VIII PRÊMIO TESOURO NACIONAL
O Processo Decisório do Orçamento do Governo
Federal na Visão da Nova Economia Institucional
(Retirada pela Esaf)
Tema 3. Tributação, Orçamento e Sistemas de
Informação sobre a Administração Financeira Pública
Sub-Tema:3.5- Planejamento e Processo Orçamentário
no Setor Público
Resumo
Em meados da década de 80,confrontados com a dificuldade em se explicar os
persistentes déficits orçamentários nos países desenvolvidos no período do pós-guerra, os
economistas viraram se ao estudo das instituições orçamentárias, que depois foi estendido
para os países em desenvolvimento.A presente monografia visa estudar as instituições
orçamentárias brasileiras, à luz da teoria da Nova Economia Institucional.Busca se entender
a natureza das instituições em que se apóia o processo brasileiro assim como estudar a
mudança institucional nestas instituições.Para isso o estudo se apóia em questionários de
diagnóstico já desenvolvidos por essa corrente da literatura.Conclui-se que o Brasil vem
experimentando um processo de mudança institucional nessa área desde 1984,que se
mostra mais proeminente em mecanismos de disciplina fiscal e alocação de recursos.Por
último elabora-se um exercício, onde se sugere medidas para sanar as principais falhas
institucionais do processo e tecem-se alguns comentários sobre a sua exeqüibilidade.
Abstract
During the eighties, when confronted with the difficulty of explaining why
persistent budget deficits occurred in developed countries after the cold war had ended,
many economists turned to the study of budgetary institutions. The present paper aims to
study the Brazilian budgetary institutions, resorting on the theories from the New
Institutional Economics. It searches to understand the nature of the institutions on which
the Brazilian process resorts on as well as studies institutional change on them. For this
purpose, the paper makes use of diagnostic questionnaires available in the literature on the
theme. The conclusion are that Brazil is experiencing a process of institutional change since
1984 and this change has largely focused on fiscal discipline and allocative efficiency.
Lastly the paper advances some suggestions on how to solve Brazilian’s main institutional
faults and calculates the index for this hypothetical situation.
II
Índice
1.Introdução............................................................................................................................1
2.O Processo Orçamentário Brasileiro....................................................................................9
2.1 Breve Histórico..............................................................................................................9
2.2 O Processo Orçamentário Brasileiro Atual..................................................................11
2.3 Atores do Processo Orçamentário Brasileiro...............................................................11
2.3.1 Poder Executivo...................................................................................................11
2.3.2 Poder Legislativo.................................................................................................13
2.3.3 O Papel do TCU e do Poder Judiciário................................................................14
2.4 Marco Institucional......................................................................................................15
2.4.1 Instituições Formais.............................................................................................15
2.4.2 Instituições Informais...........................................................................................23
2.5 Ciclo Orçamentário......................................................................................................26
2.5.1 Elaboração............................................................................................................26
2.5.2 Apreciação Legislativa.........................................................................................27
2.5.3 Execução e Acompanhamento.............................................................................29
2.5.4 Controle e Avaliação............................................................................................30
3.Falhas e Reforma do Processo...........................................................................................31
3.1 Falhas do Processo.......................................................................................................31
3.2 Reforma do Processo....................................................................................................33
3.3 PPA..............................................................................................................................34
3.3.1 Disciplina Fiscal Agregada..................................................................................34
3.3.2 Eficiência Alocativa.............................................................................................37
3.3.3 Eficiência Operacional.........................................................................................38
3.4 LDO..............................................................................................................................38
3.4.1 Disciplina Fiscal Agregada..................................................................................38
3.4.2 Eficiência Alocativa.............................................................................................40
3.5 LOA..............................................................................................................................40
3.5.1 Disciplina Fiscal Agregada..................................................................................40
3.5.2 Eficiência Alocativa.............................................................................................43
3.5.3 Eficiência Operacional.........................................................................................44
3.6 Outras Medidas............................................................................................................45
3.6.1 Disciplina Fiscal Agregada..................................................................................45
3.6.2 Eficiência Alocativa.............................................................................................46
3.6.3 Eficiência Operacional.........................................................................................46
4.Avaliação............................................................................................................................49
4.1 Índice de Alesina et Alii (1996)...................................................................................49
4.2 Índice de Campos & Pradhan (1996)...........................................................................51
4.3 Índice de Esfahani (2000)............................................................................................56
5.Conclusão...........................................................................................................................61
Apêndice A ...........................................................................................................................67
Bibliografia...........................................................................................................................75
III
1 – Introdução
Esta monografia visa estudar o processo de decisão do orçamento do governo
federal. Por processo de decisão entende-se desde o esboço do orçamento no poder
executivo entre os ministérios até a sua aprovação final, passando pelas comissões do Poder
Legislativo e negociações entre poderes para a sua subseqüente aprovação.
Mais especificamente, pretende se estudar o impacto dos processos orçamentários e
instituições no tamanho, alocação e uso dos recursos fiscais no orçamento federal. Busca se
identificar os arranjos institucionais por trás do orçamento público federal, analisando os se
são condizentes com uma boa prática: de alocação de recursos, operacional e de
estabilidade macroeconômica.
Por muito tempo a pauta de pesquisa em finanças públicas ignorou solenemente
qualquer papel que pudesses ser atribuído as instituições.Pelo contrário, as pesquisas se
concentraram em estudar temas de política fiscal strictu sensu.As instituições eram
consideradas como dadas nessas análises e não exerciam qualquer influência sobre o
resultado final das contas públicas.
Porém a dificuldade de alguns economistas em explicarem a persistência de déficits
orçamentários nos países desenvolvidos no pós-guerra e também em entender o porque de
reformas adotadas em países subdesenvolvidos, com a ajuda de organismos multilaterais,
não lograrem resultados, trouxe o estudo das instituições orçamentárias para o centro do
debate.
Duas linhas de investigação se estabeleceram a partir daí. A primeira se preocupou
em estudar como as instituições político-partidárias influenciavam o resultado fiscal do
1
governo.Insere-se neste ramo os estudos dos tipos de governo: parlamentares ou
presidencialistas, unicamerais ou bicamerais, coalizão ou majoritário, etc que estão
identificados com melhores desempenhos fiscais.
A outra linha de pesquisa se ocupou de estudar as instituições que governam a
elaboração e a execução do orçamento per se.Logo as perguntas que tentam responder são
qual o poder do Ministro do Planejamento frente aos outros ministros e ao Congresso ?
Existem restrições formais sobre certos tipos de resultados e práticas orçamentárias e
fiscais?
O estudo introduzido aqui se encaixa na segunda linha de pesquisa apresentada e se
baseia na hipótese de que as instituições influenciam o resultado do processo. Como
afirmado por North (1990), “That institutions affect the performance of economies is hardly
controversial”(pp. 3). Como evidência dessa hipótese pode se citar inúmeros casos de obras
paradas, desvios de verbas orçamentárias, corrupção no orçamento e atividades de lobby na
busca por maiores recursos. Apenas para citar alguns exemplos apresentamos abaixo,
algumas manchetes recentes extraídas de jornal.
“Governadores e suas respectivas bancadas no Congresso já estão fazendo pressão para ampliar
os recursos destinados a investimentos no Orçamento-Geral da União do ano que vem, quando
serão escolhidos seus sucessores, renovado o Legislativo e eleito o novo presidente da República”
– Jornal O Estado de São Paulo – 07/10/01
“ A auditoria do TCU, sobre a qual Anivaldo defende que se apóiem as futuras investigações,
constatou que 40% das obras auditadas no orçamento de 2001 possuem irregularidades graves
em sua execução. Dentre os principais problemas, constam superfaturamento, dispensa indevida
de licitação e a inclusão de aditivos irregulares” – Jornal da Tarde – 06/10/01
As manchetes acima mostram que os resultados obtidos com o processo atual estão
longe de serem satisfatórios. A possibilidade da inclusão de emendas individuais de
2
parlamentares, do aumento artificial da arrecadação através da alteração dos pressupostos
macroeconômicos e do alto poder discricionário dado ao Executivo na efetiva execução do
orçamento, dão margem à corrupção, a uma peça orçamentária irreal e ao clientelismo
respectivamente.
A introdução de normas que restrinjam ou disciplinem certos comportamentos e
prerrogativas podem influenciar positivamente o resultado final do processo.
O estudo utilizará o enfoque da nova economia institucional (NEI). A NEI se
contrapõe ao que hoje é chamada de velha economia institucional. Essa linha de pesquisa
está ligada a escola germânica do institucionalismo, que seguia uma abordagem mais
histórica.
A NEI entende as instituições como normas formais ou informais que estruturam o
relacionamento, as interações entre os agentes econômicos. As instituições visam reduzir a
incerteza desse relacionamento. A NEI nos fornece uma ferramenta de análise que
incorpora o estudo das instituições à teoria econômica. Ao estudar as instituições busca se
reduzir essa incerteza ao máximo de maneira que o resultado proveniente dessas interações
seja o mais eficiente possível.
Assim como todo corpo teórico nascente existe na NEI muitas questões que ainda
não estão consolidadas.É consensual que a NEI é uma resposta as dificuldades da teoria
neoclássica em responder certas questões da teoria econômica.Porém ainda há muito debate
se a NEI é um novo núcleo duro das ciências ou se ela apenas propõe alterações no cinturão
3
protetor da teoria neoclássica.1 Essa discussão, não obstante a sua importância, foge
completamente do escopo do trabalho e por isso não iremos nos alongar nela.
Atualmente a NEI se divide em duas correntes quanto ao objeto de estudo, de
acordo com a distinção feita por Williamson (1994). A primeira, na qual se insere o
presente estudo, Williamson chama de ambiente institucional. Essa corrente faz uma
análise num nível mais macro. Seus objetos de estudo são as regras do jogo. Ou seja as
instituições fundamentais de uma sociedade, aquelas que disciplinam as interações no
campo político, social, econômico, legal, etc e que estabelecem as normas para que a
produção, distribuição e o comércio ocorram.
A segunda corrente
estuda as estruturas de governança. Estas são instituições
formadas por agentes econômicos com o intuito de cooperarem para obterem um
rendimento extra que não estaria disponível caso eles atuassem individualmente ou para
buscarem uma mudança no ambiente institucional.
Ambas as correntes compartilham dos mesmos pressupostos comportamentais.O
primeiro deles é a racionalidade limitada. A racionalidade limitada decorre do fato que: a
capacidade de obter e processar as informações necessárias, para a maximização do
objetivo do indivíduo são limitadas, porque as capacidades cognitivas dos indivíduos não
são perfeitas.
O fato das capacidades cognitivas do individuo serem restritas é vista por outros
autores como Williamson, como um segundo pressuposto comportamental e não só como a
causa da racionalidade limitada.
1
O conceito de núcleo duro ( hard core) e de cinturão protetor ( protective belt) foi proposto por Lakatos para
ilustrar o que pode ou não ser modificado num programa de pesquisa para adequá-lo a novas demandas, sem
comprometer os seus pressupostos.
4
O último pressuposto comportamental da NEI é a motivação dos agentes.Os agentes
deixam de ser indivíduos maximizadores, não-cooperativos, preocupados apenas com o seu
próprio bem-estar. Eles agora são supostos auto-interessados e terão comportamento
oportunista quando assim os beneficiar.
As duas linhas de pesquisa da NEI ainda guardam outras feições em comum.Por
exemplo o contrato é a unidade de análise padrão.O contrato é normalmente uma promessa
onde ambas as partes concordam em tomar certas condutas em troca de benefícios mútuos.
Quando se estuda as estruturas de governança a firma é vista como um contrato.Na outra
linha de estudo o contrato é uma promessa de política ou programa em retorno de votos ou
apoio e é estabelecido entre cidadãos e políticos.
A NEI vê o orçamento como um contrato multilateral entre governo e os vários
grupos de interesse da sociedade (Esfahani,2000). Como todo contrato analisado à luz da
NEI, ele é incompleto, isto é não prevê todas as contingências futuras, e está sujeito a ações
auto-interessadas de indivíduos. Essa característica decorre de dois dos pressupostos
comportamentais assumidos pela NEI: a racionalidade limitada e o comportamento autointeressado.
Outras características em comum são o papel dado ao adimplemento dos contratos e
as estruturas de governança.Organizações como partidos políticos, entidades de classe são
consideradas estruturas de governança.
Uma vez que os indivíduos são assumidos como oportunistas e como tal tentarão
ganhar vantagens devido ao fato dos contratos serem incompletos. O papel da NEI é
estudar/ propor instituições que coíbam ou aumentem o custo de tal comportamento.
No caso do orçamento público federal, várias lacunas podem ser apontadas. A peça
orçamentária não consegue prever ou não prevê em sua totalidade diminuições de
5
arrecadação devido a flutuações no ciclo econômico, atrasos no pagamento de impostos,
atrasos em licitações, concorrências públicas, ações judiciais que demandam novas
despesas por conta do governo,etc.
Estas lacunas dão margem a comportamentos oportunistas de deputados, ministros e
outros autores tais como superfaturamento de obras, lobby por maiores dotações
orçamentárias, novos impostos, vinculações de receita a certos gastos,etc.
O trabalho empírico a ser desenvolvido nesta monografia busca radiografar o
quadro institucional brasileiro em relação à política fiscal e processo orçamentário.Para isso
serão utilizados índices já desenvolvidos na literatura como em Alesina, Hausmann,
Hommes, Stein (1996), Campos & Pradhan (1996) e Esfahani (2000).
Esses textos foram escolhidos porque além de embutirem em sua análise a hipótese
de que as instituições são cruciais para o entendimento dos resultados fiscais, eles foram
pioneiros na elaboração de uma metodologia para identificar, documentar e classificar as
práticas institucionais.
Por exemplo Alesina et Alii (1996) tem o mérito de serem os primeiros a fazerem
pesquisa empírica sobre as instituições orçamentárias na América Latina.Até então os
poucos estudos feitos tinham como objeto a Europa e os estados americanos. Neste estudo,
além do trabalho qualitativo de entender as instituições, os autores desenvolvem uma
medida quantitativa baseado em sua pesquisa empírica que é usado para comprovar, através
de métodos estatísticos, a hipótese de que as instituições desempenham papel importante.
O texto de Alesina et Alii (1996) usa um índice cujo objetivo é medir o caráter
hierárquico e transparente do processo orçamentário em oposição a um caráter colegiado e
sem transparência. Hierárquico aqui é entendido como o processo em que o ministro da
6
fazenda tem um poder de decisão sobre o orçamento maior que os membros do legislativo.
O índice contém vários componentes e engloba todas as etapas do processo orçamentário.
O trabalho de Esfahani e o de Campos & Pradhan também utiliza se de metodologia
semelhante, ou seja, um questionário para avaliar as características das instituições
orçamentárias e suas interações com outras características específicas do país analisado.
A grande diferença entre esses dois trabalhos e o de Alesina et Alii (1996) é a
dimensão do estudo. Os trabalhos de Esfahani e o de Campos & Pradhan tentam capturar as
dimensões institucionais com o maior nível de riqueza possível.Além disso, o escopo do
questionário não se limita apenas a questões sobre disciplina fiscal, mas também mergulha
fundo em outros aspectos do orçamento como a alocação e a eficiência no uso de recursos.
Os dois trabalhos foram desenvolvidos em grande parte concomitantemente quando
os autores trabalharam conjuntamente no Banco Mundial.Ambas as metodologias tem
como objetivo examinar os arranjos institucionais que regem o processo orçamentário e que
afetam os incentivos quanto à alocação e o uso dos recursos.
Um outro aspecto inovador neste estudo é que os autores estudam além das
instituições orçamentárias strictu sensu, arranjos institucionais que amarram os dirigentes
às normas vigentes, ou seja impedem o uso de normas contábeis “`a la ENRON” para
burlar as regras.
Os estudos se apóiam nas teorias da NEI. O que os autores fizeram foi identificar os
problemas chaves no processo orçamentário e construir os questionários tendo como
referência àquelas instituições que resolvem da melhor maneira os problemas identificados.
Os problemas teóricos, percebidos pelos autores, que impedem uma boa prática
institucional são a tragédia dos comuns e problemas de informação e coordenação, como
assimetrias de informação e incentivos e problemas na ordem e ciclo dos votos decisórios.
7
Os arranjos institucionais que podem minorar estes problemas foram divididos em
três categorias: em primeiro lugar a Disciplina Fiscal Agregada, em segundo Priorização
para Campos & Pradhan ou Eficiência Alocativa para Esfahani e por último, Eficiência
Técnica para o primeiro e Eficiência Operacional para o segundo.
Por disciplina fiscal agregada, devemos subentender algo mais amplo do que
receitas iguais a despesas.Este conceito busca traduzir um ambiente macroeconômico
saudável e sustentável, coerente com investimentos e crescimento econômico, conjugado
com a eficiência intertemporal nas decisões orçamentárias. Isso aparece para os agentes
como nível de inflação baixo e controlado, taxa de juros baixa e saldo de transações em
conta corrente sustentável.
