Participação no FUNDEF: o caso de Juiz de Fora1
Autor - Fernando Henrique Guisso2
Orientadora – Beatriz de Basto Teixeira3
Resumo:
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) são instâncias de fiscalização e
participação híbrida, formada tanto por representantes da sociedade civil quanto do estado a
fim de fiscalizar os recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF). O presente artigo vem explorar o caso
do, já extinto, CACS do FUNDEF no município de Juiz de Fora, Minas Gerais. Nosso
objetivo é, então, observar como se deu a eficácia técnica e política desta arena de
participação durante toda sua existência, período entre 1998 e 2007. Pretendemos assim
corroborar para o debate em torno dos instrumentos de gestão democrática, os quais passaram
a ter maior importância após a promulgação da constituição de 1988 e a reabertura
democrática.
Palavras Chave: FUNDEF, acompanhamento e controle social, participação.
Participation on FUNDEF: the case of Juiz de Fora
Abstract:
The Councils Monitoring and Social Control (CACS) are instances of supervision and
participation hybrid, formed by both civil society and the state to supervise the Fund for
Maintenance and Development of Fundamental Education and Valorization of Teachers
(FUNDEF). This article has been exploring the case of the, now defunct, CACS of FUNDEF
in the municipality of Juiz de Fora, Minas Gerais. Our goal is then observing how the
effectiveness of technical
and political arena of participation throughout its
existence,
between 1998 and 2007. We therefore intend to corroborate the debate around the instruments
of democratic management, which have taken on greater importance after the promulgation of
the 1988 constitution and the democratic reopening.
Key Words: FUNDEF, monitoring and social control, participation
1
Trabalho apresentado como conclusão do curso de Bacharelado de Ciências Sociais na Universidade Federal de
Juiz de Fora, ao Departamento de Ciências Sociais.
2
Graduando do 10º período do Curso de Ciências Sociais do Instituto de Ciências Humanas da Universidade
Federal de Juiz de Fora – MG, dezembro 2010. Endereço eletrônico: [email protected]
3
Professora Doutora do Curso de Ciências Sociais no Instituto de Ciências Humanas da UFJF
2
Introdução
Este trabalho é fruto de dois anos de pesquisa junto ao Grupo de Pesquisa Política e
Sociologia da Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora, coordenado pela Profª. Drª.
Beatriz de Basto Teixeira, sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF). A pesquisa teve como propósito
analisar o funcionamento desta política de financiamento em seus dez anos de vigência no
município de Juiz de Fora. Concentrou-se na observação de quatro eixos norteadores, foram
eles: Recursos financeiros; Atendimento e gestão; Valorização do magistério; e
Acompanhamento e controle social. O presente trabalho apresenta os resultados e as análises
relativas ao quarto eixo, área na qual me dediquei durante a coleta dos dados e que conquistou
meu mais profundo interesse.
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do
Magistério (FUNDEF) foi uma política pública de natureza contábil, que vinculou recursos do
Estado diretamente para a educação. O fundo foi criado a partir da Emenda Constitucional
(EC) n° 14 de 12 de setembro de 1996, regulamentado pela Lei n° 9.424 de 24 de dezembro
de 1996 e pelo Decreto n° 2.264 de 27 de junho de 1997 e implantado nacionalmente em 1º de
janeiro de 1998. Esse decreto foi criado com as bases voltadas para a Constituição Federal de
1988(CF/88), apesar de, junto às Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96),
desvirtuar alguns dos ideais e debates que confluíram para a implementação da CF/88.
(PINTO, 2002) Um dos principais eventos gerados pelo fundo, e de importância central para
este projeto, é a ampliação da descentralização da educação e dos recursos já iniciados através
da LDB/96. O FUNDEF passa a enviar recursos diretamente aos municípios e, assim, gera a
necessidade da criação de conselhos de acompanhamento social em todos os níveis de
governo.
A criação desse aparato de controle social, assim como os conselhos municipais de
educação e diversas outras instâncias da mesma natureza, são respostas às demandas contidas
nos movimentos sociais da década de 80 que, consequentemente, eclodiram na CF/88. A
democracia representativa, que se faz, principalmente, pela via tradicional do voto, parecia
não dar conta da busca por participação da população, que havia sido radicalmente limitada
pela ditadura militar. A década de 90 foi marcada pela implantação de alguns desses espaços,
constituindo uma nova experiência democrática ou, ao menos, uma tentativa. Diferentemente
de muitas outras arenas de participação, o CACS do FUNDEF era uma instância obrigatória e
por isso configuraria um importante espaço para a execução de uma democracia participativa
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ou deliberativa, como a discutida, ainda que não nos mesmos termos, por diversos autores,
entre eles Macpherson (1978) e Avritzer (1994). Entretanto, diversos problemas começaram a
ser detectados a partir da implementação efetiva dessa lei. (BRUEL, 2005; DAVIES, 2001;
MORAIS, 2007; QUEIROZ; 2007) Em muitos casos foi observado à existência de conselhos
completamente dominados pelo segmento estatal, outros que não funcionavam por falta de
acesso a informações, e ainda, existiam aqueles que eram integrados por membros escolhidos
“a dedo” pelo executivo dos municípios, remontando relações coronelistas típicas da política
brasileira. Davies (2003) os observa como um instrumento de legitimação do governo, uma
vez que a participação em seu interior é completamente esvaziada e controlada pelos
representantes do Estado. Apesar dessas críticas, alguns autores percebem a existência dos
conselhos com bons olhos, como Fuks e Perissinoto (2006), acreditando na utilidade desses
espaços para a expansão da democracia. Além disso, existem estudos que demonstram a
eficácia de outros conselhos como o de saúde e o de educação em algumas cidades.
Motivados por essas várias questões que cercam um tema central como a democracia,
desenvolveremos nosso trabalho, que será dividido em quatro seções. Detalharemos a seguir
cada passo desenvolvido.
A primeira seção trará uma contextualização histórica da emergência dos Conselhos
de Acompanhamento Social, bem como as contradições pertinentes às diferentes perspectivas
sobre as possibilidades que esses conselhos apontam. As demandas contidas nos movimentos
sociais da década de 1970 e 1980 eclodiram na Constituição de 1988 trazendo um novo marco
político participativo ao Brasil. Porém, nem tudo correu segundo o desejo dos movimentos
sociais.
Preocuparemo-nos, especificamente, com o Conselho de Acompanhamento e Controle
Social do Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
(FUNDEF), no entanto para entender a emergência desse instrumento de participação torna-se
necessário compreender os eventos anteriores.
Na segunda seção, trataremos da implementação do FUNDEF e, consequentemente,
de seu Conselho de Acompanhamento e Controle Social. Posteriormente, traremos as críticas
que julgamos mais pertinentes presentes na bibliografia que aborda o tema e, também,
posicionamentos positivos quanto à existência dos Conselhos gestores de políticas públicas
Na Terceira seção, partiremos aos dados coletados junto ao conselho. Primeiramente,
apresentaremos a metodologia utilizada e posteriormente tentaremos reconstruir sua trajetória
e funcionamento a partir de atas do conselho e entrevistas junto aos conselheiros.
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Na última seção, será feito o esforço de análise sobre a eficácia do CACS como
instrumento de controle social e, além disso, procuraremos abordar a dimensão da
participação política. Utilizaremos a bibliografia exposta na segunda seção, com os dados
apresentados. Em um país onde a cultura política é carente de participação e de formas para
incentivá-la, que vive um momento de carência de movimentos sociais ativos e
reivindicadores, entendemos que os conselhos podem se configurar como importantes arenas
de debate e aprendizado. Mesmo que o CACS do FUNDEF tenha limitações em termos de
deliberação, ainda assim, poderia ser um local de incentivo às atividades propositivas e
criativas em torno da política. Resta-nos, assim, lançar o olhar sobre eles e perceber se
cumpriram essa função.
Contextualização Histórica dos Conselhos
Pensar sobre conselhos nos remete as décadas de 70 e 80, as quais foram marcadas
pela ditadura militar e pela emergência de fortes movimentos sociais, como as associações de
bairro e o movimento operário. Em meio a uma carência de participação política, a população
se organiza para lutar contra o regime autoritário, buscando formas de descentralizar o poder.
Gohn escreveu uma série de artigos, que se tornaram o livro “Movimentos Sociais e
Educação” (1999), apontando para a nova via política que os movimentos sociais
representavam. Para ela esses movimentos possuíam não só uma capacidade transformadora,
bem como elementos educativos que trariam um amadurecimento democrático importante a
população, que se via completamente afastada das vias formais de participação política. A
emergência destes atores coletivos motiva e é motivado pela progressiva abertura política do
regime militar. A população passou a buscar outras formas de gestão, administração e
posicionamento no cenário político que vieram a dar, então, a amostra das primeiras formas
de conselhos participativos populares, que mais tarde seriam a influência na criação dos
Conselhos Gestores das mais diversas políticas públicas nas áreas sociais. Várias experiências
de conselhos populares foram desenvolvidas nesse período, como o exemplo dos conselhos da
Sociedade Amigos do Bairro (SABs)
Os movimentos sociais, segundo Gohn, possuíam três dimensões educativas
fundamentais para a construção de uma democracia participativa. Uma delas se dá no tocante
ao aprendizado relativo ao aparato burocrático e legal do estado, já que para qualquer
reivindicação era necessário entrar em contato com ele. Se envolver com essa dimensão
organizativa da política trás ao indivíduo uma “consciência adquirida progressivamente
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através do conhecimento sobre quais são os direitos e os deveres dos indivíduos na sociedade
de hoje” (GOHN, 1999, p. 17). Porém, este processo não funciona de forma espontânea e
automática. No contexto das décadas de 70 e 80, a tarefa de lidar com essa estrutura
organizativa do Estado estava ligada às assessorias dos movimentos, fosse de cunho religioso,
político partidário ou mesmo uma assessoria técnica sem direcionamento específico. O
suporte se tornará um dos problemas que trarão dificuldade à reprodução dos movimentos
sociais futuramente, pois este conhecimento ficou resguardado às assessorias ou lideranças,
prejudicando a disseminação educativa deste conhecimento. Este tema será abordado com
mais especificidade adiante.
