Acesso à informação no Brasil –
avanços e desafios
Palestrante: Ministro Benjamin Zymler
Considerações iniciais
A informação sob a guarda do Estado é, em regra,
pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas
em casos específicos. Isto significa que a informação
produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo
Estado em nome da sociedade é um bem público.
O acesso a estes dados – que compõem documentos,
arquivos, estatísticas – constitui-se em um dos
fundamentos para a consolidação da democracia, ao
fortalecer a capacidade dos indivíduos de participar de
modo efetivo da tomada de decisões que os afeta.
O cidadão bem informado tem melhores condições de
conhecer e acessar outros direitos essenciais, como
saúde, educação e benefícios sociais.
Considerações iniciais
Com o intuito de discorrer sobre o tema, a presente
palestra está assim dividida:
1. Antecedentes
1.1. Iniciativas internacionais
1.2. Iniciativas do Brasil
2. Lei de acesso à informação
2.1. objeto e legitimidade
2.2. publicidade X sigilo/intimidade
2.3. transparência ativa X transparência passiva
2.4. sistemática procedimental de acesso
2.5. sistemática procedimental recursal
Considerações iniciais
3. Implementação da lei de acesso à informação no
TCU
4. Números da Ouvidoria/TCU
5. Ponto polêmico: divulgação dos salários
6. Acesso à informação: desafios
Antecedentes:
iniciativas internacionais
Iniciativas internacionais
O acesso à informação pública tem sido, cada vez
mais, reconhecido como um direito em várias partes
do mundo. Cerca de 90 países possuem leis que
regulam este direito.
Diversos acordos internacionais prevêem cláusulas
que estabelecem a necessidade de promoção de
maior transparência sobre os dados geridos pelo
poder público.
Os seguintes acordos foram assinados pelo Brasil:
Declaração Universal dos Direitos Humanos (artigo 19)
“Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e
expressão; este direito inclui a liberdade de, sem
interferência, ter opiniões e de procurar, receber e
transmitir informações e idéias por quaisquer meios e
independentemente de fronteiras”.
Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção
(artigos 10 e 13)
“Cada Estado-parte deverá (...) tomar as medidas
necessárias para aumentar a transparência em sua
administração pública (...) procedimentos ou regulamentos
que permitam aos membros do público em geral obter (...)
informações sobre a organização, funcionamento e
processos decisórios de sua administração pública (...)”
Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de
Expressão (item 4)
“O acesso à informação mantida pelo Estado constitui
um direito fundamental de todo indivíduo. Os Estados
têm obrigações de garantir o pleno exercício desse
direito”
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 19)
“Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse
direito incluirá a liberdade de procurar, receber e
difundir informações e ideias de qualquer natureza (...)”
Open Government Partnership
(Parceria para Governo Aberto)
É uma iniciativa internacional que tem o objetivo de
assegurar compromissos concretos de governos nas
áreas de promoção da transparência, luta contra a
corrupção, participação social e de fomento ao
desenvolvimento de novas tecnologias, de maneira
a tornar os governos mais abertos, efetivos e
responsáveis.
O Comitê Diretor Internacional da iniciativa conta,
no biênio de 2011-2012, com a co-presidência do
Brasil e dos Estados Unidos da América.
Iniciativas recentes em outros países
O Parlamento Europeu, em votação realizada em
15.12.2011, decidiu adotar propostas para melhorar o
direito de acesso a documentos oficiais das instituições
oficiais européias. A proposta formal desse órgão será
negociada com o Conselho da União Europeia no primeiro
semestre de 2012. O Comissariado de Informação do Reino
Unido (Information Commissioner’s Office) divulgou uma
diretriz, em 15.12.2011, segundo a qual as informações a
respeito de negócios oficiais, mesmo que estejam em
contas de e-mail pessoais, podem ser solicitadas pelos
cidadãos por meio da lei de acesso a informações do país (o
acesso a contas de e-mail pessoais deve se restringir apenas
ao necessário e só pode ser feita mediante solicitação ao
titular da conta. Deve-se demonstrar que só as informações
necessárias foram acessadas).
Iniciativas recentes em outros países
O Conselho de Transparência do Chile (Consejo para la
Transparencia), órgão responsável por fiscalizar o
cumprimento da lei de acesso a informações públicas no
país, garantiu, no dia 11.12.2011, que os conteúdos de emails sobre assuntos oficiais trocados entre agentes
públicos devem ser considerados informação pública e,
como tais, divulgados. Segundo o presidente do órgão,
esse tipo de mensagem não pode ser considerada
privada.
