ASPECTOS DO PRESIDENCIALISMO NA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL: O
VETO PRESIDENCIAL COMO INSTRUMENTO DE BALANÇA DE PODER1
Thiago Pacheco Costa Krebs2
Resumo: O presente trabalho busca, através da identificação da organização do Estado,
demonstrar a prática da doutrina da separação de poderes, bem como a sua ligação com
o sistema de freios e contrapesos, entre os poderes executivo e legislativo. É utilizado o
enfoque da realidade brasileira que, através do sistema de governo presidencial, regula a
relação dos poderes funcionais do Estado. O veto presidencial, neste contexto, aparece
como forma de conter os abusos do poder legislativo, entretanto tem-se demonstrado,
muitas vezes, como elemento de barganha política.
Palavras-chave: Estado – Poder – Separação dos poderes – Sistema de freios e
contrapesos – Poder Executivo – Poder Legislativo – Veto.
Abstract: This paper intends to demonstrate, through the identification of the State´s
organization, the practice of the doctrine regarding power division, as well as its
vinculum with the checks and balances system, between the Executive and Legislative
powers. The focus is on the Brazilian reality which, through the presidential
government system, regulates the relations between the State’s functional powers.
Within this context, the presidential veto appears as a way to refrain abuses of the
Legislative power; however, at times it has been evidenced as an element of political
bargain.
Key words: State – Power – Power segregation – Checks and balances system –
Executive Power – Legislative Power - Veto
Sumário: 1. Introdução. 2. Organização do Estado 2.1 O Estado e o Poder 2.2 A
Separação de Poderes 2.3 Sistema de Freios e Contrapesos 2.4 Formas e Sistemas De
Governo 3. Presidencialismo 3.1 História do Presidencialismo 3.2 O Presidencialismo
na Constituição do Brasil de 1988 3.3 Os Poderes do Presidente da República 4. O Veto
Presidencial 4.1 Conceito de Veto 4.2 Motivação e Procedimentos do Veto 4.3
Reapreciação do Veto Pelo Legislativo 4.4 O Veto Presidencial Como Balança de Poder
5. Conclusão. 6. Referências Bibliográficas.
Introdução: A relação entre o Poder do Estado e a sua divisão funcional sempre
encontrou grande divergência doutrinária nas diferentes áreas do conhecimento. Assim
aconteceu com a ciência jurídica, a ciência política, a teoria geral do estado, a
sociologia, a filosofia.
1
Artigo extraído do trabalho de conclusão de curso apresentado como requisito parcial à obtenção do
grau de Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul aprovado pela banca examinadora composta pelo orientador Prof. Me.
Marcus Vinicius Martins Antunes, Prof. Dr. Alexandre Mariotti e Prof. Me. Jarbas Lima.
2
Aluno graduado pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. E-mail:
[email protected]
2
O presente trabalho preocupa-se, acima de tudo, com um enfoque constitucional,
isto é, pretende tratar, de forma interdisciplinar, da relação de dois dos três poderes de
um Estado, quais sejam: o poder legislativo e o poder executivo.
A motivação inicial da pesquisa está centrada na atual situação do Estado
brasileiro que, depois de muitas demarches, retomou a característica de Estado
democrático, sobretudo após uma ditadura de 24 anos. É por causa disso que a Nação
brasileira sempre demonstrou uma certa instabilidade no que diz respeito aos poderes
constituídos.
A pesquisa delimita-se a abordar o tema do controle dos poderes, por meio do
sistema de freios e contrapesos, através do veto do presidente no processo legislativo.
Esse sistema de controle do executivo é estudado no sistema presidencialista, pois a
maior dificuldade de relação entre os poderes está neste sistema político de governo e a
direta ligação com o Estado brasileiro.
No primeiro capítulo, serão analisados os elementos constitutivos do Estado,
bem como a exteriorização do poder, a doutrina da separação dos poderes e o sistema de
freios e contrapesos para melhor identificar a relação dos poderes. Será considerada no
estudo também a relação que se desenvolve entre o Estado e o Governo, descrevendo as
formas de governo e seus sistemas correspondentes.
No segundo capítulo, buscar-se-á demonstrar especificamente o sistema
presidencialista, desde seu surgimento, com a Constituição Norte Americana, a
realidade brasileira, anterior e posterior à atual Constituição, bem como as modalidades
com que se desenvolvem os poderes do Presidente da República.
No terceiro e último capítulo, será demonstrado a sistemática da relação do veto
presidencial como sistema de balança de poder. Serão analisadas também as regras
constitucionais que regem o veto do executivo, bem como a sua funcionalidade para
evitar algum abuso do poder legislativo.
Desse modo, o tema apresenta-se sumamente importante, haja vista que
atualmente, no Brasil, são discutidas mudanças e reformas políticas, com o intuito de
trazer maior eficiência ao Estado, frente às necessidades e anseios populares.
3
2. Organização do Estado
2.1 O Estado e o Poder
Um conceito unitário de Estado não é encontrado na doutrina, pois o seu caráter
é complexo e variável. Dalmo de Abreu Dallari, citando a obra de David Easton
informa que se encontram nada menos do que cento e quarenta e cinco diferentes
definições.3
Historicamente, há cinco estágios diferentes de Estado: Estado Antigo, Estado
Grego, Estado Romano, Estado Medieval e Estado Moderno.4
Gustavo Gozzi, analisando o Estado Moderno, identifica uma mudança
fundamental na estrutura do Estado diante da nova ordem social. A partir da segunda
metade do século XIX, surgem novas classes sociais, o que dificulta, em muito, o curso
do governo no auxílio do bem comum. É o Estado Contemporâneo, no qual os direitos
sociais vislumbram a participação no poder político e a distribuição da riqueza social.
Nasce, então, uma relação conflituosa com o Estado Liberal, aonde a liberdade pessoal,
política e econômica constitui um dique contra a intervenção estatal.5
Segundo Norberto Bobbio, o Estado e a política têm em comum a referência ao
acontecimento do poder.6 Este é conceituado, em sentido amplo, como a capacidade ou
a possibilidade de agir e produzir efeitos. Tanto pode referir-se a indivíduos e a grupos
humanos, quanto a objetos e fenômenos naturais.7
O Estado por ser um grupo social tem poder próprio denominado de poder
político ou estatal. Assim, utiliza-se deste para coordenar, impor regras e limites para
atingir os seus fins, visando manter a ordem e a busca do bem comum.8 É característica
marcante desta forma de poder, o exercício de medidas de força para obter os efeitos
desejados, embora em última instância.9
3
EASTON, David. The Political System. Nova York: Alfred A. Knopf, 1968. p. 45-60. apud DALLARI,
Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 115.
4
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p.
62.
5
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 13. ed.
Brasília: UnB, 2007. p. 401.
6
BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Política. 7. ed. São Paulo:
Paz e Terra, 2004. p. 76.
7
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 13. ed.
Brasília: UnB, 2007. v. 2. p. 933.
8
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 107.
9
BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Política. 7. ed. São Paulo:
Paz e Terra, 2004. p. 80.
4
Uma parte da doutrina ensina que o poder do Estado é político; entretanto, outra
parte, tendo como expressão a obra de Hans Kelsen, informa que o poder que o Estado
emana é o jurídico, pois é através deste que o Estado submete os homens.10
Porém, Dalmo de Abreu Dallari, citando Miguel Reale, diz que o poder do
Estado é exercido através de uma organização jurídica, isto não significa dizer que o
poder esteja totalmente no âmbito do direito. Na realidade ele nunca deixa de ser
substancialmente político.11
Observa-se que o Estado também é um sujeito de direito, pois como pessoa
jurídica tem direitos e deveres criados através da vontade jurídica, visando os interesses
coletivos, evitando-se ações arbitrárias.12
O Estado contemporâneo, a partir das lutas contra o absolutismo monárquico,
buscou ideais libertários. Baseado nos movimentos de libertação, como a revolução
inglesa, a independência americana e a revolução francesa, demonstraram que o Estado
deveria ser do povo. Assim, consolidou-se tanto a idéia de Estado democrático que, até
mesmo o governo mais totalitário quer aparentar ser democrático. Para tanto, o Estado
democrático deverá conter, como características básicas, a supremacia da vontade
popular, a preservação da liberdade e a igualdade de direitos.13
Portanto, o Estado pode ser compreendido como democrático e de direito,
exercendo poderes políticos e jurídicos, com intuito de promover, através de sua
soberania, o bem comum do povo situado em seu território.
2.2 A Separação de Poderes
O Estado não existe sem a presença do poder, e o seu exercício pelos órgãos
estatais pode ser dividido e distribuído. Desta forma, com o intuito de conter a
concentração de poder do Estado, é que aparece a teoria da separação de poderes.14
10
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 110.
11
REALE, Miguel; Teoria do Direito e do Estado. São Paulo: Martins, 1960. apud DALLARI, Dalmo de
Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 110.
12
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 123.
13
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 150.
14
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 131.