O segundo traço educativo se dá na dimensão da cultura política. “Aprende-se a não
ter medo de tudo que foi inculcado como proibido e inacessível” (GOHN, 1999 p. 19). Os
indivíduos aprendem a olhar com dúvida as estruturas naturalizadas do Estado e da própria
sociedade, ajudando-os a problematizar o contexto em que vivem o que, consequentemente,
amplificaria uma capacidade propositiva de transformações sociais.
Uma terceira dimensão é a espacial-temporal. À medida que os indivíduos integram
um movimento social, eles têm a possibilidade de conhecer a historicidade do movimento,
bem como as reivindicações se projetam no tempo. Pensar sobre isso os capacita a entender
que as instituições e problemas da sociedade também possuem historicidade. Para Gohn essa
dimensão apresenta a capacidade de junção entre conhecimento científico e conhecimento
popular. A apropriação de todos esses conhecimentos não pode ser tomada como algo
intrínseco a participação, pois depende também das lideranças e dos próprios participantes
buscarem isso.
Dadas as dimensões de aprendizado que os movimentos sociais representaram nesta
época, junto a sua capacidade organizativa, eles começam a formar, em termos de Brasil, uma
“esfera pública não-estatal.” (GOHN, 2007, p.38). Esse conceito é fundamental para se
entender onde os conselhos se posicionam na sociedade.
Historicamente, a população participou passivamente das mudanças ocorridas no país.
Antes que a mudança pudesse ocorrer efetivamente o Estado tomava a posição de principal
transformador da realidade. A formação dos sindicatos se deu por via estatal. O Brasil passou
por dois momentos de ditadura, com um curto período de abertura democrática entre eles. O
vício paternalista implantado na cultura política dificultou o desenvolvimento da “esfera
pública não-estatal”. (GOHN, 2007)
A participação dentro de muitos movimentos sociais, e, consequentemente, dentro dos
conselhos populares, visava operar fora do Estado, demandar direitos e em alguns casos
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propor transformações. Estes conselhos não possuíam qualquer caráter deliberativo legal, pois
eram instâncias paralelas ao poder estatal. Há que se ver que foram experiências que levaram
ao Estado o tema da participação, o qual ganhará grande força na década de 80 eclodindo na
Constituição Federal de 1988. A participação se torna um elemento de legitimidade necessário
ao Estado e também às políticas pós-88, apesar de apresentarem também características
neoliberais, devido seu caráter de afastamento do setor estatal e de desmobilização social.
Nesse período, além dos conselhos populares, existiam os Conselhos Estatais, que
operavam em um sentido de representatividade e limitados aos gabinetes e a escolha a dedo
de seus integrantes. A oposição entre os Conselhos Populares e os Estatais revela, também,
uma oposição entre participação direta e representativa, no entanto, essas duas dimensões se
encontrarão nos Conselhos Gestores na década de 90. Um exemplo anterior, mas que já
representa essa “fusão” é o Conselho de Desenvolvimento de Boa Esperança, no Espírito
Santo. O trabalho de Souza (1982) revela que esse conselho já demonstrava a estrutura mista,
que reunia representantes do governo, bem como representantes de diferentes segmentos da
sociedade civil da cidade. Através dessa estrutura mista ocorria a interferência da sociedade
na formulação do plano governamental do Executivo e o controle social ao longo do mandato.
O conselho carregava consigo as atribuições de selecionar, elaborar, executar e avaliar
programas de desenvolvimento. Ele ainda trazia a preocupação de conscientização do
processo e de busca por informações através de seus integrantes. Essa arena possibilitou à
sociedade uma interferência que se apropria do poder do próprio Estado para controlá-lo.
Outra experiência, considerada um dos melhores exemplos de gestão popular do
mundo, é o Orçamento Participativo de Porto Alegre. Esse instrumento de participação já se
apresenta com uma estrutura ampla, tendo em seu interior representantes dos mais diversos
atores coletivos da sociedade, bem como da administração pública. A partir de uma complexa
rede de instâncias menores, os atores formam uma ligação direta com seu representante na
instância maior do Orçamento Participativo, tendo condições de retirá-lo a qualquer momento
do cargo se este não seguir os direcionamentos tomados nas instâncias anteriores. O
Orçamento participativo foi implementado no ano de 1987 como marca das demandas por
participação, especialmente com o auxílio de prefeituras ligadas ao Partido dos Trabalhadores
(PT). (SANTOS, 2005)
Porém, as discussões em torno da natureza dos conselhos são amplas. Diferentes
correntes políticas observam nos conselhos possibilidades diversas. A essência do conceito de
participação remonta uma discussão antiga, que tem como expoente autores como Rousseau,
John Stuart Mill e G.D.H Cole (PATEMAN, 1992). As condições desta participação se dão
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em contextos diferentes. Rousseau entende a necessidade de igualdade para que não haja
distorções. Mill vê que essa igualdade não é necessária e, também, diferentemente de
Rousseau, entende que a participação se daria a nível consultivo. Já Cole propõe que a
participação deveria acontecer no local de trabalho, que em seu contexto era principalmente a
indústria. Algo que perpassa a obra destes três autores se dá no caráter educativo da
participação. Os indivíduos aprendem sobre a vida política, e não somente sobre ela,
participando. (PATEMAN, 1992; ROUSSEAU, 2002)
A orientação liberal concede aos conselhos um caráter meramente consultivo. Eles
poderiam funcionar ainda como um órgão de vigilância sobre o Estado, para vetar quaisquer
desmandos, mas não ocuparia, de forma alguma, a função legisladora. Por outro lado, a
tradição marxista e posicionamentos da esquerda apropriam a noção de participação.
Percebem a necessidade de que ela resulte em um controle efetivo da sociedade sobre o
estado, portanto o conselho deve ter, necessariamente, um caráter deliberativo. Através deste
aparato se construiria uma luta contra a hegemonia das classes dominantes. Inclusive se
recorrermos à história, casos como a Comuna de Paris representam bem essa idéia, que trás
consigo a noção de autorregulação da sociedade. (GOHN, 2007) Em meio a essas duas
correntes, a população buscou o caminho do autogoverno, enquanto o Estado, muitas vezes,
tenta esvaziar a participação, tanto com alterações na legislação, desrespeito a regras e
estratégias de cooptação de lideranças.
Antes de entrarmos propriamente nos conselho da década de 90, é importante entender
porque os movimentos sociais perderam força, pois, a meu ver, esse é um problema que
afetará diretamente os conselhos da atualidade, inclusive o nosso alvo específico, o CACS do
FUNDEF. Segundo Gohn, retomando o argumento que iniciamos anteriormente, os
movimentos sociais dependiam de assessorias para dar o suporte necessário no quesito
burocrático-legal, porém elas retiveram esses conhecimentos em si, ou mesmo as lideranças
dos movimentos não se atentaram para a necessidade vital de repassar essas informações, a
fim de que os movimentos pudessem se reproduzir. Com a abertura democrática e a ascensão
da importância do governo local, muitas lideranças abandonaram os movimentos para se
engajar na política partidária com o intuito de se apropriar do poder estatal. As assessorias
religiosas, especialmente ligadas à ala da Teologia da Libertação da Igreja católica, foram
caçadas e afastadas. As demais assessorias, que defendiam interesses específicos, passam a se
constituir em ONGs e integrar o chamado terceiro setor, que terá papel essencial no contexto
neoliberal, pois possibilitaram o afastamento do Estado à medida que prestam serviços que
são obrigação dele. Essas limitações interferiram decisivamente naqueles elementos
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educativos apontados por Gohn, e com isso a incapacidade de muitos movimentos
continuarem a ter uma postura combativa. Os movimentos sociais que representaram uma via
nova de transformação da cultura política e organização social perderam força. O vácuo
organizativo afetará o bom funcionamento dos conselhos, pois parte-se da ideia de que os
membros destas arenas representam atores coletivos, haja vista que se não existe uma
organização, ou estas são fracas, essa premissa cai por terra. Não inutiliza os conselhos, mas
diminui consistentemente sua capacidade na construção de uma democracia participativa.
