I N S T I T U T O
P Ó L I S
administrativa
ação
IDÉIAS PARA A AÇÃO MUNICIPAL
AA No 153
REVISÃO NO
PROCESSO DE
FISCALIZAÇÃO
DE COBRANÇA
DE TRIBUTOS
O processo de cobrança de tributos deve envolver não só o atendimento ao cliente, mas também
a modernização da máquina
administrativa que permita melhorar a fiscalização da arrecadação e diminuir as perdas.
U
m dos temas mais abordados pela imprensa em termos tributários é a intensidade cada vez maior de corrupção nos processos de arrecadação. A corrupção no sistema de
fiscalização tributária leva a desgaste e perda de
credibilidade do setor público por parte da população, além de alto custo para apuração das
denúncias.
O processo de fiscalização tributária municipal deve
preocupar-se, além da questão da corrupção, com
a questão da inadimplência e da sonegação. Neste
sentido, deve-se dizer que muitas vezes o contribuinte municipal não é propriamente um sonegador que se utiliza de artifícios ilegais para lesar o
fisco municipal, mas um contribuinte esquecido
ou não acostumado a contribuir com a gestão municipal, principalmente em decorrência de falta de
legitimidade do poder público e da certeza de impunidade ou de inúmeros benefícios concedidos
ao contribuinte inadimplente. Neste último caso,
observa-se que benefícios e parcelamentos estabelecidos posteriormente ao lançamento do tributo,
estimulam o adiamento da contribuição.
2000
S
ARRECADAÇÃO
TRIBUTÁRIA
anto André-SP (626 mil hab.) é um município da região metropolitana de São
Paulo, com 100% da população vivendo na zona
urbana. Seu crescimento esteve vinculado ao desenvolvimento industrial da região, de modo que
a arrecadação tributária esteve muito suscetível
às variações do nível de atividade econômica do
país.
Os tributos municipais podem ser divididos, a
grosso modo, em Receita Corrente e Receita de
Capital. A receita corrente é subdividida em dois
grandes blocos: Receita Própria e Transferências
Intergovernamentais. As Receitas Próprias, por
sua vez, está subdividida em Receita Tributária e
Outras Receitas. Dentre as Receitas Tributárias,
destacam-se o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbanos (IPTU), Imposto sobre
Serviços (ISS) e Imposto sobre Transmissão de
Bens Intervivos (ITBI), além da Contribuição de
Melhoria e das Taxas Municipais. Dentre as Outras Receitas, destacam-se Receita Patrimonial,
Receita Industrial, dentre outras.
As transferências intergovernamentais, por sua
vez, podem ser subdivididas em Transferências
Constitucionais e Repasses. Dentre as Transferências Constitucionais, destacam-se o Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), QuotaParte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (Quota-Parte ICMS), IPVA, ITR,
dentre outras. Dentre os repasses, destacam-se
os Convênios, como recursos do Sistema Único de Saúde (SUS), por exemplo.
Com a diminuição do ritmo do crescimento econômico do país com forte impacto sobre a indústria de bens duráveis, como veículos automotores
e outras indústrias metal mecânicas, acrescida de
uma perda de legitimidade do poder público e a
necessidade de redefinir relações entre o poder
público constituído e a sociedade civil, a administração pública, em Santo André, viu-se com a
necessidade de criar instrumentos para reverter,
ou pelo menos, modificar, esta situação.
Se por um lado, criou instrumentos de participação popular como forma de legitimar a gestão e
racionalizou o uso dos recursos públicos do lado
das despesas; pelo lado das Receitas, dentre
outros mecanismos, a administração de Santo
André instituiu instrumentos para aprimorar a
arrecadação tributária própria. Estes instrumentos estão inseridos num contexto mais amplo de
modernização administrativa e são condicionados por dois eixos de ação: capacitação pessoal
e informatização do departamento tributário.
O Programa de Modernização Administrativa já
apresenta resultados interessantes, como por
exemplo, a Rede Fácil de atendimento ao público – sistema que disponibilizou um conjunto
amplo de informações municipais para a população. Esta Rede Fácil é composta por:
a) Praça de Atendimento ao Público localizada
no Paço Municipal;
b) Sistema Integrado Municipal, composto por
postos de atendimento conectados aos computadores municipais;
c) Fone Fácil – Sistema de telefonia ágil para
solicitação de serviços da população, junto à
prefeitura,
d) Disposição de Site na Internet com informações sobre o município e os serviços públicos,
bem como um conjunto de legislações que regulam diversos assuntos.