Antecedentes:
iniciativas do Brasil
Constituição da República
Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos
públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado;
Art. 37, § 3º - A lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública
direta e indireta, regulando especialmente: II - o
acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo, observado o
disposto no art. 5º, X e XXXIII;
Constituição da República
Art. 216. (...)
§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a
gestão
da
documentação
governamental
e
as
providências para franquear sua consulta a quantos
dela necessitem.
Primeiras medidas
Portal da Transparência do Governo Federal
Disponibiliza informações acerca da aplicação dos recursos
públicos.
O objetivo é aumentar a transparência da gestão pública,
permitindo que o cidadão acompanhe como o dinheiro
público está sendo utilizado e ajude a fiscalizar.
Página de Transparência Pública
Instrumento pelo qual o Governo Federal divulga as
despesas realizadas pelos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, informando sobre
execução
orçamentária,
licitações,
contratações,
convênios, diárias e passagens, com o objetivo de
possibilitar o incremento da transparência e do controle
social.
Lei de Acesso à Informação
(Lei n. 12.527, de 18 de novembro
de 2011)
Objeto e legitimidade
Destina-se a garantir o acesso a informações previsto
na Constituição Federal.
Em vigência desde o dia 16 de maio de 2012.
Qualquer interessado poderá apresentar pedido de
acesso a informações às entidades e aos órgãos
públicos, por qualquer meio legítimo, devendo o
pedido conter a identificação do requerente e a
especificação da informação requerida (art. 10 da
Lei 12.527/11).
Publicidade
X
Sigilo/Intimidade
Publicidade é a regra
Lei tem por objetivo assegurar o direito fundamental
de acesso à informação (art. 3º, caput)
“Observância da publicidade como preceito geral e
do sigilo como exceção” (art. 3º, I)
“Divulgação de informações de interesse público,
independentemente de solicitações” (art. 3º, II)
Lei está em consonância com o princípio
constitucional da Publicidade
Sigilo é a exceção, embora necessário
Há matérias que não devem ser disponibilizadas
imprescindíveis à segurança da sociedade ou do
Estado
sujeitas a classificação
Prazo máximo:
ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos
secreta: 15 (quinze) anos
reservada: 5 (cinco) anos
Informações sujeitas a sigilo (exemplos)
- ponham em risco a defesa e a soberania nacionais ou a
integridade do território nacional;
- ofereçam elevado risco à estabilidade
econômica ou monetária do País;
financeira,
- prejudiquem ou causem risco a planos ou operações
estratégicos das Forças Armadas;
- prejudiquem ou causem risco a projetos de pesquisa e
desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a
sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico
nacional;
- comprometam atividades de inteligência, bem como de
investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas
com a prevenção ou repressão de infrações.
Tratamento das Informações Pessoais
Publicidade X Intimidade
O tratamento das informações pessoais deve ser feito
de forma transparente e com respeito à intimidade,
vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como
às liberdades e garantias individuais (art. 31)
As informações pessoais, relativas à intimidade, vida
privada, honra e imagem:
- terão seu acesso restrito pelo prazo máximo de 100 (cem)
anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos
legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
- poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por
terceiros diante de previsão legal ou consentimento expresso
da pessoa a que elas se referirem.
Tratamento das Informações Pessoais
O consentimento não será exigido
informações forem necessárias:
quando
as
- à prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa
estiver física ou legalmente incapaz, e para utilização
única e exclusivamente para o tratamento médico;
- à realização de estatísticas e pesquisas científicas de
evidente interesse público ou geral, previstos em lei,
sendo vedada a identificação da pessoa a que as
informações se referirem;
- ao cumprimento de ordem judicial;
- à defesa de direitos humanos;
- à proteção do interesse público e geral preponderante.
Transparência ativa
X
Transparência passiva
Transparência ativa
Divulgação pelos órgãos e pelas entidades, em seus
sítios na Internet, independente de requerimento, de
informações de interesse coletivo ou geral por eles
produzidas ou custodiadas
Dados mínimos:
 registro
das
competências
e
estrutura
organizacional, endereços e telefones das
respectivas unidades e horários de atendimento ao
público;
 registros de quaisquer repasses ou transferências
de recursos financeiros;
 registros das despesas;
Transparência ativa
 informações concernentes a procedimentos
licitatórios, inclusive os respectivos editais e
resultados, bem como a todos os contratos
celebrados;
 dados gerais para o acompanhamento de
programas, ações, projetos e obras de órgãos e
entidades; e
 respostas a perguntas mais frequentes da
sociedade.