5
A idéia da limitação do poder político do Estado tem como base de pensamento
a Antiguidade Clássica, remontando à Grécia e a Roma antiga algumas de suas idéias.15
Na idade média, a teoria da constituição média não passou de tradição literária,
visto que na prática pouco existiu, tendo-se como notório o poder absoluto do Rei e da
Igreja.16
Entretanto, como observa Dalmo de Abreu Dallari, a concepção moderna da
teoria da separação de poderes não foi procurar na Antiguidade sua inspiração, sendo
construída em função de grandes conflitos sociais.17
A doutrina da separação de poderes surgiu primeiramente na Inglaterra, no
século XVII, associada à idéia do Rule of Law, com essência anti-absolutista. Segundo
Nuno Piçarra, “Rule of Law foi a primeira forma histórica do que viria a ser o Estadotipo do Ocidente, ou seja, o Estado Constitucional ou de Direito”. Esta forma de Estado,
baseada na constituição mista, ficou conhecida como monarquia mista. Ela surge, não
para conter o abuso do poder, mas para compor uma unidade política às diversas ordens
existentes.18
No livro “O Príncipe”, de Maquiavel, pode-se também perceber que, na França
do século XVI, já existia a separação das funções do Estado. No capítulo que trata da
forma como o Príncipe pode e deve evitar o ódio, Maquiavel esclarece que, na França,
existe o Parlamento e um órgão para controlar os poderosos, delegando tarefas de
julgamento. Desta forma, estabelece uma distinção entre o legislativo, o executivo e o
Judiciário.19
Na obra de John Locke, Two Treatises of Government (1690), encontra-se a
primeira sistematização doutrinária sobre a separação de poderes, a partir da experiência
inglesa. Adepto da corrente contratualista, Locke identifica que o limite das leis naturais
são as leis fixas e estabelecidas de comum acordo. Desta forma, afirma o caráter da
supremacia do poder legislativo. Entende-se que este poderia ser corrompido caso não
15
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 31.
16
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 43.
17
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 217.
18
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 60.
19
MAQUIAVEL. O PRÍNCIPE. 6. ed. São Paulo: Martin Claret, 2007. p.116.
6
houvesse limitação. Nesta senda, o autor supracitado, refere-se à separação de poderes
entre o legislativo e o executivo.20
Montesquieu aborda especificamente a doutrina da separação dos poderes em
seu livro De l’Esprit des Lois, no capítulo VI do Livro XI, publicado no fim da primeira
metade do século XVIII (1748). Entretanto, mesmo que no capítulo citado estejam as
idéias fundamentais do pensador sobre o tema, somente através da leitura global do
texto que se pode depreender a doutrina que impregnou o constitucionalismo liberal.21
Em o “Espírito das Leis”, o pensador francês demonstra a idéia de limitação de poder
com vista à liberdade política. Segundo o autor, “a liberdade não pode consistir senão
em poder fazer o que se deve querer, e em não ser constrangido a fazer o que não se
deve desejar”, isto é, o direito de fazer tudo aquilo que as leis facultam.22
Essa idéia de limitação do abuso do poder com intuito de promover a liberdade e
a legalidade é tratada, segundo a obra supracitada, através da separação dos poderes:
[...] a experiência eterna nos mostra que todo o homem que tem poder é
sempre tentado a abusar dele; e assim irá seguindo, até que encontre limites...
Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das
coisas, o poder contenha o poder. Uma Constituição pode ser feita de tal
forma, que ninguém será constrangido a praticar coisas que a lei não obriga, e
a não fazer aquelas que a lei permite. 23
Segundo Paulo Bonavides, o Estado constitucional da separação de poderes
surge imediatamente após as revoluções da Independência Americana e a Revolução
Francesa.24
Na Constituição Imperial de 1824, o Brasil faz a separação de poderes de quatro
naturezas, pois, além do legislativo, executivo e judiciário, havia o poder moderador que
regulava, através do Imperador, os demais. Desde a Constituição Republicana de 1891,
o Brasil adota o sistema da separação de poderes, conforme a melhor tradição francesa
da tripartição dos poderes.25
20
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 65-68.
21
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 89.
22
MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis: Martin Claret, 2007. p. 164.
23
MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis: Martin Claret, 2007. p. 164.
24
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 29.
25
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 145.
7
Hoje, com a Constituição de 1988, o princípio está normatizado no artigo 2º, o
qual afirma que os poderes, legislativo, executivo e judiciários, são independentes e
harmônicos entre si.26
2.3 Sistema de Freios e Contrapesos
No século XVII, a função legislativa era, progressivamente, tratada como a
função principal do Estado. Daí surgia o problema desse poder ser exercido de forma
arbitral e assim extrapolar suas funções no Estado.27
Portanto, para evitar a tirania de um dos poderes, surge o sistema de freios e
contrapesos (checks and balances), tentando estabelecer um mecanismo de controle
recíproco entres os poderes do Estado.28
Paulo Fernando Silveira afirma o surgimento da balança de poder na Inglaterra,
ao dizer que: “o balance originou-se na Inglaterra, pela qual a Câmara dos Lordes
passou a equilibrar (balancear) os projetos de leis advindos da Câmara dos Comuns, a
fim de evitar que as leis demagogas, ou formuladas pelo impulso [...] fossem
aprovadas”.29
Nuno Piçarra assegura que a balança de poderes se identifica com o modelo da
monarquia mista, aplicada ao modelo orgânico-funcional do Estado que tem no centro o
legislativo.30
Os freios que um poder pode exercer sobre o outro, ou sobre os outros, tem o seu
marco inicial nos Estados Unidos, quando no julgamento do caso Marbury x Madison, o
juiz Marshal declarou que o poder Judiciário tinha a missão constitucional de declarar
inconstitucionalidade dos atos do congresso, quando estes fossem contrários a
Constituição americana.31
Dalmo de Abreu Dallari, por sua vez, explica que, segundo o sistema de freios e
contrapesos, o Estado pratica atos gerais e atos especiais. Os atos gerais são praticados
pelo legislativo quando emitem regras gerais e abstratas, enquanto os especiais são
26
SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 77.
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 79.
28
STRECK, Lenio e MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 2. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 164.
29
SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 99.
30
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 80.
31
SILVEIRA, Paulo Fernando. Freios e Contrapesos. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 99.
27
8
efetuados pelo executivo, por meios concretos para atuar sobre as normas gerais. Assim
o legislativo, com atos abstratos não poderia abusar de seu poder, bem como o
executivo, que deveria atuar sobre a égide das normas do legislativo.32
Na Constituição brasileira encontram-se inúmeros casos do sistema de freios e
contrapesos, como exemplo: a) por parte do executivo, o veto presidencial (CF, art. 66 §
1º)33; b) por parte do legislativo o poder de fiscalização direto (CF, art. 49, X)34; c) por
parte do poder judiciário o controle da constitucionalidade das leis.
O poder demasiado conferido ao Presidente da República, combinado com a
relação política com o congresso, pode transformar o poder executivo em uma ditadura
constitucional, relegando o legislativo a menor representatividade. No entanto, a falta de
maioria parlamentar, por parte do executivo, sobreporá o poder legislativo, impondo
ineficiência à Administração do Estado.35
Através de interpretações ao princípio da separação de poderes, e da ineficiência
do sistema de freios e contrapesos, nota-se que ocorrem situações em que um poder vem
a exercer a função de outro.36
O Estado, cada vez mais aclamado a solucionar problemas sociais e econômicos
necessita de leis mais numerosas e mais técnicas. Porém, a realidade mostra que o
legislativo, muitas vezes, emite suas normas obedecendo a determinações e
conveniências do executivo ou a elaboração legislativa se demonstra lenta, em virtude
da burocracia administrativa ou por pressões políticas dos demais poderes.37
32
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 219.
33
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. Art. 66. A Casa na qual tenha
sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o
sancionará. § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional
ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados
da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal
os motivos do veto.
34
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. Art. 49. É da Competência
exclusiva do Congresso Nacional: [...] X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.
35
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 245.
36
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 220.
37
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 220.
9
O executivo, por sua vez, pressionado a solucionar problemas de sua
administração, não pode esperar a morosidade do legislativo,38 muitas vezes
socorrendo-se às medidas provisórias para efetivar a administração.39
É certo que a separação de poderes implementada no Estado liberal não
conseguiu implementar a liberdade individual. A sociedade plena de injustiças sociais
tem, cada vez mais, através das políticas administrativas, procrastinado as camadas mais
humildes, oprimindo a liberdade humana, frente ao poder econômico liberal e a disputa
pelo poder político da Nação.40
2.4 Formas e Sistema de Governo
Segundo Lenio Luiz Streck e José Luis Bolzan, o vocábulo ‘forma’ deve ser
reservado para a classificação do tipo de estrutura da organização política de um país. 41
Aristóteles, no seu livro “Política”, classifica as formas de governo e identifica
as formas corretas de constituição: “As palavras ‘Constituição’ e ‘Governo’ têm o
mesmo sentido, e o governo, que é a suprema autoridade da Cidade, tem de estar, ou nas
mãos de um, ou nas de uns poucos, ou nas de muitos”. 42
Segundo a doutrina aristotélica, cada uma das formas de governo pode sofrer
degenerações, quando os governantes passam a exercer o poder político do Estado por
interesses particulares. Assim, as formas que antes seriam puras, são substituídas por
impuras. Em resumo, a realeza se transforma em tirania, a aristocracia se degenera em
oligarquia e o governo constitucional passaria à democracia. 43
Maquiavel expõe novo ponto de vista da caracterização das formas de governo.
Para tanto, é importante determinar sua visão em duas de suas obras, quais sejam:
“Discursos sobre a Primeira Década de Tito Lívio”, publicada em 1531, e “O Príncipe”
publicado em 1532.
38
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 221.
39
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 112.
40
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 145-148.