Para aprimorar e melhorar os serviços públicos,
foram utilizados como princípios para a Modernização Administrativa:
a) Serviços voltados para o cidadão, e não para
a burocracia pública, sem menosprezar a burocracia;
b) Descentralização e desconcentração do atendimento e de diversas decisões relacionadas com
diversos serviços públicos;
c) Horizontalização das estruturas administrativas, enfatizando as ações matriciais;
d) Adoção de sistemas de controle e melhoria
dos processos de trabalho;
e) Participação dos gestores (os mais diversos
servidores públicos participam) na concepção,
produção e avaliação dos serviços públicos; e
f) Capacitação dos servidores públicos e adoção
de novas tecnologias de informação.
A Secretaria de Finanças, ao participar do Programa de Modernização Administrativa, está
obtendo grandes mudanças em sua atuação. Com
a melhoria da qualidade do trabalho, está oferecendo um atendimento mais digno e justo. A
Secretaria de Finanças passou por um processo
de reforma de suas instalações e equipamentos.
O setor de atendimento ao público foi inteiramente reformulado, os guichês estão munidos
de equipamentos informatizados e os servidores foram capacitados de modo que a sua atenção esteja voltada para o público. Este, por sua
vez, tem enfrentado pouquíssimas filas.
A valorização do funcionalismo se dá a partir do
desenvolvimento técnico e de habilidades dos
servidores e da readequação da cultura organizacional. Além da reforma do espaço, criou-se na
Secretaria de Finanças um ambiente de respeito e
confiança, a partir do estímulo à participação dos
servidores e do estabelecimento de mecanismos
de reconhecimento do trabalho. Com reuniões
periódicas, está sendo possível conscientizar os
fiscais de seu papel e importância. Eles se sentem
mais incentivados a cooperar e a atuar de forma
honesta. Além disso, há uma preocupação deles
em desempenharem sua função eficientemente,
pois, como a Secretaria de Finanças tem ido atrás
dos estabelecimentos comerciais e de serviços e
cobrado a tributação devida a partir de estimativas, fica mais fácil identificar os fiscais que não
têm colaborado com a administração pública. Por
último, cabe ressaltar que estão sendo organizados processos de seleção de novos fiscais. Estes
passam por um treinamento, tendo em vista sua
futura atuação.
Quanto à utilização de tecnologia de informação, além da aquisição de novos computadores,
está sendo implementada na Secretaria de Finanças um programa de rede. Todos os dados
introduzidos nos computadores poderão ser processados por um núcleo central, que tem como
função, a fiscalização da cobrança tributária, tornando-a mais ágil e eficiente.
A melhoria do ambiente de trabalho foi a primeira etapa concluída. Houve uma grande alteração no desempenho e motivação dos servidores, uma vez que o local de trabalho tornou-se
agradável, com luz e equipamentos próprios para
escritório.
Deve-se observar que o Consórcio do ABC exerce papel importante no que diz respeito à diminuição da guerra fiscal, visto que são definidas, por
meio dessa “instituição” as atividades prioritárias
de cada município e a alíquota de ISS conveniente.
Desse modo, as empresas não migram para os
municípios vizinhos em busca de ilhas fiscais para
exercer suas atividades. Em geral, o Consórcio
Intermunicipal do ABC estabelece parâmetros e
alíquotas convenientes para os diversos prefeitos
da região, de modo que em vez de vizinhos predatórios, tornam-se parceiros importantes.
REVISÃO DOS
PROCESSOS DE
FISCALIZAÇÃO
A revisão do Processo de Fiscalização de Santo
André tem como objetivos:
a) aumentar a arrecadação utilizando com maior
plenitude o potencial arrecadatório do município;
b) melhorar a eqüidade horizontal e vertical da
política tributária local;
c) fomentar a contribuição voluntária da contribuição; e
d) melhorar a eficiência na arrecadação de tributos.
A revisão do processo de fiscalização tributária
tem início com uma revisão e maior detalhamento do cadastro municipal de contribuintes, tanto
do IPTU quanto do ISS.