Alguns dos requisitos que devem constar dos
sítios governamentais
- ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o
acesso à informação de forma objetiva, transparente,
clara e em linguagem de fácil compreensão;
- gravação de relatórios em diversos formatos
eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais
como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das
informações;
- acesso automatizado por sistemas externos em
formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
- garantia de acessibilidade de conteúdo para pessoas
com deficiência.
Transparência passiva
Informações prestadas pelos órgãos
entidades mediante requisição de
interessado
e pelas
qualquer
Órgãos e entidades deverão criar Serviço
Informações ao Cidadão - SIC, com o objetivo de:
de
 atender e orientar o público quanto ao acesso à
informação
 informar sobre a tramitação de documentos nas
unidades
 receber e registrar pedidos de acesso à informação
Algumas informações a serem fornecidas mediante
pedido
- orientação sobre os procedimentos para a consecução
de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser
encontrada ou obtida a informação almejada;
- informação contida em registros ou documentos,
produzidos ou acumulados por seus órgãos ou
entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
- informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e
entidades, inclusive as relativas à sua política,
organização e serviços;
- informação pertinente à administração do patrimônio
público, utilização de recursos públicos, licitação,
contratos administrativos;
Algumas informações a serem fornecidas mediante
pedido
informação
relativa
à
implementação,
acompanhamento e resultados dos programas, projetos
e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como
metas e indicadores propostos;
- informação relativa ao resultado de inspeções,
auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas
pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo
prestações de contas relativas a exercícios anteriores.
Restrições no atendimentos aos pedidos
Art. 13 do Decreto n. 7.724/2012
Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
 genéricos;
 desproporcionais ou desarrazoados;
 que exijam trabalhos adicionais de análise,
interpretação ou consolidação de dados e
informações, ou serviço de produção ou tratamento
de dados que não seja de competência do órgão ou
entidade
Sistemática procedimental de
acesso
Pedido de acesso à informação
Qualquer pessoa, natural ou jurídica, poderá formular pedido de
acesso à informação.
O pedido pode ser apresentado em formulário disponibilizado em
meio eletrônico e físico, facultado aos órgãos e entidades o
recebimento por outro meio, como contato telefônico ou
correspondência eletrônica ou física (art. 11 do Decreto n.
7.724/2012)
O pedido de acesso à informação deverá conter:
 nome do requerente
 número de documento de identificação válido
 especificação, de forma clara e precisa, da informação
requerida
 endereço físico ou eletrônico do requerente, para
recebimento de comunicações ou da informação requerida
Atendimento: até 20 dias, prorrogáveis por 10 dias
Cabe recurso contra a decisão denegatória de acesso à informação
e de desclassificação de informação.
Implementação da lei de acesso à
informação no TCU
Providências adotadas pelo TCU para dar
cumprimento à lei de acesso à informação
- regulamentação da Lei, por meio da Resolução n. 249/12 e
das Portarias n. 123/12 e 169/12;
- disponibilização, na sede, da sala Ministro Luiz Octávio
Gallotti para apoio ao interessado em obter informações
geridas pelo TCU;
- disponibilização de equipamentos para consulta pelo
interessado na Sede, no ISC e em todas as Secex estaduais;
- ampliação da estrutura da Ouvidoria e treinamento dos
servidores dessa unidade;
- desenvolvimento de ferramentas de pesquisa da dados
financeiros e orçamentários para consulta dessas
informações por qualquer interessado;
- criação e adaptação do sistema Sisouv web, que tem por
objetivo aprimorar o tratamento das manifestações e
pedidos de informação e facilitar o acesso do cidadão.
Regulamentação da Lei de Acesso à Informação
no âmbito do TCU
Resolução n. 249/12, aprovada pelo Plenário em
2/5/2012.
- regulamenta a Lei de Acesso à Informação.
Portaria n. 123/12, publicada pela Presidência em
28/5/2012.
- regulamenta a ouvidoria do TCU.
Portaria n. 169/12, publicada pela Presidência em
24/7/2012.
- regulamenta o procedimento recursal dos pedidos
de acesso à informação.