O item eficiência alocativa congrega as instituições que resolvem a questão da
priorização das demandas por gastos da sociedade sobre os recursos escassos do
orçamento.Sobre eficiência operacional estão reunidas as práticas institucionais, que
garantem que as demandas da sociedade serão postas em prática ao menor custo possível.
O preenchimento dos questionários está baseado na legislação brasileira sobre o
orçamento (art. 165 a 167 da CF/88, lei 4.320/64, LRF, etc), para capturar as instituições
formais e em trabalhos similares sobre o tema como Esfahani (1999), Stein et Ali (1998) e
Giambiagi (2000) para capturar as instituições informais. Para os questionários que
necessitem de outros inputs tais como PIB, dados sócio-demográficos serão utilizadas as
fontes oficiais de dados tais como IBGE e BACEN.
O estudo se divide em 4 seções,além da presente introdução e tem como
objetivo abordar três questões que se apresentam relacionadas entre si.
A seção 2 faz uma breve evolução do processo orçamentário desde a promulgação
da constituição de 1988 até hoje, procurando verificar as mudanças institucionais neste
8
processo.A partir daí, descreve-se o processo atual, passando pelos seus agentes e
instituições.
Com base nesse estudo prévio, a seção 3 pretende entender as falhas do processo e
depois fazer um exercício de mudança institucional para melhorar o desempenho fiscal/
orçamentário do Brasil.
A seção 4 irá avaliar o processo brasileiro no quadro atual e num suposto cenário
após a implementação das mudanças propostas, de acordo com “frameworks” consagrados
na literatura econômica como em Alesina, Hausmann,Hommes & Stein (1996), Campos &
Pradhan (1996), e Esfahani (2000).A seção 5 apresentará as conclusões do trabalho.
2 – O Processo Orçamentário Brasileiro
Esta seção tem por objetivo descrever o processo orçamentário brasileiro atual
assim como fazer um breve histórico do processo e das principais mudanças institucionais
introduzidas.
2.1 – Breve Histórico
O escopo básico do processo orçamentário brasileiro é o mesmo desde 1964, ano da
publicação da Lei N° 4.320 que consolidou as normas sobre orçamentos públicos no Brasil.
Essa lei que até hoje rege o processo foi emendada, revista e ampliada com o passar dos
anos. Também foram acrescentadas outras leis complementares disciplinando o processo
orçamentário.
Desde a sua promulgação, as principais mudanças vêm ocorrendo no sentido de
sistematizar o processo, dotando-o de órgãos responsáveis por sua elaboração e
9
acompanhamento como o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral criado em 1967
e a Subsecretaria de Orçamento e Finanças, criada em 1972. Pode se dizer que nesta época
o procedimento orçamentário passava por um processo de institucionalização, trocando
instituições informais por formais.
Outra mudança foi no sentido de se alongar o horizonte de planejamento. Buscavase uma visão estratégica e de longo prazo para o planejamento nacional. Com esse intuito,
foi instituído em 1969, o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) e em complemento a
este o Plano Geral de Aplicações (PGA) e o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI),
cada um com vigência de três anos. A Constituição Federal de 1988 consolidou essa
estratégia determinando a elaboração do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) e da Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Uma terceira mudança foi sentida em direção a uma maior transparência,
universalidade e unidade do orçamento público. Por transparência entende-se que o
processo deve ser mais claro e acessível a todos. A universalidade pressupõe que todos os
órgãos da administração direta e indireta de todos os poderes públicos, assim como
empresas estatais e autarquias devem ter seus gastos e despesas, incluídos no orçamento e a
unidade diz que todos os gastos e receitas do governo devem ser explicitados num único
orçamento.
Nos últimos quatro anos, vem se operando uma mudança institucional ainda não
totalmente sedimentada em direção a uma maior disciplina e responsabilidade fiscal. São
exemplos desse esforço a instituição do Comitê de Gestão Fiscal, a Lei Camata e a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
2.2 – O Processo Orçamentário Brasileiro Atual
10
As próximas seções do Capítulo 2 descrevem o processo orçamentário brasileiro
atual na esfera do governo federal. Inicia-se a exposição com uma descrição dos órgãos
envolvidos, passando-se em segundo lugar para um resumo da legislação e de acordos
implícitos e por último descreve-se o processo orçamentário per se.
2.3 – Atores do Processo Orçamentário Brasileiro
O processo orçamentário brasileiro envolve os 3 poderes do governo assim como o
Ministério Público, cada um com suas atribuições definidas pela constituição e legislação
complementar.
2.3.1 – Poder Executivo
De acordo com a Constituição Federal de 1988 (CF/88) em seu artigo 84, inciso
XXIII, cabe exclusivamente ao Presidente da República o envio ao Congresso Nacional
(CN), do Plano Plurianual (PPA), do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e
do Orçamento Geral da União (OGU). Conclui-se, portanto que a responsabilidade pela
elaboração das peças acima é do Poder Executivo, mais especificamente do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPO).
Dentro do MPO as atribuições se subdividem. O projeto de lei do PPA fica a cargo
da Secretária de Planejamento e Avaliação (SPAv) enquanto a LDO e o OGU são tarefas da
Secretaria de Orçamento Federal (SOF). Para a elaboração da parte do orçamento que tange
a dívida mobiliária federal, a SOF conta com a ajuda da Secretaria do Tesouro Nacional do
Ministério da Fazenda (STN/MF).
O envolvimento dos órgãos do Poder Executivo não acaba por aí. O principal
trabalho da SOF, que é o órgão central do orçamento, é definir as normas gerais de
11
elaboração das propostas orçamentárias do Poder Executivo. Para isso ela edita anualmente
o Manual Técnico do Orçamento, cuja função é justamente dar diretrizes, procedimentos
metodológicos e aspectos formais a serem observados em relação à elaboração da proposta
orçamentária da União.
É também de sua alçada, coordenar e centralizar a feitura das mesmas pelos órgãos
setoriais. Estes, por sua vez, articulam as propostas e projetos das unidades orçamentárias
em seus respectivos órgãos. Por último, as unidades orçamentárias coordenam o processo
de elaboração das propostas orçamentárias dentro do seu âmbito de atuação.
Para esclarecer melhor essa classificação, usaremos um exemplo real. O órgão
central, como já deve ter ficado claro é a SOF. O OGU, na sua versão para 2002, tem 37
órgãos setoriais que abrangem desde os ministérios do Poder Executivo até as
transferências a estados, ao distrito federal e municípios que também são órgãos setoriais
do orçamento.Um órgão setorial pode compreender desde uma unidade orçamentária como
é o caso do Tribunal de Contas da União (TCU) até mais de 100 unidades orçamentárias
como é o caso do órgão setorial do orçamento: Ministério da Educação. A unidade
orçamentária é o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição e é
também o último nível da classificação institucional do orçamento. Porém, dentro das
unidades orçamentárias há várias unidades administrativas. Veja o caso da unidade
orçamentária: Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) que pertence ao órgão
setorial: Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). Dentro da CNEN encontramos várias
unidades administrativas como o Instituto de Pesquisa em Energia Nuclear (IPEN),
Instituto de Energia Nuclear (IEN), Centro de Desenvolvimento de Tecnologia Nuclear
(CDTN), etc. A figura 2.1 abaixo esquematiza a estrutura descrita, não obstante, ela é não
12
exaustiva, devido ao espaço que um organograma retratando todas os órgãos e unidades do
OGU demandariam.
Figura 2.1 – Estrutura Governamental para o Orçamento
2.3.2 – Poder Legislativo
O papel do poder legislativo no processo orçamentário também está definido na
Constituição Federal.Em seu artigo 48, inciso II ela define que: “cabe ao Congresso
Nacional dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida
pública e emissões de curso forçado”.
O artigo 166, Seção II, Capítulo II da CF/88 estabelece que o PPA, a LDO e o OGU
serão apreciados por uma comissão mista do Congresso Nacional (CN) cujo dever é
analisar, emendar e consolidar a proposta, oferecendo um projeto consolidado para ser
votado em sessão pelo CN.
A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) é
constituída em caráter permanente por 21 senadores e 63 deputados. A comissão é formada
no início de cada sessão legislativa, isto é a cada ano, seguindo o critério de
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proporcionalidade das bancadas partidárias. As vagas na comissão pertencem ao partido
podendo ser seus integrantes destituídos pelos respectivos líderes partidários.
Uma vez formada a comissão, são eleitos o presidente e 3 vice-presidentes para
mandatos de um ano.Os cargos de direção da comissão assim como os dos relatores devem
ser exercidos em rodízio pelas duas câmaras do Poder Legislativo.A comissão pode se
subdividir em até 10 áreas temáticas para a apreciação da LDO e da Lei Orçamentária
Anual (LOA).Além disso, dentro da CMO são constituídos comitês de apoio aos relatores,
formados por 3 a 7 parlamentares, sendo que 3 comitês são permanentes: comitê de
avaliação da receita orçamentária, de avaliação das emendas, de avaliação das informações
enviadas pelo TCU.
Também cabe ao CN, secundado pelo TCU a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União. Por último cabem ao poder legislativo
algumas outras iniciativas como: definir o nível de endividamento dos entes da federação,
autorizar a captação de empréstimos externos por estados e municípios entre outras.
2.3.3 – O Papel do TCU e do Poder Judiciário
O TCU é um órgão auxiliar do Poder Legislativo. Sua função é auxiliar o CN no
controle externo dos poderes como está previsto no artigo 70 da CF/88. O TCU é formado
por nove ministros cuja carreira e status são igualados aos dos ministros do Superior
Tribunal de Justiça. São indicados pelo Congresso Nacional e pelo Presidente da República,
em quantidade de 2/3 e 1/3 respectivamente, com a devida aprovação do Senado Federal.
As principais atribuições do TCU são: apreciar as contas prestadas pelo Presidente
da República, julgar as contas dos administradores públicos, apreciar a legalidade da
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admissão de pessoal na administração pública, aplicar aos responsáveis as sanções previstas
em lei e representar ao poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
O Poder Judiciário não tem papel ativo no processo orçamentário. Sua função
limita-se ao adimplemento das leis e a acolher eventuais denúncias de malversação do
dinheiro público apresentadas pelo TCU ou pelo Ministério Público (MP).
2.4 – Marco Institucional
A definição de instituições usada aqui é a desenvolvida por North (1990).
Instituições são as limitações, restrições desenvolvidas pelo próprio homem que moldam as
interações humanas, podendo ser formais ou informais.
2.4.1 – Instituições Formais
As instituições formais são regras explícitas, normalmente na forma de lei. No caso
do processo orçamentário brasileiro, as instituições formais são as leis, emendas
constitucionais, resoluções, portarias e a própria Constituição Federal. É importante notar
que há uma hierarquia entre as próprias instituições. Por exemplo, regras previstas na
Constituição Federal tomam precedência sobre todas as outras. Nesta seção, será feita uma
breve descrição dos aspectos relevantes ao presente estudo das leis que regem o processo
orçamentário. Sua relevância reside na medida que são essas instituições que moldam a
interação entre os agentes durante o processo.
(i) Constituição Federal (CF/88): A CF/88 determina as atribuições de cada agente
e delineia as normas gerais do processo. Os artigos 157 a 159 tratam da repartição do
montante arrecadado de impostos pelo Governo Federal entre a União, Estados e
Municípios. Cabem aos municípios: o IRPF retido na fonte dos funcionários públicos
15
municipais, 50% do ITR arrecadado no município e 22,5% do IR e IPI que constitui o
Fundo de Participação dos Municípios, que é rateado entre os municípios.Aos estados
cabem: o IRPF retido na fonte dos funcionários públicos estaduais, 21,5% do IR e IPI, que
constitui o Fundo de Participação dos Estados, que é rateado entre os estados e 10% da
arrecadação do IPI, rateado entre os estados, proporcionalmente às exportações de produtos
industrializados de cada estado. A CF/88 proíbe a retenção de qualquer repasse
constitucional obrigatório aos outros entes da federação, com exceção das retenções para
quitação de débitos com a União.
A constituição determina explicitamente ainda que o orçamento fiscal deve cobrir
eventuais rombos do orçamento da seguridade social. A questão dos prazos para o envio
dos projetos orçamentários e sua devida apreciação legislativa também é assunto da
Constituição Federal.
Ainda na CF/88 há porcentuais ou valores mínimos a serem aplicados a cada área
tais como 18% no caso da Educação no orçamento federal. Para a saúde determinou-se que
até o exercício de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de
saúde serão equivalentes no caso da União ao valor apurado no ano anterior corrigido pela
variação nominal do PIB. A partir de 2005 uma lei complementar irá dispor sobre o
montante mínimo a ser empenhado.
Por último, encontramos na constituição os 3 principais instrumentos da política
orçamentária (PPA, LDO, LOA) e suas atribuições. O PPA define por regiões do país:
diretrizes, objetivos e metas para os investimentos e programas de duração continuada. A
LDO contém as metas e prioridades, incluindo os investimentos para o período
subseqüente, baliza a elaboração da LOA, prevê alterações na legislação tributária e a
política das instituições de fomento. A LOA é constituída do orçamento fiscal, que inclue
16
todos os poderes da União, do orçamento da seguridade social e do orçamento de
investimentos das empresas estatais. Seu objetivo deve ser de diminuir as desigualdades
inter-regionais.
(ii) Lei N° 4.320 de 17 de Março de 1964: Esta é a lei complementar que dispõe
sobre finanças públicas conforme determina o artigo 163 da CF/88. A lei é bastante extensa
e minuciosa, dentre as suas determinações destacam-se: a inclusão de todas as receitas e
despesas na lei orçamentária, explicitação da fonte de financiamento para eventuais
déficits, proibição da realização de despesas sem prévio empenho no orçamento. Este
último visa impedir surgimento de despesas ou receitas extra-orçamentárias.
Outro ponto importante da lei são as regras formais de apresentação dos
instrumentos orçamentários como classificação de receitas e despesas, nível de
detalhamento, regras contábeis e definições como despesa permanente, restos a pagar, etc.
A lei também determina que a Receita Federal (RF) apresente balanço mensal da
arrecadação tributária que junto com a arrecadação dos últimos 3 anos e fatores
conjunturais servirão de base para a estimação da receita. É atribuição do Poder Executivo
também o decreto de programação financeira, estabelecendo cotas trimestrais de despesa
para cada unidade orçamentária.
Não menos importante são as normas para a abertura de créditos adicionais ao
OGU. A lei autoriza o governo a abrir créditos suplementares ou especiais e a realizar
operações de antecipação da receita orçamentária para fazer frente a insuficiências de caixa.
A abertura dos referidos créditos depende de autorização legislativa, salvo os casos de
despesas urgentes e imprevistas, como em situações de calamidade pública, que são objetos
de crédito extraordinários e não necessitam de aprovação legislativa.
17
Os fundos para estes créditos devem vir das seguintes fontes: superávit financeiro
do exercício anterior, excessos de arrecadação, anulação de dotações orçamentárias ou
operações de crédito.
(iii) Lei Complementar N° 101 de Maio de 2000: Esta é a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF introduz uma série de novidades no processo
orçamentário. Para começar determina que a LDO deve ser elaborada de acordo com o
princípio de equilíbrio entre as receitas e despesas e com a previsão de cortes quando
necessário.
A LDO também deve incorporar um anexo de metas fiscais. Este deve conter metas
anuais para os 3 próximos anos dos seguintes itens: despesas, receitas, resultado primário e
montante da dívida pública. O anexo deve conter ainda uma avaliação do cumprimento das
metas anteriores assim como da atual situação financeira, do patrimônio líquido, do regime
atuarial da previdência, das renúncias fiscais e da margem de expansão das despesas
obrigatórias de caráter continuado. Um anexo de riscos fiscais também é incluído na LDO
para avaliar a situação dos chamados esqueletos fiscais.
A LRF inova também na questão da transparência da gestão pública. Torna
obrigatória a publicação das contas consolidadas do exercício anterior até a metade do
exercício atual. Também tornam se obrigatórios a publicação bimestral de um relatório de
execução orçamentária e a publicação quadrimestral de um relatório de gestão fiscal,
dispondo acerca do cumprimento dos limites de gasto e endividamento previstos na lei.
A LOA também é objeto de mudanças. Ela passa a conter uma reserva de
contingência para cobrir passivos contingentes e eventos imprevistos. Proíbe créditos para
finalidades não específicas ou com dotação ilimitada e determina que os superávits
18
auferidos pelo Banco Central (BC), sejam repassados ao caixa do Tesouro Nacional a cada
6 meses.
A LRF também estabelece normas para a contratação de empréstimos e operações
de antecipação de receita orçamentária (ARO). A contratação de empréstimos fica sujeita à
autorização na LOA, observância dos limites de endividamento e autorização do Senado
Federal no caso de empréstimos externos. Os empréstimos não podem ser contraídos para
financiar despesas correntes. Os empréstimos entre entes da Federação ficam proibidos,
exceção feita para operações entre instituições financeiras estatais. A concessão de
garantias para empréstimos entre entes da Federação fica condicionada a concessão de
contra-garantias, por conta de quem contrair o empréstimo.