41
STRECK, Lenio e MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 2. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 166.
42
ARISTÓTELES. POLÍTICA. São Paulo: Martin Claret, 2007. p. 124.
43
Segundo Aristóteles, o Governo Constitucional é a forma pura de governo exercido pela administração
da Cidade por uma grande parte dos cidadãos; já a democracia seria a forma de governo degenerada, pois
teria em mira apenas o interesse da massa. ARISTÓTELES. POLÍTICA. São Paulo: Martin Claret, 2007.
p. 124.
10
Na primeira obra, o autor procura sustentar a existência de ciclos de governo.44
A segunda obra de Maquiavel, que segundo Bobbio,45 se trata de uma reflexão de
política militante, identifica duas formas de governo, logo na sua primeira frase: “Todos
os Estados que existem e já existiram são e foram sempre repúblicas ou principados.”46
Montesquieu, segundo o sociólogo Raymund Aron, tem forte inspiração
aristotélica, tendo o autor influência da tradição da política clássica grega. O pensador
francês, como Aristóteles, vê três formas de governo, também baseadas no número de
governantes. Contudo, Montesquieu difere de Aristóteles, pois considera a democracia e a
aristocracia como duas modalidades da república, bem como disse Maquiavel, e determina
que não basta saber o número de governantes, mas também os sentimentos políticos
fundamentais de cada forma. 47
Os doutrinadores contemporâneos tendem, em sua maioria48, a classificar como
forma de governo a república e a monarquia. 49
As características principais da monarquia são: a vitaliciedade, não havendo
limitação temporal para o exercício de governo; a hereditariedade, a escolha do
monarca se dá pela linha sucessória; e a irresponsabilidade, visto que o monarca não
deve explicações ao povo ou a qualquer órgão. 50
Já, as características principais da república são: a temporariedade, pois o Chefe
do Governo recebe um mandato com prazo de duração determinado; eletividade, haja
vista que na república há necessidade de o Chefe de Governo ser eleito pelo povo; e
responsabilidade, pois o Chefe de Governo deve prestar contas de suas orientações
políticas.
44
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 225.
45
BOBBIO, Norberto. Estado Governo Sociedade: Para uma Teoria Geral da Política. 7. ed. São Paulo:
Paz e Terra, 2004. p. 104.
46
MAQUIAVEL. O PRÍNCIPE. 6. ed. São Paulo: Martin Claret, 2007. p. 31
47
ARON, Raymond. As Etapas do Pensamento Sociológico. 6. ed. São Paulo: Marins Fontes, 2003. p. 12.
48
Posicionamento diferente encontra-se nas obras de Norberto Bobbio e Gianfranco Pasquino, que
acreditam que as formas de governo atendem à dinâmica das relações entre poder executivo e o poder
legislativo e respeita, em particular, às modalidades de eleição dos dois organismos, ao seu título de
legitimidade e à comparação das suas prerrogativas. Desta forma, compreendem como bipartição clássica
das formas de governo a forma de governo parlamentar e a forma de governo presidencialista. BOBBIO,
Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5. ed. Brasília: UnB,
2000. v. 1. p. 517.
49
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 102.
50
Dallari informa que houve casos de monarquias eletivas, com voto indireto dos príncipes eleitores,
entretanto a regra é a hereditariedade. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do
Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 226.
11
Outro ponto importante da organização do Estado e de governo é a divisão
federativa. Da simples leitura do artigo 1º da Constituição Federal, denota-se que o Brasil é
uma república federativa. Segundo Dalmo de Abreu Dallari51, os Estados são federais
quando conjugam vários centros de poder político de autônomos.
Importante tema a ser tratado na concepção de Estado é a relação que o poder executivo
tem com o legislativo, configurando a criação dos sistemas de governo que organizam o
Estado.52
Segundo José Afonso da Silva, sistemas de governo são técnicas que regem as
relações entre o poder legislativo e o poder executivo, no exercício das funções
governamentais.53
O modo como se operam estas técnicas, com maior independência ou maior
colaboração, ou a combinação de ambos numa assembléia, dá origem a três sistemas
básicos, ou seja, o convencional, o parlamentarismo ou o presidencialismo.54
O sistema convencional prevê o domínio político pela assembléia, não havendo
executivo separado. Se existir um Chefe de Estado, ele será figura decorativa e nem
haverá governo separado, porque esse será exercido por uma Comissão da Assembléia.
Este modelo, de referência parlamentarista, nasce na França, na Constituição
montanhesa de 24 de junho de 1793.55 Os exemplos de Estados com sistema
convencional são os da Suíça, de Cuba, da antiga URSS, da Polônia, da Hungria, da
Romênia e da Bulgária. 56
Alexandre de Moraes explica que o parlamento surgiu e se desenvolveu em
muitos países da Europa, durante o Estado medieval, na forma de instituições políticas e
genericamente denominadas parlamentos ou cortes gerais, ou ainda, Estados Gerais. 57
A revolução inglesa em 1688, conhecida como Revolução Gloriosa, transforma o
parlamentarismo como a maior força política da época58. Dallari expõe, com clareza, a
situação parlamentar frente à revolução inglesa:
51
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 254.
52
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 229.
53
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 505.
54
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 505.
55
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 333.
56
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 505.
57
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 18.
12
A Revolução Inglesa, que teve seu ápice nos anos de 1688 e 1689, culminou
com a expulsão do Rei católico Jaime II, que foi substituído por Guilherme
de Orange e Maria, ambos protestantes, embora ela fosse filha do próprio
Jaime II. A partir de 1688 o Parlamento se impõe como maior força política,
e altera, inclusive, a linha sucessória, com a exclusão do ramo católico dos
Stuarts, o que iria ter sérias conseqüências poucos anos depois. Durante o
reinado de Guilherme e Maria, bem como no de sua sucessora, a Rainha Ana,
estabeleceu-se o hábito de convocação pelo soberano de um “Conselho de
Gabinete”, que era um corpo restrito de conselheiros privados, consultados
regularmente sobre assuntos de relações exteriores. 59
Alexandre de Moraes aponta, ainda, que, com o advento do constitucionalismo,
o parlamentarismo passa para uma fase conhecida como a racionalização do
parlamentarismo, que consiste na subordinação do sistema à norma jurídicoconstitucional. O autor, de forma exemplificativa, cita Mirkine-Guetzévitch, sobre o
tema:
Formulando e confirmando, como o fez, o parlamentarismo, a Europa nova
foi muito mais longe que as nações ocidentais do parlamentarismo ‘clássico’.
Essa nova concepção, que apareceu nos textos das Constituições européias,
transformou o costume em uma fórmula exata do direito escrito. As
Constituições já não se limitam a formular em termos gerais e vagos a
responsabilidade
política dos ministros. Ao contrário, as diversas
Constituições estabeleceram, com mais ou menos precisão, o próprio
princípio do
parlamentarismo;
introduziram igualmente
o processo
interessante do voto de desconfiança, germe de uma forma de processo
constitucional do parlamentarismo. Ao lado destas novas formas do
parlamentarismo nitidamente definido, ligado ao princípio, característico de
todas as novas Constituições, da supremacia do poder legislativo, vê-se surgir
o referendum. E este referendum novo adquire um sentido político totalmente
diferente do referendum suíço ou americano.60
Então, as características principais do parlamentarismo encontradas na doutrina
são: a) Distinção entre Chefe de Estado e Chefe de Governo; b) Primeiro-Ministro é
indicado (ou mesmo nomeado) pelo Presidente da República ou Monarca; c) Chefe de
governo com responsabilidade; d) Dissolução da Câmara;
Manoel Gonçalves Ferreira Filho assevera que no parlamentarismo há uma
divisão funcional de funções entre o legislativo, o executivo e o judiciário.61 A
58
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 19.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 232.
60
MIRKINE-GUETZÉVITCH. As novas tendências do direito constitucional. São Paulo: Nacional, 1933.
p. 188. Apud MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 21.
61
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. O Parlamentarismo. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 9.
59
13
separação dos poderes se dá por cooperação ou interdependência, e não por
independência como no presidencialismo. Essa interdependência se relaciona
principalmente entre o poder legislativo e o executivo, em relação a uma coresponsabilização.62
O parlamentarismo é adotado, por uma considerável parte da doutrina, (Paulo
Bonavides, Jarbas Lima, Miguel Reale) como possibilidade para a realidade brasileira,
sem, contudo desenvolver uma solução milagrosa, mas como possibilidade de contornar
algumas práticas políticas que o presidencialismo não contribuiu para um quadro mais
favorável.63
Já o presidencialismo, tem como suas principais características: a) O Presidente
da República é Chefe de Estado e Chefe de Governo; b) A chefia do executivo é
unipessoal; c) O Presidente da República é escolhido pelo povo; d) O Presidente é
escolhido por um prazo determinado; e) O Presidente da República tem poder de veto;
Portanto, diante da caracterização básica dos sistemas de governo, parece o
parlamentarismo mais apto a conter crises do que o presidencialismo, vista a relação de
interdependência dos poderes executivo e legislativo, e da co-responsabilização política
dos poderes.