No período posterior a ditadura militar, com a reabertura democrática do país, novos
direcionamentos foram dados a política brasileira. Apesar da carta constitucional de 1988 ter
absorvido os ideais e as demandas por participação contidas nos movimentos sociais,
diretrizes internacionais terão influência determinante nos caminhos em que as políticas
públicas, principais instrumentos do Estado nesse novo momento, vão tomar a partir do fim
da década de 80. Conferências como a de Jomtien e diretrizes advindas de órgãos como o
Banco Mundial incentivaram a descentralização administrativa na educação, em termos de
recursos, mas não de poder. Além disso, essa posição trazia consigo o entendimento de que as
áreas sociais sofriam pela má administração e não pela falta de recursos. (PINTO, 2002)
A CF/88 em seu primeiro artigo demonstra como a participação era um elemento
central, na medida em que diz “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição”. Entretanto, o mundo
passa por um momento de transformação nos paradigmas econômicos e sociais, novas
diretrizes serão tomadas na relação Estado/Sociedade. A partir de uma concepção de Estado
mínimo, começa-se um processo de afastamento do poder público estatal e a descentralização,
a fim de passar tarefas administrativas para a esfera municipal de governo e para a sociedade
civil. Todavia esse processo não representa necessariamente democratização. A luta por
democracia fortemente expressa na constituição, símbolo das demandas dos movimentos
sociais nas décadas de 60 a 80 encontrou um novo contexto e junto com ele muitas
dificuldades.
Abreu (2002) demonstra que o processo de descentralização pode ser antes um
processo de desconcentração, em que ocorre uma transferência de atribuições administrativas
e fiscalizatórias, mas não há a passagem de poder decisório efetivo. A descentralização pode
ter duas naturezas diversas:
“Um processo de descentralização do Estado para a sociedade Civil é progressista
quando assegura democratização da esfera estatal; é conservador quando implica
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desresponsabilização do Estado em relação a oferta de serviços públicos básicos
para a garantia de qualidade de vida da população” (ABREU, 2002, p.22)
Na década de 90 os conselhos terão em seu seio uma dualidade advinda desse contexto
social. Serão vistos hora como meros elementos de legitimação de políticas públicas
neoliberais, hora como instrumentos potencializadores de uma democracia participativa,
integrador da sociedade e gerador de novas formas de solidariedade.
Os Conselhos, com formato híbrido, suportados legalmente na Constituição Federal,
serão implementados nas mais diversas políticas em áreas como: Assistência Social, Saúde,
Educação, Transporte, Moradia, ou seja, nas políticas que visam praticamente todas as
grandes áreas de direitos sociais garantidos pela CF/88. Os conselhos têm agora força de lei.
Podemos identificar, então, quatro tipos de conselhos ao longo da história, são eles:
Conselhos Estatais, Populares, Comunitários e Gestores de Políticas Públicas. Os Conselhos
Estatais possuíam um caráter administrativo, selecionando pessoas julgadas competentes para
desenvolver determinada tarefa. Por sua vez, os Populares possuíam caráter combativo do
status quo, buscando que fossem atendidas as demandas sociais. Os Comunitários operavam
dentro da lógica clientelista. Possuíam lideranças da sociedade civil, contudo eram
instrumentos de negociação dentro da lógica do Estado. Finalizando, os Conselhos Gestores
de Políticas Públicas se apresentam como espaços híbridos, formados tanto por representantes
da sociedade civil, quanto do Estado, aparados por lei com formação plural e paritária. Dentro
destes o processo dialógico é o instrumento por excelência. (TATAGIBA, 2002)
Ponto fundamental para se entender a emergência de diversos atores e da formação da
“esfera pública não-estatal”, segundo Gohn (2007), se dá na mudança de um paradigma de
participação popular para um paradigma de participação cidadã e participação social. Se
antes a demanda por participação estava limitada as camadas populares, e as formas de trazêlas para o debate democrático, ele agora se expande, visando toda a sociedade. A mudança na
compreensão na relação Estado/Sociedade consiste na:
“Construção de novos espaços de participação, lastreados não em estruturas físicas,
mas em relações sociais novas, que se colocam entre o público e o privado,
originando o público não-estatal” (GOHN, 2007, p. 56)
Diversos estudos sobre os conselhos mostram que a realidade desses novos espaços está
distante de promover uma democracia participativa efetivamente. Ainda utilizando do
argumento de Gohn, podemos observar que as relações patrimonialistas e paternalistas não
estiveram fora da realidade dos movimentos sociais e não estarão também da própria
10
realidade dos conselhos. Um exemplo disso são conselhos formados completamente pelo
poder executivo municipal e que não representam de forma alguma um controle social real.
Todavia essa não é uma realidade generalizada. Pensamos ainda que a participação pode
ajudar a combater essas distorções historicamente marcadas na formação política brasileira.
Aquelas capacidades educativas presentes nos movimentos sociais estão também nos
conselhos, que teoricamente não se desprendem da própria noção desses movimentos. As
diversas críticas acerca dos conselhos veremos na próxima sessão.
CACS do FUNDEF – De sua implementação às principais críticas
A partir de agora concentraremo-nos, especificamente, no âmbito da educação e nas
Leis que levaram a implementação do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
FUNDEF. Posteriormente, apresentaremos as críticas que julgamos mais relevantes presentes
na bibliografia que discute os diversos conselhos, não só os relativos à educação e ao próprio
FUNDEF, entendendo que as dificuldades encontradas são compartilhadas.
Seguindo o princípio de descentralização e de focalização no poder local, é aprovada
em 1996 a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que cria os sistemas municipais e estaduais
de ensino, descentralizando a administração da educação, prescrevendo atribuições mais
específicas aos diferentes níveis de ensino e instaurando um regime de colaboração. Esse
regime ficou só no papel, e o que a União fez foi utilizar deste aparato para se
desresponsabilizar da educação, lançando a maior parte das atribuições sobre o ensino
fundamental à esfera municipal. Para todos os efeitos essa mudança poderia ter sido um
ganho, se não ficasse limitada a uma desconcentração violenta, que será ainda mais perversa
para alguns municípios com a aprovação da Emenda constitucional Nº 14/96, que instituiu o
FUNDEF, alterando disposições presentes na CF/88.
Para a fiscalização desses recursos, o Art.4º da Lei nº 9.424 institucionalizou a criação
de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS). Estes seriam espaços de
participação e principalmente fiscalização por parte da sociedade civil em relação à aplicação
deste “novo recurso”4. Os conselhos deveriam ser criados em todas as esferas do governo, ou
seja, tanto para a União, quanto para Distrito Federal, estados e municípios.
A formação dos CACS, na dimensão municipal, deveria conter no mínimo quatro
representantes relativos a segmentos participantes diretos da educação. Foram eles: a
4
O recurso enviado pelo FUNDEF é na verdade o fruto de uma redistribuição financeira do recurso dos
municípios e estados, sendo que em poucos casos a União colocava mais recursos para complementação.
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Secretaria Municipal de Educação; professores e diretores de escolas públicas municipais do
ensino fundamental; pais de alunos do ensino fundamental público municipal e servidores das
escolas públicas municipais do ensino fundamental. No caso da existência do Conselho
Municipal de Educação, esse também deveria ter um representante. A lei ainda permitia que,
através do regimento interno, fosse possível aumentar a quantidade de representantes e de
segmentos representados dentro do conselho. Segundo o próprio texto da lei (BRASIL,
2006c), os representantes teriam em suas mãos a incumbência de:
Acompanhar e controlar a repartição, transferência e aplicação dos recursos do
FUNDEF; Supervisionar o censo escolar anual; Aprovar (até 28 de fevereiro) o
programa de aplicação dos recursos a serem recebidos por meio do Programa de
Complementação ao Atendimento Educacional Especializado às Pessoas Portadoras
de Deficiência (PAED), bem como consolidar e encaminhar as prestações de contas
ao FNDE, até 30 de abril do ano subseqüente (atribuição estabelecida pela Lei
10.845, de 05/03/2004); Acompanhar e controlar a transferência e a aplicação dos
recursos repassados à conta do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para
Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e do Programa Nacional ao
Transporte do Escolar - PNATE e, ainda, receber e analisar as prestações de contas
referentes a esses Programas.
A própria lei indica que esta instância não representa um órgão municipal ou do
executivo, mas que é uma instância social, livre e autônoma, respondendo somente a
sociedade e a si mesma. Para que o município recebesse a verba relativa ao fundo, se fazia
necessário que houvesse a aprovação de relatórios por parte do Conselho. Dessa forma as suas
atribuições estavam especialmente voltadas ao acompanhamento e a fiscalização da aplicação
desse recurso. Todavia as limitações não necessariamente impediriam discussões mais amplas
e a falta de poder deliberativo não retira o caráter dialógico nem a possibilidade da construção
de solidariedades dentro dessa arena, ainda que essa não tenha sido a realidade geral.
Vários autores levantaram críticas importantes sobre os conselhos das mais diversas
áreas. Davies (2001, 2003) identificou uma série de problemas que poderiam prejudicar
consistentemente o teor democrático dessa proposta. No caso do Conselho Nacional e dos
Conselhos Estaduais do FUNDEF, ele percebe que a formação favorece mais o Estado do que
a sociedade civil. Isso se faz um problema central, pois o princípio de proporcionalidade é um
dos diferenciais necessários a um espaço que se apresenta como democrático, ainda que não
seja condição suficiente para garantir a participação. (TATAGIBA, 2002)
Ainda sobre o Conselho Nacional do FUNDEF, Gil (2008) realizou uma pesquisa
voltada ao detalhamento das tarefas desempenhadas por ele. O trabalho revelou a confusão
nas suas atribuições. O conselho realizou um bom trabalho no sentido de prestar suporte aos
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conselhos estaduais em termos de treinamento e de intervenção no caso de irregularidades,
porém, quando se trata da fiscalização e do controle social sobre as ações da União a situação
é outra. O Conselho não disponibiliza informações quando indagado sobre as ações dessa
esfera governamental. Os desmandos da União foram amplamente descritos em diversos
trabalhos sobre o FUNDEF, especialmente quanto ao não cumprimento dos valores de
complementação aluno/ano estabelecidos pela lei. (GIL, DI PIERRO & SILVA, 1999;
RODRIGUEZ, 2001; VAZQUEZ, 2005)
No caso dos Conselhos municipais, esse não é o problema, ao menos inicialmente. Por
outro lado, são identificadas tentativas de esvaziamento do poder dos conselhos através de
sansões a participantes ativos, como exemplo a transferência de um professor de uma escola
para outra mais precária. Outra estratégia é a tentativa de dominar os conselhos é deter a
presidência nas mãos do representante estatal e a manipulação dos regimentos internos.