Resolução 249/12: principais pontos
- pedido feito por formulário eletrônico, contato telefônico,
correspondência, outro meio lícito ou, mediante prévio
agendamento via telefone, pelo comparecimento pessoal à
Ouvidoria.
- caso o pedido não seja recebido pela Ouvidoria, a unidade
recebedora poderá prestar a informação solicitada.
- depende de prévia autorização do Presidente do Tribunal ou
do relator o fornecimento de:
 informações relacionadas a processos de controle externo;
 negativa de acesso a pedido de informação;
 informações pessoais;
 outros assim definidos em ato normativo do Tribunal ou da
sua Presidência.
Obs: Nesses casos, a autoridade poderá delegar competência.
- anualmente será disponibilizado relatório estatístico contendo,
entre outros dados, a quantidade de pedidos de informação
recebidos, atendidos e indeferidos.
Informações prestadas de ofício no sítio do TCU
 Planejamento estratégico do TCU
 Contas do TCU
 Relatórios de atividades, de gestão, de gestão fiscal,
de gestão orçamentária e projetos de grande vulto
 Informações sobre licitações e contratos do TCU
 Consulta acerca da execução orçamentária,
financeira e dos pagamentos realizados pelo TCU
 Remuneração, nominal, das autoridades e dos
servidores do TCU
 Dúvidas mais frequentes
Números da Ouvidoria
Pedidos de acesso à informação recebidos pela
Ouvidoria/TCU
Pedidos de acesso à informação - 2012
90
80
80
70
67
60
50
55
40
30
20
10
0
May/12
Fonte: Ouvidoria do TCU
Jun/12
Jul/12
Informações prestadas conforme a unidade que
produziu as informações
(maio a julho/2012)
17%
50%
33%
Ouvidoria
Segecex
Segedam
Obs: relativas aos pedidos de informação que deram entrada pelo
sítio do TCU e pela Ouvidoria.
Fonte: Ouvidoria do TCU
Pedidos de informação atendidos pelo TCU
(maio a julho/2012)
6%
Deferidos
Indeferidos
94%
 Prazo para resposta conforme a Lei n. 12.527/11: 20 dias, prorrogáveis
por mais10 dias.
 Prazo médio de resposta do TCU: 10,22 dias
Fonte: Ouvidoria do TCU
Ponto polêmico:
divulgação dos salários
Situação em outros países
Segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico - OCDE, 28% dos países filiados à organização e
pesquisados divulgam a lista dos servidores públicos com seus
respectivos salários.
Chile, Estônia e Israel publicam informações sobre os salários
de todos os seus servidores públicos.
Hungria, Itália, México, Holanda, Turquia e Inglaterra
publicam informações sobre os salários de parte dos
servidores públicos, como gerentes que recebem maiores
remunerações.
Canadá – Província de Ontário (desde 1996, publica os
salários dos servidores civis seniores com remuneração anual
acima de 100 mil dólares canadenses, extensível às
organizações sem fins lucrativos que recebem recursos
públicos)
http://www.fin.gov.on.ca/en/publications/salarydisclosure/pssd_inf
o.html
Situação em outros países
Nos Estados Unidos, as leis de acesso à informação preveem a
obrigação de fornecimento, quando solicitado, dos dados
relativos à remuneração dos servidores.
ONGs e meios de comunicação se valem desse direito para
construírem seus próprios bancos de dados e divulgarem a
informação ao público em geral. Alguns exemplos:
•Estados Unidos – Governo Federal (Freedom of Information
Act): http://php.app.com/fed_employees10/search.php
•Estados Unidos – Estado da Virgínia (Freedom of Information
Act
da
Virgínia):
http://datacenter.timesdispatch.com/databases/salariesvirginia-state-employees-2011/
•Estados Unidos – Estado de Ohio (portal do próprio
governo): http://www.tos.ohio.gov
•Estados
Unidos
–
Cidade
de
Los
Angeles:
http://lang.dailynews.com/socal/citypayroll/?source=rv
Brasil: caso da prefeitura de São Paulo
A divulgação pela internet da remuneração bruta mensal dos
servidores do município de São Paulo, determinada pelo
prefeito Gilberto Kassab, havia sido proibida pelo TJ-SP.
A divulgação foi liberada pelo presidente do STF, ministro
Gilmar Mendes, que no dia 8.7.2009, ao analisar a Suspensão
de Segurança n. 3.902, deferiu liminar suspendendo duas
decisões da corte estadual contrárias à divulgação dos dados.
