiente organizará e manterá um Cadastro
Nacional de Unidades de Conservação, com a colaboração do Ibama e dos órgãos
estaduais e municipais competentes.
§ 1o O Cadastro a que se refere este artigo conterá os dados principais de cada
unidade de conservação, incluindo, dentre outras características relevantes,
informações sobre espécies ameaçadas de extinção, situação fundiária, recursos
hídricos, clima, solos e aspectos socioculturais e antropológicos.
§ 2o O Ministério do Meio Ambiente divulgará e colocará à disposição do público
interessado os dados constantes do Cadastro.
Art. 51. O Poder Executivo Federal submeterá à apreciação do Congresso
Nacional, a cada dois anos, um relatório de avaliação global da situação das unidades
de conservação federais do País.
Art. 52. Os mapas e cartas oficiais devem indicar as áreas que compõem o SNUC.
Art. 53. O Ibama elaborará e divulgará periodicamente uma relação revista e
atualizada das espécies da flora e da fauna ameaçadas de extinção no território
brasileiro.
Parágrafo único. O Ibama incentivará os competentes órgãos estaduais e
municipais a elaborarem relações equivalentes abrangendo suas respectivas áreas de
jurisdição.
Art. 54. O Ibama, excepcionalmente, pode permitir a captura de exemplares de
espécies ameaçadas de extinção destinadas a programas de criação em cativeiro ou
144
formação de coleções científicas, de acordo com o disposto nesta Lei e em
regulamentação específica.
Art. 55. As unidades de conservação e áreas protegidas criadas com base nas
legislações anteriores e que não pertençam às categorias previstas nesta Lei serão
reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de definir
sua destinação com base na categoria e função para as quais foram criadas, conforme
o disposto no regulamento desta Lei. (Regulamento)
Art. 56. (VETADO)
Art. 57. Os órgãos federais responsáveis pela execução das políticas ambiental e
indigenista deverão instituir grupos de trabalho para, no prazo de cento e oitenta dias a
partir da vigência desta Lei, propor as diretrizes a serem adotadas com vistas à
regularização das eventuais superposições entre áreas indígenas e unidades de
conservação.
Parágrafo único. No ato de criação dos grupos de trabalho serão fixados os
participantes, bem como a estratégia de ação e a abrangência dos trabalhos, garantida
a participação das comunidades envolvidas.
Art. 58. O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que for necessário à sua
aplicação, no prazo de cento e oitenta dias a partir da data de sua publicação.
Art. 59. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 60. Revogam-se os arts. 5o e 6o da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965;
o art. 5o da Lei no 5.197, de 3 de janeiro de 1967; e o art. 18 da Lei no 6.938, de 31 de
agosto de 1981.
Brasília, 18 de julho de 2000; 179o da Independência e 112o da República.
MARCO ANTONIO DE OLIVEIRA MACIEL
José Sarney Filho
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 19.7.2000
145
ANEXO 3 - DECRETO Nº 4.340, DE 22 DE AGOSTO DE 2002
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18
de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza - SNUC, e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 84,
inciso IV, e o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII, da Constituição Federal, e tendo em
vista o disposto na Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000,
DECRETA:
Art. 1o Este Decreto regulamenta os arts. 22, 24, 25, 26, 27, 29, 30, 33, 36, 41, 42,
47, 48 e 55 da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, bem como os arts. 15, 17, 18 e 20,
no que concerne aos conselhos das unidades de conservação.
CAPÍTULO I
DA CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO
Art. 2o O ato de criação de uma unidade de conservação deve indicar:
I - a denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da
unidade e o órgão responsável por sua administração;
II - a população tradicional beneficiária, no caso das Reservas Extrativistas e das
Reservas de Desenvolvimento Sustentável;
III - a população tradicional residente, quando couber, no caso das Florestas
Nacionais, Florestas Estaduais ou Florestas Municipais; e
IV - as atividades econômicas, de segurança e de defesa nacional envolvidas.
Art. 3o A denominação de cada unidade de conservação deverá basear-se,
preferencialmente, na sua característica natural mais significativa, ou na sua
denominação mais antiga, dando-se prioridade, neste último caso, às designações
indígenas ancestrais.
146
Art. 4o Compete ao órgão executor proponente de nova unidade de conservação
elaborar os estudos técnicos preliminares e realizar, quando for o caso, a consulta
pública e os demais procedimentos administrativos necessários à criação da unidade.
Art. 5o A consulta pública para a criação de unidade de conservação tem a
finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais
adequados para a unidade.
§ 1o A consulta consiste em reuniões públicas ou, a critério do órgão ambiental
competente, outras formas de oitiva da população local e de outras partes interessadas.
§ 2o No processo de consulta pública, o órgão executor competente deve indicar,
de modo claro e em linguagem acessível, as implicações para a população residente no
interior e no entorno da unidade proposta.
CAPÍTULO II
DO SUBSOLO E DO ESPAÇO AÉREO
Art. 6o Os limites da unidade de conservação, em relação ao subsolo, são
estabelecidos:
I - no ato de sua criação, no caso de Unidade de Conservação de Proteção
Integral; e
II - no ato de sua criação ou no Plano de Manejo, no caso de Unidade de
Conservação de Uso Sustentável.
Art. 7o Os limites da unidade de conservação, em relação ao espaço aéreo, são
estabelecidos no Plano de Manejo, embasados em estudos técnicos realizados pelo
órgão gestor da unidade de conservação, consultada a autoridade aeronáutica
competente e de acordo com a legislação vigente.
CAPÍTULO III
DO MOSAICO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Art. 8o O mosaico de unidades de conservação será reconhecido em ato do
Ministério do Meio Ambiente, a pedido dos órgãos gestores das unidades de
conservação.
Art. 9o O mosaico deverá dispor de um conselho de mosaico, com caráter
consultivo e a função de atuar como instância de gestão integrada das unidades de
conservação que o compõem.
§ 1o A composição do conselho de mosaico é estabelecida na portaria que institui
o mosaico e deverá obedecer aos mesmos critérios estabelecidos no Capítulo V deste
Decreto.
147
§ 2o O conselho de mosaico terá como presidente um dos chefes das unidades de
conservação que o compõem, o qual será escolhido pela maioria simples de seus
membros.