3. Presidencialismo
3.1 História do presidencialismo
Alexandre de Moraes aponta como marco inicial do sistema de governo
presidencialista a constituição norte-americana de 1787, tendo como literatura de
análise e caracterização os artigos federalistas de John Jay, James Madison e Alexander
Hamilton. 64
É evidente que o sistema presidencialista teve forte influência dos colonizadores
ingleses de cultura parlamentar. Alexandre de Moraes diz claramente que os “pais
fundadores” dos Estados Unidos reuniram-se na Filadélfia, na Constituição de 1787 e
que, num primeiro momento, foi fortemente marcado pela influência parlamentar
62
LIMA, Jarbas. Direito e Justiça: Revista da Faculdade de Direito da PUCRS – Parlamentarismo
Instrumento de Soluções para o Brasil. v. 27. Porto Alegre: Edipucrs. 2003. p. 103.
63
LIMA, Jarbas. Direito e Justiça: Revista da Faculdade de Direito da PUCRS – Parlamentarismo
Instrumento de Soluções para o Brasil. v. 27. Porto Alegre: Edipucrs. 2003. p. 105.
64
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 16
14
britânica, mas acabou por gerar um sistema que confronta em uma única pessoa a maior
concentração de poder na história moderna contemporânea. 65
A Constituição americana foi aprovada por estreita margem de convencionais.
Nas convenções de ratificação nos Estados, poucos votos separaram as forças próconstituição (os federalistas) e os opositores (antifederalistas), ou seja, poucos votos de
diferença garantiram a criação do sistema presidencialista de governo.
Dalmo de Abreu Dallari descreve, em parte, os acalorados debates da
Confederação da Filadélfia:
[...] os adeptos do simples aperfeiçoamento da confederação alegavam, antes
de tudo, que não tinham mandato para mais do que isso. Compreendendo
muito bem que a adesão à federação significaria a perda da soberania e da
independência, lembravam que só haviam recebido a incumbência de rever
os Artigos de Confederação. Por esse motivo, não teria validade jurídica um
ato que fosse além disso, parecendo mesmo a alguns que aceitar a federação
seria trair a confiança dos representados. Outro argumento ardorosamente
sustentado era que a federação tinha um caráter excessivamente
centralizador, pois representaria a submissão de todos a um governo central
[...] 66
Alexandre de Moraes, por seu turno, afirma que se pretendia implementar um
regime de governo semelhante ao parlamentarismo constitucional inglês, sem, porém, a
figura do rei.67
Também, segundo o autor supracitado, no processo histórico o presidencialismo
apresenta mudanças, inicialmente caracterizadas por um processo político autoritário e
centralizador, em torno da figura presidencial. Mais modernamente, numa tentativa de
ampliação dos poderes de controles parlamentares e judiciais o presidencialismo
procura garantir uma maior estabilidade democrática. 68
A luta pela concretização democrática, especialmente na América Latina e na
África que seguiram o modelo presidencialista norte-americano, tem gerado grandes
debates sobre as difíceis escolhas sobre modelos institucionais a serem implementados a
fim de garantir-se, nas gestões dos negócios públicos, o necessário equilíbrio entre os
diversos órgãos detentores do poder estatal, bem como a possibilidade de maior
estabilidade de controle e fiscalização. 69
65
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 16
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 255.
67
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 24.
68
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 23.
69
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 16.
66
15
No Brasil, o sistema presidencialista originou-se com a Constituição de 1891, a
qual operou outras importantes mudanças no Estado brasileiro, tais como a república e o
federalismo.70
Em 1834 a Constituição do Império de 1824 sofreu um Ato Adicional que
redimiu de certo modo o caráter absolutista outorgado pelo poder Moderador do
Imperador, contido nos artigos 98 a 100 da Carta Magna.71 Entretanto, tal ato acaba
perdendo força com a lei de interpretação de 1840, tratando a leitura do ato de forma
concentrada do poder.72
O poder central, abalado por rebeliões e pressões liberais, sucumbe às forças
descentralizadoras em 1889, tendo o seu marco legal o decreto n. 1, de 15 de novembro
de 1889, que proclamou a República Federativa,73 sem, no entanto, mencionar a forma
presidencial de governo.74
Paulo Bonavides sustenta que Rui Barbosa, idealizador da Constituição de 1891,
tinha como posição ideológica o federalismo, independentemente da forma ou do
sistema de governo, pois acreditava que a federação era indispensável ao progresso do
país.75
Portanto, a Constituição de 1891 apresentava o sistema federativo, inspirado nos
ideais do constitucionalismo americano, em uma república que expurgava idéias
parlamentaristas, visto como um sistema peculiar às realezas constitucionais do velho
mundo.76
3.2 Presidencialismo na Constituição do Brasil de 1988
Em 1984, o deputado Dante de Oliveira propõe uma emenda constitucional para
implementar a eleição direta para Presidente; entretanto, tal medida não obteve êxito,
restando a eleição indireta que elegeu Tancredo Neves à Presidência da República.77
70
ANTUNES, Marcus Vinicius Martins. Mudança Constitucional: O Brasil pós 88. Porto Alegre:
Livraria do Advogado. 2003. p. 93.
71
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 159.
72
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 77.
73
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 77.
74
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Malheiros. 2004. p. 223.
75
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 170.
76
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 170
77
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 114.
16
O então Presidente eleito veio a falecer antes de assumir o cargo, tomando posse
o seu vice, José Sarney, que sempre manteve vínculos com as forças militares,
provocando certa desesperança do povo. Contudo, o Presidente deu seqüência à fase de
democratização, enviando ao Congresso Nacional emenda constitucional e convocando
uma Assembléia Constituinte.78
O presidencialismo brasileiro, mesmo após a redemocratização, demonstrou-se
instável às crises institucionais, prova disso é que o primeiro Presidente eleito
diretamente pelo voto popular, Fernando Collor, sofreu um impeachment.
A Carta Constitucional manteve o presidencialismo, contudo, informando, no
artigo 2º das disposições transitórias que deverá o povo, através de plebiscito, escolher a
forma e o sistema de governo. A data do plebiscito , marcado para o dia 7 de setembro
de 1993, foi alterada, através da Emenda Constitucional nº 2 de 1992, para 21 de abril
de 1993.79
Paulo Bonavides assevera que a antecipação da data do plebiscito foi equivalente
a um golpe de Estado, visto que infringiu a norma constitucional. Aponta também que a
data, constante nos atos transitórios constitucionais, não poderia ser alterada,
ocasionando lesão ao texto magno, tanto do ponto de vista material, quanto do formal.80
Mantido o presidencialismo, este se caracteriza por ser um sistema de governo
de separação de poderes, baseado na tripartição de Montesquieu.81 O sistema da
separação de poderes que, de início, mostrou-se rígido, passou a atenuar-se, manteve-se,
entretanto, mais brando do que o idealizado.82
O Presidente da República será escolhido pelo povo, através de sufrágio
universal, por sistema eleitoral majoritário de dois turnos, ao qual, caso o candidato não
obtenha maioria absoluta no primeiro turno, haverá mais uma votação entre os dois
candidatos mais bem votados,83 conforme regra do artigo 77 §3º da Constituição
Federal.84
78
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 88.
79
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
p. 88.
80
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Malheiros. 2004. p. 223.
81
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 141.
82
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 296.
83
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 73.
84
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. Art. 77. A eleição do
Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de
outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano
17
A escolha do Presidente é por tempo determinado, que segundo o artigo 82 da
Constituição Federal será de quatro anos.85 O tempo razoável para a duração do
mandato presidencial não é pacífico na doutrina.86
No Brasil, desde a primeira Constituição republicana, nunca se possibilitou a
reeleição ao cargo de Presidente, até o ano de 1997. A Constituição de 1988 repeliu a
idéia de reeleição nos seus artigos 14 §5º e 8287. Entretanto, na primeira oportunidade
de reeleição, posterior à ditadura, houve a Emenda Constitucional nº 16 de 1997,
possibilitando a mesma.88
A Constituição veda mais de dois mandatos sucessivos, ou seja, após dois
mandatos consecutivos, não poderá o Presidente se candidatar novamente para a eleição
subseqüente, incidindo sobre ele a inelegibilidade relativa por motivos funcionais para
o mesmo cargo, mas logo após esse pleito, terá novamente chances de se candidatar,
visto que a constituição não veda a quantidade de vezes que uma pessoa possa exercer
mandatos presidenciais, mais sim a sucessividade indeterminada de mandatos.89
anterior ao do término do mandato presidencial vigente; [...] § 3º - Se nenhum candidato alcançar maioria
absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição em até vinte dias após a proclamação do resultado,
concorrendo os dois candidatos mais votados e considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos
votos válidos.
85
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. Art. 82. O mandato do
Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua
eleição.
86
Alexandre de Moraes informa a diversidade do prazo ao identificar que no Brasil já se teve prazo de 4
anos (Constituições Federais de 1934, 1967 e 1988), 5 anos (Constituição Federal de 1946) e de 6 anos
(Constituição Federal de 1937 e Emenda Constitucional de 1969). MORAES, Alexandre de.
Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 117.
87
Alexandre de Moraes assevera que os artigos constitucionais que vetavam a reeleição estavam
dispostos: art. 14 §5º - “São inelegíveis para os mesmos cargos, no período subseqüente, o Presidente da
República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou
substituído nos seis meses anteriores ao pleito."; art. 82 - O mandato do Presidente da República é de
quatro anos, vedada a reeleição para o período subseqüente, e terá início em 1º de janeiro do ano seguinte
ao da sua eleição. Hoje, após a EC nº 16, têm seus textos assim: art. 14 §5º - “O Presidente da República,
os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído
no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente”; art. 82 – “O mandato
do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da
sua eleição”. MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 125.