(AZEVEDO e WIEDERKEHR, 2006)
Legalmente a formação inicial do CACS do FUNDEF é composta por mais
representantes da sociedade civil do que do governo e possui liberdade para adicionar mais
representantes. Davies chama atenção para essa brecha na lei que pode ser a oportunidade
para o governo dominar estes espaços. Um exemplo de adição de cadeiras ao poder público é
o caso do município de Araucária, onde a formação do conselho tinha mais um representante
da prefeitura, ligado a secretaria de finanças. (BRUEL, 2005)
Outra crítica presente em Davies se dá no nível da diferença de condições materiais
entre os conselheiros. Os representantes da SME têm a tarefa de participar da reunião como
uma tarefa ligada a seu trabalho cotidiano, participando assim no horário regular de sua
jornada, sem gerar qualquer ônus (mesmo de tempo), enquanto todos os outros têm que dispor
de horários especiais, sem qualquer remuneração e ainda sem apoio financeiro para o
deslocamento até as reuniões. Isso aparentemente pode ser visto como algo pequeno,
entretanto impõe condição de desigualdade e isso por si só afeta a igualdade vital a um debate
democrático que vá além das vias tradicionais de participação política.
O estudo de caso de Araucária reforça essa crítica. Através de várias entrevistas foi
possível observar as dificuldades de compreensão em relação ao fundo e à linguagem
contábil. Além disso, a primeira gestão não recebeu treinamento, o que dificultou o bom
desenvolvimento daquele conselho.
"Primeiro nós fomos escolhidos para sermos conselheiros e ninguém recebeu
nenhuma instrução. Nem por parte de prefeitura, nem por parte de governo, do
próprio Ministério, do que nós deveríamos fazer. Então tivemos que ir atrás para ver
13
o que deveríamos fazer.” (Presidente do Conselho de Araucária in:BRUEL, 2005
p,16)
Davies revela haver dificuldade de acesso a informações pelos conselheiros, existência
de quadros com informações contraditórias e não cumprimento de prazos para a entrega de
relatórios. O caso dos conselhos de Goiás foram mais experiências que revelaram a falta de
treinamento e o desconhecimento de informações necessárias
"Pelos resultados obtidos, evidencia-se que os conselheiros desconhecem, ou
expressam desconhecer, informações importantes para o desempenho de suas
atividades (receitas que fazem a composição do Fundo, distribuição das verbas,
percentual da receita destinada à educação, definida pela Constituição, etc)."
(ANDRADE, 2003, p.12)
Mediante a falta de treinamento e das outras críticas apresentadas, fica evidente a
existência de desigualdades entre os atores, especialmente em relação aos representantes da
SME. O fato da atribuição desse conselho se dar especialmente na análise de balancetes
financeiros e de fiscalização de recursos, a competência técnica se torna um elemento
fundamental. (DAVIES,2001;2003; TATAGIBA,2002) E ainda mais do que sua utilização
prática, o conhecimento técnico concede ainda um status de legitimidade ao discurso, que
pode gerar hierarquização no debate. Não é de se estranhar que os representantes da SME
tenham um conhecimento, ao menos inicialmente, mais amplo do que os demais conselheiros.
Gohn chama atenção para o fato de que essas desigualdades perversas afetam a paridade. “Em
relação à paridade, ela não é uma questão apenas numérica, mas de condições de certa
igualdade no acesso a informação, disparidade de tempo, etc.” (GOHN, 2006, p.92)
Sobre a condição de diferenças no discurso e de status, Pauleany Simões de Morais
(2007), realizou um trabalho tratando especialmente sobre as relações de poder no interior dos
conselhos. Sua pesquisa se desenvolveu sobre o Conselho do Município de Parnamirim.
Morais percebe, através das atas do conselho, que as pautas são construídas pela secretária do
conselho, ainda que os conselheiros entendam participar de sua construção. Ela identifica que
essas diferenças de status podem gerar diferenças de poder entre os conselheiros e gerar
coerção de uns sobre os outros. Para ela, esse poder se dá no discurso burocrático e na
confiança nele. Isso gera diferentes posturas nos conselheiros, questão útil para nós.
Souza (2004) apresenta também observações importantes sobre a realidade dos
conselhos, a partir de um trabalho que se concentrou nos CACS do FUNDEF, PNAE e Bolsa
Escola de 28 municípios do estado do Rio de Janeiro. Em consonância com a fala de Gohn,
Souza identifica que os efeitos da cultura política brasileira podem recair sobre os conselhos:
14
“É importante considerar, portanto, que imperam nesses Conselhos não apenas
interesses públicos, mas também das partes, havendo, de certo, disputas entre grupos
sociais que os compõem, a par da manifestação da cultura política brasileira em
torno do clientelismo, do fisiologismo e do corporativismo.” (Souza, 2005, p.13)
Um ponto de vital importância se dá no tocante a idéia que a participação está diretamente
ligada à cultura política e a organização dos municípios. Os Conselhos podem ter a tendência
a potencializar a característica democrática de municípios com estruturas mais organizadas,
porém pode aprofundar a deficiência técnico-administrativa dos já desorganizados e com uma
cultura política e associativista fraca. (AVRITZER, 2003)
Quando se pensa nos conselhos além de sua capacidade fiscalizatória e de
acompanhamento, se voltando especialmente para o tema da participação, e entendendo-os
como local de pluralidade e embates a fim da construção de uma democracia expandida, Gohn
(2007) traz uma questão fundamental, que inclusive começamos a tratar anteriormente:
“Outro ponto relevante em relação à representatividade é o de que um representante
que atue em um conselho deve ter vínculos permanentes com a comunidade que o
elegeu” (GOHN, 2007, p.91)
A ligação do representante com sua base influencia consistentemente a qualidade da
representação. Uma vez que esse processo de transferência não ocorre, a disseminação das
informações se interrompe. Além disso, as demandas daquele segmento não serão
devidamente representadas, pois tomam como base a percepção apenas do representante. O
conselho se torna assim uma arena de interesses individuais, ainda que haja uma
representação por afinidade. (AVRITZER, 2007)
O segmento que tem as condições de partida mais precárias nesse aspecto é o dos pais,
que, se tratando de abertura democrática da educação e das escolas, é de fundamental
importância. Os professores, na maioria dos casos, já possuem a premissa de participarem do
sindicato, os representantes da prefeitura têm a própria gestão para recorrer, o conselho
municipal por sua vez é um colegiado que se encontra mensalmente. Os pais e funcionários,
ao menos durante o FUNDEF, em muitos casos, não possuem uma associação forte com
representatividade ampla. Veremos isso adiante a partir dos dados.
Tomando a crítica de Morais, junto à colocação de Gohn, podemos pensar que essa
diferença na relação representante/representado é mais um fator gerador de desigualdade na
representação. A soma destes diferentes aspectos deságua diretamente na hierarquização dos
participantes, prejudicando a eficácia prática e simbólica da existência dos conselhos.
15
Porém, nem tudo são espinhos nas análises sobre os conselhos. Gohn (2007) destaca
que, de 1999 a 2000, 888 denúncias sobre irregularidades do FUNDEF relativas a 315
municípios, geraram a instauração de uma comissão de fiscalização por parte da Câmara dos
Deputados que pediu a quebra de sigilo de várias prefeituras. Além dos conselhos bem
estruturados já descritos anteriormente, temos no trabalho de Fuks e Perissinoto a descrição
de dois conselhos, um ligado a assistência social e outra a saúde. O conselho de saúde possuía
uma participação real nas proposições, tendo como um dos principais segmentos ativos os
usuários da rede, demonstrando um espaço de efetiva participação da sociedade civil.
Um fato constatado recentemente sobre a influência dos conselhos foi a disseminação
das conferências temáticas. Esses são outros espaços de discussão acerca das políticas
públicas e que são diretamente ligadas aos conselhos, sendo eles seus organizadores. Estes
eventos ocorrem em todas as esferas da federação, cada qual ligado ao conselho da esfera em
questão. (AVRITZER, 2009)
Entre os autores há a percepção das potenciais qualidades que os conselhos
representam, porém essas limitações geram “atribuições esvaziadas”. (GIL, 2008) Ainda há
muito a descobrir sobre a realidade dos conselhos. A história da democracia no Brasil tem
pouquíssimo tempo de prática e é repleta de elementos contraditórios.
A democracia pode ocupar um papel de nova utopia em um mundo onde as grandes
narrativas perderam forças. Apostar em novos espaços de participação é uma oportunidade de
se criar novas formas de solidariedade e de novamente se construir projetos comuns.