As AROs só podem ser contraídas para cobrir eventuais insuficiências de caixa
durante um exercício financeiro. Devem ter taxa de juros prefixados e sua liquidação deve
ser feita até o dia 10 de Dezembro.Sua utilização também fica proibida no último ano de
governo.
A execução orçamentária também fica sujeita a novas normas. Após a publicação do
orçamento o governo deve editar um decreto de programação financeira estabelecendo um
cronograma mensal para o desembolso. A cada dois meses devem ser feitas reavaliações da
arrecadação. Caso essa não se encontre numa trajetória condizente com as metas fiscais os
poderes e o MP devem em 30 dias limitar o empenho de recursos. Caso os poderes
Legislativo e Judiciário e o MP não cumpram a determinação o Executivo fica autorizado a
limitar lhes o empenho.
Uma das maiores inovações da LRF é a introdução no Brasil de restrições
orçamentárias (“Budget Constraints”).A LRF coloca restrições ao gasto com funcionalismo
público e com o endividamento público.O gasto com pessoal fica restringido a 50% e 60%
19
da despesa total para a União, Estados e Municípios respectivamente. Esse limite deve
ainda ser alocado de acordo com os sub-limites apresentados na tabela 2.1 abaixo.
Tabela 2.1 – LRF – Limites com o Gasto de Pessoal
União
Limite Total
Legislativo + Tribunal de Contas
Judiciário
Ministério Público
Executivo
50,0%
2,5%
6,0%
0.6%
40,9% 2
Estados
60,0%
1
3,0%
6,0%
2,0%
49,0%
Municípios
60,00%
6,00%
N.A
N.A
54,0%
1) Se no Estado houver um Tribunal de Contas dos Municípios,acrecentar 0,4
ao limite e retirar 0,4% do limite do Executivo.
2) Dentro do limite de Executivo os gastos com funcionários públicos mantidos
pela União nos ex-territórios nacionais não podem ultrapassar 3%.
Quanto ao limite com pessoal a LRF diz ainda que: fica proibido o aumento da
despesa com pessoal 180 dias antes do final do mandato, os referidos limites devem ser
checados a cada 4 meses e quando um poder, atingir 95% do limite fica proibido de
conceder aumento salarial, criar novos cargos, contratar novos funcionários e pagar horas
extras.
Caso a despesa ultrapasse o limite o poder tem um prazo de 8 meses para se
adequar, sendo que 1/3 do ajuste deve ser realizado nos primeiros quatro meses. Se o ajuste
não for empreendido nesse prazo, o órgão fica proibido de receber transferências
voluntárias, obter garantias de outros entes e contratar operações de empréstimo que não
visem à redução do gasto.
O limite para o endividamento público não está no corpo da lei. A LRF determina
que o Executivo deve enviar ao Senado Federal e ao Congresso Nacional; proposta de
limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios e
20
projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida mobilíaria federal,
respectivamente fixados em porcentagem da receita corrente líquida. A verificação dos
limites deve ser feita a cada quadrimestre.
As sanções para quem desrespeitar o limite e as diretrizes para o ajuste, porém estão
previstas na Lei. Quando um ente ultrapassar o limite, ele tem um ano para reconduzir o
montante da dívida ao limite, sendo que 25% do ajuste deve ser feito nos quatro primeiros
meses. As sanções cabíveis para o desajuste são a proibição de transferências voluntárias e
empréstimos salvo para o refinanciamento do principal da dívida.
A LRF contém uma série de outras inovações que não são listadas aqui por fugirem
do escopo do trabalho. Foi dado destaque às medidas mais relevantes. Porém há ainda
outras medidas dignas de nota como a de que renúncias fiscais só podem ser instituídas
com medidas compensatórias de aumento de arrecadação, a proibição do empenho de
despesas nos últimos 8 meses de mandato que não sejam pagas dentro do próprio mandato
ou que não tenham provisão no caixa e a criação do Conselho de Gestão Fiscal.
(iv) Resolução Nº 68 e Nº 73 do Senado Federal: Apesar de fugir estritamente do
tema do trabalho, numa visão purista do orçamento federal, estas resoluções que tratam de
limites de endividamento a Estados e Municípios foram incluídas no trabalho porque a
metodologia deste trabalho utiliza se de uma visão mais abrangente do orçamento federal,
onde o peso dos orçamentos sub-nacionais não pode ser ignorado. Além disso, em sua
proposta original, essa resolução incluía um limite para a dívida do governo federal igual a
3,5 vezes a receita corrente líquida do mesmo.
Essas resoluções foram editadas pelo Senado de acordo com o previsto na LRF,
dispondo sobre operações de crédito interno e externo dos entes sub-nacionais da Federação
e sobre o limite para o montante da dívida dos mesmos.
21
Das medidas dessas resoluções duas devem ser destacadas. A primeira que proíbe
até 2010 a emissão de títulos mobiliários que não sejam para a rolagem da dívida e obriga
os entes a resgatar pelo menos 5% do principal da dívida na data de vencimento.
A segunda é que determina que a partir de 2017 a dívida consolidada líquida dos
Estados e do DF não deve exceder 2 vezes o montante da receita corrente líquida anual e
1,2 vez a receita corrente líquida anual no caso dos municípios. Entre a data da publicação e
2017 os entes devem se comprometer a reduzir o excedente da dívida em 1/15 a cada ano.
(v) Lei Nº10.266 de 24 de Julho de 2001 – LDO2002: Apesar de ser refeita
anualmente a LDO é uma importante instituição do processo orçamentário, pois estabelece
normas, restrições, etc para o mesmo.
A LDO dá prioridade aos investimentos da área social nas áreas de menor IDH.
Dispõe sobre a organização do orçamento. Determina sua publicação na internet.
Estabelece as prioridades da política de investimento das agências de fomento e o
detalhamento de obras cujo valor supere R$ 2 Milhões.
A LDO molda o processo, pois fixa uma meta de superávit primário, veda a
transferência de recursos entre unidades orçamentárias e determina a constituição de uma
reserva de contingência. Esta deve ser formada com recursos do orçamento fiscal e deve ser
de no mínimo 1% da receita corrente líquida no autógrafo da LOA.
Ela afeta ainda o processo orçamentário, pois impõe restrições à alocação de
recursos, vide exemplos listados em seguida. O investimento para a construção de rodovias
não pode exceder 20% do valor orçado para as rodovias federais. Os recursos obtidos com
títulos públicos se destinam exclusivamente a rolagem da dívida pública. E nenhuma obra
civil pública pode ser contemplada se seu custo exceder a 130% do CUB (Custo Unitário
Básico da construção civil).
22
No orçamento podem ser incluídos projetos com receita vinculada a alguma
alteração na legislação tributária. Estes só têm os seus empenhos garantidos após a
aprovação de tal modificação. Caso esta última não seja aprovada até 31 de Julho, as
destinações devem ser canceladas.
Projetos novos só podem ser incluídos na LOA se todos os outros projetos já
tiverem sido consignado recursos que possibilitem a conclusão de uma etapa ou o seu
término.
O TCU deve enviar a CMO uma relação das obras constantes do orçamento em cuja
execução foram encontradas irregularidades. Nesta relação deve constar também a
gravidade da irregularidade, o grau da execução e o valor estimado para o seu término.
assim como as medidas já tomadas para a correção da irregularidade.
Uma outra norma importante diz respeito ao procedimento caso o orçamento não
seja aprovado antes do início do seu exercício. Neste caso o Executivo fica autorizado a
concretizar as seguintes despesas de acordo com o montante especificado no projeto da
LOA: pessoal, previdência social, serviço da dívida, transferências constitucionais,
atendimento do SUS, seguro desemprego, abono salarial e despesas obrigatórias de caráter
continuado.
Por último a LDO confere poder ao MPO para contingenciar recursos e transferir
fontes de recurso e modalidades de aplicações aprovadas na lei orçamentária.
(vi) Projeto de Lei Nº 3.744 : Institui o Conselho de Gestão Fiscal de acordo com o
artigo 67 da LRF. Sua finalidade é estabelecer as diretrizes gerais para a avaliação e o
acompanhamento da gestão fiscal.
2.4.2 – Instituições Informais
23
As instituições informais podem assumir formas de convenções ou códigos de
conduta. Num sentido mais amplo, podemos considerar todos os comportamentos tácitos
como sendo instituições informais. Aqui apresentamos algumas das instituições informais
presentes no processo orçamentário, principalmente na fase da elaboração e da apreciação
legislativa.
Uma primeira instituição se refere ao modo como o governo faz o seu projeto de
orçamento. O OGU é elaborado de maneira otimista, incorporando sempre aumentos de
receitas, receitas advindas de alterações na legislação tributária ainda não aprovada pelo
Congresso Nacional e os melhores cenários para as variáveis macroeconômicas que afetam
o OGU como inflação, crescimento do PIB, taxa de câmbio e também para as receitas de
privatizações e concessões.
Por exemplo para o ano de 2002, o governo previu no orçamento a arrecadação
proveniente da CPMF, porém este tributo só teve sua cobrança autorizada pelo Legislativo
na segunda semana de Junho, frustrando a previsão otimista do governo.Neste mesmo ano,
o governo se viu obrigado a cortar o volume total de despesas do montante de R$155,1
Bilhões aprovado pelo Congresso para R$ 144,9 Bilhões em Julho de 2002.Essa frustração
de receitas se deve em parte a previsões otimistas do governo que não devem se concretizar
como crescimento real do PIB de 3,5% e taxa média de câmbio de R$2,4.A tabela 3.1
também fornece ilustrações do problema ao fazer um contraste entre as previsões embutidas
nos planos governamentais e os números efetivamente observados.
Da parte dos congressistas verifica-se um comportamento institucionalizado de
reivindicar sempre maiores gastos, como teorizado na tragédia dos comuns. Para conseguir
este objetivo, os parlamentares lançam mão de instituições informais já sacramentadas tais
24
como: reestimação de receitas, sub-estimação de perdas de arrecadação e despesas e o uso
da reserva de contingência para cobrir novos investimentos ou gastos correntes.
Uma evidência desse comportamento é o volume de gastos das emendas
parlamentares que sempre excede em muito o montante originalmente destinado na
proposta da LOA. Para garantir mais gastos, os parlamentares atropelam até instituições
formais: apresentando emendas pontuais que serão posteriormente rejeitadas por não
cumprirem determinações da CF/88, da LRF ou da LDO ou até apresentando mais emendas
do que é permitido pela resolução N° 1 do CN de 2001.
Por exemplo o Deputado Salvador Khuriyeh (PSB-SP) na tramitação do orçamento
de 2002 apresentou 250 emendas que somavam R$ 110 Milhões, sendo que por lei são
permitidas 20 emendas por deputado e o Executivo normalmente contempla cada
parlamentar com R$ 2 Milhões no seu projeto do OGU.Ainda na tramitação do orçamento
de 2002, o total de emendas parlamentares montou à soma espetacular de R$ 38,4 Bilhões,
dos quais apenas R$8 Bilhões foram contemplados na versão final do orçamento.
Os prazos que o processo orçamentário deve respeitar são em si uma instituição
formal uma vez que estão definidos na legislação pertinente. Porém os parlamentares criam
subterfúgios para adiar o processo como: a falta de quorum as sessões, demora na
instalação da CMO, etc. Como norma geral os prazos são desrespeitados sempre que não se
chega a acordos satisfatórios para o orçamento.O OGU de 2002, por exemplo foi aprovado
no dia 30 de Dezembro de 2001.
A distribuição de recursos entre estados da federação, ministérios depois de feitas as
transferências e repasses constitucionais segue apenas o jogo político. O que se pode
constatar aqui é que historicamente os estados com maior arrecadação não figuram entre os
25
maiores receptores de recursos do OGU e os parlamentares da base governista são
aquinhoados com uma fração maior dos recursos federais.
Uma outra instituição informal que vem se tornando prática recorrente é a
rachadinha como apontado em Pereira e Mueller (2002). A rachadinha é uma emenda
coletiva ao orçamento de natureza genérica, sem indicação do município onde vai ser
aplicado o recurso.Os parlamentares das bancadas estaduais sabendo que emendas coletivas
têm maiores chances de serem acolhidas no orçamento, apresentam as rachadinhas e depois
que a verba é contemplada repartem-na entre as suas bases eleitorais.Ela é na prática um
agrupamento de emendas individuais.
Por último a aprovação final da LOA no Congresso tem acontecido sempre por
votação simbólica. O acordo do orçamento é sempre obtido na CMO, cabendo apenas ao
CN dar a sua benção. Uma possível explicação seria a complexidade do trabalho de
coordenar os 594 parlamentares ao invés de apenas 84 membros da CMO e o tempo que
levaria para votar item a item o orçamento.
2.5 – Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário compreende todos os passos do processo orçamentário. O
ciclo que será apresentado abaixo é o da elaboração da lei de orçamento anual. O ciclo da
LDO e do PPA repete em linhas gerais o que está descrito abaixo. Por motivo de
organização e simplicidade, o ciclo orçamentário está apresentado abaixo dividido nas
seguintes etapas: elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento e por
último controle e avaliação.
2.5.1 – Elaboração
26
O ciclo orçamentário e a fase de elaboração começam quando a SOF expede as
regras gerais para a elaboração do projeto de lei orçamentária do ano subseqüente. Depois
disso os ministérios e secretarias fazem o levantamento das necessidades de gastos em suas
áreas e o enviam a SOF.
De posse dos dados dos ministérios e dos outros dois poderes, a SOF tenta
compatibilizar a demanda por gastos com o nível de receitas. Caso haja déficit, o orçamento
deve explicitar a maneira de cobrir esse déficit.
Finalizada a proposta, ela é encaminhada ao presidente junto com uma exposição de
motivos do ministro do MPO. Se o presidente estiver de acordo com a proposta
orçamentária para o ano seguinte, a remete ao Congresso na forma de projeto de lei até o
dia 31 de agosto do ano corrente.
Caso o Poder Legislativo não receba a lei orçamentária na data prevista na
Constituição, deve considerar a lei vigente como sendo a proposta para o ano seguinte.
2.5.2 – Apreciação Legislativa
O Congresso Nacional aprecia o projeto de lei de forma conjunta, isto é Senado
Federal e Câmara dos Deputados analisam a matéria de uma só vez simultaneamente.Esta
apreciação está disciplinada pela resolução N°1 de 2001 do Congresso Nacional.
O projeto de lei chega primeiramente à mesa do Congresso que em 48 horas deve
enviá-lo a CMO. Esta tem até 5 dias para acusar o recebimento, publicando-o e distribuindo
os avulsos2 a seus integrantes. A partir de então corre um prazo de 14 dias para que sejam
realizadas audiências públicas sobre o projeto.
2
Avulso é o nome dado as cópias do projeto que são distribuídas entre os parlamentares.
27
Encerrada as audiências públicas, a comissão tem 6 dias para votar o parecer
preliminar. O parecer preliminar está a cargo do relator geral do projeto. Esse estabelecerá
os parâmetros e critérios a serem seguidos por todos para a análise do projeto de lei. Por
parâmetros e critérios, entendem-se as dotações globais para cada função, programa, ação,
etc; condições, restrições, limites para remanejamento e cancelamento de dotações e por
último um limite global para as emendas individuais.
Uma vez votado o parecer preliminar, a CMO tem um prazo de 15 dias para receber
emendas ao orçamento. Todo parlamentar pode apresentar emendas ao orçamento na fase
de apreciação na CMO, desde que respeitada as restrições impostas pela Constituição
Federal de 1988 no seu artigo 166, parágrafos 4 e 5.
Deve se respeitar também o limite de 20 emendas por mandato parlamentar, 5
emendas por comissão permanente da Câmara e do Senado. As bancadas estaduais também
podem apresentar emendas desde que aprovadas por 2/3 dos deputados e senadores. O
número máximo de emendas varia de 15 para estados menores como o Acre, Distrito
Federal, Santa Catarina até 19 para Minas Gerais e 20 para São Paulo.
Por último é facultada a apresentação de 2 emendas para cada bancada regional
condicionada à aprovação de maioria absoluta de deputados e senadores.
Depois da apresentação das emendas, a CMO tem mais 5 dias para distribuí-las
entre as áreas temáticas. A partir de então cada sub-relator tem 21 dias para preparar e
distribuir o seu relatório à comissão para que este possa ser votado no final do período.
Aprovados todos os relatórios setoriais, o relator geral tem prazo de 20 dias para
preparar seu relatório, distribuí-lo entre os membros da comissão e votá-lo.
Na votação dos relatórios os integrantes da CMO podem apresentar destaques para
votação em separado de certos itens. Estes devem tratar sobre inclusão, supressão, aumento,
28
redução ou recomposição de dotações, de remanejamento de valores entre emendas de um
mesmo autor.
Uma emenda rejeitada na CMO só pode ser apreciada novamente pelo Congresso
Nacional na votação do parecer final, se o autor desta emenda conseguir a assinatura de
10% dos congressistas até a véspera da votação.
Uma vez aprovado o relatório final ele segue à mesa do Congresso Nacional em até
5 dias. Cabe agora a mesa do CN submeter o projeto de lei orçamentária a votação e ao
próprio Congresso decidir por sua aprovação ou não.