Art. 10. Compete ao conselho de cada mosaico:
I - elaborar seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua
instituição;
II - propor diretrizes e ações para compatibilizar, integrar e otimizar:
a) as atividades desenvolvidas em cada unidade de conservação, tendo em vista,
especialmente:
1. os usos na fronteira entre unidades;
2. o acesso às unidades;
3. a fiscalização;
4. o monitoramento e avaliação dos Planos de Manejo;
5. a pesquisa científica; e
6. a alocação de recursos advindos da compensação referente ao licenciamento
ambiental de empreendimentos com significativo impacto ambiental;
b) a relação com a população residente na área do mosaico;
III - manifestar-se sobre propostas de solução para a sobreposição de unidades; e
IV - manifestar-se, quando provocado por órgão executor, por conselho de unidade
de conservação ou por outro órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA,
sobre assunto de interesse para a gestão do mosaico.
Art. 11. Os corredores ecológicos, reconhecidos em ato do Ministério do Meio
Ambiente, integram os mosaicos para fins de sua gestão.
Parágrafo único. Na ausência de mosaico, o corredor ecológico que interliga
unidades de conservação terá o mesmo tratamento da sua zona de amortecimento.
CAPÍTULO IV
DO PLANO DE MANEJO
Art. 12. O Plano de Manejo da unidade de conservação, elaborado pelo órgão
gestor ou pelo proprietário quando for o caso, será aprovado:
148
I - em portaria do órgão executor, no caso de Estação Ecológica, Reserva
Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de
Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva
de Fauna e Reserva Particular do Patrimônio Natural;
II - em resolução do conselho deliberativo, no caso de Reserva Extrativista e
Reserva de Desenvolvimento Sustentável, após prévia aprovação do órgão executor.
Art. 13. O contrato de concessão de direito real de uso e o termo de compromisso
firmados com populações tradicionais das Reservas Extrativistas e Reservas de Uso
Sustentável devem estar de acordo com o Plano de Manejo, devendo ser revistos, se
necessário.
Art. 14. Os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza - SNUC, em suas respectivas esferas de atuação, devem estabelecer, no
prazo de cento e oitenta dias, a partir da publicação deste Decreto, roteiro metodológico
básico para a elaboração dos Planos de Manejo das diferentes categorias de unidades
de conservação, uniformizando conceitos e metodologias, fixando diretrizes para o
diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e de
revisão e fases de implementação.
Art. 15. A partir da criação de cada unidade de conservação e até que seja
estabelecido o Plano de Manejo, devem ser formalizadas e implementadas ações de
proteção e fiscalização.
Art. 16. O Plano de Manejo aprovado deve estar disponível para consulta do
público na sede da unidade de conservação e no centro de documentação do órgão
executor.
CAPÍTULO V
DO CONSELHO
Art. 17. As categorias de unidade de conservação poderão ter, conforme a Lei no
9.985, de 2000, conselho consultivo ou deliberativo, que serão presididos pelo chefe da
unidade de conservação, o qual designará os demais conselheiros indicados pelos
setores a serem representados.
§ 1o A representação dos órgãos públicos deve contemplar, quando couber, os
órgãos ambientais dos três níveis da Federação e órgãos de áreas afins, tais como
pesquisa científica, educação, defesa nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura,
arqueologia e povos indígenas e assentamentos agrícolas.
§ 2o A representação da sociedade civil deve contemplar, quando couber, a
comunidade científica e organizações
não-governamentais ambientalistas com
atuação comprovada na região da unidade, população residente e do entorno,
149
população tradicional, proprietários de imóveis no interior da unidade, trabalhadores e
setor privado atuantes na região e representantes dos Comitês de Bacia Hidrográfica.
§ 3o A representação dos órgãos públicos e da sociedade civil nos conselhos deve
ser, sempre que possível, paritária, considerando as peculiaridades regionais.
§ 4o A Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP com
representação no conselho de unidade de conservação não pode se candidatar à
gestão de que trata o Capítulo VI deste Decreto.
§ 5o O mandato do conselheiro é de dois anos, renovável por igual período, não
remunerado e considerado atividade de relevante interesse público.
§ 6o No caso de unidade de conservação municipal, o Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente, ou órgão equivalente, cuja composição obedeça ao disposto
neste artigo, e com competências que incluam aquelas especificadas no art. 20 deste
Decreto, pode ser designado como conselho da unidade de conservação.
Art. 18. A reunião do conselho da unidade de conservação deve ser pública, com
pauta preestabelecida no ato da convocação e realizada em local de fácil acesso.
Art. 19. Compete ao órgão executor:
I - convocar o conselho com antecedência mínima de sete dias;
II - prestar apoio à participação dos conselheiros nas reuniões, sempre que
solicitado e devidamente justificado.
Parágrafo único. O apoio do órgão executor indicado no inciso II não restringe
aquele que possa ser prestado por outras organizações.
Art. 20. Compete ao conselho de unidade de conservação:
I - elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da sua
instalação;
II - acompanhar a elaboração, implementação e revisão do Plano de Manejo da
unidade de conservação, quando couber, garantindo o seu caráter participativo;
III - buscar a integração da unidade de conservação com as demais unidades e
espaços territoriais especialmente protegidos e com o seu entorno;
IV - esforçar-se para compatibilizar os interesses dos diversos segmentos sociais
relacionados com a unidade;
150
V - avaliar o orçamento da unidade e o relatório financeiro anual elaborado pelo
órgão executor em relação aos objetivos da unidade de conservação;
VI - opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar, no caso de conselho
deliberativo, a contratação e os dispositivos do termo de parceria com OSCIP, na
hipótese de gestão compartilhada da unidade;
VII - acompanhar a gestão por OSCIP e recomendar a rescisão do termo de
parceria, quando constatada irregularidade;
VIII - manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto
na unidade de conservação, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores
ecológicos; e
IX - propor diretrizes e ações para compatibilizar, integrar e otimizar a relação com
a população do entorno ou do interior da unidade, conforme o caso.
CAPÍTULO VI
DA GESTÃO COMPARTILHADA COM OSCIP
Art. 21. A gestão compartilhada de unidade de conservação por OSCIP é
regulada por termo de parceria firmado com o órgão executor, nos termos da Lei no
9.790, de 23 de março de 1999.