(AVRITZER, 1994) Como demonstrou Tatagiba, uma das principais características é a
pluralidade dos atores em cada conselho. Apesar das diferenças de discurso serem elemento
dificultador nas interações, residem nelas também a possibilidade de superar um
individualismo extremo. Entretanto, é necessário observar a realidade afim de comprovações
empíricas. A bibliografia tem mostrado que no percurso os obstáculos têm ocupado grande
espaço.
Nosso desejo é o de contribuir com mais subsídios para esclarecer essa realidade em
seus pontos positivos e negativos. A partir de agora passaremos, então, para a análise dos
dados referentes à realidade da cidade de Juiz de Fora, no estado de Minas Gerais. Essas são
as principais críticas e pontos positivos que nos pareceram pertinentes e que nos auxiliarão na
percepção do teor democrático e da eficácia fiscalizatória do CACS do FUNDEF do
município de Juiz de Fora. Trabalho que faremos a partir de agora.
16
O CACS do FUNDEF em Juiz de Fora
Nesta seção trataremos do objeto de nossa pesquisa, o conselho de acompanhamento e
controle social do FUNDEF no município de Juiz de Fora. Inicialmente apresentaremos a
metodologia utilizada na coleta de dados e as fontes utilizadas. Posteriormente será exposto
detalhadamente o funcionamento e as impressões dos conselheiros sobre o conselho, dados
que orientarão a nossa análise.
A metodologia
A partir de agora realizaremos uma análise dos dados coletados junto ao Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF em Juiz de Fora. Nossos dados
compreendem todo o período de existência do Conselho que corresponde de 1998 a 2007. A
partir deles, juntamente com o referencial teórico já apresentado, tentaremos expor a realidade
desse conselho e analisar suas diversas dimensões.
Esses dados são de natureza qualitativa e de duas fontes diversas. A primeira são as
atas relativas às reuniões do conselho ao longo dos dez anos de vigência do fundo. Elas foram
recolhidas no Departamento de Assessoramento do Conselho da Secretaria Municipal de
Educação de Juiz de Fora. Estes dados nos dão informações sobre cada reunião em toda a
vigência do fundo. Auxiliou-nos a observar como se davam as pautas e as discussões.
Infelizmente faltaram detalhamentos sobre os posicionamentos específicos de cada
conselheiro, todavia foram fundamentais para a nossa análise.5
A segunda fonte de dados são nove entrevistas semi-estruturadas feitas pelos
participantes do Grupo de Política e Sociologia da Educação. Oito delas foram realizadas com
membros que participaram nos diversos mandatos ao longo dos dez anos e uma com a
secretária executiva que assessorou o conselho durante toda sua existência. Das oito
entrevistas colhidas junto aos conselheiros duas se referem a representantes dos pais, duas a
representantes da própria secretaria, duas a representantes dos professores, um representante
do CME e um representante dos funcionários. Buscamos contato com mais conselheiros, a
fim de corroborar ainda mais com nossas análises, porém somente estes nos responderam.
Como o trabalho se tratou de analisar um conselho cuja vigência já havia terminado, não foi
5
As atas auxiliaram não somente na coleta de dados para este trabalho, mas também para todos os outros eixos
da pesquisa que o derivou. Isso nos leva a pensar sobre como os conselhos podem ser fontes de informações
sobre a memória do município e das ações públicas, uma vez que muitas informações não foram encontradas em
outros segmentos da SME.
17
possível utilizarmos métodos como observação participante, técnica que pretendemos utilizar
em outras pesquisas sobre conselhos ainda existentes. (DENZIN, 2006; HAGUETTE, 1995)
Estas entrevistas foram transcritas pelos participantes do grupo Política e Sociologia
da Educação e então dispostas em um quadro comparativo6, cuja função é facilitar a
visualização de convergências e divergências nos discursos. Através destas informações existe
a possibilidade de comparar os dados recolhidos nas atas com as entrevistas e assim termos
maior segurança para uma análise coerente. Uma vez que se trata de um estudo de caso, esta
metodologia nos permitirá ter um olhar mais profundo sobre as interações e, assim,
reconstruir aquela arena e perceber algumas conseqüências de sua existência.
Quando apresentarmos trechos das entrevistas, para evitar quaisquer constrangimentos
aos entrevistados, optamos por omitir seus nomes, e os chamaremos por seus respectivos
segmentos, nomeando-os por A ou B, nos casos em que foram recolhidas entrevistas de dois
membros do mesmo segmento.
O conselho e seu funcionamento
O município possuía uma rede já bastante municipalizada e um investimento em
educação já acima da média brasileira. Segundo o Censo de 1996, Juiz de Fora possuía uma
população de 424.479 habitantes e se encontrava na faixa de municípios que ganharam com o
FUNDEF, segundo Bremaeker (2003). A história dos Conselhos Municipais em Juiz de Fora
começa, ainda, na década de 80 com a implementação do Conselho Comunitário em 1983. No
que tange à Educação, o Conselho Municipal de Educação de Juiz de Fora data de 1984.
Apesar de muitos municípios terem recebido o FUNDEF no ano de 1997, Juiz de Fora só veio
a
implementá-lo
a
partir
de
1998.
(Site
da
Prefeitura
de
Juiz
de
Fora
<http://www.pjf.mg.gov.br/>)
A primeira ata do CACS7 do FUNDEF data de 22 de Janeiro de 1998, quando ocorreu
um processo eleitoral para a escolha dos representantes do segmento pais e dos servidores
públicos, uma vez que não possuíam uma entidade com direito a indicação de representantes.
Essa escolha foi feita por escrutínio entre os membros do próprio segmento, que eram
convocados através de cartas enviadas pela SME a todas as escolas do Ensino Fundamental da
cidade. A segunda e a terceira reuniões trataram da nomeação dos conselheiros e da definição
6
Quadro foi utilizado somente para efeito de análise, por isso não foi exposto no trabalho.
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF foi nomeado inicialmente de CONFEF, tendo
seu nome alterado posteriormente a pedido do MEC.
7
18
do tempo de mandato de cada um, que se faz a partir de sorteios. O mandato podia variar de
um a três anos. A composição do primeiro mandado do CACS foi composta pela
representação mínima presente na lei, ou seja, um representante dos pais, um dos professores,
um dos servidores públicos ligados ao ensino fundamental, um do CME e um da Secretaria de
Educação.
A quarta reunião ocorreu no dia 11 de março de 1998, já contando com a ausência do
Representante do CME. Nesta reunião, primeiramente, foi passado aos conselheiros a lei de
criação dos conselhos (Nº.9148/97), a Lei federal que criou o FUNDEF e um livro produzido
pelo MEC de orientação para a implementação do conselho e aplicação dos recursos. A partir
deste mês os balancetes financeiros começam a ser apresentados aos Conselheiros.
As reuniões ligadas à execução dos trabalhos tiveram como sede uma sala na SME,
no local destinado ao funcionamento da assessoria dos conselhos. Um conselheiro levanta
uma questão interessante em torno desse aspecto, apontando para uma possível influência
negativa de realizar os trabalhos dentro da secretaria:
[...] nós tínhamos nosso espaço físico lá. Nossa salinha de reuniões, tranqüilo, na
secretaria de educação. Olha aí, já havia um problema. Você ir para o gestor discutir
o dinheiro da educação, então já há um problema. (Representante dos Professores A)
As reuniões tinham periodicidade mensal, ocorriam em dias de semana, variando de
acordo com o mandato e ocorrendo sempre no período da tarde. Raros são os casos de
reuniões extraordinárias. Também não são raros os casos de reuniões sem quorum, uma média
de duas em cada ano de gestão.
Ainda na caracterização do funcionamento do conselho, um tema fundamental são as
pautas. O conselho tem por excelência uma pauta principal, e que tomava a maior parte do
tempo, que era a de fiscalizar os balancetes. Os CACS do FUNDEF não detêm poder de
deliberação acerca das políticas educacionais, portanto se concentram em temas ligados a
fiscalização de gastos. Em alguns outros momentos pontuais, relatórios a cerca de visitas a
obras realizadas com o recurso do fundo foram assunto de pauta. Alguns dos temas que
mapeamos se deram em torno da remuneração e valorização do magistério tema normalmente
levantado pelos professores, discussões acerca do PNATE, PAED e ACVM, análise do censo,
bem como a realização de uma análise crítica do FUNDEF e relatórios de participação em
grupos de treinamento. Estas são pautas que aparecem poucas vezes se pensadas na dimensão
de dez anos de existência do conselho. Para além da fiscalização, os posicionamentos fora da
pauta parecem demonstrar outros interesses. Há que se pensar que a definição do próprio
FUNDEF é para que os conselhos operem dessa forma e, além disso, falas como a da
19
secretária executiva do conselho, mostram que a orientação foi justamente neste sentido. “[...]
Mas não havia discussão sobre política educacional, isso aí é função do CME” (Secretária
Executiva). A falta de poder deliberativo real parece limitar os conselheiros a realizarem
somente o que “podem”.
Sobre a fiscalização, principal preocupação do conselho, podemos, através da análise
das atas ao longo de todo o período, observar o progressivo detalhamento desses balancetes.
Inicialmente eram apresentados valores mais simplificados e transcritos a mão para as atas.