Aprovado pelo Congresso, o autógrafo, nome dado a projetos de lei aprovados pelo
CN e prontos para a sanção presidencial, é enviado ao presidente da República que deve
sancioná-lo em 15 dias. No caso de vetos o CN tem 30 dias para derrubá-los ou mantê-los.
2.5.3 – Execução e Acompanhamento
A execução e o acompanhamento são feitos pelo poder executivo ao longo de todo o
ano fiscal, que no Brasil coincide com o ano gregoriano. A execução do orçamento deveria
ser uma tarefa trivial, uma vez que o orçamento determina o quanto e onde deve ser gasto o
dinheiro público. Cabendo ao poder executivo apenas a decisão de quando liberar as
dotações de acordo com as suas disponibilidades de caixa.
Porém, no Brasil o orçamento não tem caráter impositivo, ele é apenas autorizativo.
Isto quer dizer que a lei orçamentária não obriga o governo a seguir ipsis literis o que está
escrito nela. Ao contrário ela apenas autoriza o governo a gastar até os montantes e nos
programas determinados na LOA.
29
Além disso, é facultado ao Poder Executivo o corte e o remanejamento de despesas.
Por tudo isso, a fase de execução orçamentária toma uma importância maior do que lhe
seria devido.
A fase de execução orçamentária se inicia depois da sanção da LOA quando o
executivo deve em 30 dias editar um decreto de contingenciamento ou programação
financeira. Neste decreto o poder executivo estabelece os limites que cada unidade
orçamentária pode empenhar no ano todo assim como limites mensais.
Ainda de acordo com a LRF esses limites têm que ser revistos a cada bimestre para
assegurar que não estejam comprometendo as metas fiscais. O executivo pode então decidir
por um novo contingenciamento ou por liberar mais verbas para as unidades. O governo
deve ainda publicar a cada bimestre um relatório resumido da execução orçamentária. E a
cada quadrimestre um relatório de gestão fiscal.
2.5.4 – Controle e Avaliação
A última etapa do processo orçamentário, o controle e avaliação, é feita
concomitantemente com a execução orçamentária e também após o término desta. Esta
etapa não segue um cronograma definido, uma vez que o controle deve ser exercido todo o
tempo.
A CF/88 define como uma atribuição do próprio Congresso Nacional, em seu artigo
49, inciso X, a fiscalização e o controle de qualquer ato do poder executivo, incluindo os de
natureza orçamentária. A própria Constituição define que a fiscalização será exercida pelo
Poder Legislativo ajudado pelo TCU e por sistemas de controle interno de cada poder.
O papel da CMO também não acaba na etapa da apreciação legislativa. É
prerrogativa da CMO também a fiscalização da execução orçamentária. Esta tem o poder de
30
exigir esclarecimentos de qualquer autoridade governamental, quando existirem indícios de
despesas não autorizadas.
3. Falhas e Reforma do Processo
3.1 - Falhas do Processo
Nesta secção introduz se para o leitor as principais falhas do processo para tornar
mais fácil o entendimento da próxima secção.Para começar, os parlamentares não dão
muita importância à discussão do PPA e da LDO, o que na prática faz com que essas duas
leis não exerçam papel importante na discussão orçamentária.
Outra falha institucional grave é a situação assimétrica enfrentada pelo governo na
hora de executar o orçamento.Enquanto para cortar despesas, o governo precisa apenas de
um decreto, para aumentar as despesas o governo necessita aprovar um crédito
suplementar.Essa assimetria cria margens para que o governo superestime as
receitas.Some-se a isto a falta de impedimentos para que os parlamentares reestimem as
receitas, através da revisão do cenário macroeconômico.
Do problema acima decorre uma outra falha institucional.Como para o governo é
fácil cortar despesas, ele tende a acomodar pedidos de gastos de parlamentares que ele sabe
que não poderá honrar.Ele faz isso pois o custo de dizer não a um parlamentar em termos
da coalizão da sua base aliada é maior ainda que o custo de ter o orçamento modificado em
desacordo com suas preferências.
Desse quadro derivou se uma prática política clientelista nas relações entre
parlamentares e governo, onde estes últimos votam matérias do governo somente após
terem suas reinvidicações atendidas.
31
Ainda como fruto dessa assimetria de informação, compromete se qualquer critério
objetivo que se tente usar como regra para a inclusão de projetos no orçamento.A inclusão e
a liberação de verbas no orçamento ficam sujeitas apenas a critérios políticos.
Essa falta de critério para a inclusão de projetos no orçamento e a prática
governamental de cortar despesas ad hoc dificultam a tarefa dos ministros de planejar as
ações de suas áreas, pois muitas delas necessitam de desembolsos continuados, o que no
quadro institucional atual fica difícil de ser previsto.
Como os recursos são escassos e espasmódicos, os ministros não são cobrados pelo
seu desempenho, revelando uma outra falha institucional que é a falta de sanções e
mecanismos que comprometam os agentes com os resultados de suas ações.
Outra falha institucional que está relacionada com a falta de cobrança e avaliação de
desempenho dos ministros e outros cargos chaves do Executivo é a pouca divulgação que
se dá aos objetivos da administração pública, normalmente expressas no PPA.Isto dificulta
a tarefa da sociedade civil de fiscalizar o produto do trabalho das agências governamentais.
Uma outra característica do processo orçamentário brasileiro é a grande vinculação
de recursos e os segmentos que crescem autonomamente no orçamento como pensões,
seguro-desemprego e folha de salários.Essa característica diminui o espaço de discussão do
orçamento, podendo levar a resultados sub-ótimos, dificultando ainda mais a tarefa de
orçar.
Por último, muito das instituições orçamentárias estão estabelecidas de forma
precária.Por exemplo, as normas que determinam o que fazer caso o orçamento não seja
aprovado até a data limite e as que determinam o estabelecimento de uma reserva de
contingência estão na LDO.E portanto devem ser refeitas a cada ano. Esfahani (2000,p6)
adverte que “Para atuarem como restrição ao processo orçamentário, os procedimentos
32
orçamentários devem ter um alto custo de troca, de maneira que eles tenham uma vida
mais longa do que o orçamento por si só.”
3.2 – Reforma do Processo
Tendo em vista as falhas do processo apresentadas na secção precedente, pretende
se aqui discutir as mudanças institucionais que poderiam melhorar o desempenho
orçamentário brasileiro, medido com base em três características do resultado do processo
orçamentário: disciplina fiscal agregada, eficiência alocativa e eficiência operacional.
O exercício elaborado a seguir tem como intuito aquilatar a mudança no
desempenho do processo orçamentário. Ele não prevê nenhuma ruptura drástica com o
processo atual, sendo melhor descrito como um aperfeiçoamento das atuais instituições.As
mudanças propostas estão divididas abaixo em quatro itens para melhor exposição das
mesmas.As três primeiras tratam exclusivamente das três leis que são os instrumentos
principais do ciclo orçamentário e a última apresenta medidas complementares com o
mesmo intuito de aprimorar o processo.
Por último, por trás de todas essas medidas estão implícitas mudanças na legislação,
algumas por emendas constitucionais, outras por leis complementares. Outro pressuposto
importante é que essas alterações sejam feitas na legislação que regula o processo (CF/88,
Lei 4.320/67) e não nas leis que são instrumentos do processo como por exemplo a LDO e
a própria LOA.
3.3. PPA
3.3.1 – Disciplina Fiscal Agregada
33
Primeiramente o PPA deve atuar como uma restrição mais forte à elaboração da
LDO e do orçamento.O PPA deve conter metas, fixadas pelo Executivo e aprovadas pelo
Legislativo, para a trajetória da dívida pública em relação ao PIB.Em função dessa
trajetória desejada, fixar-se-iam as metas para o resultado nominal do governo para cada
período do quadriênio.
Para que esse sistema seja factível a meta não deve ser um número pontual mais sim
um intervalo de amplitude não muito ampla de maneira que invalide o espírito da lei mas
também não tão estreita que engesse sobremaneira a execução do orçamento.
Como para determinar a trajetória da dívida pública, leva-se em conta o crescimento
do PIB, a taxa de juros e a inflação, deve estar explícito na legislação que as previsões
adotadas para esses agregados macroeconômicos devem ser coerentes com as previsões
adotadas por outros órgãos do governo como IPEA, BNDES e BC. E no caso específico da
inflação deve se adotar onde cabível o centro da meta de inflação mirada pelo BC, no
sistema de metas de inflação.
O ideal seria que essas previsões fossem mantidas constantes ao longo da vigência
do PPA, porém não se pode ignorar a dificuldade de se fazer previsões no Brasil com
horizonte mais amplo (vide tabela 3.1). Por isso a lei deve permitir que essas previsões
sejam modificadas, quando da elaboração da LDO e aí sim mantidas fixas para a
elaboração da LOA.
Tabela 3.1 – Previsões PPA 2000-2003 X Realidade
Ano
2000
2001
2002
PIB - Cresc. Real
Previsão
Efetivo
4%
4,4%
4,5%
1,5%
5%
1,2%*
Inflação - IPCA
Previsão
Efetivo
6%
5,8%
4,3%
7,4%
3,4%
8,42%*
34
2003
5%
2%*
3%
8,2%*
Fonte: Ministério do Planejamento e IBGE
* Média das expectativas do mercado de acordo com pesquisa
semanal conduzida pelo BC em 01/11/02
Ao final de cada ano o Executivo deve promover uma conciliação entre a trajetória
observada da dívida pública e a trajetória efetiva, revendo as metas para os anos
subseqüentes de maneira a reconduzir a relação dívida pública/PIB à trajetória desejada.
Um ponto que merece atenção é a razão de as metas para cada ano estarem
expressas em termos do resultado nominal do setor público. Esta distinção é de crucial
importância no caso brasileiro que possui dívida pública com clausulas de indexação ao
dólar, à taxa de juros e a índices de inflação.
No caso brasileiro, os resultados primário e nominal do governo diferem em larga
escala, muitas vezes se verifica um alto superávit primário conjuntamente com um grande
déficit nominal (vide tabela 3.2).
Tabela 3.2 – Resultado Fiscal do Setor Público Consolidado: Primário X Nominal
Ano
1998
1999
2000
2001
2002*
Primário Nominal
Diferença
(% do PIB) (%do PIB)
0,01
3,23
3,51
3,68
3,98
(5,73)
(7,69)
(4,58)
(3,97)
(7,02)
5,74
10,92
8,09
7,65
11,00
Fonte: BC/DEPEC
Nota: Números positivos significam superávits
* Dados acumulados até Setembro de 2002
A importância de se expressar as metas em termos do resultado nominal está no fato
de que assim fecha-se a porta para que os agentes atuem de maneira oportunista.Isto
35
poderia ocorrer uma vez que os agentes poderiam justificar o não cumprimento das metas
por variações não previstas nos indexadores da dívida pública. Esse comportamento poderia
se tornar recorrente e em última instância os governos não se comprometeriam mais com
nenhuma trajetória para a dívida pública.
O arranjo institucional que está sendo proposto no exercício faz com que todas as
potenciais fontes de instabilidade para um ambiente macroeconômico próspero sejam
internalizadas pelos agentes.Assim uma variação não esperada na taxa de câmbio, o que
aumentaria o custo da dívida pública, seria encarada da mesma forma como uma variação
em qualquer outro item ordinário da despesa ao qual teriam que corresponder cortes
orçamentários.
Estas restrições para serem eficazes devem prever sanções. As possíveis sanções
incluiriam a obrigação do ministro do Planejamento de prestar esclarecimentos ao
Congresso em caso de desvios da rota planejada e demissão do mesmo em casos graves
Por último a lei deve prever casos excepcionais, como recessão, períodos de guerra
ou por decisão de maioria qualificada ou de 3/5 do Congresso Nacional, em que o
Executivo ficaria isento de cumprir as diretrizes que norteiam a condução da dívida pública
para aquele exercício. Não obstante o governo deve proceder à reconciliação das trajetórias
incorporando a nova realidade às metas dos anos subseqüentes.
As medidas propostas no exercício acima visam internalizar todos os efeitos da ação
de cada agente para que eles assim não tentem repassar os custos de suas ações para outros
grupos ou postergar a integralização dos mesmos.
Por exemplo, a obrigação de que o orçamento anual seja coerente com um plano de
administração da dívida pública faz com que os agentes internalizem todos os custos de se
incorrer em um déficit orçamentário. Assim os agentes passam a perceber que um déficit
36
hoje é a contrapartida de um superávit orçamentário amanhã.E que para um alto nível de
endividamento cujo custo de rolagem também é alto deve corresponder resultados
primários positivos por mais de um ano.
A idéia de se colocar parâmetros para a previsão dos agregados macroeconômicos é
também uma maneira de coibir o comportamento oportunista dos agentes. Ora se os agentes
se vêem frente a restrições contra déficits orçamentários, eles tentarão encontrar maneiras
de burla-las.Uma saída que já se tornou clássica é aumentar a previsão para o crescimento
do PIB e da inflação.As propostas do exercício são um jeito de coibir tal comportamento.
3.3.2 – Eficiência Alocativa
Quanto ao aspecto alocativo o exercício propõe que as vinculações de recursos para
áreas específicas como saúde e educação previstas na CF/88 sejam retiradas da mesma.
Hoje parece ser consenso que a CF/88 engessou demais o orçamento e que sua elaboração e
execução poderiam ser facilitadas com uma maior flexibilidade na destinação de recursos.
Porém ao mesmo tempo a previsibilidade de recursos é um fator chave para que as
políticas públicas atinjam seus objetivos e assim o façam da maneira mais barata
possível.Uma solução equilibrada é que o Congresso Nacional defina no PPA essa questão.
Assim tendo em vista os objetivos de cada programa e as necessidades da sociedade o CN
decidiria se alguma área deveria receber algum percentual fixo do orçamento, que despesas
poderiam ser incluídas nessa rubrica e qual seria o percentual necessário.
3.3.3 – Eficiência Operacional
Uma maneira de melhorar a eficiência operacional do governo é dar grande
divulgação às metas do PPA e ao cumprimento das mesmas.O executivo deve publicar as
37
metas do plano aprovado e a cada ano deve enviar ao CN e publicar um documento com o
acompanhamento das metas. Neste documento deve mostrar o andamento de cada
programa, que porcentual já foi executado, se está atrasado ou adiantado e se houve algum
problema na consecução dos programas.Ao final do PPA, o executivo deve mostrar neste
relatório se todas as metas foram atingidas, justificando aquelas que não foram atingidas
plenamente.O CN se achar necessário, teria o direito de convocar os responsáveis por cada
projeto para prestar esclarecimentos adicionais.
3.4. LDO
3.4.1 – Disciplina Fiscal Agregada
A maior inovação aqui é a votação do orçamento em dois turnos.O primeiro turno é
a LDO e o segundo turno é a votação da LOA. Na LDO seria votado o tamanho do
orçamento, ou seja o montante de receitas e despesas previsto para aquele ano. O tamanho
do orçamento tem que ser coerente com a trajetória da dívida pública e com as metas do
resultado fiscal do setor público.O envio ou aprovação da LDO sem que se respeitem essas
metas ficariam terminantemente proibidas.
A intuição econômica para essa seqüência de votos é de que ela leva a menores
déficits orçamentários. Essa medida apresenta eficácia duvidosa para alguns autores como
Ferejohn e Kreibhel (1987), porém é vista com outros olhos pela maioria dos autores vide
Alesina et alii(1996) .De acordo com os primeiros, depois de um tempo os agentes
antecipariam as conseqüências do primeiro voto para os seus interesses na votação do
orçamento e assim o sistema de votação em dois turnos perderia a sua eficácia.Eles
acreditam, que esse mecanismo impõe apenas um certo tipo de ilusão temporária aos
agentes.
38
Outro fator que tem que ser levado em conta aqui é a preponderância do executivo
na elaboração da LDO e do orçamento.Um Ministro do Planejamento forte leva a
orçamentos fiscalmente mais equilibrados, contudo uma decisão mais colegiada que dê
mais voz aos congressistas tende a produzir melhores alocações de recursos porém com
maiores déficits fiscais.
Como nessa primeira fase de votação está se votando apenas o tamanho do
orçamento é coerente que a distribuição de poder penda para o Ministro do
Planejamento.Outro argumento favorável a essa distribuição está relacionado com o
conhecimento limitado dos agentes, pressuposto adotado na NEI. Neste caso específico o
Poder Executivo, mais especificamente o Ministério da Fazenda, do Planejamento e a
Receita Federal, são os agentes que possuem maior conhecimento para produzir um
orçamento verossímil.
Portanto quando o executivo define o tamanho do orçamento, o CN teria a opção de
aprová-lo como está, ou rejeitá-lo.Caso o CN vete a proposta enviada pelo executivo ele
deve fornecer justificativas para tal, como por exemplo: a omissão ou subestimação de
receitas ou a inclusão de gastos indevidos. O Poder Executivo então deve incorporar essas
justificativas e apresentar uma nova LDO ao CN.Porém a palavra final permaneceria com o
executivo pois caso a LDO não seja aprovado até a data limite prevista na CF/88, ficaria
valendo a última proposta apresentada pelo executivo ao CN.