88
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 125.
89
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 125.
18
3.3 Os poderes do presidente
Gianfranco Pasquino afirma que o presidencialismo está caracterizado pela
acumulação, por parte do chefe do executivo, dos poderes de Chefe de Estado e Chefe
de Governo.90
Segundo Alexandre de Moraes, apoiado nas idéias de Santiago Sanchez
Gonzáles e Pilar Mellado Prado, o presidencialismo reúne numa única pessoa a maior
concentração de poder da história da humanidade, por causa do apoio da maioria do
Eleitorado.91
Certo é que os fundadores do presidencialismo nunca teriam imaginado que o
poder do Presidente seria tão centralizador quanto se tornou. Neste sentido, Alexandre
Hamilton explica em parte este poder centralizador:
As ações do governo federal serão mais amplas e significativas em tempos de
guerra e ameaças; as dos governos estaduais, em tempos de paz e segurança.
Como os primeiros serão provavelmente bem mais raros que os últimos, os
governos estaduais gozarão sob este aspecto de mais vantagens sobre o
governo federal. De fato, quanto mais os poderes federais puderem se tornar
aptos à defesa nacional, menos freqüentes serão aqueles cenários de ameaça
que poderiam favorecer sua ascendência sobre os governos dos vários
Estados. Examinando-se a nova Constituição com esmero e imparcialidade,
verifica-se que a mudança que ela propõe consiste muito menos no acréscimo
de novos poderes à União que na revitalização de seus poderes originais.92
Paulo Bonavides, identificando a centralização dos poderes do Presidente,
assevera que estes são considerados assoberbantes e esmagadores, sendo o sistema
criticado por ser o regime de um homem só.93
O mesmo autor, citando Gilberto Amado, afirma que o regime presidencial
escraviza o parlamento, canaliza a irresponsabilidade e torna-se o grande poder.94
Dentre os gigantescos poderes presidenciais, pode-se apontar o da chefia da
Administração Pública, na qual o Presidente vale-se de ministérios e serviços públicos
entregues a cargos de confiança.95
Assim, a Constituição brasileira de 1988, define como atribuições do Presidente
da república a de nomear e exonerar os Ministros de Estado (art. 84, I); exercer, com
90
BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. 5. ed.
Brasília: UnB, 2007. v. 1. p. 519.
91
GONZALEZ, Santiago Sanchez; PRADO, Pilar Mellado. Sistemas políticos actuales. 2ª Ed. Madrid:
Centro de Estúdios Ramón Areces, 1995. p. 81. apud MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São
Paulo: Atlas. 2004. p. 131.
92
HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p.
293.
93
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
94
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 312.
95
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. Ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
19
auxílio dos Ministros a direção superior da Administração Federal (art. 84; II) prover e
extinguir os cargos públicos federais na forma da lei (art. 84, XXV).96
Em relação aos poderes do Presidente para conduzir a política externa, pode-se
dizer que o Presidente é o chefe diplomático do país, mesmo dividindo competências
com o Congresso.97
O Presidente também é quem exerce a chefia de Estado, mostrando a
exteriorização do Estado aos olhos estrangeiros.98 Segundo Alexandre de Moraes, “há
um amplo entendimento de que o Presidente da República está investido de grande
poder, competindo-lhe, inclusive, dar reconhecimento ou não de status a governo
estrangeiro.99
Ainda, dentre as atribuições do Presidente, cabe-lhe manter relações com
Estados estrangeiros, creditar seus representantes diplomáticos, celebrar tratados, fazer
convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional,100 bem
como, presidir cerimônias cívicas, representação do Estado em atos solenes
internacionais, recepção de embaixadores, o grão-mestrado das ordens honoríficas,
conselhos e até mesmo arbitragem nas crises e conflitos políticos internacionais.101
Outro setor importante que se denota em relação ao poder do Presidente é a
chefia das forças armadas, garantindo ao chefe do executivo, na paz ou na guerra,
supremacia da autoridade civil, eleita democraticamente.102
Cabe, por fim, ao Presidente poderes legislativos, como o veto presidencial, as
medidas provisórias, propor emendas constitucionais, remeter mensagem e plano de
governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a
situação do país e solicitando as providências que achar necessárias, enviar ao
Congresso o plano plurianual, o projeto de diretrizes orçamentárias, bem como prestar
anualmente, ao Congresso Nacional, as contas relativas ao exercício anterior.103
96
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. Art. 84. Compete
privativamente ao Presidente da República: [...] XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na
forma da lei;
97
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 145.
98
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 222.
99
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 145.
100
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 301.
101
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 222.
102
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 145.
103
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 301.
20
4. O Veto Presidencial
4.1 Conceito de Veto
Segundo J. Cretella Júnior, sanção é o ato integrativo formal, com o qual o
Presidente da República sacramenta o ato legislativo.104 Ao lado da sanção, há outra
operação integrativa, a promulgação, que é o ato complementar que atesta a existência
da lei.105
O veto, ao contrário da sanção, é a manifestação de discordância do Presidente
com o projeto de lei apresentado pela Câmara Legislativa, consagrando-se como técnica
de controle de exercício do poder político.106
Pinto Ferreira informa que o instituto do veto já existia na Roma antiga107,
através dos tribunos da plebe, que se sentavam no vestíbulo do Senado, e anulavam as
decisões, coibindo abusos do Senado e da velha oligarquia.108
A Inglaterra recebeu o instituto do veto como prerrogativa da Coroa.109
Entretanto, como sustenta Manuel Garcia Pelayo110, o veto cai em desuso a partir de
1709, não tendo sido abolido. Na realidade é pouco utilizado, visto o caráter cooperativo
que o parlamentarismo tem no processo legislativo.
A primeira Constituição Francesa, após a Revolução, datada de 03 de setembro
de 1791, consagrou o instituto do veto, como poder do rei. As Constituições seguintes
não consagraram o veto. Somente na Constituição de 1830 é que o instituto do veto
volta a ser admitido.111
104
JÚNIOR, José Cretella. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol. V. Rio de Janeiro:
Forense. 1991. p. 2762.
105
JÚNIOR, José Cretella. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Vol. V. Rio de Janeiro:
Forense. 1991. p. 2762.
106
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 192.
107
Ernesto Rodrigues identifica que o poder de veto na Roma antiga advém da intercessão (intercessio)
dos cônsules romanos. Afirma que a magistratura, no inicio, era representada pelo Consulado, regidos
pelo principio da colegialidade, destinado a conter abusos do Poder Soberano. Assim poderiam, através
do intercessio (veto, jus prohibendi) anular os atos de um colega ou magistrado inferior. RODRIGUES,
Ernesto. O Veto no Direito Comparado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 55.
108
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 378.
109
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva. 1998. p. 378.
110
PELAYO, Manuel Garcia. Derecho Constitucional comparado. 3. ed. Madrid: Revista de Occidente,
1953. p. 298.
111
RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Direito Comparado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 8283.
21
Alexandre de Moraes, ao explicar o veto presidencial, o consagra como
importante instrumento de controle do exercício da competência legislativa do
Congresso, impedindo abusos do poder de produções legislativas.112
O veto presidencial constitucional foi instituído, pela primeira vez, no
presidencialismo americano (Constituição Americana, art. I, seção 7, item 2),
possibilitando o veto total ao projeto de lei do poder legislativo.113 No Brasil, foi na
Constituição de 1891,que se previu a possibilidade deste poder, em seu artigo 37, §1º.114
Manoel Gonçalves de Ferreira Filho explica que em 1926, com a emenda n. 3,
de 3 de setembro do mesmo ano, houve alteração do texto constitucional, adotando uma
modalidade original de veto no constitucionalismo brasileiro, ou seja, o veto parcial. O
mesmo teve como precedentes as Constituições estaduais brasileiras e americanas.
Assim, o autor explica as razões pelas quais ouve a criação de dita modalidade de veto:
Sua criação visava a atender a uma necessidade universalmente sentida, qual
seja a de dar meios ao Executivo de expungir, dos textos Legislativos,
excrescências, “pingentes” ou “caudas”, como se usava chamá-los,
acrescentados maliciosamente durante o debate parlamentar. Tais raiders,
pois é assim que os autores americanos os denominam, são disposições que,
nada tendo que ver com a matéria regulada no projeto, são nele enxertadas
para que o presidente tenha que aceitá-las, se não quiser fulminar todo o
projeto.115
Segundo o supracitado autor, as “caudas” que estabelecem disposições que não
têm conexão com o texto principal do projeto de lei, constituem uma forma sutil de
chantagem política, contra a qual, sem o procedimento do veto parcial, poderia
desarmar o presidente.116
A modalidade de veto parcial tornou-se tradição constitucional no Brasil, e foi
prevista nas Constituições de 1934 no artigo 45, na Constituição de 1937 no artigo 66,
§1º, na Constituição de 1946 no artigo 70, §1º, bem como nas Constituições de 1967
artigo 62, §1º117 e na atual Constituição de 1988 artigo 66, §1º.118
112
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 192.
SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio de Janeiro: Forense, 1966. p. 408.
114
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 192.
115
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 196.
116
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 196.
117
O artigo que previa a possibilidade de veto parcial foi alterado pela EC n. 01⁄69, passando a constar
expresso no artigo 59, §1º.
118
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 194.