As tabelas consistiam em dados referentes às movimentações financeiras, aplicações, receitas
e nos gastos de forma mais geral. As principais despesas eram com valorização do magistério,
transporte, conservação e limpeza. Posteriormente os valores vão ser apresentados com mais
especificidade, descrevendo o quanto está sendo gasto em cada obra, com cada conservadora
e de cada serviço prestado. O formato em que essas atas são apresentadas muda um pouco de
tempos em tempos.
Nesse aspecto pode-se observar uma ação positiva do conselho, pois a conselheira do
CME diz que eles recebiam somente um consolidado, sem as notas fiscais, e através das
demandas do conselho isso passou a ocorrer:
“Agora, hoje agente pega, por exemplo, hoje agente tem acesso, que eu acho uma
evolução, as notas todas xerocadas, antes vinha mais aquele consolidado. Quando
agente tinha alguma dúvida agente ia atrás do processo, agora a coisa esta mais
estruturada, Porque também questão de amadurecer, a responsabilidade do próprio
fundo” (Representante do CME)
Além disso, a representante dos funcionários descreve que eles pediram um armário
onde ficassem guardados os dados para serem checados fora dos horários das reuniões. Essa
melhora nos dados e a maior facilidade no acesso a eles representam um ganho à sociedade.
“nós pedimos que nós tivéssemos acesso durante o mês, fora da reunião, à
documentação. Então eles fizeram um arquivo pra hora que pudesse qualquer
pessoa, não só conselheiro, tivesse acesso aquela documentação já aprovada, isso foi
muito bom.” (Representante dos Funcionários)
Quando perguntados sobre a forma como recebiam os balancetes e como eram
desenvolvidos os trabalhos, as respostas foram positivas. Aparentemente não houve atraso nas
planilhas, possibilitando que o controle fosse feito sem mais delonga.
As planilhas eram elaboradas por um funcionário da secretaria através do sistema
SIAFEN. As planilhas eram entregues até a data marcada com todos os dados
necessários para a análise da prestação. (Representante dos Professores B)
20
O conselho tinha também a responsabilidade sobre a fiscalização do PNATE e do
PNAE. Em relação a estes a fiscalização também parecia ocorrer, entretanto não há
recorrência disso nas atas. As falas sobre o tema são muito pontuais. “A verificação do
PNATE era feita através de documentação, se chamasse atenção verificávamos se o transporte
estava em condição.” (Representante dos Funcionários)
Já sobre o PAED as respostas dos conselheiros também mostram que a fiscalização
sobre ele ocorria pontualmente. Segundo a conselheira do CME, o conselho recebia os
projetos e indicava qual podia receber a verba. Nas atas também não são relatadas discussões
sobre isso.
Voltando as reuniões, o conselho definiu, a título consultivo, quais seriam as áreas que
julgavam as mais importantes para receber os recursos referentes aos 40% do recurso de uso
livre. A ordem de prioridades foi: 1- Capacitação de Recursos Humanos (Professores); 2Aquisição de material didático, equipamentos, e construção de quadras, etc; 3- Transporte
escolar para a zona rural; 4- Ampliação de prédios; 5- Outros Serviços. Aparentemente essa é
uma decisão tomada precocemente, não porque estivessem errados em optar por esta ordem,
mas pelo fato de alguns representantes terem entrado recentemente em contato com a
realidade de gestão da educação a nível municipal e não há relatos de que tenha sido
apresentado um panorama amplo da realidade educacional do município, até esse momento.
Todavia é interessante perceber que houve a preocupação do conselho em manifestar uma
posição e não somente se limitar a outorgar as decisões do Executivo. Não se trata de uma
proposição complexa, porém é sim um posicionamento importante.
O mesmo não se verifica quanto ao desenvolvimento do regimento interno, que é
trazido pronto pelo representante da SME, que pede para os conselheiros levarem para casa e
trazerem alguma ideia, ou questionamento, porém nenhuma discussão mais ampla é feita,
questão que é alterada no segundo regimento. Há ainda um problema que começou na
primeira gestão, perdurando até 2004, que se dá ao fato dos conselheiros representantes da
SME serem os presidentes/coordenadores do conselho, cada um respectivamente em seus
mandatos. Aparentemente esse fato se dá por um desconhecimento da legislação tanto por
conta da prefeitura, quanto por conta dos conselheiros. É uma indicação da própria lei que
isso não aconteça. A análise de Simões é muito útil neste aspecto, pois apesar de não termos
constatado factualmente a influência superior das SME nas decisões, inclusive pela limitação
de não podermos acompanhar as reuniões, tendo em vista que a posição do representante da
SME fica imbuída ainda mais de um poder técnico, que tem influência decisiva em um
21
conselho como este. No caso da primeira gestão, isso ainda é corroborado haja vista que o
representante da SME ser tesoureiro. Para tornar a questão ainda mais complexa a Secretária
da Educação participava das reuniões na primeira gestão, fato que aparece nas atas e no
discurso do representante da SME:
“Não, o que eu posso dizer na minha época e eu trabalhava com ela é que a
professora Diva (Secretária da Educação), ela sempre participava das reuniões como
secretária, dava total liberdade pra se examinar a aplicação dos recursos nunca
colocou obstáculo nenhum. A educação é tão engessada que até o conselho eles
falam como deve ser feito.” (Representante da SME A)
Entretanto, quando indagados sobre a autonomia que possuíam, as falas dos conselheiros são
diversas, contudo não imputam caráter de dominação, nem de tentativas de controle por parte
da prefeitura:
“Nunca houve imposição de limites pela prefeitura. O problema é que em função da
dificuldade de leitura contábil e pelo tempo determinado de ter que dar conta
daquilo, há uma certa pressão de você ter que fiscalizar aquilo em determinado
tempo, de verificar as contas e dar seu parecer. Então, essa é a pressão feita pela
prefeitura e o conseguinte que as esferas superiores davam, com certeza, prazos para
a prefeitura prestarem conta também” (Representante dos Professores A)
O representante dos professores identifica que os problemas estão mais ligados a própria
estrutura dos trabalhos, do que a qualquer tipo de interferência “maliciosa” da Secretaria de
Educação. Corroborando essa posição, a representante dos funcionários descreve um
momento em que constataram irregularidades e isso foi respeitado:
“eu lembro, que a gente não entendeu uma prestação de contas, a gente não aprovou,
fez um relatório que não aprovava e ninguém veio discutir a nossa opinião. Eles
correram atrás pra melhorar a prestação de contas e realmente nossa palavra foi
decisiva.” (Representante dos Funcionários)
Em contrapartida há o discurso de um pai de aluno, quando perguntado sobre sua autonomia
dentro da arena que diz:
“No meu caso era zero. Eu não tinha acesso em nada. Para a gente ficar em um
conselho desse aí, a gente tinha que ter passado por uma tarde de preparação do
pessoal e não aconteceu nada disso. Pouco valia ser desse conselho, eu não tinha voz
ativa nenhuma. E nenhum conselheiro tinha não, vamos supor, se você
desconhecesse aquela despesa, a quem recorrer?” (Representante dos Pais B)
Essa fala do representante dos pais já aparenta outra perspectiva, que culpa a falta de
treinamento pela limitação na autonomia, porém há que se olhar com cuidado as falas deste
conselheiro. Ele faltou muitas reuniões ao longo de seu mandato, até o momento em que foi
22
desligado pela grande quantidade de faltas consecutivas. Isso pode ser um motivo para que
sua experiência no conselho tenha sido bastante limitada.
Partindo dos dados apresentados, somos levados a crer que a prefeitura não buscou
limitar a ação dos conselheiros através de sua posição. Como não existem descrições
profundas sobre as discussões, não pudemos ir além. Entretanto, há que se ver que ela poderia
sim, ter contribuído mais para o aperfeiçoamento dessa arena, porém se limitou a se manter
dentro dos limites que a lei determinava, não incentivando uma discussão para além da
questão fiscal.
Voltemos agora à questão do treinamento, abordado no discurso do Pai B, já
apresentado anteriormente, e amplamente criticado na bibliografia. É notável a dificuldade
entre os conselheiros, especialmente no tocante a linguagem contábil. Falas como “Nós não
temos um contador e já é difícil lidar naturalmente com isso” ou “O problema é que em
função da dificuldade de leitura contábil e pelo tempo determinado de ter que dar conta
daquilo” (Representante dos Professores A) ajudam a demonstrar essa deficiência técnica.
Quando recorremos às atas em busca de processos de formação e capacitação dos
conselheiros, encontramos idas a seminários, participação em fóruns, descrição das
atribuições sempre que houvesse troca de conselheiros, distribuição de material do MEC,
apresentação de dados coletados pela universidade e inclusive o desenvolvimento de um
relatório crítico sobre o FUNDEF. Todas essas ações refletem nas entrevistas e demonstram
que a maioria dos conselheiros entende bem a lógica de funcionamento do fundo e as
atribuições dos conselhos, porém nenhum destes treinamentos parece tocar na questão do
conhecimento contábil.
Além destas limitações em termos de conhecimento, a questão do tempo foi também
um problema. Diversas vezes houveram reuniões que foram canceladas pela falta de quórum.