Art. 22. Poderá gerir unidade de conservação a OSCIP que preencha os
seguintes requisitos:
I - tenha dentre seus objetivos institucionais a proteção do meio ambiente ou a
promoção do desenvolvimento sustentável; e
II - comprove a realização de atividades de proteção do meio ambiente ou
desenvolvimento sustentável, preferencialmente na unidade de conservação ou no
mesmo bioma.
Art. 23. O edital para seleção de OSCIP, visando a gestão compartilhada, deve
ser publicado com no mínimo sessenta dias de antecedência, em jornal de grande
circulação na região da unidade de conservação e no Diário Oficial, nos termos da Lei
no 8.666, de 21 de junho de 1993.
Parágrafo único. Os termos de referência para a apresentação de proposta pelas
OSCIP serão definidos pelo órgão executor, ouvido o conselho da unidade.
Art. 24. A OSCIP deve encaminhar anualmente relatórios de suas atividades para
apreciação do órgão executor e do conselho da unidade.
151
CAPÍTULO VII
DA AUTORIZAÇÃO PARA A EXPLORAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS
Art. 25. É passível de autorização a exploração de produtos, sub-produtos ou
serviços inerentes às unidades de conservação, de acordo com os objetivos de cada
categoria de unidade.
Parágrafo único. Para os fins deste Decreto, entende-se por produtos, subprodutos ou serviços inerentes à unidade de conservação:
I - aqueles destinados a dar suporte físico e logístico à sua administração e à
implementação das atividades de uso comum do público, tais como visitação, recreação
e turismo;
II - a exploração de recursos florestais e outros recursos naturais em Unidades de
Conservação de Uso Sustentável, nos limites estabelecidos em lei.
Art. 26. A partir da publicação deste Decreto, novas autorizações para a
exploração comercial de produtos, sub-produtos ou serviços em unidade de
conservação de domínio público só serão permitidas se previstas no Plano de Manejo,
mediante decisão do órgão executor, ouvido o conselho da unidade de conservação.
Art. 27. O uso de imagens de unidade de conservação com finalidade comercial
será cobrado conforme estabelecido em ato administrativo pelo órgão executor.
Parágrafo único. Quando a finalidade do uso de imagem da unidade de
conservação for preponderantemente científica, educativa ou cultural, o uso será
gratuito.
Art. 28. No processo de autorização da exploração comercial de produtos, subprodutos ou serviços de unidade de conservação, o órgão executor deve viabilizar a
participação de pessoas físicas ou jurídicas, observando-se os limites estabelecidos
pela legislação vigente sobre licitações públicas e demais normas em vigor.
Art. 29. A autorização para exploração comercial de produto, sub-produto ou
serviço de unidade de conservação deve estar fundamentada em estudos de
viabilidade econômica e investimentos elaborados pelo órgão executor, ouvido o
conselho da unidade.
Art. 30. Fica proibida a construção e ampliação de benfeitoria sem autorização do
órgão gestor da unidade de conservação.
CAPÍTULO VIII
DA COMPENSAÇÃO POR SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL
152
Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36
da Lei no 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto
a partir dos estudos ambientais realizados quando do processo de licenciamento
ambiental, sendo considerados os impactos negativos, não mitigáveis e passíveis de
riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos
aos recursos naturais.
Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36
da Lei no 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto
a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os
impactos negativos e não mitigáveis aos recursos ambientais. (Redação dada pelo
Decreto nº 5.566, de 2005)
Parágrafo único. Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de meio por
cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento,
considerando-se a amplitude dos impactos gerados, conforme estabelecido no caput.
Art. 32. Será instituída no âmbito dos órgãos licenciadores câmaras de
compensação ambiental, compostas por representantes do órgão, com a finalidade de
analisar e propor a aplicação da compensação ambiental, para a aprovação da
autoridade competente, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais
definidos.
Art. 33. A aplicação dos recursos da compensação ambiental de que trata o art.
36 da Lei no 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes ou a serem
criadas, deve obedecer à seguinte ordem de prioridade:
I - regularização fundiária e demarcação das terras;
II - elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;
III - aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão,
monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de
conservação; e
V - desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de
conservação e área de amortecimento.
Parágrafo único. Nos casos de Reserva Particular do Patrimônio Natural,
Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Relevante Interesse Ecológico
e Área de Proteção Ambiental, quando a posse e o domínio não sejam do Poder
Público, os recursos da compensação somente poderão ser aplicados para custear as
seguintes atividades:
153
I - elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade;
II - realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo
vedada a aquisição de bens e equipamentos permanentes;
III - implantação de programas de educação ambiental; e
IV - financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos
recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edição deste Decreto e em
operação sem as respectivas licenças ambientais deverão requerer, no prazo de doze
meses a partir da publicação deste Decreto, a regularização junto ao órgão ambiental
competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora.
CAPÍTULO IX
DO REASSENTAMENTO DAS POPULAÇÕES TRADICIONAIS
Art. 35. O processo indenizatório de que trata o art. 42 da Lei no 9.985, de 2000,
respeitará o modo de vida e as fontes de subsistência das populações tradicionais.
Art. 36. Apenas as populações tradicionais residentes na unidade no momento da
sua criação terão direito ao reassentamento.
Art. 37. O valor das benfeitorias realizadas pelo Poder Público, a título de
compensação, na área de reassentamento será descontado do valor indenizatório.
Art. 38. O órgão fundiário competente, quando solicitado pelo órgão executor,
deve apresentar, no prazo de seis meses, a contar da data do pedido, programa de
trabalho para atender às demandas de reassentamento das populações tradicionais,
com definição de prazos e condições para a sua realização.
Art. 39. Enquanto não forem reassentadas, as condições de permanência das
populações tradicionais em Unidade de Conservação de Proteção Integral serão
reguladas por termo de compromisso, negociado entre o órgão executor e as
populações, ouvido o conselho da unidade de conservação.
§ 1o O termo de compromisso deve indicar as áreas ocupadas, as limitações
necessárias para assegurar a conservação da natureza e os deveres do órgão executor
referentes ao processo indenizatório, assegurados o acesso das populações às suas
fontes de subsistência e a conservação dos seus modos de vida.