113
22
Contudo, o veto parcial, que deveria impedir as práticas abusivas dos
parlamentares, se mostrou como mecanismo para práticas abusivas por parte do poder
executivo, que não raro alterava palavras isoladas do projeto de lei, mudando-lhe o
sentido ou o alcance.
Em 1946, com a Emenda Constitucional n. 17, houve alteração do texto
constitucional, restringindo o poder de veto parcial a modificação de artigos, parágrafos,
incisos, itens, números ou alíneas.119
A natureza do veto presidencial é um tema bastante controvertido. Os
doutrinadores não consentem se a mesma é legislativa ou executiva, e, ainda, se o veto é
um direito ou um poder do Presidente da República.
Dentre os defensores da natureza legislativa, está Pinto Ferreira, que considera o
veto uma modalidade de colaboração legislativa.120 Ainda, Bernard Schwartz declara o
caráter legislativo do ato, pois entende que o Presidente pode ser visto da mesma ótica
do parlamentar que vota a lei.121
Ernesto Rodrigues, defensor do caráter executivo do poder de veto do
Presidente, cita Octacílio Alecrim, com estas palavras: “Com efeito, se o veto do
Presidente é uma negativa sobre uma proposição afirmativa do Congresso, é intuitivo
que se trata de dois poderes qualitativamente diferentes”.122
Entende-se que o veto presidencial ao projeto de lei tem natureza legislativa,
visto que a própria Constituição normatiza o instituto, no capítulo referente ao processo
legislativo. O presidente, através do veto, tem interferência direta na produção da lei.
Para Alexandre de Moraes, a natureza jurídica do veto não encontra
unanimidade entre os constitucionalistas, pois há teses que sustentam o veto como um
direito, ou como um poder, ou até como um poder-dever do Presidente.123
119
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 197.
120
MAYER, Maurice. O veto legislativo do chefe do Estado. Genève, 1948. apud FERREIRA, Pinto.
Curso de Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Saraiva. 1998. p. 378.
121
Com intuito de determinar se deve impor sua recusa, o presidente pode, na realidade, considerar as leis
que se apresentam com o mesmo ponto de vista do que para os membros do Congresso quando têm que
votar as leis. Como é esse o caso, o poder de veto é, sem dúvida, de caráter Legislativo. SCHWARTZ,
Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del México: Universidad Nacional Autónoma de
México, 1966. p. 35.
122
ALECRIM, Octacílio. O Sistema de Veto nos Estados Unidos. Rio de Janeiro: Instituto de Estudos
Políticos. 1954. p. 86. apud RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p.
24.
123
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 194.
23
Neste diapasão, podemos citar o posicionamento de doutrinadores que defendem
a tese da natureza jurídica do veto como direito, dentre eles Darcy Azambuja124 e Paulo
Bonavides.125
Do ponto de vista da natureza de poder, encontra-se defesa nas obras de Dalmo
Dallari126 e Ernesto Rodrigues.127
Bernard Schwartz utiliza, na maior parte do seu trabalho, o veto como poder,
entretanto, diz que o Presidente tem o dever de aprovar ou rejeitar um projeto de lei.128
Por este motivo, a doutrina classifica este autor como defensor da natureza de poderdever do veto.
Posiciona-se no sentido de que a natureza do veto seja um poder, uma vez que a
Constituição, em seu art. 84, inciso V, trata esse ato como uma das atribuições do
Presidente. Logo, é um ato executivo, que contrabalanceia os poderes do legislativo.129
Porém, não há como negar que, diante de leis abusivas, o Presidente deverá vetá-las,
determinando um poder-dever.
4.2 Motivação e Procedimentos do Veto
A Constituição brasileira, no título IV - da organização dos poderes, capítulo I do poder legislativo, seção VIII - do processo administrativo, subseção III - das leis,
explica no seu artigo 66 e no seu § 1º que, concluída a votação de projeto de lei, este
deverá ser remetido ao Presidente da República para que ele possa sancioná-lo ou vetálo.
Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de
lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte,
inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou
parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento,
e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado
Federal os motivos do veto. 130
124
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 5. ed. Porto Alegre: Globo. 1969. p. 297.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
126
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 244.
127
RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Direito Comparado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 46.
128
SCHWARTZ, Bernard. Direito Constitucional Americano. Rio de Janeiro: Forense. 1966. p. 130.
129
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
130
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
125
24
Portanto, após os parlamentares aprovarem um projeto de lei, relacionado às
matérias do artigo 48 da Constituição, deverão levá-lo ao Presidente da República para
que este sancione ou vete-o, total ou parcialmente.131
Segundo Manuel Gonçalves de Ferreira Filho, o veto pode ser considerado um
ato composto, haja vista que: “compreende ele dois atos, a manifestação da vontade
negativa – a discordância – e a comunicação fundamentada dessa discordância”.132
O veto deverá ser motivado, no aspecto formal, material ou em ambos. O
aspecto formal, também chamado de veto jurídico, diz respeito às razões do Presidente
vetar um projeto de lei que entenda inconstitucional; já o aspecto material, conhecido
como veto político, diz respeito ao interesse público, uma vez que entenda o Presidente
ser o texto do projeto contrário ao interesse público. Poderá haver também motivação
dupla133, ou seja, jurídico-política, quando ao mesmo tempo o texto do projeto for, no
entendimento do Presidente, inconstitucional e contrário ao interesse público134.
O parágrafo 3º do artigo 66 da Constituição Federal informa que se o Presidente
não se manifestar no prazo dos quinze dias, seu silêncio representará sanção ao projeto
de lei. É o caso da sanção tácita, pois não pode o legislativo ficar à deriva, esperando
que o Presidente decida de acordo com suas motivações, seja de caráter jurídico ou
político, articulando com seus ministros e assessores infinitamente.135 No caso da
sansão tácita, a não manifestação pelo Presidente acarreta, segundo artigo 66 §7º, a
promulgação do projeto em lei pelo poder legislativo. 136
131
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 198.
132
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 199.
133
Exemplo de manifestação de veto motivado pela inconstitucionalidade da lei, bem como a
manifestação política, encontra-se no comentado veto à Emenda nº 3 no Projeto de Lei nº 6.272, de 2005:
“Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1o do art. 66 da Constituição, decidi vetar
parcialmente, por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei no 6.272, de
2005... § 4o do art. 6o da Lei no 10.593, de 2002, acrescentado pelo art. 9o do Projeto de Lei - § 4o No
exercício das atribuições da autoridade fiscal de que trata esta Lei, a desconsideração da pessoa, ato ou
negócio jurídico que implique reconhecimento de relação de trabalho, com ou sem vínculo empregatício,
deverá sempre ser precedida de decisão judicial.” (NR) Razões do veto “As legislações tributária e
previdenciária, para incidirem sobre o fato gerador cominado em lei, independem da existência de relação
de trabalho entre o tomador do serviço e o prestador do serviço. Condicionar a ocorrência do fato gerador
à existência de decisão judicial não atende ao principio constitucional da separação de poderes”.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Msg/VEP-140-07.htm>.
Acessado em: 15 de out. de 2008.
134
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 194.
135
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentários à constituição do Brasil. São Paulo:
Saraiva. 1995. Vol. IV, Tomo I. p. 495.
136
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentários à constituição do Brasil. São Paulo:
Saraiva. 1995. Vol. IV, Tomo I. p. 495.
25
Portanto, o Presidente da República tem dois prazos a cumprir, sejam eles o de
quinze dias para manifestar a sanção ou o veto, sob pena de o projeto ser sancionado
tacitamente, e o de quarenta e oito horas após a manifestação do veto para
fundamentação.
O marco inicial da contagem do prazo, de quinze dias para manifestação do
Presidente, é o do dia útil posterior ao recebimento do projeto de lei, como preceitua o
Código de Processo Civil Brasileiro no seu artigo 184. Já o prazo para o Presidente da
República expor sua motivação ao veto, é de quarenta e oito horas, após o término do
prazo quinzenal.
4.3 Reapreciação do Veto pelo Legislativo
Exercendo o Presidente o poder do veto, o projeto de lei retornará ao Congresso
Nacional que, em seção conjunta, no prazo de trinta dias, reapreciará o projeto, por
força do artigo 66, § 4º da Constituição do Brasil.137
Diz-se, então, que o veto é relativo ou superável, pois não impede absolutamente
o texto do projeto de lei, apenas evitando sua imediata conversão em lei138.
Paulo Bonavides, por sua vez, declara o caráter relativo do veto presidencial,
pois poderá o Congresso tolher os efeitos do ato do Executivo, mediante rejeição via
votação legislativa, a qual deverá ter maioria de dois terços, deixando em última análise
aos parlamentares a aceitação ou não do veto.139
As características da relatividade do veto presidencial podem ser encontradas
nos textos de Alexander Hamilton, que diz:
O Presidente dos Estados Unidos terá o poder de restituir um projeto de lei
aprovado pelas duas casas do Legislativo, a fim de que seja reconsiderado,
transformando-se em lei se, quando dessa consideração, for aprovado por
dois terços dos membros de ambas as casas. 140
137
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 196.
139
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 298.
140
HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p.
421.
138
26
Manuel Gonçalves de Ferreira Filho, explica que havendo o veto total do projeto
de lei, nada obsta ao congresso reaprecie cada disposição do projeto de per si,
ratificando umas e rejeitando outras. 141
Quando ocorrer o veto presidencial, o Congresso terá o prazo de trinta dias, a
contar do seu recebimento para o reexame do projeto. Não sendo o prazo cumprido,
deverá o veto ser colocado na ordem do dia, sobrestadas as demais deliberações até a
definição da sua votação, por força do §6º do artigo 66:142
Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de
lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
[...]