O efeito objetivo disso é que o conselho chegou a aprovar seis relatórios financeiros em um só
dia. A fiscalização fica bastante prejudicada por eventos como estes, todavia não é um fato
recorrente, mas é algo a ser levado em consideração e que não pode ocorrer em experiências
futuras. Uma vez que o conselho dá conta da fiscalização do FUNDEF, do PNATE e do
PNAE, a falta de tempo para a execução dos trabalhos podem ter limitado sua eficácia. Um
representante dos professores percebe isso:
O problema é que em função da dificuldade de leitura contábil e pelo tempo
determinado de ter que dar conta daquilo, há uma certa pressão de você ter que
fiscalizar aquilo em determinado tempo, de verificar as contas e dar seu parecer.
Então, essa é a pressão feita pela prefeitura e o conseguinte que as esferas superiores
23
davam, com certeza, prazos para a prefeitura prestarem conta também.
(Representante dos Professores B)
É importante ressaltar que os prazos são definidos pela Lei do FUNDEF. É um problema
estrutural do fundo, não das esferas de governo. Os conselheiros sempre que tinham
dificuldades recorriam à prefeitura e pediam que fossem cedidos funcionários que pudessem
lhes explicar o significado dos dados:
“quando a gente começava a ver as prestações e surgia alguma duvida, a gente pedia
ao chefe do DEIN da secretaria, ele sempre foi lá, nos explicar alguma coisa que não
entendíamos. Porque nós não éramos financeiros, ninguém ali tinha uma formação
que entendesse de economia, de financiamento, alguma coisa assim. A gente
precisava, até depois quando passou a ser FUNDEB, a gente pedia um contador para
que nos orientasse até como verificar essa forma de gastar o dinheiro e acertar as
contas.” (Representante dos Funcionários)
A prefeitura representa, então, um suporte de extrema importância. O problema é que recorrer
somente a ela em momentos de dúvida se apresenta mais como uma limitação a ser vencida
do que algo a ser louvado. Uma questão ainda pertinente ao suporte dado pela prefeitura se dá
no fato de que as explicações dadas pelos técnicos podem não fazer diferenças profundas no
entendimento, uma vez que podem operar no mesmo nível simbólico que os próprios
balancetes e relatórios, que já eram de difícil compreensão.
Outro ponto importante a ser abordado refere-se à participação de cada segmento vista
separadamente, além dos olhares de um segmento sobre o outro. Realizamos a tentativa de
quantificar as intervenções de cada segmento ao longo destes dez anos. A partir dos
posicionamentos relatados e descriminados nas atas, contabilizamos trinta e três participações
dos conselheiros, diretamente na pauta ou em questões extras. Destas, dezoito foram
realizadas pelo segmento dos professores, seis do segmento dos pais, três da Secretaria
Municipal, cinco do Conselho Municipal de Educação e nenhuma dos Funcionários.
O fato dos professores serem os maiores participantes não é nada surpreendente, uma
vez que já participam ativamente da educação e possuem uma base estruturada. As
intervenções dos professores se concentraram especialmente na questão da remuneração e
valorização do Magistério e em questões ligadas a denúncias de irregularidades com
conservadoras. Para o professor B o segmento dos pais, por ser desprovido de uma condição
política prévia, acaba servindo como massa de manobra nas mãos da prefeitura. Um fato que
ajuda a explicar esses posicionamentos está contido nas palavras do Professor B, que possui
forte viés corporativista, dizendo que estava lá para defender os direitos da classe:
24
“Era uma relação política. Existia o interesse da instituição dos eleitos, no caso o
executivo municipal de se aplicar a verba de acordo com seu interesse ideológico e
existia a parte do segmento profissional, o qual eu representava, que também tinha
seu interesse ideológico de classe mesmo, de classe trabalhadora.” (Representante
dos Professores B)
Já no caso dos representantes da Secretaria Municipal de Educação, as participações se
davam mais na posição do esclarecimento de dúvidas e no papel de trazer informações da
secretaria. Em uma participação, o Conselheiro da SME A traz uma crítica ao FUNDEF,
relatando sobre os desmandos da União, porém essa não é a regra. O seu papel se confundiu
com o da secretária executiva, que é o de dar suporte aos conselheiros.
Um representante da CME chama o FUNDEF de uma mentira e que deve ser
denunciada, essa fala não se fez clara, pois não houve detalhamento na crítica. Podemos
relacionar com a crítica que o representante da SME A fez anteriormente falando sobre o fato
da União não realizar adequadamente a complementação da verba. Outras participações se
dão em um momento de chamada da atenção de que o trabalho do conselho deve ir além da
mera análise de atas e em denúncias de irregularidades quanto a prestadores de serviços.
A participação dos pais contém elementos interessantes e discrepantes dos outros e
também entre si, quando tomamos comparativamente as duas entrevistas com conselheiros
representantes desse segmento. Este é o segmento que mais apresenta dificuldades com o
conhecimento do aparado burocrático-legal necessário para a ação. Suas intervenções são
bastante pontuais, ligadas ao apontamento da necessidade de se verificar as obras. O Pai A
assumiu uma postura de se focalizar em realizar visitas e fiscalizar a infra-estrutura mantida e
desenvolvida pela prefeitura. Para ele havia uma divisão do trabalho dentro do Conselho e a
parte dele era esta:
“A minha área era fiscalizar mais, assim, obras, os veículos e o transporte[...]A
Função do conselho como um todo é Fiscalização de obras, de veículos, discutir os
problemas das escolas, obras, problemas de professores, ameaças de professores,
que muitas vezes a gente discutia lá também.”(Representante dos Pais A, grifo
nosso)
Quando se tratava das questões pertinentes às discussões financeiras e todas as outras que
surgiam, ele assumia participar, porém essa área não era a dele:
“Eu acho que todos os conselheiros que estavam lá já eram professores, eu
representava os pais. São pessoas que antes de a gente entrar, fizemos um curso de
capacitação. Quando a gente via que o problema era muito sério, ficava pra eles lá.”
(Representantes dos Pais A)
25
O que torna o caso deste pai curioso é o fato de que ele visitava com frequência as obras, e
pela dificuldade em conseguir suporte da prefeitura, ia com seu próprio carro, bancando o
combustível com recursos próprios. Ele buscou formas alternativas de participar, dentro de
suas possibilidades. Isso revela um problema sério de falta de capacitação e de posição de
tutoria e por outro lado representa um desejo legítimo de participar. Este é um representante
amplamente elogiado pelos que fizeram parte desta mesma gestão
No caso do Pai B essa questão da tutoria é bem mais complexa. Na passagem já
apresentada ele considerava sua autonomia zero. Em outros momentos diz que somente
aprovava os papéis e que não discutia nada, e não havia questionamento de verba. A julgar
pelas demais entrevistas e pelas atas, não podemos considerar essa uma realidade total, porém
podemos inferir que essa fosse a condição dele. Se retomarmos o argumento de Gohn, que em
um contexto de abertura democrática da educação, os pais são os atores por excelência. Eles
demonstram aqui que são os mais necessitados de integração ao debate e os mais carentes de
estruturas simbólicas e participativas. Caso que se agrava ao passo que fazemos a correlação
entre a participação e a base, tema tratado adiante.
Quando perguntados acerca do contato que tinham com suas bases, o segmento dos
pais foi o que apresentou mais limitações. O fato dos outros segmentos serem, em geral,
ligados a algum sindicato ou possuir reuniões frequentemente, como no caso da CME, deram
uma condição prévia que facilitou a disseminação das informações e dos debates
desenvolvidos dentro do Conselho. O segmento dos pais não possuía nenhuma associação que
tivesse participação ampla dos pais juizforanos. Sendo assim, o Pai A ficou limitado a escola
de seu filho em reuniões de pai, já o Pai B não levava as informações para lugar nenhum, não
se reunia com nenhuma base:
“Quando tinham festas e eventos no colégio ou reunião de pais eu falava e mostrava
as fotos tiradas. Nunca fui aos outros colégios porque eu estava representando o
PAPE.” (Representante dos Pais A)
“Não tinha nada. Tinha pouco contato com os outros pais porque eles saem fora, eles
desconhecem o filho surdo.” (Representante dos Pais B)
Mas está não é uma realidade somente dos pais, a diretora que representava os
funcionários fala sobre o repasse de informações:
“Eu era vice-diretora das reuniões de diretoras e a gente passava, nas reuniões da
escola também passava, nas reuniões de coordenadoras, enfim, procurava situações
26
onde tivesse um público maior, mas de forma sucinta e sem interesse de quem
estava recebendo as informações.” (Representante dos Funcionários)
Apesar de o problema ser minimizado neste caso, a vice-diretora fazia o repasse, porém, por
esse discurso, a questão não parecia ser debatida com a base. Limitou-se a transferência de
informação, a interação não funcionou nas duas vias.
Finalmente perguntamos aos conselheiros sobre como percebiam suas participações e
como perceberam a existência do próprio conselho. As opiniões são bastante diversas e
ressaltam muitas deficiências desta arena. O Representante dos professores B chama atenção
para os limites impostos pela lei, o que acaba por limitar as possibilidades. O representante
dos Professores A aponta para a necessidade de uma representação mais proporcional a
dimensão de cada segmento. A representante dos Funcionários indica a necessidade de que
houvesse um especialista em finanças ligado ao conselho. Uma pessoa que fosse idônea e
imparcial.
Todos entendem que fizeram o possível na fiscalização, mas apontam para suas
próprias limitações, além das impostas pela prefeitura e pela lei do FUNDEF. Como exposto
ao longo desta seção, os conselheiros sofreram com limitações no tempo, de conhecimento
contábil e acerca da própria lei, bem como a escassez de treinamentos e recursos para realizar
uma fiscalização para além dos balancetes.