§ 2o O termo de compromisso será assinado pelo órgão executor e pelo
representante de cada família, assistido, quando couber, pela comunidade rural ou
associação legalmente constituída.
154
§ 3o O termo de compromisso será assinado no prazo máximo de um ano após a
criação da unidade de conservação e, no caso de unidade já criada, no prazo máximo
de dois anos contado da publicação deste Decreto.
§ 4o O prazo e as condições para o reassentamento das populações tradicionais
estarão definidos no termo de compromisso.
CAPÍTULO X
DA REAVALIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE CATEGORIA NÃO
PREVISTA NO SISTEMA
Art. 40. A reavaliação de unidade de conservação prevista no art. 55 da Lei no
9.985, de 2000, será feita mediante ato normativo do mesmo nível hierárquico que a
criou.
Parágrafo único. O ato normativo de reavaliação será proposto pelo órgão
executor.
CAPÍTULO XI
DAS RESERVAS DA BIOSFERA
Art. 41. A Reserva da Biosfera é um modelo de gestão integrada, participativa e
sustentável dos recursos naturais, que tem por objetivos básicos a preservação da
biodiversidade e o desenvolvimento das atividades de pesquisa científica, para
aprofundar o conhecimento dessa diversidade biológica, o monitoramento ambiental, a
educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida
das populações.
Art. 42. O gerenciamento das Reservas da Biosfera será coordenado pela
Comissão Brasileira para o Programa "O Homem e a Biosfera" - COBRAMAB, de que
trata o Decreto de 21 de setembro de 1999, com a finalidade de planejar, coordenar e
supervisionar as atividades relativas ao Programa.
Art. 43. Cabe à COBRAMAB, além do estabelecido no Decreto de 21 de setembro
de 1999, apoiar a criação e instalar o sistema de gestão de cada uma das Reservas da
Biosfera reconhecidas no Brasil.
§ 1o Quando a Reserva da Biosfera abranger o território de apenas um Estado, o
sistema de gestão será composto por um conselho deliberativo e por comitês regionais.
§ 2o Quando a Reserva da Biosfera abranger o território de mais de um Estado, o
sistema de gestão será composto por um conselho deliberativo e por comitês estaduais.
§ 3o À COBRAMAB compete criar e coordenar a Rede Nacional de Reservas da
Biosfera.
155
Art. 44. Compete aos conselhos deliberativos das Reservas da Biosfera:
I - aprovar a estrutura do sistema de gestão de sua Reserva e coordená-lo;
II - propor à COBRAMAB macro-diretrizes para a implantação das Reservas da
Biosfera;
III - elaborar planos de ação da Reserva da Biosfera, propondo prioridades,
metodologias, cronogramas, parcerias e áreas temáticas de atuação, de acordo como
os objetivos básicos enumerados no art. 41 da Lei no 9.985, de 2000;
IV - reforçar a implantação da Reserva da Biosfera pela proposição de projetos
pilotos em pontos estratégicos de sua área de domínio; e
V - implantar, nas áreas de domínio da Reserva da Biosfera, os princípios básicos
constantes do art. 41 da Lei no 9.985, de 2000.
Art. 45. Compete aos comitês regionais e estaduais:
I - apoiar os governos locais no estabelecimento de políticas públicas relativas às
Reservas da Biosfera; e
II - apontar áreas prioritárias e propor estratégias para a implantação das Reservas
da Biosfera, bem como para a difusão de seus conceitos e funções.
CAPÍTULO XII
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 46. Cada categoria de unidade de conservação integrante do SNUC será
objeto de regulamento específico.
Parágrafo único. O Ministério do Meio Ambiente deverá propor regulamentação de
cada categoria de unidade de conservação, ouvidos os órgãos executores.
Art. 47. Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.
Art. 48. Fica revogado o Decreto no 3.834, de 5 de junho de 2001.
Brasília, 22 de agosto de 2002; 181º da Independência e 114º da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
José Carlos Carvalho
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 23.8.2002
156
ANEXO 4 - DECRETO Nº 5.566, DE 26 DE OUTUBRO DE 2005.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Dá nova redação ao caput do art. 31 do
Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002,
que regulamenta artigos da Lei no 9.985, de
18 de julho de 2000, que dispõe sobre o
Sistema
Nacional
de
Unidades
de
Conservação da Natureza - SNUC.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 84,
inciso IV, e o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII, da Constituição, e tendo em vista o
disposto na Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000,
DECRETA:
Art. 1o O caput do art. 31 do Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, passa a
vigorar com a seguinte redação:
"Art. 31. Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da
Lei no 9.985, de 2000, o órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto a
partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os
impactos negativos e não mitigáveis aos recursos ambientais." (NR)
Art. 2o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 26 de outubro de 2005; 184º da Independência e 117º da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Marina Silva
Este texto não substitui o publicado no DOU de 27.10.2005
157
ANEXO 5 -
PROJETO DE LEI Nº 4.082 DE 2004
(Do SR. RONALDO VASCONCELLOS)
Altera a Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservação, no que se refere à
compensação
por
significativo
impacto
ambiental.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta Lei altera o art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000,
que "regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências",
a fim de prever limites para a compensação por significativo impacto ambiental, bem
como critérios para a aplicação dos recursos advindos dessa compensação.
Art. 2º O § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, passa
a vigorar com a seguinte redação:
"Art.
36
......................................................................
§ 1º O montante de recursos a ser destinado
para esta finalidade deve ser fixado pelo órgão ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento, respeitados o limite mínimo
de meio por cento e o limite máximo de cinco por cento dos
custos
totais
previstos
para
a
implantação
do
empreendimento.
.......................................................................
(NR) ".
Art. 3º O art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, passa a
vigorar acrescido dos seguintes §§ 4º e 5º:
"Art.
.....................................................................
36
158
§ 4º A aplicação dos recursos da
compensação ambiental de que trata este artigo nas unidades
de conservação, existentes ou a serem criadas, deve
obedecer à seguinte ordem de prioridade:
I - regularização fundiária e demarcação das
terras;
II - elaboração, revisão ou implantação de
plano de manejo;
III - aquisição de bens e serviços necessários
à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade,
compreendendo sua área de amortecimento;
IV - desenvolvimento de estudos necessários
à criação de nova unidade de conservação;
V - desenvolvimento
de
pesquisas
necessárias para o manejo da unidade de conservação e área
de amortecimento;
VI - implantação de programas de educação
ambiental.