§ 6º - Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será
colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais
proposições, até sua votação final.143
O regimento comum do Congresso Nacional informa em seu artigo 104, que,
comunicado o veto, o Presidente do Senado deverá, em 72 horas, convocar sessão
conjunta para dar conhecimento da matéria.144
Neste caso, será composta Comissão Mista do Congresso Nacional145, designada
para relatar e estabelecer calendário para a tramitação. O prazo de 30 dias exposto no
parágrafo 4º do artigo 66 da Constituição Federal, de acordo com o § 1º do artigo 104
do regimento comum do Congresso será contado a partir da sessão convocada.
A Comissão terá, por força do artigo 105 do regimento comum, prazo de 20 dias
de sua constituição para apresentar relatório sobre o veto. A Comissão deverá definir
data para, em sessão conjunta, se deliberar sobre o veto, momento em que os
parlamentares terão os avulsos com o texto do projeto, das partes vetadas e sancionadas
141
FILHO, Manuel Gonçalves de Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 30. ed. São Paulo: Saraiva,
2003. p. 200.
142
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentários à constituição do Brasil. 4º Volume,
Tomo I. São Paulo: Saraiva. 1995. p. 498.
143
BRASIL. Constituição Federal (1988). 25. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
144
BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resolução n.º 1, de 1970, com alterações
posteriores até 2006. Disponível em: < http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>.
Acessado em: 20 de set. de 2008.
145
BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resolução n.º 1, de 1970, com alterações
posteriores até 2006. Artigo 104,§2º. A Comissão será composta de 3 (três) Senadores e 3 (três)
Deputados, indicados pelos presidentes das respectivas Câmaras, integrando-a, se possível, os Relatores
da matéria na fase de elaboração do projeto. Disponível em:
<http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>. Acessado em: 20 de set. de 2008.
27
e dos pareceres das Comissões que apreciaram a matéria. Essa regra está explícita no
artigo 106 do regimento comum do Congresso.146
O parágrafo 5º do artigo 66 da Carta Magna apresenta a possibilidade de
derrubada do veto presidencial, quando, no caso, caberá ao Congresso remeter o projeto
de lei ao Presidente da República para promulgação.
A manutenção, por parte do legislativo, do veto executivo é uma decisão
extintiva do processo legislativo, não podendo, posteriormente, nem o Presidente, nem o
Congresso, retratar-se.
Assim, no entendimento do Supremo Tribunal Federal:
Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto-legislativo que,
anos depois, sob fundamentação de ter o veto intempestivo, desconstitui a
deliberação que o mantivera, e declara tacitamente sancionada a parte vetada
do projeto de lei: inconstitucionalidade formal do decreto-legislativo,
independentemente da indagação acerca da validade material ou não da
norma por ele considerada sancionada: aplicação ao processo legislativo –
que é verdadeiro processo – da regra da preclusão – que, como impede a
retratação do veto, também obsta a que se retrate o Legislativo de sua
rejeição ou manutenção: preclusão, no entanto, que, não se confundindo com
coisa julgada – esta, sim, peculiar do processo jurisdicional -, não inibe o
controle judicial da eventual intempestividade do veto.147
Por força do §7º do artigo 66, o Presidente do Senado, ou seu Vice, poderão
fazer às vezes do Presidente da República, em duas hipóteses, promulgando o projeto
em lei. São os casos dos parágrafos 3º e 5º do referido artigo. Assim, se o chefe do
executivo não promulgar o projeto em lei, em quarenta e oito horas, quando o deve
fazer, terá o seu poder transferido ao Presidente do Senado.
4.4 O Veto Presidencial como Balança do Poder
A balança dos poderes, como analisado anteriormente, é a forma de controle e
balanceamento dos atos entre os entes que promovem as funções do Estado. Assim, o
sistema de freios e contrapesos, balanceando a separação dos poderes, vem servir para
evitar a tirania de um dos poderes sobre os demais.
146
BRASIL. Regimento Comum do Congresso Nacional. Resolução n.º 1, de 1970, com alterações
posteriores até 2006. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/regsf/RegCN.pdf>.
Acessado em: 20 de set. de 2008.
147
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.254-1. Rio de Janeiro,
Tribunal Pleno. Relator Min. Sepúlveda Pertence. Publicado no Diário de Justiça em: 17/03/2000.
28
Então, o presente trabalho pretende apresentar um possível balanceamento ou
equilíbrio, através do veto presidencial, entre os poderes constituídos, especificamente
entre o poder legislativo e o poder executivo.
Primeiramente, o sistema de separação de poderes, conforme a doutrina de
Locke era exercido com supremacia do poder legislativo, servindo o executivo, apenas
como aplicador das leis.148 Entretanto, o poder executivo, no presidencialismo, toma às
vezes de poder superior, recebendo o chefe do executivo poderes em demasia, sem
responsabilidade política, o que pode tornar o presidencialismo uma ditadura a prazo
fixo.149
Os criadores da Constituição americana previram um risco da supremacia do
legislativo sobre os demais poderes, assim seria necessário colocar meios para evitar
essa preponderância de poder ao legislar. Assim, é creditado ao presidente a
interferência ao procedimento legislativo.150
Neste sentido, Alexandre Hamilton ou James Madison, no artigo nº 51 de “O
Federalista”, explicam que o veto presidencial é uma das armas contra a preponderância
do poder legislativo:
No governo republicano predomina necessariamente a autoridade
legislativa. A solução para este inconveniente está em repartir essa
autoridade entre diferentes ramos e torná-los, utilizando maneiras
diferenciadas de eleição e distintos princípios de ação, tão pouco interligados
quanto for permitido por suas funções comuns e dependência da mesma
comunidade. Talvez sejam até necessárias preocupações adicionais contra
perigosa usurpações. Como a importância da autoridade legislativa
conduz a tal repartição, a fraqueza do Executivo, por sua vez, pode
exigir que ele seja reforçado. Um direito a veto absoluto sobre o
Legislativo parece, à primeira vista, ser o instrumento natural com que o
Executivo deva ser armado [...] (grifo nosso)151
Como se vê, o presidencialismo evolui com numerosos poderes atribuídos ao
chefe do executivo, proporcionando maior cobrança administrativa e interferência nos
processos legislativos.
Atualmente, as políticas de impacto social e econômico ficam a cargo do
Presidente, utilizando, desta maneira, de boa parte da função legislativa. Essa
148
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 75.
149
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 301.
150
SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del México: Universidad
Nacional Autónoma de México, 1966. p. 31.
151
HAMILTON, Alexander, MADISON, James, JAY, John. O Federalista. Campinas: Russel. 2003. p.
323.
29
transformação da responsabilidade do legislativo para o executivo trai os fundamentos
do presidencialismo democrático, bem como a separação de poderes e o Estado de
direito.152
Assim, as leis de maior repercussão partem da iniciativa do Presidente ou de
seus ministérios, ficando o legislativo com função primordial de fiscalização, o que
proporciona instabilidade funcional entre os poderes.153
Neste contexto, o sistema de freios e contrapesos tenta, infrutiferamente,
balancear os poderes. Dentre as armas desse sistema encontra-se o foco deste trabalho,
ou seja, o veto presidencial.
O veto do executivo nasce assim como um dos principais métodos do sistema de
freios e contrapesos. No passado, na Inglaterra, através do modelo do King in
parliament se considerava um ato de vontade legislativa, entretanto, hoje, parece como
uma negativa ao processo do poder legislativo, exprimindo a oposição do chefe do
executivo ao projeto de lei154 Fato que no parlamentarismo se demonstra mais raro, face
à interdependência dos poderes.
A finalidade precípua do veto executivo é impedir abusos por parte do
Congresso, bem como de provocar maior reflexão legislativa frente à matéria do projeto
de lei.155 Desse modo, o veto presidencial consagra-se como elemento de controle aos
processos legislativos abusivos, exercendo o controle sobre o poder político.156
No Brasil, por força do artigo 66 da Constituição e seus parágrafos, o veto
presidencial é considerado como elemento do processo legislativo. Ives Gandra Martins
identifica que o artigo 66 § 5º da Constituição Federal é a norma identificadora do
sistema de freios e contrapesos, visto que o executivo tem a prerrogativa de vetar o
processo legislativo da Câmara, bem como o poder legislativo tem o poder de derrubar
o veto do Presidente.157
O veto presidencial certamente é um dos braços do sistema de freios e
contrapesos, entretanto parece que tal sistema, no presidencialismo, tem-se
152
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizão. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro:
IUPERJ. 2003. p. 60.
153
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizão. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro:
IUPERJ. 2003. p. 75.
154
PIÇARRA, Nuno. A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional. Coimbra:
Coimbra, 1989. p. 82.
155
RODRIGUES, Ernesto. O Veto no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 33.
156
MORAES, Alexandre de. Presidencialismo. São Paulo: Atlas. 2004. p. 192.
157
BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentários à constituição do Brasil. 4º Volume,
Tomo I. São Paulo: Saraiva. 1995. p. 502.
30
demonstrado, também, como meio de cooptação legislativa para a base governista, ou
como forma de ataque numa possível queda de braço do poder político.