3.4.2. – Eficiência Alocativa
Em relação à eficiência alocativa , outra tarefa importante da LDO seria repartir o
bolo.Isto é dentro da parte do orçamento que pode ser manejado, o que exclui salários,
aluguéis, serviço da dívida, deve se determinar que parcela será gasta em cada
39
área.Devemos aumentar os recursos para a universidade pública ? Que aumento deve ter o
salário mínimo? Estas são questões que devem ser respondidas na LDO.Ou seja o CN deve
dar diretrizes mais detalhadas para que o executivo defina a peça orçamentária.
3.5. LOA
3.5.1 – Disciplina Fiscal Agregada
A votação da LOA é a segunda rodada de votação do orçamento propriamente dito.
Se na LDO votou se o tamanho do orçamento, na LOA vota-se a destinação dos
recursos.Aqui cabe um mecanismo de decisão mais colegiado pois agora o objetivo é
alcançar a eficiência alocativa.
Logo, neste turno de votação não cabe mais uma data final ou um agente que tenha
a palavra final. No caso da LOA o que deve ser feito é estabelecer uma regra para períodos
de impasse. Primeiramente essa regra deve estar em lei complementar e não deve ser refeita
a cada ano na LDO como é hoje.
Essa lei deve determinar o que fazer caso o CN e o executivo não cheguem a um
acordo até o dia 31 de Dezembro. Na presente proposta o engessamento de recursos deve
ser gradual.Ou seja, a medida que o tempo passa e os agentes não chegam a um acordo,o
custo de não se chegar a um acordo se torna maior.
Por exemplo, nos primeiros dois meses do ano seguinte o Executivo ficaria
autorizado a gastar com pessoal, serviço da dívida, despesas de custeio continuadas (gastos
com SUS,programas sociais como bolsa-escola,etc) e projetos de investimento com
desembolso continuado. Ficariam proibidos o começo de novos projetos, antecipação de
pagamentos, etc.Se depois de dois meses não se chegasse a um acordo ficariam autorizadas
somente as despesas de salário e serviço da dívida.Passados quatro meses do ano e ainda
40
assim não se tivesse obtido um acordo, ficaria proibido o empenho de qualquer despesa e
por último se ao final do quinto mês não se obtivesse um acordo, implementaria se o
orçamento do ano anterior com todos os itens reajustados de acordo com a variação
nominal da despesa aprovada na LDO.
Agora fica mais clara a vantagem do sistema de votação em dois turnos.No primeiro
voto (LDO) cujo objetivo é assegurar a disciplina fiscal, tem se um mecanismo de decisão
em que o executivo é preponderante.Já no segundo voto (LOA) onde o objetivo é conseguir
alocar os recursos, redistribui-se o poder deixando em posições mais ou menos iguais o CN
e o executivo.
Com essa desvinculação consegue se mecanismos de decisão que atendam melhor a
cada objetivo diminuindo os efeitos do trade-off existente quando tem se que optar por um
mecanismo único.
Outra modificação, incluída no exercício, que beneficiaria enormemente o processo
orçamentário é a definição na proposta orçamentária sobre o que fazer caso a arrecadação
fique abaixo ou acima do esperado ou algum item da despesa que está fora do controle do
governo, como serviço da dívida pública , cresça ou recue além das previsões do governo.A
solução proposta é que juntamente com a votação da destinação dos recursos na LOA, os
congressistas devem colocá-las em uma ordem de prioridade, indicando aqueles projetos
que sofreriam cortes e aqueles que seriam preservados. O caso contrário também deve ser
previsto. O CN deve decidir o que fazer com aumentos inesperados de receitas - gasta-los
ou poupá-los ou ainda alguma mistura dos dois.
Portanto no orçamento ficaria decidido que se a receita caísse 5% quais despesas
seriam cortadas e assim por diante, o mesmo aconteceria para o caso do aumento das
receitas.Esse mecanismo seria usado para quedas ou aumentos de receita até um
41
determinado percentual como por exemplo 25%. Caso esse percentual fosse ultrapassado, o
CN decidiria que medidas tomar.Por exemplo o CN poderia decidir por um aumento nos
impostos, caso se configure uma recessão e decida se que é importante manter o nível de
certos gastos.
Com todas as medidas propostas acima um passo natural é tornar o orçamento
impositivo.O exercício feito até aqui tem como objetivo diminuir as assimetrias de
informação e desenhar incentivos para os agentes revelarem as suas preferências reais.Tudo
isso seria comprometido caso o orçamento mantivesse o seu caráter autorizativo.
Hoje por exemplo se o governo precisa cortar recursos basta que ele edite um
decreto.Se quiser aumentar despesas, deve se pedir um crédito suplementar ao CN cujo
trâmite é muito mais demorado do que a edição de um decreto.Isso cria um incentivo para
que o governo superestime as receitas e pior ainda cria incentivo para que o governo aceite
a inclusão de muitos projetos no orçamento que ele sabe que não poderá cumprir, mas que
são importantes para garantir a aprovação deste último, comprometendo a eficiência
alocativa do orçamento uma vez que a decisão de que projetos executar fica a cargo
somente do Executivo.
Entretanto a hipótese de informação perfeita é uma simplificação do modelo,
própria do método científico, não sendo atingível na realidade, por isso que a lei deve
prever uma margem de manobra para o executivo na execução do orçamento.Isto é o
executivo ficaria autorizado a remanejar os recursos entre as rubricas no orçamento até um
limite de 10% do valor de cada rubrica.
Devem se ressalvar dessa regra casos excepcionais em que o empenho dos gastos
previsto no orçamento é impedido por motivo de força maior como atrasos na licitação ou
barreiras judiciais como liminares e mandados judiciais.
42
3.5.2 – Eficiência Alocativa
No aspecto alocativo, além da mudança de autorizativo para impositivo e da
previsão para corte e aumento de despesas, outra medida que melhoraria o processo é dar
prioridade para as emendas coletivas uma vez que elas são frutos da vontade de um maior
número de pessoas.Sendo assim essas emendas deveriam ter prioridade na votação da LOA
e quando possível serem preservadas de cortes.
Uma experiência que já vem sendo adotada com relativo sucesso em muitas cidades
brasileiras é o orçamento participativo isto é o incentivo a participação popular na
elaboração do orçamento.Essa participação melhora a eficiência alocativa do orçamento
porque ouve diretamente as pessoas interessadas nos projetos, melhorando o fluxo de
informação e assim garantindo que as bases para tomada de decisão sejam as mais
próximas da realidade.Por isso o incentivo a essa participação é importante e deve ser feita
não somente na discussão da LOA mas também no âmbito do PPA e da LDO.
3.5.3 Eficiência Operacional
Com o objetivo de aumentar a eficiência operacional do processo o Executivo deve
enviar ao CN em anexo a LDO um ranking com a relação custo-benefício dos vários
projetos passíveis de serem executados para a consecução dos programas incluídos no PPA.
Aqui cabe deixar mais nítida a distinção entre programas e projetos para que não
restem dúvidas sobre as sugestões descritas. Os programas incluídos no PPA refletem
objetivos do governo quanto a sua ação. Por exemplo o PPA poderia incluir um programa
de redução da mortalidade infantil cuja meta é reduzir a mortalidade infantil em 30% em
quatro anos.Então na LOA os congressistas, baseado nas análises do executivo de custo e
43
benefício e quando disponível de informações provenientes de consulta popular,
escolheriam como alocar as verbas entre os diferentes projetos cabíveis a execução do
referido programa.No nosso exemplo fictício, poderíamos ter projetos de saneamento
básico, médico da família, merenda escolar,etc.
O objetivo dessa medida do exercício é deixar claro para os agentes quais são as
políticas e projetos que dão melhores resultados com os menores custos.
Outro anexo que poderia ser incluído na LOA e beneficiaria a eficiência operacional
é um estudo comparativo dos custos das obras públicas já realizadas e as orçadas para
aquele ano e bens adquiridos pela administração pública.Essa medida poderia ser ampliada
para conter as obras realizadas em estados e municípios formando um banco de dados
nacional. O objetivo é ajudar na formação de preço dos bens e serviços adquiridos pelo
governo.Este mercado se caracteriza pela presença de assimetrias de informações,
estruturas oligopolísticas na oferta dos seus bens, sem contar as práticas clientelistas e de
corrupção.De posse desse banco de dados, os agentes poderiam perceber o real custo de
oportunidade de cada projeto além de ficar mais fácil perceber projetos cujos custos possam
ter sido inflados artificialmente.
Nessa mesma linha de combate à corrupção e busca da eficiência alocativa, o TCU
seria requerido a apresentar uma classificação das obras públicas de acordo com a presença
ou não de indícios de irregularidade.As obras seriam classificadas numa escala digamos de
0 a 5 sendo a menor nota atribuída para aquelas que não apresentam nenhuma
irregularidade e a maior nota para aquelas que apresentam fortes indícios de irregularidade.
Os projetos com as menores notas poderiam ser incluídos no orçamento e teriam
seus recursos liberados normalmente.Contudo os projetos que apresentam fortes indícios de
irregularidade poderiam ser incluídos no orçamento, mas só teriam seu empenho garantido
44
após acatarem as sugestões do TCU. Por último para os projetos com notas intermediárias o
ônus da decisão caberia exclusivamente ao CN.Este deveria ponderar a importância e a
urgência do projeto frente à gravidade das acusações para tomar a sua decisão.
3.6. Outras Medidas
3.6.1 – Disciplina Fiscal Agregada
Outra mudança prevista no exercício feito é a introdução no orçamento de uma
reserva de contingência. Essa reserva vem sendo incluída no orçamento dos últimos anos,
porém sua inclusão tem que ser prevista todo ano na LDO. O primeiro passo seria torná-la
permanente, alterando a lei complementar 4.320/64 para torná-la obrigatória. Sua função
como seu próprio nome diz é reservar verbas para serem gastas em eventos imprevisíveis
que necessitem de intervenção pública como catástrofes naturais, epidemias, etc.
Na lei também deve estar previsto o percentual do orçamento dedicado a tal reserva.
A LDO vigente destina 1% para esse fim, o que parece apropriado e portanto sem
necessidade de alteração.Essa verba se não gasta totalmente deveria ser usada para abater
os restos a pagar deixados para o exercício seguinte.
Por último a LDO também permite a inclusão no orçamento de receitas
provenientes de alterações na legislação tributária.Estas receitas devem ser canceladas caso
a alteração não se concretize até o meio do ano. Essa regra é perfeitamente compatível com
uma disciplina fiscal responsável, porém para que ela tenha mais credibilidade deve ser
retirada de uma lei pró-tempore como a LDO e incluída na lei 4.320/64.
3.6.2 – Eficiência Alocativa
45
Uma primeira medida do exercício que beneficiaria o processo orçamentário seria a
extensão dos períodos de discussão, permitindo assim uma apreciação mais cuidadosa pelo
poder legislativo. Hoje a CF/88 manda que: o PPA seja enviado ao CN até 31 de Agosto do
último ano do mandato presidencial, a LDO seja enviada ao CN até o dia 15 de Março e o
orçamento até o dia 31 de Agosto de cada ano.
Primeiramente, o PPA deveria ser enviado ao CN no início da última sessão
legislativa, isto é no dia 15 de Fevereiro do último ano de mandato legislativo. Isto evitaria
que a discussão do PPA seja atropelada como é hoje pela discussão da LOA.A data de
envio da LDO seria mantida e a data de envio do orçamento antecipada em um mês para
coincidir com o início do segundo período da sessão legislativa.Os prazos para a aprovação
das leis pelo CN seriam mantidos.
3.6.3. – Eficiência Operacional
Até agora todas as propostas do exercício trataram de regras para decidir quanto e
onde gastar o dinheiro público.Falta então regras que disponham sobre quando gastar.Essa
questão talvez seja a mais difícil de ser respondida, pois a arrecadação mensal do governo
apresenta
flutuações
(vide
gráfico
3.1),
tornando
mais
incerta
a
tarefa
orçamentária.Entretanto deixar essa decisão a cargo do Ministério do Planejamento também
não parece ser a melhor solução, pois a previsibilidade da liberação de recursos é fator
essencial para a boa operacionalização da gestão pública.
46
Gráfico 3.1 – Evolução da Arrecadação Mensal de Impostos Federais: 1999-2001
(R$mil)
20.000
18.000
16.000
1999
14.000
2000
12.000
2001
10.000
Se
t
O
ut
N
ov
D
ez
Ju
l
Ag
o
Ja
n
Fe
v
M
ar
Ab
r
M
ai
Ju
n
8.000
Atualmente, após a aprovação do orçamento o Ministério do Planejamento é
obrigado a editar um decreto de programação financeira.Sua maior função hoje em dia é
contingenciar recursos no orçamento.Por exemplo no decreto de programação financeira de
2002 o governo cortou recursos de todas as áreas com exceção da reserva técnica que foi
recomposta. Em alguns casos como a Secretária Especial de Desenvolvimento Urbano, a
verba aprovada corresponde a 3,8% do montante originalmente destinado a ela pelo CN.
De acordo com as propostas desse exercício esse decreto perderia sua função
original, uma vez que o orçamento se torna impositivo e incorpora mecanismos de
prudência fiscal.Porém ele conteria agora uma projeção mensal da liberação de recursos
para cada ministério.Desta maneira cada ministério trabalharia com uma previsão de
recebimento de recursos podendo planejar seus compromissos e aloca-los durante o ano nos
projetos do orçamento de acordo com sua especificidade.
Por exemplo, os gastos no combate a dengue se concentram nos primeiros e últimos
meses do ano, portanto é de se esperar que a trajetória temporal dos gastos nesse programa
não seja linear,ao invés disso espera-se uma maior liberação dos gastos em Janeiro e
Fevereiro e uma relativa calmaria nos meses de inverno.
47
Uma última medida que contribuiria para aumentar a eficiência operacional do
governo é tornar a carreira do TCU uma carreira típica do Estado tirando do Presidente da
República e do Congresso Nacional a prerrogativa de indicar os ministros do TCU. A
carreira de ministro do TCU seria igualada em status e independência a carreira do
Ministério Público e seu ingresso seria feito a partir de concurso público.
Essa medida teria como conseqüência incentivar a meritocracia dentro do TCU pois
agora a posição de ministro do TCU seria ocupada por funcionários de carreira do próprio
TCU e mais importante ainda daria maior autonomia aos trabalhos do TCU. Na atual
estrutura é muito difícil que um órgão do executivo federal tenha suas contas rejeitadas pelo
TCU pois os ministros,que são os que têm a palavra final, são indicados em parte pelo
próprio Executivo.Portanto não é interesse deste último indicar qualquer pessoa que possa
adotar uma posição que lhe é contrária.
4. Avaliação
Esta secção avalia o processo orçamentário, através da construção de índices para o
processo, que são encontrados na literatura sobre o assunto.Os índices foram calculados
duas vezes. A primeira com base no processo atual e a segunda para refletir como ficaria
após a implementação das reformas propostas no exercício feito para aquilatar a mudança
no desempenho do processo orçamentário.Quando possível também são feitas comparações
com os valores calculados pelos próprios autores.
Para isolar qualquer efeito no índice que não estivesse relacionado à mudança
institucional proposta no exercício, optou-se por não alterar as respostas as questões que
apresentassem discordância com a realidade (na opinião do autor deste trabalho) quando as
48
questões não se referiam à arranjos institucionais passíveis de mudança no exercício feito
neste trabalho.
A presente secção do trabalho está subdividida de acordo com cada índice, onde são
apresentados além dos resultados, uma pequena introdução e a metodologia de cada índice.
4.1 – Índice de Alesina et Alii (1996)
Este índice é o resultado de um trabalho de pesquisa de quatro economistas num
esforço conjunto entre o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o National
Bureau for Economic Research (NBER) dos EUA.
Após uma pesquisa de campo com especialistas em orçamento e os economistas dos
escritórios locais do BID, os autores buscaram construir um índice que classificasse as
instituições orçamentárias entre hierárquicas ou colegiadas e de acordo com o seu grau de
transparência para o seu universo de pesquisa, os países latino-americanos.
Instituições hierárquicas são aquelas que concentram o poder na mão do ministro do
Planejamento vis a vis os outros ministros e o Congresso.O extremo oposto recebe o nome
de instituições colegiadas. Elas priorizam a prática democrática em todos os estágios da
discussão do orçamento. Estas últimas colocam em pé de igualdade o ministro do
Planejamento e os outros ministros assim como oposição e situação no legislativo.
O outro aspecto estudado é o grau de transparência do processo.Um processo é mais
transparente quanto mais simples e inteligível por todos for seus documentos e critérios de
decisão.Um último item avaliado pelos autores é as leis que restringem resultados fiscais.
O índice busca então capturar esses três aspectos nas instituições orçamentárias.