§ 5º No caso de que trata o § 3º, os recursos
destinados a unidade afetada e respectiva área de
amortecimento devem ser aplicados na sua proteção, na
elaboração, revisão ou implantação do plano de manejo da
unidade, ou na implantação de programas de educação
ambiental. (NR)"
Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação oficial.
JUSTIFICAÇÃO
O art. 36 da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(SNUC) prevê que, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
significativo impacto ambiental, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral. Essa forma de
compensação, deve-se mencionar, precede a própria Lei do SNUC, tendo surgido com
a Resolução CONAMA nº 10, de 03.12.1987.
159
Ocorre que a Lei do SNUC prevê um limite mínimo para essa
compensação, meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do
empreendimento, mas não um limite máximo. O legislador falhou nesse ponto, uma vez
que a omissão pode levar a exageros por parte do licenciador e, no longo prazo, ao
próprio descrédito do instrumento. Propõe-se aqui que a lei contemple, também, um
limite máximo para a compensação.
Além disso, a Lei do SNUC merece ser ainda aperfeiçoada mediante a
inserção de critérios básicos para a aplicação desses recursos. A imposição de ônus
aos empreendedores deve ser acompanhada de garantias de que o Poder Público dê a
correta destinação aos recursos arrecadados.
Diante da importância do tema tratado para a implementação do SNUC
e o desenvolvimento sustentável do País, conta-se, desde já, com o pleno apoio dos
Senhores Parlamentares para a rápida aprovação do presente projeto de lei.
Sala das Sessões, em
de
Deputado RONALDO VASCONCELLOS
de 2004.
160
ANEXO 6 - INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº - 47/04-N, 31 DE AGOSTO DE 2004
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS
RENOVÁVEIS - IBAMA
O PRESIDENTE DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, no uso das atribuições que lhe
confere, o art. 24, do Anexo I, da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto nº 4.756,
de 20 de junho de 2003, o art. 95, item VI do Regimento Interno, aprovado pela Portaria
GM/MMA nº 230, de 14 de maio de 2003, e:
Considerando o que dispõe o art. 36 da Lei n.º 9.985, de 15 de junho de 2000, e o art.
31 do Decreto n.º 4.340, de 22 de agosto de 2002;
Considerando os termos da Portaria IBAMA nº 7, de 19 de janeiro de 2004; e ainda o
que dispõe o Regimento Interno da Câmara de Compensação Ambiental, aprovado
pela Portaria IBAMA n.º 44, de 22 de abril de 2004;
Considerando a importância de se ordenar às ações internas e estabelecer os
procedimentos da Compensação Ambiental, no âmbito do IBAMA;
Considerando a deliberação do Conselho de Gestão da Autarquia, em reunião realizada
em 16 de agosto de 2004, e o que consta do processo n.º 02001.005281/2004-44,
R E S O L V E:
Art.1º Estabelecer procedimentos para a gestão da compensação ambiental no âmbito
do IBAMA, na forma do Anexo I desta Instrução Normativa.
Art.2º Os procedimentos estabelecidos nos termos do art. 1º, desta Instrução Normativa
tem por finalidade:
I – orientar quanto às atribuições específicas de todas as unidades do IBAMA, na
condução do processo de compensação ambiental;
II – estabelecer articulação entre as diversas unidades do IBAMA, Câmara de
Compensação Ambiental – CCA, os empreendedores e demais interessados, visando à
gestão da compensação ambiental;
III – operacionalizar a aplicação e execução dos recursos oriundos da compensação
ambiental.
Art.3º Para os fins previstos nesta Instrução Normativa, entende-se por:
161
I – diretrizes gerais de aplicação – documento de caráter anual aprovado pelo Conselho
Gestor do IBAMA definido a partir da proposta da CCA e que indicará as prioridades a
serem atendidas com os recursos da compensação ambiental nas diversas categorias
de Unidades de Conservação - UC;
II - termo de compromisso – Instrumento firmado entre o IBAMA e o Empreendedor
estabelecendo as condições de execução da compensação ambiental devendo ser
assinado até a liberação da Licença de Instalação - LI.
III - convênios – Instrumento firmado entre o IBAMA e o Empreendedor quando se tratar
de órgão público;
IV - plano de trabalho – conjunto de atividades e ações técnicas decorrentes da
destinação dos recursos de cada empreendimento a serem implementadas como parte
do Termo de Compromisso;
V - parecer de gradação – documento resultante da análise de estudos ambientais
apresentados durante o processo de licenciamento que será elaborado a partir da
metodologia adotada para cada categoria de empreendimento;
VI - deliberação – etapa do processo de discussão nas reuniões ordinárias e
extraordinárias do Colegiado da CCA, referentes aos relatórios dos processos de
gradação e de indicativos de aplicação dos recursos da compensação ambiental;
VII - monitoria – etapa de acompanhamento e supervisão das ações a serem
implementadas segundo os Planos de Trabalho com base em critérios e indicadores;
VIII - avaliação - etapa de análise e verificação da aplicação dos recursos e
instrumentos da compensação ambiental; e
IX - projetos estruturantes – são ações que atendam um conjunto de unidades de
conservação, diretamente ou não afetadas, com o objetivo de integração do Sistema
Nacional de Unidades de Conservação – SNUC.
Art.4º A Gerência Executiva - GEREX responsável pela Unidade de Conservação
beneficiada com os recursos da Compensação Ambiental, deverá avaliar
periodicamente o andamento das ações das respectivas Unidades emitindo relatório de
monitoria a Secretaria Executiva da Câmara de Compensação Ambiental SECEX/CCA.
Art.5º A Diretoria de Administração e Finanças – DIRAF e as Diretorias afins realizarão
monitoramento físico e financeiro, com base em critérios e indicadores definidos para
garantir o processo de execução da compensação ambiental.
Art.6º Será objeto de auditoria a aplicação dos recursos de compensação ambiental,
conforme Plano de Trabalho definido e assinado.
162
Art.7º Para utilização dos recursos da compensação ambiental, no exercício de 2004,
serão elaborados os Planos de Trabalhos pelas Diretorias Afins e aprovados pela CCA,
independente das Diretrizes Gerais de Aplicação.