Desta forma, verifica-se que na prática, o membro do Congresso, frente ao poder
centralizado do Presidente da República, ora buscam alianças ao governo, ora traçam
estratégias para travar as ações governamentais.
As ligações entre legislativo e executivo, constituem especificamente meio de
cooptação de base de apoio para fortalecer a governabilidade presidencial. O chefe do
executivo busca por maioria parlamentar frente aos partidos que simpatizem com suas
idéias. Entretanto, esse número de parlamentares pode ser insuficiente, tendo o
Presidente que cooptar os membros do legislativo através de vantagens pessoais e
partidárias. O poder executivo barganha cargos e vantagens para agilizar uma coalizão
no legislativo.158
O presidente, mantendo uma maioria parlamentar, poderá governar como um
ditador; porém, não obtendo essa maioria ficará cerceado, não conseguindo atuar, e
provocando a ineficiência administrativa do Estado.159
Para Bernard Schwartz é um paradoxo para a separação de poderes a ingerência
do poder executivo quanto à formulação legislativa.160
Há, por outro lado, uma tendência crescente para que as principais leis se
originem nos departamentos do executivo. À medida que os problemas de elaboração de
leis se voltam cada vez mais técnicos, o legislativo é, cada vez mais submetido frente ao
executivo, para solicitar sua orientação no planejamento e redação das leis. Assim,
calcula-se que, quatro de cada cinco leis importantes aprovadas durante o primeiro
governo de Franklin Roosevelt, originaram-se na Casa Branca e nos Ministérios.161
Fabiano Santos identifica que no período de 1988 até 1994, praticamente oitenta
e cinco por cento das leis aprovadas tiveram origem no poder executivo, contra pouco
mais de quinze por cento das leis aprovadas tiveram origem na Casa Legislativa.162
158
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizão. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro:
IUPERJ. 2003. p. 60-62.
159
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
p. 301.
160
SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del México: Universidad Nacional
Autónoma de México, 1966. p. 30.
161
SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Vol. II. Ciudad del México: Universidad Nacional
Autónoma de México, 1966. p. 30.
162
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo de Coalizão. Belo Horizonte: UFMG, Rio de Janeiro:
IUPERJ. 2003. p. 75.
31
No caso do Brasil, outro mecanismo do sistema de freios e contrapesos, por
parte do executivo, que não pode deixar de ser citada, é a Medida Provisória,
mecanismo utilizado pelo Presidente de forma indiscriminada, visto que o artigo 62 da
Constituição permite a edição de tal medida apenas para casos de relevância e urgência.
Desta forma, o executivo obtém força para mediar a cooptação com o
legislativo, ou mesmo mostrar a força que este poder detém.163
Segundo Paulo Bonavides, é necessário repensar se o Estado Liberal representa,
hoje, o Estado da separação de poderes. Diante da necessidade da usurpação do poder
político e econômico, que favorece o retrocesso, a anti soberania popular, desfavorece o
povo frente ao império dos mercados, enfraquecendo a democracia e o Estado de
Direito.164
Como se identificou até aqui, o Presidencialismo brasileiro demonstra-se
claramente idealizado ao estado liberal norte-americano, baseado na doutrina da
separação de poderes, bem como no sistema de freios e contrapesos. Porém, é
necessário vislumbrar se a balança dos poderes realmente tem servido para equilibrar o
abuso dos poderes, ou participa do Estado de Direito como forma de cooptar uma base
governamental de forma alheia a democracia.
Conclusão: O presente trabalho procurou trilhar a pesquisa constitucional sobre o veto
presidencial, com suas regras e o seu papel no sistema de freios e contrapesos.
Identificou-se que o Estado e a política têm estreita relação e que ambos
referem-se ao poder. Assim, a sociedade, como um todo, organiza-se e rege-se pelo
poder social, familiar, ou religioso.
O Estado, como grupo social que é, também exerce o seu poder, qual seja, o
político, e vale-se do mesmo para obter formas de manter a ordem, e trilhar o caminho
para o bem comum.
O poder do Estado é uno e indivisível, entretanto a forma como se
desenvolverão as funções do Estado é pelo princípio da separação de poderes dividido.
O princípio da separação de poderes tenta evitar a tirania e os abusos do poder,
mas esta mesma divisão precisa ser harmônica, impedindo que um poder abuse os
espaços dos demais. Neste contexto nasce o sistema de freios e contrapesos. O sistema
163
164
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 11. ed. São Paulo: Malheiros. 2005. p. 300.
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 4. ed. São Paulo: Malheiros. 2003. p. 32.
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surge como forma de equilibrar os poderes entre si e, ao mesmo tempo, frear os
possíveis abusos.
Pelo conteúdo abordado, ficou caracterizado que a situação atual do Brasil não
foi capaz de obedecer aos princípios da separação de poderes e o sistema de freios e
contrapesos. O Estado contemporâneo está cada vez mais dinâmico, devendo atender
aos anseios sociais e econômicos da sociedade, fazendo com que os poderes executivo e
legislativo entrem em constante conflito.
Assim o executivo é chamado a resolver os problemas do Estado, acabando por
subverter as responsabilidades do legislativo, atuando com Medidas Provisórias e
orientando a formulação das leis, seja por vetá-las ou exercendo a prerrogativa de
iniciativa legislativa.
O legislativo, por sua vez, ou tem o seu papel reduzido a mero apoiador do
presidente, ou tem a função política de oposição.
A relação dos poderes deve-se muito ao tipo de sistema de governo escolhido
nos Estados para organização das funções estatais.
Assim, têm-se como sistemas básicos de governo o convencional, o
parlamentar e o presidencial. O sistema convencional prevê o domínio político por uma
assembléia, havendo pouca ou nenhuma diferença entre o executivo e o legislativo.
O sistema parlamentar tem suas principais características diferenciadoras
focadas na relação de colaboração de poderes, com responsabilidades políticas, sendo
possível o voto de desconfiança em relação ao Primeiro Ministro, bem como a
dissolução da Câmara. Assim, parece ser um sistema com maior capacidade de gerência
e menor potencial de traumas às questões de crises.
O sistema presidencialista, que é o foco do segundo capítulo do trabalho, tem
seu surgimento na Constituição norte-americana de 1787, com forte influência liberal e
contrária à organização monárquica européia.
O maior temor dos criadores da Constituição americana era a concentração de
poder, no entanto, o presidencialismo demonstrou-se um sistema de governo que
concede ao presidente uma abusiva concentração de poderes.
O Brasil, por influência liberal norte-americana, cria a Constituição de 1891
com idênticos institutos, como a república, o federalismo, o presidencialismo, a
separação de poderes, como também o sistema de freios e contrapesos.
O sistema presidencial brasileiro demonstra, através da história, enorme
fraqueza política, propiciando políticas espúrias e fragilidade às crises.
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Foi demonstrado, através do trabalho, que o presidencialismo brasileiro se
desenvolveu com práticas políticas abusivas do Estado Democrático de Direito, criando
crises institucionais administrativas ao Estado, que findam em golpes de Estado,
suicídio de presidente, impeachment.
O presidencialismo apresenta-se com uma demasia de poderes nas mãos do
Chefe do executivo, sendo considerado, por alguns, como o maior acúmulo de poder da
história da humanidade. São exemplos dos poderes do presidente, a chefia da
administração pública, a chefia de Estado, chefia das forças armadas, a iniciativa
legislativa, o veto de projetos de lei, entre outros.
O Presidente da República necessita, em muitos casos, do consentimento do
congresso para agir, o que proporciona uma relação de colaboração muitas vezes
espúria. Nesta senda, o presidente fica sujeito à necessidade de uma maioria de
congressistas na base parlamentar governista, exercendo, muitas vezes, meios de
barganha política que não favorecem aos interesses da nação.
Assim, parece claro que a intenção de conter abusos de poder não obteve êxito
no sistema presidencialista.
Um dos poderes do Presidente da República que se insere no contexto do
trabalho é o veto presidencial, pois ele é um exemplo típico da relação do executivo
com o legislativo dentro da separação de poderes, com o intuito de conter os abusos dos
congressistas.
O veto presidencial aparece como instrumento de controle do legislativo por
parte do executivo, sendo exercido com maior freqüência no sistema presidencial, visto
que neste sistema a relação entre executivo e legislativo vive maior independência.
O veto do executivo exerce uma função importante no desenvolvimento das
funções dos poderes do Estado, identificando e impedindo leis que poderiam se tornar
abusivas, tanto na esfera política como na jurídica.
Entretanto, a prática da relação dos poderes no Brasil demonstra que, muitas
vezes, o veto presidencial serve como elemento de barganha política, ou de pressão
opositora, burlando o princípio democrático, por uma acirrada busca por poder.
Conclui-se, ao final, que o sistema presidencialista não favorece a relação de
cooperação de poderes que o Estado contemporâneo necessita, servindo apenas como
mais uma das formas de corromper o poder político. Assim, inserido no Estado liberal,
favorece a opressão social e mantém o povo mais distante das soluções dos seus
problemas. Favorece o acúmulo de poder e as barganhas por governabilidade. Assim, o
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poder de veto apresenta-se como forma de pressão aos parlamentares para servir de base
governamental.
Há de se repensar a forma de organização de governo, de modo a propiciar
maior gerência estatal às necessidades fundamentais do ser humano que, através do
sistema atual, está cada vez mais oprimido frente à desigualdade social e econômica.
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