Para tanto, os autores elaboraram um questionário com 10 questões, respondidas por
especialistas de cada país. A cada questão foi dada uma nota de 0 a 10.A nota máxima é
49
dada para instituições hierárquicas e transparentes e a mínima para instituições colegiadas e
não transparentes.As questões admitem também respostas intermediárias cujas respostas
também são atribuídas notas intermediárias. Os autores explicitam em seu trabalho o
critério para tal.Para se chegar ao índice os autores simplesmente somaram as notas obtidas
por cada país em cada questão, resultando assim um índice que varia de 0 a 100.
Os autores calcularam um índice médio para o período 1980-1992 para o caso
brasileiro de 51,74. Para o arcabouço institucional atual, obtém-se um índice de 58,31 e
para o caso brasileiro pós-reforma, sugerida pelo exercício feito, teríamos um índice de
77,49.Um quadro com as questões, as respectivas notas e respostas para cada período pode
ser encontrado no apêndice A deste trabalho.
Por último os autores concluem que instituições hierárquicas e transparentes estão
associadas com maior disciplina fiscal para a amostra de países e para o período
selecionado.
4.2 – Índice de Campos e Pradhan (1996)
O estudo conduzido por esses dois autores faz parte de um grande esforço do
departamento de políticas públicas do Banco Mundial de entender e melhorar a alocação e
o uso dos recursos públicos.
Neste trabalho, Edgard Campos e Sanjay Pradhan baseado no corpo teórico da Nova
Economia Institucional, investigam como os arranjos institucionais moldam os incentivos
referentes ao tamanho, alocação e uso dos recursos orçamentários.O objetivo deste trabalho
é identificar quais são as instituições que produzem melhores resultados no uso dos
recursos públicos.
50
Para isso os arranjos institucionais foram divididos em três categorias de acordo
com o efeito que produzem sobre o resultado final do processo orçamentário.Esta
classificação traduz também os objetivos que todo sistema deve buscar.
Na primeira categoria estão incluídas as instituições cujo impacto se reflete sobre o
nível de despesas e déficit.Quanto a isso, um sistema orçamentário deve ter como objetivo
fomentar a disciplina fiscal agregada.O problema teórico que impede a consecução deste
objetivo é a tragédia dos comuns.Para superar este problema e obter disciplina fiscal
agregada, os autores identificam cinco arranjos institucionais que conjuntamente com 3
medidas de responsabilidade e 3 medidas de transparência podem ser usadas.(vide tabela
4.1)
A segunda categoria refere-se as instituições que afetam a composição dos gastos
públicos.Neste caso, o objetivo do sistema deve ser facilitar a priorização estratégica dos
gastos dentre os diversos fins.Para atingir este objetivo, os autores identificam três
problemas.Além da tragédia dos comuns, há o alto custo de transação em obter informações
da sociedade civil sobre as suas preferências acerca da estrutura do gasto público.O último
problema é a assimetria de informação dentro da hierarquia governamental uma vez que
quem possui a melhor informação sobre como alocar os recursos, são os órgãos e agências
mais descentralizadas, que tem participação reduzida na elaboração do orçamento.
Há cinco arranjos institucionais que conjuntamente com quatro características de
responsabilidade e quatro outras de transparência são consoantes com esse objetivo.(vide
tabela 4.1)
A terceira e última categoria dos arranjos institucionais é aquela relativa à eficiência
técnica no uso dos recursos do orçamento.O objetivo aqui é encorajar a eficiência técnica
no uso desses mesmos recursos.Contra isso concorre o problema do tipo agente-principal.
51
Mais especificamente as assimetrias de informação e as incompatibilidades de incentivo
dentro da burocracia estatal.
Neste caso os autores ressaltam três arranjos institucionais que em conjunto com
cinco instrumentos de responsabilidade e três de transparência que levam ao objetivo.
Além disso foram pesquisados arranjos institucionais que afetam a transparência e a
responsabilidade como já citado acima.Os autores acreditam que quanto maior a presença
dessas características, mais difícil é para os agentes desviar do comportamento prescrito
pelas instituições.Portanto essas duas características interagem com as três categorias de
arranjos acima, para dar-nos uma medida mais verossímil do arcabouço institucional
presente.
Tabela 4.1 – Arranjos Institucionais Chaves
Arranjos Institucionais
I Disciplina Fiscal Agregada
A Plano macro e mecanismos de coordenação
B Predominância do Min. Do Planejamento
C Restrições Formais
D Restrições orçamentárias fortes
E Abrangência do orçamento
II Priorização
A Estimações futuras
B Abrangência do orçamento
C Flexibilidade dos órgãos executores
D Amplitude das consultas a terceiros
E Uso de critérios objetivos
III Eficiência Técnica
A Meritocracia no funcionalismo público
B Autonomia gerencial dos órgãos executores
C Previsibilidade do fluxo de recursos
Responsabilidade
Transparência
Reconciliação ex-post
Sanções
Publicado
Público
Merc Financeiros liberalizados
Liberdade de imprensa
Relatórios sobre resultados
Publicado
Avaliações ex-post
Liberdade de imprensa
Restrições orçamentárias fortes
Público
Capacidade téc dos parlamentares Abrangente
Clareza de propósito/tarefa
Publicado
Tempo de mandato do ministro Público
Contabilização, auditorias
Liberdade de imprensa
Pesquisa com clientes
Exposição à contestação na
entrega do serviço
52
Para caracterizar os diferentes processos orçamentários quanto à existência dos
arranjos institucionais sumarizados na tabela 4.1, os autores desenvolveram um índice.O
índice é calculado para cada arranjo institucional em cada categoria (Disciplina fiscal
agregada, Priorização e Eficiência técnica).
Para se obter o índice de cada arranjo institucional é calculado uma média
ponderada.Ao arranjo institucional per se é dada uma nota de 0 a 1 com peso 1/6.À
presença de instrumentos de transparência é dada nota 1 enquanto a ausência dos mesmos é
dada nota 0.Aos mecanismos de transparência é dado peso 1/3. À presença ou ausência de
mecanismos de responsabilidade é associada à nota 1 ou 0 respectivamente, com peso
½.Quando não há arranjos para responsabilidade e transparência, são dados pesos iguais
para os outros itens.
Repete-se o procedimento para cada arranjo institucional (rotulados na tabela com
as letras maiúsculas A,B,C...) em cada categoria.Ao final constrói-se um gráfico com eixo
vertical de altura máxima um onde mede se o índice de cada arranjo institucional.No eixo
horizontal está cada um dos arranjos institucionais (A,B,C...).Os arranjos recebem pesos
iguais nesse gráfico.
Para cada coluna correspondente a um diferente arranjo institucional,sombreia-se a
área que vai do eixo horizontal até o valor do índice representado no eixo vertical.O índice
final é obtido calculando a razão entre a área não sombreada e a área total do gráfico.
Portanto espera-se que países cujos sistemas orçamentários sejam caracterizados
pela presença dos arranjos citados na tabela 4.1 apresentem índices perto de zero, numa
representação similar ao índice de Gini.
53
Todas as notas são dadas baseadas nas respostas de especialistas de cada país a um
questionário formulado pelos autores.Esse questionário visa capturar os aspectos relevantes
das instituições ao processo orçamentário.
Os cálculos dos índices para o Brasil são mostrados nos gráficos e tabelas abaixo.Os
cálculos foram feitos para as duas situações: a atual e para o quadro institucional pósreforma.
Vê-se claramente que a reforma proposta no exercício teria mais impacto sobre os
arranjos institucionais de priorização (melhora de 48%) e de disciplina fiscal agregada
(melhora de 40%), tendo um efeito apenas marginal sobre o item eficiência técnica
(melhora de 13%).
Gráfico 4.1 – Índice de Campos & Pradhan
Brasil - Disciplina Fiscal Agregada
(Pós)
Brasil - Disciplina Fiscal Agregada
(Atual)
1
1
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0
0
A
B
C
D
A
E
Brasil - Priorização (Atual)
B
C
D
E
Brasil - Priorização (Pós)
1
1,00
0,8
0,80
0,6
0,60
0,4
0,40
0,2
0,20
0
0,00
A
B
C
D
E
A
B
C
D
E
54
Brasil - Eficiência Técnica (Atual)
Brasil - Eficiência Técnica (Pós)
1
1,00
0,8
0,80
0,6
0,60
0,4
0,40
0,2
0,20
0
0,00
A
B
C
A
B
C
Tabela 4.2 – Resultados e Coeficientes do Índice de Campos & Pradhan
A
B
C
D
E
Disciplina Fiscal Agregada
Plano macro e mecanismos de coordenação
Predominância do Min. Do Planejamento
Restrições Formais
Restrições orçamentárias fortes
Abrangência do orçamento
Atual
0,55
0,50
1,00
1,00
0,67
Pós
1,00
0,58
1,00
1,00
0,67
A
B
C
D
E
Priorização
Estimações futuras
Abrangência do orçamento
Flexibilidade dos órgãos executores
Amplitude das consultas a terceiros
Uso de critérios objetivos
Atual
0,34
0,42
0,79
0,56
0,25
Pós
0,75
0,56
1,00
0,56
0,75
Atual
0,63
0,50
0,52
Pós
0,63
0,67
0,52
Eficiência Técnica
A Meritocracia no funcionalismo público
B Autonomia Gerencial dos órgãos executores
C Previsibilidade do fluxo de recursos
Coeficientes
I Disciplina Fiscal Agregada
II Priorização
III Eficiência Técnica
Atual
0,264
0,528
0,45
Pós
Variação
0,158
40%
0,276
48%
0,393
13%
4.3 – Índice de Esfahani (2000)
O trabalho de Esfahani é um refinamento da metodologia iniciada por Campos &
Pradhan. O objetivo novamente é identificar os arranjos institucionais chaves que são
condizentes com melhores resultados nos gastos públicos.
55
O orçamento é visto como um contrato multilateral entre o governo e os vários
grupos sócio-econômicos de interesses.O objetivo deste contrato é designar o pagamento de
impostos, coletar fundos públicos e alocá-los dentre as atividades que beneficiam os
diversos grupos de interesse.
Novamente o problema central a ser superado é a tragédia dos comuns.O processo
decisório do orçamento deve facilitar a coordenação e o fluxo de informação, superando o
problema dos comuns ao menor custo possível.
Assim como no trabalho de Campos & Pradhan, o autor divide os arranjos
institucionais em três categorias: Disciplina Fiscal Agregada, Eficiência Alocativa e
Eficiência Operacional.
No primeiro item, os arranjos institucionais podem ser de dois tipos: restrições exante e mecanismos de coordenação.As instituições para restrição ex-ante, identificadas pelo
autor são: planos macroeconômicos e limites sobre gastos ou empréstimos.Por sua vez, a
coordenação pode ser obtida através de mecanismos de delegação ou acordos ex-ante entre
os agentes.Os mecanismos de delegação são medidos pela predominância do ministro do
planejamento sobre os outros agentes do processo.Por último, acordos ex-ante são qualquer
tipo de acordo mútuo entre os agentes que limite as ações de ambos na discussão do
orçamento.
Igualmente como no trabalho que o precedeu, o autor também considera que o
arranjo por si próprio não garante um resultado satisfatório.Os arranjos interagem com sete
características que determinam a efetividade dos arranjos, porém nem todas as
características de efetividade são cruciais para todos os arranjos.As sete características são:
(i) segmentos autônomos no orçamento, (ii) abrangência do orçamento, (iii) restrições expost, (iv) restrições orçamentárias forte sobre estados e municípios, (v) tempo de mandato
56
esperado para os tomadores de decisões, (vi) nível educacional dos tomadores de decisões e
(vii) responsabilidade.
Responsabilidade, porém depende de outros oito fatores, a saber: auditorias,
reconciliação ex-post, sanções explícitas, disponibilidade de informação, liberdade de
imprensa, democracia, educação média da população e grau de liberalização dos mercados
financeiros.
A eficiência alocativa pode ser melhorada quando quatro arranjos institucionais
estão presentes: priorização através de critérios objetivos, participação de todos os
ministros no planejamento, flexibilidade na execução para os ministros e amplitude nas
consultas.
Novamente seis características de efetividade interagem com os arranjos para se ter
o índice efetivo.As características são: (i) segmentos autônomos no orçamento, (ii)
abrangência do orçamento, (iii) unidade do orçamento, (iv) avaliação dos programas, (v)
nível educacional dos tomadores de decisão no ministério e (vi) responsabilidade. Esta por
sua vez é explicada por seis outras práticas institucionais: reconciliação ex-post, sanções
explícitas,disponibilidade de informação, liberdade de imprensa,democracia e nível
educacional médio da população.
A última categoria das instituições refere-se à eficiência operacional.Os arranjos
institucionais relevantes podem ser representados por dois itens: autonomia dos ministros e
recrutamento e promoção com critérios meritocráticos.
Neste caso há seis características de efetividade: (i) nível educacional médio da
população, (ii) previsibilidade do fluxo de recursos, (iii) tempo de mandato médio dos
executores, (iv) competitividade salarial, (v) disponibilidade de recursos e (vi)
responsabilidade. Responsabilidade agora é explicada por sete práticas: auditoria,
57
competitividade das compras governamentais, medidas de desempenho, sanções explícitas,
disponibilidade de informação, liberdade de imprensa e democracia.
Um
resumo
das
características
de
efetividade
e
dos
componentes
de
responsabilidade para cada arranjo institucional pode ser encontrado na tabela abaixo.
Tabela 4.3 – Arranjos Institucionais e Características de Efetividade
Arranjo Institucional
Disciplina Fiscal Agregada
Características de Efetividade
Responsabilidade
Auditoria
Reconciliação ex-post
Sanções explícitas
Disponibilidade de informação
Tempo médio de mandato do Min do Planej Liberdade de imprensa
Democracia
Nível educacional dos tomadores de decisão
Responsabilidade
Nível educacional médio da população
Grau de abertura dos merc financ
Segmentos autônomos no orçamento
Abrangência do orçamento
Restrições ex-post
Restrições orçamentárias fortes
Eficiência Alocativa
Nível educ dos tomadores de decisão-minist
Reconciliação ex-post
Sanções explícitas
Disponibilidade de informação
Liberdade de imprensa
Democracia
Responsabilidade
Nível educacional médio da população
Nível educacional médio da população
Competitividade das compras gov
Auditoria
Medidas de desempenho
Sanções explícitas
Disponibilidade de informação
Liberdade de imprensa
Democracia
Segmentos autônomos no orçamento
Abrangência do orçamento
Unidade do orçamento
Avaliaçao dos programas
Eficiência Operacional
Previsibilidade do fluxo de recursos
Tempo médio de mandato dos executores
Competitividade de salários
Disponibilidade de recursos
Responsabilidade
Para construir o índice, que é uma representação das instituições orçamentárias, foi
desenvolvido um questionário com 44 questões , sendo 24 sobre disciplina fiscal agregada,
10 sobre eficiência alocativa e as últimas 10 sobre eficiência operacional.O questionário foi
respondido por especialistas no assunto de cada país pesquisado, tentando se assim evitar
um viés nas respostas.
De acordo com a metodologia do autor,calcula-se primeiro um índice para cada
arranjo. Esse índice está baseado nas respostas dadas no questionário.A cada resposta no
questionário está associado um número de 0 a 1.Se para um arranjo, há mais de uma
58
pergunta calcula-se uma média seguindo se as ponderações explicitadas pelo autor.Desta
maneira para cada arranjo, tem se um número de 0 a 1.A esse número o autor chama de
índice do arranjo.
Porém como já foi mencionado acima somente o arranjo per se não garante o
resultado. Por isso os índices dos arranjos têm que interagir com medidas para as
características de efetividade.As medidas para as características de efetividade são
calculadas da mesma maneira que o índice do arranjo, baseado em perguntas do
questionário específicas para tais características.
A definição de que arranjo interage com cada característica de efetividade é definida
de acordo com questões teóricas abordadas pelo autor.O índice efetivo é o índice de arranjo
depois de interagir com as medidas das características de efetividade.Ele é obtido através de
uma média geométrica com os pesos iguais.
A seguir são calculados os índices para o caso brasileiro atual e para um hipotético
quadro pós-reformas, com as medidas sugeridas no exercício. Essa metodologia nos
permite traçar um quadro da evolução das instituições orçamentárias brasileiras, pois o
mesmo autor em um outro artigo aplicou sua metodologia para o caso brasileiro para três
diferentes períodos.Os sumários do cálculo de cada índice estão no apêndice C.