Art.8º Os procedimentos previstos nesta instrução normativa não se aplicam aos
empreendimentos que tenham Licença de Instalação requerida anteriormente a
publicação desta norma, sendo tratados caso a caso pela CCA.
Art.9º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
MARCUS LUIZ BARROSO BARROS
Presidente
ANEXO I
PROCEDIMENTOS PARA APLICAÇÃO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL
SEGMENTO
ENVOLVIDO
PASSOS DESCRIÇÃO DA AÇÃO
Nº
Diretoria de
Licenciamento e
Qualidade
Ambiental DILIQ
1
Após o processo de analise e avaliação, para efeito da emissão
da Licença Prévia - LP, a equipe elabora parecer técnico
relativo ao cálculo da compensação ambiental baseado na
Metodologia de Gradação definida pela CCA e as sugestões de
Unidades de Conservação a serem beneficiadas, oriundas do
processo de licenciamento, informando ainda o valor do
empreendimento e encaminha resultado a SECEX/CCA.
Secretaria
Executiva
SECEX/CCA
2
Recebe parecer de gradação e o encaminha ao empreendedor,
para sua manifestação.
Empreendedor
3
Encaminha à SECEX, sua concordância sobre o percentual a
ser aplicado. Não havendo concordância, o pedido de revisão,
devidamente justificado, deverá ser apresentado a SECEX/CCA
no prazo de 10 dias, contados do recebimento da comunicação
do percentual, que o encaminhará a DILIQ para análise.
Após a análise do pedido de revisão a qual deverá conter a
manifestação técnica da DILIQ sobre o deferimento ou
indeferimento do pedido, os autos serão remetidos a CCA para
deliberação.
No caso de indeferimento do pedido de revisão caberá recurso,
no prazo de 10 dias ao Presidente do IBAMA que após decisão
remeterá os autos a SECEX/CCA para comunicação ao
163
empreendedor. Da decisão do Presidente caberá, em última
instância e no prazo de 10 dias, recurso administrativo
hierárquico ao Ministro de Estado do Meio Ambiente.
SECEX
4
Após a concordância e/ou exauridas as vias recursais
administrativas, a SECEX encaminha às diretorias, as quais as
UC's estão vinculadas, os valores da compensação ambiental
para que sejam propostos os indicativos de aplicação.
SECEX
5
Recebe e submete os indicativos de aplicação à CCA, contendo
dados sobre a característica do empreendimento (local, valor,
Grau de Impacto - GI e valor a ser compensado); UC's a serem
afetadas (Esfera Administrativa - EA, Unidade da Federação UF, bioma, região, categoria da Unidade; UC´s beneficiadas
com recursos de compensação; e as prioridades de aplicação.
CCA
6
Define a destinação de recursos da compensação ambiental,
conforme plano de aplicação, efetuando a distribuição
percentual para projetos estruturantes e atendimento direto as
UC's.
Diretoria de
Ecossistemas DIREC /
Diretoria de
Florestas DIREF/ Diretoria
de Gestão e
Planejamento
Estratégico –
DIGET
7
Elaboram Plano de Trabalho contendo as Unidades a serem
atendidas, detalhando as ações a serem implementadas, o
cronograma e o encaminham a DIRAF, com base nas
demandas apresentadas pelas UC's, seus respectivos
conselhos e as gerências envolvidas.
Diretoria de
Administração e
Finanças DIRAF
8
Elabora a minuta do Termo de Compromisso contendo as
unidades a serem atendidas, as ações a serem implementadas,
o cronograma, bem como as condições para prestação de
contas e encerramento e o encaminha juntamente com o Plano
de Trabalho, ao empreendedor para concordância.
Empreendedor
9
Manifesta sua concordância, com a minuta do Termo de
Compromisso e do Plano de Trabalho.
DIRAF/Execução
10
Encaminha o Termo de Compromisso com o Plano de Trabalho
a PROGE para analise jurídico formal.
Procuradoria
Geral do IBAMA
- PROGE
11
Realiza analise jurídico formal do Termo de Compromisso com
o Plano de Trabalho e os restitui a DIRAF.
DIRAF
12
Encaminha Termo de Compromisso e Plano de Trabalho a
Presidência do IBAMA para assinatura.
164
DIRAF
13
Elabora extrato do Termo de Compromisso e encaminha ao
Protocolo para publicação.
DIRAF
14
Encaminha o Termo de Compromisso assinado:
a. à DILIQ para juntada ao processo de
licenciamento; e
b. ao empreendedor.
Observação: às diretorias afins deverá ser encaminhada cópia
do Termo de Compromisso.
DIREC / DIREF /
DIGET
15
Recebido cópia do Termo de Compromisso, especifica
tecnicamente os termos de referência, projetos arquitetônicos
com planilhas de custos e encaminha à DIRAF.
DIRAF
16
Recebe os Termos de Referência e encaminha ao
empreendedor para aquisição de bens ou prestação de
serviços, pagamento de terras e/ou outras providências
necessárias.
Empreendedor
17
Recebe as especificações técnicas e dá início as providências
operacionais, na forma estabelecida no Termo de
Compromisso.
Empreendedor
18
Encaminha à DIRAF as propostas.
DIRAF
19
Recebe as propostas, analisa o atendimento das especificações
técnicas e homologa a aquisição.
Observação: Quando da necessidade de análise técnica, as
propostas serão encaminhadas às Diretorias responsáveis para
a referida análise e elaboração de parecer.
Empreendedor
20
Efetua a aquisição e entrega o bem ou serviço na UC, com a
supervisão da GEREX, firmando o Termo de Recebimento,
encaminhando-o à SECEX/DIRAF juntamente com a nota fiscal
e o Termo de Doação, para providências de registro patrimonial.
SECEX/CCADIRAF
21
Viabiliza o registro junto aos órgãos competentes e a inscrição
do patrimônio dos bens adquiridos com recursos da
Compensação Ambiental.
http://www.ibama.gov.br/compensacao/index.php?p=procedimentos_cca
165
Anexo 7 – Portaria nº 7, de 19 de janeiro de 2004
O PRESIDENTE SUBSTITUTO DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E
DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA, no uso das atribuições que lhe
confere o art. 24, Anexo I, da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto nº 4.756, de
20 de junho de 2003, e no art. 95, item VI, do Regimento Interno do IBAMA, aprovado
pela Portaria GM nº 230, de 14 de maio de 2002,
Considerando as disposições do art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e do
art, 32 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002.