Posteriormente, o Plenário do STF, em 9.6.2011, desproveu por
unanimidade os recursos de agravos regimentais interpostos.
Nesse precedente, o Supremo entendeu que, no confronto
entre a intimidade e a publicidade, deve prevalecer esta
última.
Fundamento: CF, art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
Agravo Reg. na SS n. 3.902 (trechos da ementa)
1. Caso em que a situação específica dos servidores públicos é
regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição.
Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles
titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo
de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se,
portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida
privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas
exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo
constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não
estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto
da sociedade.
2. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada,
pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a
agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; (...)No
mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira
pública no seio de um Estado republicano.
Agravo Reg. na SS n. 3.902 (trechos da ementa)
3. A prevalência do princípio da publicidade administrativa
outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de
concretizar a República enquanto forma de governo. (...)
4. A negativa de prevalência do princípio da publicidade
administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de
grave lesão à ordem pública.
Suspensão de Liminar n. 623
Decreto n. 7.724/2012, art. 7º, §3º, VI:
Deverão ser divulgadas informações sobre remuneração e
subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação,
função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo,
jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como
proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem
na ativa, de maneira individualizada.
22ª Vara da Justiça Federal do DF concedeu liminar que
proibia a divulgação dos rendimentos, em ação movida pela
Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB).
A AGU recorreu, mas o presidente do Tribunal Regional
Federal (TRF) da 1ª Região manteve as liminares.
AGU ajuizou pedido de Suspensão de Liminar (SL 623) ao
STF.
O Presidente do STF, Ministro Ayres Britto, no dia 10.7.2012,
suspendeu as liminares, citando trechos da SS 3.902.
Suspensão de Liminar n. 630
4ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre concedeu liminar
que proibia a divulgação dos rendimentos dos servidores
municipais, em ação movida pelo Sindicato dos Municipários
de Porto Alegre (Simpa).
A procuradoria municipal protocolou pedido de suspensão
da decisão junto ao TJRS, que indeferiu o pedido.
A procuradoria municipal ajuizou então pedido de
Suspensão de Liminar (SL 630) ao STF.
O Presidente do STF, Ministro Ayres Britto, no dia 30.7.2012,
suspendeu a liminar, tendo citado o Ag. Reg. na SS 3.902, e
afirmado que a remuneração dos agentes públicos constitui
informação de interesse coletivo ou geral, nos exatos termos
da primeira parte do art. 5º, XXXIII, da CF.
Tendência do Judiciário pela legalidade da divulgação
nominal dos salários
 Precedentes do STF: SS 3.902, SL 623 e SL 630.
 Decisão administrativa do Plenário do STF em 22.5.2012,
por unanimidade, no sentido de divulgar, nominalmente,
salários e vantagens recebidos pelos ministros e servidores
da Corte.
 Conselho Nacional de Justiça (CNJ) decidiu no dia 3.7.2012
que os tribunais do país terão que publicar em suas páginas
informações sobre a remuneração de magistrados e
servidores, indicando o nome, o cargo que ocupam e os
valores recebidos no mês, nos moldes do sistema adotado
pelo STF.
 Todos os tribunais superiores (STM, TST, TSE, STJ e STF) já
publicam a relação nominal das remunerações de seus
servidores e subsídios dos ministros.
 TCU decidiu pela divulgação dos salários e subsídios recebidos
por seus servidores e autoridades em 19.7.2012, conforme
modelo adotado pelo STF.
Acesso à informação: desafios
Acesso à informação: desafios
 Maior
transparência
dos
gastos
públicos:
disponibilização da motivação e do processo decisório.
 Conscientização do cidadão quanto à necessidade
de maior participação no controle da gestão pública
(controle social).
 Disponibilização
nos sítios dos órgãos e das
entidades governamentais da maior parte das
informações
produzidas:
preponderância
da
transparência ativa sobre a transparência passiva.
 Mudança
de cultura no serviço público: publicidade
das informações produzidas pela Administração
Pública é a regra, e não a exceção.
Fonte:
Ouvidoria do TCU (Sisouv)
http://www.tcu.gov.br
http://www.informacaopublica.org.br
http://www.access-info.org
http://www.ico.gov.uk
http://www.cooperativa.cl
http://www.informacaopublica.org.br
http://www.cgu.gov.br
http://www.planalto.gov.br
http://www.oecd.org/