Tabela 4.4 – Índice Efetivo para os Arranjos Institucionais
Arranjo Institucional
Disciplina Fiscal Agregada
Eficiência Alocativa
Eficiência Operacional
1964-84
0,12
0,09
0,40
1984-94
0,14
0,08
0,35
1995-00
0,22
0,13
0,50
2001-02
0,23
0,15
0,43
Pós
0,46
0,27
0,43
Tabela 4.5 – Índice Efetivo para os Sub-arranjos Institucionais
1964-84
Disciplina Fiscal Agregada
Predominância do Min Planejamento
0,16
1984-94
0,31
1995-00
0,37
2001-02
0,39
Pós
0,52
59
Acordos Ex-Ante
Plano Macroeconômico
Limites Inst s/ Gastos e Déficits
0,12
0,14
0,00
0,25
0,24
0,00
0,26
0,24
0,05
0,62
0,65
0,06
1964-84
Eficiência Alocativa
Priorização Através de Crit Objetivos
0,19
0,02
Participação dos Min no Planejamento
Flexibilidade dos Ministros
0,08
Amplitude das Consultas
0,06
1984-94
0,07
0,02
0,12
0,12
1995-00
0,23
0,02
0,13
0,13
2001-02
0,32
0,02
0,14
0,14
Pós
0,65
0,03
0,14
0,27
1964-84
0,52
0,28
1984-94
0,43
0,27
1995-00
0,57
0,43
2001-02
0,43
0,43
Pós
0,43
0,44
Eficiência Operacional
Recrut e Promoção baseados no mérito
Autonomia dos Órgãos do Governo
0,16
0,15
0,00
5 – Conclusão
A primeira conclusão que podemos constatar, analisando os índices, é que existe
uma tendência clara de mudança institucional.Esta mudança toma forma a partir do período
compreendido entre 1985 e 1994.Muitas dessas mudanças estão contextualizadas na
transição democrática que o país experimentou na mesma época.
Pode se dizer que o primeiro impulso da mudança institucional foi a mudança do
regime de autoritário para democrático.Nesta época, principalmente durante a constituinte
procurou se dotar o país de instituições condizentes com o regime democrático.Uma
evidência dessa mudança é o índice para o sub-arranjo flexibilidade dos ministros dentro da
categoria “Eficiência Alocativa” que aumentou em 50%, coerentemente com o que se
espera que um regime democrático amplie o espaço para participação dos agentes.
A partir de 1995, verifica-se uma continuidade no processo de mudança
institucional. O motor dessa mudança agora é o desempenho macroeconômico
insatisfatório que o Brasil apresentou na década de 1980 e começo da década de 1990.Este
fato é determinante no caminho que a mudança institucional toma no caso brasileiro.Como
pode ser visto nos índices de Campos & Pradhan e principalmente no de Esfahani, a
60
mudança institucional tem reforçado os arranjos de disciplina fiscal agregada e eficiência
alocativa.
Um caminho para entender a direção tomada pela mudança institucional no Brasil,
além dos condicionantes históricos já analisados, é analisar o caso brasileiro a luz da
experiência australiana e neozelandesa.Estes dois países, são considerados por
especialistas,como estando na fronteira das reformas institucionais.Porém enquanto na
Nova Zelândia as reformas focaram na disciplina fiscal agregada e na eficiência
operacional, na Austrália a mudança institucional apoiou-se em arranjos institucionais de
disciplina fiscal agregada e eficiência alocativa similarmente ao Brasil.
Examinando ainda a natureza da mudança institucional, vemos que os arranjos
institucionais em que se apóiam cada categoria continuam sendo os mesmos através dos
anos.Isto indica que ao invés de uma mudança de direção na mudança institucional, nós
tivemos na verdade um aprofundamento da rota da mudança institucional iniciada em 1984.
Por exemplo no caso da disciplina fiscal agregada, observa-se que os arranjos
institucionais utilizados: predominância do Ministro do Planejamento, acordos ex-ante e
planos macroeconômicos, continuam sendo os mesmos desde 1964 e que a partir de 1985
coloca-se uma ênfase maior na predominância do Ministro do Planejamento que é mantida
até hoje, não obstante o reforço desses três arranjos durante o período 1985-2002
Cabe aqui levantar hipóteses que podem explicar a opção supracitada.Uma
explicação plausível para o caso da disciplina fiscal agregada é a dificuldade de se
conseguir que o CN aprove leis que restrinjam ex-ante gastos ou empréstimos.Essa
dificuldade se torna ainda maior quando se incluem limites sobre os governos estaduais e
municipais.Portanto é de se esperar que o Executivo tenha tomado o caminho mais fácil,
61
onde ele tenha menor necessidade de negociar, o que reflete no índice de Esfahani em altos
números para os três primeiros sub-arranjos.
A mudança institucional proposta neste exercício não configura nenhuma mudança
de rota mas sim um aprofundamento das opções já feitas.A proposta de mudança das
instituições orçamentárias aqui apresentada colocaria o Brasil muito perto da situação de
Austrália e Nova Zelândia.
Porém o cálculo do índice para a hipotética situação sugerida no exercício de
mudança institucional sofre de algumas limitações. Como já foi dito acima, as instituições
podem ser formais ou informais e além disso não se pode prever como a mudança
institucional sugerida no exercício irá interagir com os arranjos já presentes.Dessa maneira
o índice obtido deve ser visto apenas como uma proxy para o índice efetivo caso as
instituições evoluam para a situação descrita no exercício.
Uma outra característica marcante do caso brasileiro é a diferença que existe entre o
índice do arranjo e o índice efetivo.Esta diferença que apesar de apresentar tendência
decrescente, mostra a necessidade de não apenas melhorar os arranjos institucionais per se
mas também de melhorar as características de efetividade das instituições que em
interações com os próprios arranjos, dão as características finais das instituições
orçamentárias.
Por último os índices confirmam nossa hipótese teórica de que a mudança
institucional é lenta.E também a hipótese feita por outros autores de que pelo menos no
curto e médio prazo as instituições são dadas.Se olharmos o índice de Esfahani, vemos que
de 1964 a 2002, um período de quase 40 anos, o maior aumento verificado foi em disciplina
fiscal agregada que aumentou aproximadamente 92%.
62
Uma outra contribuição relevante deste trabalho é sobre a própria metodologia.Os
questionários e índices respectivos aqui usados representam a evolução da literatura sobre o
tema.É inegável que o trabalho de Esfahani captura em melhor grau as instituições de um
país do que o trabalho de Alesina que versa só sobre disciplina fiscal agregada e cujo
objetivo era testar se as instituições afetam o déficit público.Para se ter um exemplo, no
trabalho de Esfahani inquiri-se até sobre a disponibilidade de clipes e borracha nos órgãos
públicos.
Porém, todos eles compartilham algumas dificuldades em sua aplicação que
precisam
ser
encaradas
a
fim
de
que
tais
instrumentos
tenham
maior
difusão.Primeiramente, quando na pesquisa empírica encontramos uma diversidade de
arranjos institucionais, que variam de país para país, surge então uma primeira dificuldade,
como classifica-los em três ou quatro categorias ?
Uma maneira de superar esse problema é dividir ao máximo cada pergunta de
maneira que ela se torne a mais objetiva possível.Apresentar múltiplas alternativas ao invés
de respostas binárias e quando possível, apresentar as respostas com critérios objetivos. Por
exemplo quando quer se saber da extensão da vinculação de recursos no orçamento,deve se
dar opções numéricas do tipo: de 0-20%, 20 a 40% e assim por diante em oposição a
conceitos vagos como baixa, média ou alta.
Esses procedimentos em grande parte já estão incorporados nos últimos índices
desenvolvidos, entretanto faltam a esses trabalhos uma explicação mais detalhada, se
possível com exemplos reais, de qual é a intenção do pesquisador com cada questão.Este
maior detalhamento tem como objetivo impedir que o respondente, quando não encontre
uma resposta que melhor se adeqüe ao caso do seu país, opte por uma estratégia de “second
best”,escolhendo uma outra resposta que não reflete a realidade vivida por seu país.
63
Por sua vez este problema nos leva a uma outra fraqueza ainda não resolvida dessa
metodologia.Uma vez que os questionários são respondidos por conhecedores do assunto
de cada país, como garantir que eles expressam somente a verdade e não trazem nenhum
viés da pessoa ?
Alesina(1996) e Campos & Pradhan(1996) utilizam questionário respondido por um
expert de cada país.Já em Esfahani(2000) o questionário foi respondido por mais de uma
pessoa, de maneira que as respostas são cruzadas entre si a fim de evitar distorções.Todavia
nenhum dos três trabalhos escapa do problema explicitado pelo Teorema de Arrow, apesar
de estarem em um contexto diferente.
Esse problema parece ser o de mais difícil resolução, podemos pensar em algumas
sugestões que minoram tal problema.Em primeiro lugar, tais índices quando possível
devem ser construídos a partir de trabalhos científicos prévios.
Por exemplo na questão 35 item f e g em Esfahani(2000), em que se pergunta sobre
o destino dos universitários recém-formados a respeito de sua escolha profissional,setor
público ou privado, pode ser respondida com base em estudos sobre economia do trabalho.
Um outro exemplo é a questão 39 que investiga se os salários do serviço público são
compatíveis com os da iniciativa privada.No Brasil essa questão pode ser respondida de
maneira objetiva sem dar espaço a viés , uma vez que pesquisas salariais são publicadas
semanalmente pelos maiores jornais do país.
Outra saída para se dirimir esse problema é dar preferência a respostas baseadas na
legislação escrita, ainda que isso penalize o entendimento das instituições informais.Tem
se aqui um trade-off e o pesquisador deve então analisar qual das duas faltas, viés na
resposta do questionário ou falta de entendimento das instituições orçamentárias,
compromete mais a qualidade do seu trabalho.
64
O índice deveria ainda incorporar em sua formulação algo que deixasse explícito
que os três objetivos não são perfeitamente compatíveis, ou que certas medidas de
disciplina fiscal agregada atrapalham a eficiência alocativa.Por exemplo, a adoção de um
orçamento estritamente impositivo, impede que os ministros de cada área realoquem os
recursos dentre os seus projetos para atingir os seus objetivos ao menor custo possível.
Por último na conclusão cabe fazer uma pequena reflexão sobre a economia política
de tal reforma.Por economia política, entendemos uma análise dos ganhos e perdas dos
grupos de interesse afetados por tal reforma.Essa análise é relevante pois assim como
entendemos que as instituições afetam as contas governamentais, também não podemos
ignorar que outras instituições influem na possibilidade de implementação de tal reforma.
A reforma do processo orçamentário afeta em linhas gerais dois grandes grupos de
interesse, que estão mobilizados e têm voz ativa no processo, a saber: a coalizão
governamental e os outros parlamentares no CN.
A coalizão governamental prefere alocações orçamentárias equilibradas do ponto de
vista da disciplina fiscal agregada, pois sabe que ela será considerada responsável se
grandes déficits públicos trouxerem de volta a inflação e diminuírem o crescimento da
economia.
Já no outro grupo estão os parlamentares de oposição e aqueles mais fisiológicos
e/ou de postura independente cujo interesse é ver seus projetos incluídos na proposta
orçamentária e contemplados com recursos na etapa de execução.
Esses grupos não são imóveis e apresentam intersecções entre si.Por exemplo os
parlamentares do governo ao mesmo tempo em que lutam para que a proposta vinda do
executivo seja preservada ao máximo possível, também querem garantir a inclusão de suas
emendas.Outros parlamentares cujos partidos formalmente estão na coalizão governamental
65
mas na prática apresentam comportamentos condizentes com os do segundo grupo, também
não são casos raros.
Tendo em vista a caracterização apresentada acima, creio que a proposta detalhada
neste exercício é factível, uma vez que se implementada em sua totalidade, apresentará
ganhos para ambos os grupos.Ou seja ela constitui uma melhora da Paretto em relação à
situação atual.
Por exemplo, o governo quer disciplina fiscal e isso será conseguido com a maior
importância dada às metas do PPA que impõem punições ao seu não cumprimento e com a
votação do orçamento em dois turnos.
Já os parlamentares que tiverem sua proposta incluída no orçamento terão a garantia
da sua execução, uma vez que o orçamento se torna impositivo.A mudança proposta vai de
encontro aos anseios dos agentes, como podemos ver dos excertos extraídos de notícias de
jornal, abaixo:
“O governo vai pegar carona no projeto de”Orçamento impositivo”, apresentado
pelo presidente do Senado, Antonio Carlos Magalhães (PFL-BA), para propor uma
reformulação geral nos métodos de trabalho da comissão mista de Orçamento.”Como ser
impositivo,se não é realista”, comentou o ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão,
Martus Tavares,...”.(O Estado de São Paulo, 9 de Junho de 2000)
“O PFL e o PMDB estão se mobilizando para diminuir a liberdade do próximo
governo na aplicação das verbas federais...Mesmo que pela constituição o orçamento
continue sendo autorizativo, o objetivo é aperfeiçoar a LDO para fazer a lei orçamentária
ser mais impositiva em 2003, explica o relator da LDO, senador João Alberto(PMDBAP)”.