Nos esforçamos em realizar uma caracterização geral destes dez anos. Com certeza
existem peculiaridades ligadas a cada gestão, entretanto nosso foco foi perceber um desenho
de todo o processo, o que nos possibilitará realizar nossa análise em comparação a
bibliografia exposta anteriormente.
Conclusão - A Participação Vista de Perto
O conselho parece ter passado por uma trajetória evolutiva de ganhos para o seu
próprio funcionamento, desaguando atualmente em uma representação bastante ampla no
FUNDEB. O próprio ato de um conselheiro se deslocar de sua casa todo mês, sem receber
nada, nem mesmo vale-transporte, demonstra desejo de participar. Desejo, muitas vezes,
desmotivado pela falta de poder efetivo. O Professor A cita diversas vezes a falta de poder
deliberativo, de participar não só da fiscalização, mas da própria repartição dos recursos, do
planejamento em si. Essa crítica pode ser vista, como citado anteriormente, em diversas outras
experiências de conselhos. (DAVIES 2001; 2002; TATAGIBA, 2002; FUKS e
PERISSINOTO, 2006)
27
Bem como nas outras experiências de gestão democrática (BRUEL, 2003;
ANDRADE, 2002) as limitações de recursos e treinamento foram claramente problemas
também encontrados na realidade de Juiz de Fora. A dificuldade de lidar com balancetes e
números foi evidenciada através das entrevistas. Sobre a falta de recursos, os conselheiros se
esforçaram na tentativa de realizar a fiscalização para além dos balancetes, indo efetivamente
aos locais, ainda que poucas vezes, com exceção do mandato do Pai A que utilizou seus
próprios recursos para ir até as obras e mesmo para fiscalização de veículos. A prefeitura teve
papel limitado nestes dois aspectos. Essa realidade mostra a falta de interesse do poder
público em fortalecer estes espaços de participação, os tornando muitas vezes inócuos pela
carência de apoio. Não é somente a manipulação clara ou conselhos com sua formação
comprometida que limitam a participação, mas também a omissão do Estado em participar
efetivamente e auxiliar a apropriação desse espaço.
A questão da formação de hierarquia dentro do conselho também pode ser identificada
através dos discursos do Pai A e do Pai B. Assim como Simões (2007) aponta, o peso do
discurso técnico e da formação de cada conselheiro criaram uma divisão dos trabalhos. As
questões voltadas à análise do balancete financeiro ficavam mais a cargo dos “outros” que
possuíam mais conhecimento a cerca desse tema. O pai A se concentrou na parte prática, da
fiscalização in locu, reduzindo sua responsabilidade sobre a análise. Podemos lançar um olhar
sobre essa realidade e pensar que foi eficaz, entretanto o peso do discurso dos demais
membros passa a prevalecer sobre o dos Pais quando o assunto são os balancetes. Uma vez
que existe essa diferença de conhecimento, o peso do discurso de um ou mais membros,
ganha mais força que o dos demais. Podemos somente ir até esse ponto, haja vista que não
pudemos participar das reuniões para observar isso com mais propriedade.
Em correspondência as críticas apresentadas por Tatagiba (2002), a ligação entre os
representantes e os representados era bastante fraca em alguns segmentos, especialmente o
segmento dos pais e dos funcionários. A existência de suporte da prefeitura ou de ONGs,
como no caso apresentado pela autora citada, poderiam mudar essa realidade. Esse não foi o
caso de Juiz de Fora. Os pais possuíam grandes limitações em disseminar as informações. A
representante dos funcionários operava somente em levar as informações, não as debatia A
representação parece assim ser mais limitada do que o formato representativo que opera no
sistema político partidário. Avritzer (2010) propõe que entendamos a existência de novos
formatos de representação, entre eles a representação por afinidade. Esse caso se dá quando
alguém se torna uma representante de um segmento pela existência de afinidade com ele.
28
Especialmente no caso dos pais, a representação se limita somente a existência dessa
afinidade. As ligações objetivas com seu segmento são praticamente nulas.
Comparando as entrevistas e as atas, observamos que o argumento de Davies sobre as
diferenças de condições entre os representados é real. Tanto técnica quanto política. A
paridade, no sentido apresentado por Gohn (2006), não existiu plenamente.
Uma vez que procuramos entender esses espaços como geradores de uma democracia
que vá além das bases tradicionais da democracia representativa, é fundamental que a difusão
das informações e a construção dos posicionamentos excedam a figura do indivíduo que
represente determinado ator coletivo. Neste caso o CACS do FUNDEF não foi gerador de
superação a esses limites. Segmentos como o dos professores já possuem unidade anterior a
existência do conselho devido aos sindicatos e no caso dos pais, que não possuem uma
organização desse tipo, não houve mudanças.
O Segmento Estatal parece não ter tentado esvaziar ativamente o conselho. Apesar de
duas primeiras gestões terem sido presididas pelo representante da SME, esse quadro é
alterado nas posteriores. Outros representantes, como o do CME, tiveram o cargo de
presidente. As próprias falas dos conselheiros mostram que não ocorreram tentativas de
manipulação durante as reuniões e todo processo de trabalho, além de terem respondido com
certa rapidez a demandas relacionadas a informações erradas nos balancetes e a necessidade
de informações adicionais. Em algumas atas foi possível ver que a Secretaria cedeu
profissionais para elucidarem algumas dúvidas. A prefeitura realizou, segundo as atas,
eleições para escolha dos representantes de segmentos que não eram indicados a cada troca de
gestão. Limitando-se a um caráter técnico, o poder público deu um bom suporte,
aparentemente muito melhor que em várias outras experiências (BRUEL, 2003; ANDRADE,
2002). Quando tratamos de participação e de cultura política, os esforços para uma
transformação nestas dimensões foram bem aquém do necessário, ainda que as manifestações
de clientelismo, fisiologismo e paternalismo, como apresentados por Souza (2004), tenham
ocorrido em pequena escala.
A capacidade de adquirir informação se torna um elemento fundamental na
democracia e à sociedade civil para que possa se organizar e pressionar o Estado de forma
combinada. Essas potencialidades parecem ainda não ser usadas da melhor forma. Somente
um dos representantes dos professores parece perceber que os Conselhos podem ser espaços
de construção de alianças e de combinação de forças para além deles mesmos. Os atores não
se utilizaram da capacidade dialógica e plural que esses espaços representam. Espaços de
29
exercício da cultura política e de construção de solidariedades, mesmo com as diversas
limitações existentes.
Como superar estes problemas e dificuldades? Uma possibilidade é que a universidade
sirva como espaço de auxílio a esses atores sociais, dando suporte político e organizacional, e
formação técnica necessária não só de indivíduos, mas também de movimentos sociais e
ONGs que participem desse processo, para a melhor apropriação desses espaços. Tatagiba
(2002) demonstrou que a participação de algum movimento ou órgão no treinamento dos
conselheiros pode ser o divisor de águas entre uma boa e uma má gestão. Aqueles elementos
educativos destacados por Gohn, que faziam parte dos movimentos sociais, fazem parte
também da realidade dos conselhos, porém em muitos casos, como o do FUNDEF, não são
plenamente aproveitados. A prática de lidar com a legislação e o contato com outros
segmentos já abre portas importantes, que poderiam ser amplificadas pelo auxílio da
academia.
Outra possibilidade é que segmentos mais bem organizados, como o dos professores,
dêem suporte a segmentos menos organizados, como o dos pais. Como ressaltou o
representante dos professores B, o conselho pode ser um local de formação de alianças.
Todavia, ainda será um desafio vencer a descrença na política e o presente momento de
fragmentação que atomiza os indivíduos.
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF funcionou realmente
como uma instância social de fiscalização da sociedade sobre o poder público. Foi o elemento
que reduziu o caráter de afastamento do Estado contido em uma política desconcentradora
como o FUNDEF. Observamos melhoras ao longo das gestões em muitos sentidos: a
ampliação do acesso as informações, a presidência do conselho sair das mãos dos
representantes da SME e o aumento das visitas a obras. Certamente houve amadurecimento.
Esse espaço ainda assim foi alvo de muitos dos problemas também encontrados em
outros conselhos. Os quais vão desde diferenças técnicas e de acesso a informações, até
limitações políticas e organizativas em alguns segmentos. Os efeitos da existência do CACS
do FUNDEF poderiam ter sido muito mais amplos, colaborando mais para o desenvolvimento
de uma democracia participativa.
Ainda que sem o poder de decisão, a existência de conselhos gestores, no nível
somente da fiscalização, se mostram necessários para evitar desvios e colocar certa ordem na
“coisa pública”. Foram citados alguns exemplos da descoberta de irregularidades e o conselho
foi atrás de explicações e conseguiu resolvê-los. A falta de poder limita sim a dimensão da
participação, porém não a elimina. Mesmo que o conselho não tenha poderes próprios, tem
30
acesso a documentos da gestão e a possibilidade de se utilizar de outras vias para a denúncia,
como o tribunal de contas, ministério público e a própria câmara municipal.
Muitos anos já se passaram desde a implementação do Fundo e mesmo de seu termino
e se as melhorias continuaram a acontecer, como no caso do CACS de Juiz de Fora, há que se
olhar com certo crédito para esse instrumento de controle social e observar seu funcionamento
agora no FUNDEB, que entra no seu quarto ano de vigência.
31
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