Considerando a necessidade de garantir os espaços necessários para os debates,
discussões e subsídios técnicos, na formação de consensos no interesse institucional e
da conservação e preservação do meio ambiente, objetivando adotar as decisões
necessárias à aplicação e uso dos recursos financeiros oriundos do processo de
licenciamento ambiental sob forma de compensação , resolve:
Art. 1º Fica criado, no âmbito desta entidade autárquica, a Câmara de Compensação
Ambiental, de caráter deliberativo, integrada pelos titulares das seguintes unidades
centrais:
I – Diretoria de Gestão estratégica;
II – Diretoria de Ecossistemas;
III - Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental;
IV – Diretoria de Florestas;
V – Diretoria de Administração e Finanças;
VI – Diretoria de Fauna e Recursos Pesqueiros;
VII – Diretoria de Proteção Ambiental;
VIII – Procuradoria- Geral; e
IX – Auditoria.
§ 1º Na ausência dos dirigentes de que trata este artigo estes serão representados pelo
seus substitutos legais, temporários e eventuais regularmente designados por ato do
Presidente desta Autarquia.
166
§ 2º Nos casos que houver pertinência, poderão der convidados representantes das
Gerências Executivas, Centros Especializados e Órgãos Estaduais de Meio ambiente
envolvidos no processo de licenciamento ambiental, para participar da discussão dos
pleitos regionais e locais.
Art. 2º A Câmara Técnica de Compensação Ambiental ora criada será presidida pela
Diretora de Ecossistemas, que será substituída em seus impedimentos legais,
temporários e eventuais pelo Diretor de Administração e Finanças.
Art. 3º São atribuições da Câmara de Compensação Ambiental:
I – decidir sobre critérios de gradação de impactos ambientais, bem como os
procedimentos administrativos e financeiros para execução da compensação ambiental,
e propor ao Conselho Gestor normatização necessária a esse fim;
II – examinar e decidir sobre a distribuição das medidas compensatórias para aplicação
nas unidades de conservação, existentes ou a serem criadas;
III – examinar e decidir sobre os recursos administrativos de revisão de gradação de
impactos ambientais;
IV – analisar e propor ao Conselho Gestor da Autarquia plano de aplicação dos
recursos de compensação ambiental.
Art. 4º A Câmara de Compensação Ambiental terá uma secretaria Executiva que
prestará o apoio técnico e administrativo ao seu funcionamento e terá a seguinte
incumbência:
I – assessorar a presidência da Câmara de Compensação Ambiental nos assuntos de
sua atribuição;
II – organizar e manter o arquivo da documentação relativa às atividades da Câmara de
Compensação Ambiental;
III – propor e acompanhar o calendário e a agenda das reuniões;
IV – prover os trabalhos da técnico e administrativo necessários ao funcionamento da
Câmara de Compensação Ambiental.
Parágrafo Único. A Secretaria Executiva de que trata este artigo será exercida pela
Diretoria de Administração e Finanças.
Art. 5º A Câmara de Compensação Ambiental reunir-se-á em caráter ordinário, a cada
quinze dias, e extraordinariamente sempre que for convocada pelo seu Presidente, por
iniciativa própria ou por solicitação dos seus membros.
167
Art. 6º Revogam-se as disposiçõe em contrário, especialmente a Portaria nº 155, de 4
de dezembro de 2002.
NILVO LUIZ ALVES DA SILVA
http://www.ibama.gov.br/compensacao/index.php?p=portaria_criacao
168
ANEXO 8 - Portaria nº 44, de 22 de abril de 2004
O PRESIDENTE DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, no uso das atribuições que lhe
confere o art. 24, do Anexo I, da Estrutura Regimental aprovada pelo Decreto nº 4.756,
de 20 de junho de 2003, e o art. 95, item VI, do Regimento Interno, nos termos da
Portaria GM/MMA nº 230, de 14 de maio de 2003,
Considerando as disposições do art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, e do
art. 32 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002; e
Considerando os termos da Portaria nº 07-P, de 19 de janeiro de 2004, publicada no
Diário Oficial da União do dia 21 do mesmo mês e ano, resolve:
Art. 1º Aprovar o Regimento Interno da Câmara de Compensação Ambiental, na forma
do Anexo I desta Portaria.
Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
MARCUS LUIZ BARROSO BARROS
ANEXO I
REGIMENTO
INTERNO
DA
CÂMARA
DE
COMPENSAÇÃO
AMBIENTAL
CAPITULO I - DA CATEGORIA E FINALIDADES
Art. 1º A Câmara de Compensação Ambiental, órgão de natureza deliberativa vinculada
ao Conselho Gestor do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA, tem como finalidades:
I - orientar, coordenar, supervisionar e avaliar as atividades e prioridades referentes à
compensação ambiental;
II – promover a discussão técnica e deliberar sobre o tema relativo à compensação
ambiental;
III – promover a articulação entre as diversas diretorias e segmentos do Instituto, com a
finalidade de implementar a compensação ambiental, consoante com a legislação
vigente e as diretrizes do Conselho Gestor; e
169
IV - Orientar e implementar mecanismos de articulação e cooperação entre o IBAMA,
intervenientes e parceiros externos, visando avaliar a efetividade da compensação
ambiental no âmbito do SISNAMA.
Art. 2º No cumprimento de suas finalidades e, ressalvadas as competências das demais
estruturas que integram o IBAMA, cabe a Câmara de Compensação Ambiental
desenvolver as seguintes ações:
I – decidir sobre critérios de gradação de impactos ambientais e procedimentos
administrativos e financeiros para execução da compensação ambiental, bem como,
propor ao Conselho Gestor a normatização necessária a esse fim;
II – examinar e decidir sobre os recursos administrativos de revisão de gradação de
impactos ambientais;
III – examinar e decidir sobre a distribuição das medidas compensatórias contidas nos
Planos de Aplicação; e
IV – analisar e propor ao Conselho Gestor um conjunto de diretrizes que comporão
anualmente o plano de aplicação dos recursos de compensação ambiental.