No caso do IPTU, o processo de fiscalização
concentra-se muitas vezes na Secretaria de Obras
que deve acompanhar a evolução, ou pelo menos, as modificações ocorridas nas propriedades (reformas e ampliações), como forma de
manutenção e atualização do cadastro; e na negociação dos créditos tributários de modo que
não favoreça o inadimplente, mas pelo contrário, estimule a contribuição sem atrasos.
No que diz respeito ao ISS, a Prefeitura de Santo André reviu o processo de fiscalização tributária e estabeleceu duas frentes de atuação. Na
frente interna, há a atualização do cadastro com
detalhamento das informações, maior precisão
sobre a localização da empresa, bem como um
histórico de seu faturamento e o número de fun-
cionários. É realizado, ainda, um posterior processamento dessas informações num banco de
dados informatizado. Trata-se da montagem de
uma retaguarda para permitir uma atuação mais
eficaz da frente externa.
O processo externo de fiscalização consiste em, a
partir de uma estimativa do crédito tributário, apurar in loco o pagamento efetivo dos carnês lançados. Para a efetivação desse processo, a prefeitura realizou uma Estimativa de Arrecadação para
aproximadamente 100 atividades econômicas diferentes. Trata-se de atividades em que há um
grande número de contribuintes espalhados.
O cálculo das estimativas para os prestadores de
serviços partiu da hipótese de que pequenos e
micro empresários das mais diversas áreas, desde consultórios médicos até oficinas mecânicas,
incluindo cabeleireiros, bares e locadoras, dificilmente emitem nota fiscal, pelo próprio tipo de
serviço e pela não exigência do cliente. A prefeitura verificou seus custos e estabeleceu um patamar mínimo de manutenção do negócio, que
hoje serve de base para o pagamento do ISS. A
título de exemplo, imagine que, para manter uma
locadora, seu proprietário gaste R$ 2 mil por
mês. Para permanecer no negócio sem lucro, ele
deverá ter receita mínima igual a este valor que
passa a ser para a prefeitura a base para arrecadação do ISS. Esse processo foi realizado para
aproximadamente 100 atividades econômicas.
Uma vez calculadas as estimativas, os carnês são
lançados. Além da estimativa, é realizada uma
apuração dos dados in loco, por amostragem,
sendo que os fiscais são subdivididos em diversas áreas de fiscalização no município. Essa verificação também é realizada para os contribuintes
que se sintam prejudicados pela estimativa. O
não pagamento do carnê também é apurado in
loco. No momento de apuração, o contribuinte é
estimulado a quitar o crédito tributário e só em
última instância é inscrito na dívida ativa.
Paralelamente a prefeitura vem se empenhando
em um processo de monitoramento dos maiores
contribuintes. Deve-se ressaltar que cerca de 180
grandes contribuintes representam aproximadamente 52% da arrecadação do ISS.
RESULTADOS
Além de uma arrecadação mais eficiente e eficaz, o processo de fiscalização tributária em Santo André tem apresentado alguns resultados de
difícil mensuração.
Em primeiro lugar, esta
prática tem rompido
com a cultura de sonegação, tão presente na
realidade brasileira. Ao
invés de deixar sob responsabilidade do governo federal, ou mes-
mo do estadual, as prefeituras devem criar
mecanismos que facili-
tem a arrecadação municipal. Dessa maneira, um
segundo resultado visí-
Programa Gestão Pública e Cidadania
Estão abertas as inscrições para o ciclo de
premiação de 2000
http://inovando.fgvsp.br
e-mail: [email protected]
fax: (11) 287-5095
telefone: (11) 281-7905
Autores: Eduardo de Lima Caldas e Patrícia Laczynski. Fichamento elaborado para BNDES.
Instituto Pólis- Rua Cônego Eugênio Leite, 433 - São Paulo - SP - Brasil
CEP 05414-010 - Telefone: (011) 853-6877 - Fax: (011) 852-5050 e-mail: [email protected]
vel tem sido combater a
inércia tributária.
Finalmente, deve-se ressaltar que estas mudanças ocorridas na gestão pública de Santo André foram possíveis pela legitimidade do processo conquistada por meio da publicização das contas públicas e pela participação
efetiva da comunidade no
processo orçamentário,
definindo a alocação dos
recursos públicos.