(O
Estado
de
São
Paulo,
2
de
Junho
de
2002,
página
A4)
66
Apêndice – Tabelas – Resumo de Esfahani (2000)
Tabela C1 – Disciplina Fiscal Agregada – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1964-1984
Grau de Abertura dos
Mercados Financeiros
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,16
0,25
0,48
1,00
0,40
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,14
0,17
0,17
0,14
0,16
0,33
0,16
0,25
0,44
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,15
0,25
0,00
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
0,00
0,25
0,40
0,40
Peso no Índice
Índice Efetivo
0,17
0,00 0,33 0,21
Nível Educacional
Médio da População
0,48
0,22 0,44 0,00 0,00
Democracia
1,00
Disponibilidade de
Informação
Liberdade de
Imprensa
1,00
Sanções Explícitas
0,53
Auditoria
Reconciliação ExPost
0,07
Responsabilidade
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
0,42
Restrições Ex-Post
0,43
Abrangência do
Orçamento
Tempo Médio de
Mandato do Min do
Planejamento
Arranjos
Institucionais
Predominância do
Ministro do
Planejamento
Fase de
Elaboração
Fase Legislativa
Acordos Ex-Ante
Plano
Macroeconômico
Limite Institucional
sobre Empréstimo/
Gasto
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
I. Disciplina Fiscal
Agregada
Responsabilidade
Restrições
Orçamentárias Fortes
Características de Efetividade
0,12
Tabela C2 – Disciplina Fiscal Agregada – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1985-1994
0,53 0,67 0,00 0,00
67
0,67 0,67 0,98
0,45
0,80
0,14
Peso no Índice
Índice Efetivo
Grau de Abertura dos
Mercados Financeiros
Nível Educacional
Médio da População
Democracia
Disponibilidade de
Informação
Liberdade de
Imprensa
1,00
Sanções Explícitas
0,50
Auditoria
Reconciliação ExPost
0,64
Responsabilidade
Responsabilidade
Restrições Ex-Post
0,27
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
0,40
Tempo Médio de
Mandato do Min do
Planejamento
0,45
Restrições
Orçamentárias Fortes
Arranjos
Institucionais
Abrangência do
Orçamento
I. Disciplina Fiscal
Agregada
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
Características de Efetividade
Predominância do
Ministro do
Planejamento
Fase de
Elaboração
Fase Legislativa
Acordos Ex-Ante
Plano
Macroeconômico
Limite Institucional
sobre Empréstimo/
Gasto
0,69
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,31
0,25
1,00
0,69
0,23
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,14
0,17
0,17
0,14
0,45
0,31
0,12
0,25
0,27
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,14
0,25
0,00
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
0,00
0,25
Tabela C3 - Disciplina Fiscal Agregada – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1995-2000
Nível Educacional
Médio da População
Grau de Abertura
dos Mercados
Financeiros
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,37
0,25
1,00
0,69
0,43
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,14
0,17
0,17
0,14
0,54
0,37
0,25
0,25
0,44
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,24
0,25
0,00
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
0,00
0,25
0,67 1,00 1,00
0,48
1,00
0,22
Tabela C4 - Disciplina Fiscal Agregada – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 2002
68
Peso no Índice
Índice Efetivo
0,69
0,81 0,67 1,00 0,67
Democracia
1,00
Disponibilidade de
Informação
Liberdade de
Imprensa
1,00
Sanções Explícitas
0,68
Auditoria
Reconciliação ExPost
0,27
Responsabilidade
0,40
Restrições
Ex-Post
Restrições
Orçamentárias
Fortes
0,40
Abrangência do
Orçamento
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
Arranjos
Institucionais
Predominância do
Ministro do
Planejamento
Fase de
Elaboração
Fase Legislativa
Acordos Ex-Ante
Plano
Macroeconômico
Limite Institucional
sobre Empréstimo/
Gasto
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
I. Disciplina Fiscal
Agregada
Responsabilidade
Tempo Médio de
Mandato do Min do
Planejamento
Características de Efetividade
Nível Educacional
Médio
da Abertura
População
Grau de
dos Mercados
Financeiros
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,39
0,25
1,00
0,71
0,43
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,17
0,17
0,14
0,14
0,17
0,17
0,14
0,54
0,39
0,26
0,25
0,44
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,24
0,25
0,10
0,20
0,20
0,20
0,20
0,20
0,05
0,25
0,67 1,00 1,00
0,48
1,00
Peso no Índice
Índice Efetivo
0,71
0,75 0,55 0,66 0,67
Democracia
1,00
Disponibilidade de
Informação
Liberdade de
Imprensa
1,00
Sanções Explícitas
0,68
Auditoria
Reconciliação ExPost
0,23
Responsabilidade
0,54
Restrições
Ex-Post
Restrições
Orçamentárias
Fortes
0,40
Abrangência do
Orçamento
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
Arranjos
Institucionais
Predominância do
Ministro do
Planejamento
Fase de
Elaboração
Fase Legislativa
Acordos Ex-Ante
Plano
Macroeconômico
Limite Institucional
sobre Empréstimo/
Gasto
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
I. Disciplina Fiscal
Agregada
Responsabilidade
Tempo Médio de
Mandato do Min do
Planejamento
Características de Efetividade
0,23
Tabela C5 - Disciplina Fiscal Agregada – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, Pós-Reforma
0,80
1,00
0,17
0,17
0,17
0,17
0,46
0,52
0,65
69
Peso no Índice
0,17
0,17
1,00
Índice Efetivo
0,17
0,17
0,48
Grau de Abertura dos
Mercados Financeiros
0,17
0,17
0,67 1,00 1,00
Nível Educacional
Médio da População
0,17
0,17
0,76 0,56 0,67 0,67
Democracia
1,00
Disponibilidade de
Informação
Liberdade de
Imprensa
1,00
Sanções Explícitas
0,68
Auditoria
Reconciliação ExPost
0,68
Responsabilidade
Responsabilidade
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
0,54
Restrições Ex-Post
0,40
Abrangência do
Orçamento
Tempo Médio de
Mandato do Min do
Planejamento
Arranjos
Institucionais
Predominância do
Ministro do
Planejamento
Fase de
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
I. Disciplina Fiscal
Agregada
Restrições
Orçamentárias Fortes
Características de Efetividade
0,25
Elaboração
Fase Legislativa
Acordos Ex-Ante
Plano
Macroeconômico
Limite Institucional
sobre Empréstimo/
Gasto
0,80
0,90
0,17
0,14
0,17
0,14
0,17
0,14
0,17
0,14
1,00
0,17
0,17
0,17
0,17
0,10
0,20
0,20
0,20
0,20
0,17
0,14
0,14
0,17
0,14
0,52
0,62
0,25
0,17
0,17
0,65
0,25
0,20
0,06
0,25
Tabela C6 – Eficiência Alocativa – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1964-1984
Peso no Índice
0,59
0,25
0,75
0,19
0,50
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,19
0,25
0,04
0,25
0,14
0,25
0,25
0,25
0,33
0,17
0,25
0,33
0,17
0,33
0,17
0,02
0,08
0,06
0,25
0,25
0,25
0,17
0,40
Índice Efetivo
Nível Educacional
Médio da População
Democracia
Liberdade de
Imprensa
0,33 0,21
0,42
0,17
0,00
0,19
0,43
0,17
0,00
Sanções Explícitas
Reconciliação Ex-Post
Responsabilidade
Nível Educacional dos
Tomadores de
Decisão
Avaliação dos
Programas
Responsabilidade
Disponibilidade de
Informação
Arranjos Institucionais
Priorização Através de
Critérios Objetivos
Participação de Todos os
Ministros no Orçamento
Flexibilidade dos Ministros
Amplitude das Consultas
Unicidade do
orçamento
II. Eficiência Alocativa
Abrangência do
Orçamento
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
Características de Efetividade
0,09
Tabela C7 – Eficiência Alocativa – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1985-1994
Arranjos Institucionais
0,45
0,40
0,24
0,25
1,00
0,41
70
0,00
0,00
0,38
0,67 0,98
0,45
0,08
Peso no Índice
Índice Efetivo
Nível Educacional
Médio da População
Democracia
Liberdade de Imprensa
Disponibilidade de
Informação
Sanções Explícitas
Reconciliação Ex-Post
Responsabilidade
Responsabilidade
Nível Educacional dos
Tomadores de Decisão
Avaliação dos
Programas
Unicidade do
orçamento
Abrangência do
Orçamento
Segmentos Autônomos
no Orçamento
II. Eficiência Alocativa
Índice do Arranjo
Características de Efetividade
Priorização Através de
Critérios Objetivos
Participação de Todos os
Ministros no Orçamento
Flexibilidade dos Ministros
Amplitude das Consultas
0,17 0,17
0,17
0,17
0,04 0,25
0,25
0,29 0,17
0,25
0,25
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,07
0,25
0,33
0,17
0,25
0,33
0,17
0,33
0,17
0,02
0,12
0,12
0,25
0,25
0,25
Tabela C8 – Eficiência Alocativa – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1995-2000
0,48
Peso no Índice
Índice Efetivo
Nível Educacional
Médio da População
Democracia
Liberdade de
Imprensa
1,00 1,00
0,40
0,37
0,25
1,00
0,62
0,50 0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,23
0,25
0,04 0,25
0,25
0,29 0,17
0,25
0,25
0,33
0,17
0,25
0,33
0,17
0,33
0,17
0,02
0,13
0,13
0,25
0,25
0,25
0,17
0,00
0,56
0,40
0,17
0,67
Sanções Explícitas
Reconciliação ExPost
Responsabilidade
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
Avaliação dos
Programas
Unicidade do
orçamento
Responsabilidade
Disponibilidade de
Informação
Arranjos Institucionais
Priorização Através de
Critérios Objetivos
Participação de Todos os
Ministros no Orçamento
Flexibilidade dos Ministros
Amplitude das Consultas
Abrangência do
Orçamento
II. Eficiência Alocativa
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
Características de Efetividade
0,13
Tabela C9 – Eficiência Alocativa – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 2002
0,54
0,36
0,25
1,00
0,65
0,66 0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
71
0,67
0,48
Peso no Índice
Índice Efetivo
1,00 1,00
Nível Educacional
Médio da População
0,75
Democracia
Sanções Explícitas
0,00
Liberdade de
Imprensa
0,40
Reconciliação ExPost
Responsabilidade
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
Avaliação dos
Programas
Unicidade do
orçamento
Responsabilidade
Disponibilidade de
Informação
Arranjos Institucionais
Priorização Através de
Critérios Objetivos
Abrangência do
Orçamento
II. Eficiência Alocativa
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
Características de Efetividade
0,15
0,32
0,25
Participação de Todos os
Ministros no Orçamento
0,04 0,25
Flexibilidade dos Ministros 0,25
Amplitude das Consultas 0,29 0,17
0,25
0,17
0,25
0,33
0,17
0,17
0,25
0,33
0,17
0,25
0,25
0,25
0,02
0,14
0,14
0,33
0,17
Tabela C10 – Eficiência Alocativa – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, Pós-Reformas
0,48
Peso no Índice
Índice Efetivo
Nível Educacional
Médio da População
Democracia
1,00 1,00
0,54
0,63
0,75
1,00
0,73
1,00 0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,17
0,65
0,25
0,04 0,25
0,17
0,42 0,17
0,25
0,25
0,33
0,17
0,25
0,33
0,17
0,33
0,17
0,03
0,14
0,27
0,25
0,25
0,25
0,17
0,50
0,75
0,40
0,17
0,67
Liberdade de
Imprensa
Sanções Explícitas
Reconciliação ExPost
Responsabilidade
Nível Educacional
dos Tomadores de
Decisão
Avaliação dos
Programas
Unicidade do
orçamento
Responsabilidade
Disponibilidade de
Informação
Arranjos Institucionais
Priorização Através de
Critérios Objetivos
Participação de Todos os
Ministros no Orçamento
Flexibilidade dos Ministros
Amplitude das Consultas
Abrangência do
Orçamento
II. Eficiência Alocativa
Índice do Arranjo
Segmentos
Autônomos no
Orçamento
Características de Efetividade
0,27
Tabela C11 – Eficiência Operacional – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1964-1984
0,55
1,00
0,30
0,20
0,30
0,30
0,33
0,20
0,33 0,21
0,40
0,52
0,28
72
Peso no Índice
Índice Efetivo
Democracia
0,30
0,23
Liberdade de Imprensa
0,10
0,10
0,33
Disponibilidade de
Informações
0,40
0,44
Sanções Explícitas
0,30
Medidas de
Desempenho
0,61
Auditoria
Competitividade das
Compras
Governamentais
1,00
Responsabilidade
Disponibilidade de
Recursos
Tempo Médio de
Mandato dos Executores
Previsibilidade no Fluxo
de Recursos
0,40
Responsabilidade
Competitividade dos
Salários
Arranjos Institucionais
Recrutamento/ Promoção c/
0,82
Critérios Meritocráticos
Autonomia dos Ministros
0,51
Nível Educacional
Médio da População
III. Eficiência Operacional
Índice do Arranjo
Características de Efetividade
0,50
0,50
Tabela C12 – Eficiência Operacional – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1985-1994
0,29
1,00
0,30
0,20
0,30
0,30
0,33
0,40
0,67 0,98
Peso no Índice
Índice Efetivo
Democracia
0,30
0,20
Liberdade de Imprensa
0,10
0,10
0,50
Disponibilidade de
Informações
0,40
0,67
Sanções Explícitas
0,54
Medidas de
Desempenho
0,52
Auditoria
Competitividade das
Compras
Governamentais
1,00
Responsabilidade
Disponibilidade de
Recursos
Tempo Médio de
Mandato dos
Executores
Previsibilidade no
Fluxo de Recursos
0,45
Responsabilidade
Competitividade dos
Salários
Arranjos Institucionais
Recrutamento/ Promoção c/
Critérios Meritocráticos
0,75
Autonomia dos Ministros
0,51
Nível Educacional
Médio da População
III. Eficiência Operacional
Índice do Arranjo
Características de Efetividade
0,35
0,43
0,27
0,50
0,50
Tabela C13 – Eficiência Operacional – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 1995-2000
0,30
0,20
0,30
1,00
0,30
0,67
0,48
0,33
0,50
1,00 1,00
0,50
0,57
0,43
0,30
Peso no Índice
Índice Efetivo
Democracia
Liberdade de Imprensa
Disponibilidade de
Informações
0,10
0,10
0,67
Sanções Explícitas
0,40
0,66
Medidas de Desempenho
0,77
Auditoria
Competitividade das
Compras
Governamentais
1,00
Responsabilidade
Responsabilidade
Disponibilidade de
Recursos
0,88
Tempo Médio de
Mandato dos Executores
Previsibilidade no Fluxo
de Recursos
0,48
Competitividade dos
Salários
Arranjos Institucionais
Recrutamento/ Promoção c/
Critérios Meritocráticos
0,75
Autonomia dos Ministros
0,51
Nível Educacional Médio
da População
III. Eficiência Operacional
Índice do Arranjo
Características de Efetividade
0,50
0,50
Tabela C14 – Eficiência Operacional – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, 2002
Características de Efetividade
Responsabilidade
73
III. Eficiência Operacional
Arranjos Institucionais
Recrutamento/ Promoção c/
Critérios Meritocráticos
0,75
Autonomia dos Ministros
0,51
0,48
0,88
1,00
0,30
0,20
0,30
0,30
0,50
0,77
0,73
0,40
0,10
0,10
0,30
0,56
74
0,67
0,52
0,67
0,70
1,00 1,00
0,43
0,43
1,00 1,00
0,43
0,44
Peso no Índice
0,70
Índice Efetivo
0,33
Democracia
Características de Efetividade
0,52
Liberdade de Imprensa
0,30
0,67
Disponibilidade de
Informações
0,10
0,10
0,55
Sanções Explícitas
0,40
Peso no Índice
Índice Efetivo
Democracia
Liberdade de Imprensa
Disponibilidade de
Informações
Sanções Explícitas
Medidas de Desempenho
Auditoria
Competitividade das
Compras
Governamentais
Responsabilidade
0,68
Medidas de Desempenho
Tempo Médio de
Mandato dos Executores
Previsibilidade no Fluxo
de Recursos
Nível Educacional
Médio da População
Índice do Arranjo
0,77
Competitividade das
Compras Governamentais
0,30
0,50
Auditoria
0,20
0,30
Responsabilidade
0,30
Disponibilidade de
Recursos
1,00
Disponibilidade de
Recursos
0,88
Competitividade dos
Salários
0,48
Competitividade dos
Salários
Tempo Médio de
Mandato dos Executores
Previsibilidade no Fluxo
de Recursos
Arranjos Institucionais
Recrutamento/ Promoção c/
Critérios Meritocráticos
0,74
Autonomia dos Ministros
0,51
Nível Educacional Médio
da População
Índice do Arranjo
III. Eficiência Operacional
0,43
0,50
0,50
Tabela C15 – Eficiência Operacional – Indicadores de Instituições Orçamentárias para o Brasil, Pós-Reformas
Responsabilidade
0,43
0,50
0,50
Bibliografia (em ordem alfabética)
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1. ALESINA, Alberto, HAUSMANN, Ricardo, HOMMES, Rudolf and STEIN,
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Procedures – in J.M.Poterba and J.Von Hagen (ed), Fiscal Institutions and Fiscal
Performance. University of Chicago Press, Chicago pp13-57
3. ALESINA, Alberto, PEROTTI, Roberto – Fiscal Discipline and the Budget
Process – American Economic Review 86.2; 401-407
4. CAMPOS, J. Edgardo– Budgetary Institutions and Expenditures Outcomes,
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5. CONSULTORIA DE ORÇAMENTOS, FISCALIZAÇÃO E CONTROLES –
CONORF - SENADO FEDERAL – Planos e Orçamentos Públicos: Conceitos,
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2000/2003 e do Orçamento/2001, Brasília – 2001
6. DINH, Hinh T, ADUGNA, Abebe, MYERS, Bernard – The Impact of Cash
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11. FEREJOHN, J and KREBHIEL, K – The Budget Process and the Size of the
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12. GIAMBIAGI, Fábio & ALÉM, Ana Cláudia – Finanças Públicas: Teoria e
Prática no Brasil – 2. Ed., Rio de Janeiro, Campus – 2000.
13. HOMMES, Rudolf – Evolution and Rationality of Budget Institutions in
Colombia – Working Paper N° 317, Washington D.C. Inter-American
Development Bank – 1996
14. KHEMANI, Stuti – Federal Politics and Budget Deficits: Evidence from the
States of India - Policy Research Working Paper No. 2915, Washington, D.C.
The World Bank – 2002
15. KHAIR, Amir Antônio -– Lei de Responsabilidade Fiscal: Guia de Orientação
para as Prefeituras - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPO) &
Banco Nacional Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Brasília – 2000
16. MUSGRAVE, Richard – The Theory of Public Finance - 9a ed., Ann Arbor,
McGraw-Hill – 1959
17. NORTH, Douglas – Institutions, Institutional Change and Economic Performance
– New York, Cambridge University Press – 1990
18. PEREIRA, Carlos & MUELLER, Bernardo – Comportamento Estratégico em
Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na
Elaboração do Orçamento Brasileiro – Programa de Seminários Acadêmicos 5a
feira IPE/USP, Seminário N°15/2002 – 20/06/2002
19. POTERBA, James – Do Budget Rules Work? - NBER Working Paper 5550 –
1996
20. PRADHAN, Sanjay – Evaluating Public Spending – A framework for Public
Expenditure Reviews – World Bank Discussion Papers Nº 323 - 1996
21. SECRETARIA DO ORÇAMENTO FEDERAL (SOF/MPO) – Manual Técnico
de Orçamento/MTO-02, Brasília – 2001
22. STEIN, Ernesto, TALVI, Ernesto and GRISANTI, Alejandro – Institutional
Arrangements and Fiscal Performance: The Latin American Experience – NBER
Working Paper 6358 – 1998.
23. VARSANO, Ricardo – A Evolução do Sistema Tributário Brasileiro ao Longo do
Século: Anotações e Reflexões para Futuras Reformas – IPEA, Texto para
Discussão No. 405 – 1996
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24. WILLIAMSON, Oliver E (1986), - The Economics of Governance: Framework
and Implications – in R.N. Langlois (ed), Economics as a process – Essays in the
New Institutional Economics, Cambridge University Press, Cambridge pp171202.
II – Legislação
1. Constituição Federal de 1988 – Senado Federal, Secretaria Geral da Mesa in
Normas Jurídicas em Texto Integral - 1988
2. BRASIL.Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos “e balanços da União, dos
Estados”1 dos municípios e do Distrito Federal.
3. BRASIL.Lei Complementar Nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF). Estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências.
4. BRASIL.Lei Nº 10.266/01 de 24 de Julho de 2001 (LDO 2002). Dispõe sobre as
diretrizes para a elaboração da lei orçamentária de 2002 e dá outras providências.
5. BRASIL.Resolução Nº01,de 8 de Outubro de 2001 do Congresso Nacional.
Dispõe sobre a comissão mista permanente a que se refere o § 1º do art 166 da
Constituição e sobre a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo.
6. BRASIL.Resolução Nº 73, de 19 de Dezembro de 2001 do Senado Federal.
Dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e
da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX da Constituição Federal
7. Brasil.Resolução Nº 68, de 19 de Dezembro de 2001 do Senado Federal. Dispõe
sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de
autorização, e dá outras providências.
8. Brasil.Decreto Nº 4.120 de 7 de Fevereiro de 2002. dispõe sobre a
compatibilização entre a realização da receita e execução da despesa, sobre a
programação orçamentária e financeira do Poder Executivo para o exercício de
2002, e dá outras providências.
9. Brasil.Projeto de Lei Nº 3.744. Institui o Conselho de Gestão Fiscal e dispõe
sobre sua composição e forma de funcionamento, nos termos do art.67 da Lei
Complementar Nº 101, de 4 de Maio de 2000.
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