§ 1º Para efeito dessa portaria entende-se por:
a) Plano de Aplicação: o instrumento baseado nas diretrizes estratégicas do IBAMA,
que orientará quanto e onde serão aplicados os recursos da Compensação Ambiental,
elaborado pelas diretorias.
b) Plano de Trabalho: o instrumento que indicará as ações e cronograma da aplicação
dos recursos da compensação ambiental em cada empreendimento.
§ 2º O Plano de Aplicação indicará a elaboração de Planos de Trabalho para os
empreendimentos.
CAPÍTULO II - DA ESTRUTURA E COMPOSIÇÃO ORGANIZACIONAL
Art. 3º A Câmara de Compensação Ambiental terá como estrutura:
I – Colegiado;
II – Presidência;
III – Secretaria Executiva;
IV – Grupos de Trabalho;
170
§ 1º São integrantes da Câmara de Compensação Ambiental os titulares das seguintes
unidades centrais:
I - Diretoria de Gestão Estratégica;
II - Diretoria de Ecossistemas;
III - Diretoria de Licenciamento e Qualidade Ambiental;
IV - Diretoria de Florestas;
V - Diretoria de Administração e Finanças;
VI - Diretoria de Fauna e Recursos Pesqueiros;
VII - Diretoria de Proteção Ambiental;
VIII – Procuradoria - Geral;
IX - Auditoria.
§ 2º Na ausência dos titulares de que trata este artigo, estes serão representados pelos
seus substitutos legais, temporários ou eventuais, regularmente designados por ato do
Presidente desta Autarquia.
§ 3º Nos casos em que houver pertinência, poderão ser convidados para participar da
discussão dos pleitos regionais e locais, sem direito a voto, representantes do Ministério
do Meio Ambiente, das Gerências Executivas, Centros Especializados e Órgãos
Estaduais de Meio Ambiente envolvidos no processo de licenciamento ambiental, bem
como representantes de entidades não governamentais.
§ 4º A Câmara de Compensação Ambiental será presidida pela Diretoria de
Ecossistemas, e substituída, em seus impedimentos legais, temporários ou eventuais,
pela Diretoria de Administração e Finanças.
CAPÍTULO III - DAS ATRIBUIÇÕES DOS COMPONENTES
Seção I – Dos Membros da Câmara de Compensação Ambiental
Art. 4º. Os membros da Câmara de Compensação Ambiental terão as seguintes
atribuições:
§ 1º Ao Presidente cabe coordenar as atividades, deliberar os atos propostos nas
reuniões e representar a Câmara de Compensação Ambiental junto ao Conselho
Gestor;
171
§ 2º A Secretaria Executiva será responsável pela convocação das reuniões dos
Grupos de Trabalho, pelo ordenamento dos documentos, pautas e atas das respectivas
reuniões;
§ 3º Os membros do Colegiado deverão manifestar e deliberar, quando for o caso,
sobre as ações do IBAMA no âmbito das competências definidas para aplicação da
legislação, sobre a compensação ambiental e, ainda :
I - comparecerem às reuniões quando convocados, assim como, às reuniões
extraordinárias;
II - manifestarem-se sobre as matérias que lhes forem submetidas;
III - solicitarem informações, providências e esclarecimentos ao Presidente da Câmara
de Compensação Ambiental ou a quaisquer dos seus membros;
IV - proporem temas para serem debatidos nas reuniões do Colegiado, com
antecedência de 5 (cinco) dias.
§ 4º Os Grupos de Trabalhos serão definidos nas reuniões da Câmara de
Compensação Ambiental e atenderão as demandas temáticas da compensação
ambiental, sendo:
I - responsáveis pelo processo de discussão e desenvolvimento das ações de
metodologia, gradação, estudos e avaliações, a serem propostos nas reuniões da
Câmara de Compensação Ambiental;
II - incumbidos de preparar o material pertinente dentro dos prazos fixados, apresentar
os resultados das suas atividades devidamente avaliados, assessorar os membros da
Câmara de Compensação Ambiental no exercício de suas atribuições e atender, no
âmbito das Diretorias, as demandas por informações.
CAPÍTULO IV - ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO
Art. 5º A Câmara de Compensação Ambiental se reunirá quinzenalmente, em seção
ordinária ou extraordinariamente sempre que for necessário, com a presença de pelo
menos a metade mais um dos membros de que trata o art. 3º, § 1º, incisos I a IX, deste
Regulamento, e deliberará por voto da maioria simples destes, observados os seguintes
procedimentos:
I – verificação de quorum;
II – abertura dos trabalhos com leitura e aprovação da ata da reunião anterior;
III – discussão da pauta;
172
IV – informes gerais; e
V – encerramento dos trabalhos.
§ 1º As matérias a serem incluídas em pauta serão objeto de deliberação pelos
membros da Câmara de Compensação Ambiental, na reunião imediatamente anterior à
sua inclusão como ordem do dia.
§ 2º A pauta será elaborada pela Secretaria Executiva da Câmara de Compensação
Ambiental e encaminhada a todos os membros, contendo:
I - dia, hora e local da reunião;
II - ordem do dia, acompanhada da ata da última reunião.
§ 3º Não atingido os votos suficientes, a matéria será obrigatoriamente incluída nas
pautas seguintes até decisão definitiva.
§ 4º Caberá ao Presidente, quando houver empate na votação dos membros, além do
voto comum o voto de qualidade.
§ 5º A votação em contrário à proposição em discussão será necessariamente
fundamentada, registrando-se em ata as razões do voto.
§ 6º Os assuntos incluídos na ordem do dia serão relatados pelos respectivos membros
da Diretoria interessada, exceto por deliberação diversa da Câmara de Compensação
Ambiental, na forma do artigo seguinte.
§ 7º O relatório circunstanciado, elaborado pelos membros da Câmara de
Compensação Ambiental sobre as matérias por estes apresentadas, deverá conter
todas as informações sobre a deliberação dos demais membros, especialmente:
I – exposição sobre a matéria, indicando as razões de fato e de direito em que se
fundamenta;
II – informação de que está de acordo com as normas vigentes;
III – conclusões; e
IV – local, data e assinatura do proponente.