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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS – CECH
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – TCC
SÃO CARLOS
2011
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS – CECH
DEPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO
POLÍTICAS PÚBLICAS DA EDUCAÇÃO E O ESPAÇO ESCOLAR: A
VISÃO DO MACRO E DO MICRO
Monografia apresentada ao curso de
Licenciatura em Pedagogia.
Aluna: Thais Elena Lotumolo
Orientadora: Profa. Dra. Maria Cecília
Luiz.
SÃO CARLOS
2011
3
Parecer
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Dedico este trabalho a todas as pessoas que me apoiaram e
incentivaram durante as aprendizagens e conhecimentos que o curso
de Licenciatura em Pedagogia me proporcionou.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço meus pais, Elza e Tadeu, pelo constante incentivo, apoio, carinho e amor
durante todo o meu período de escolaridade, principalmente, na trajetória do curso de
Licenciatura em Pedagogia. Vocês são únicos e essenciais.
Agradeço a todas as pessoas que estiveram presentes no decorrer de minha graduação e
que de alguma maneira contribuíram para a aquisição de novas aprendizagens e experiências
em minha formação como docente.
Agradeço a professora Maria Cecília Luiz pela orientação nos estudos, proporcionando
meu crescimento profissional e pessoal.
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RESUMO
A seguinte monografia apresentada ao curso de graduação em Licenciatura em Pedagogia da
Universidade Federal de São Carlos – UFSCar apresenta como meta discutir as políticas
públicas educacionais, propondo indagações sobre essa questão no meio educativo. Dessa
forma, articulada as mesmas está presente o entendimento da participação, da gestão
democrática e da autonomia nas instituições de ensino. Todas as temáticas que serão
discutidas possuem a finalidade de repensar a educação e promover novas posturas que
origem sujeitos reflexivos e críticos para atuarem na sociedade em vigor.
Palavras-Chave: Políticas Educacionais. Gestão Democrática. Participação. Ensino.
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SUMÁRIO
Introdução ............................................................................................................................................. 7
Seção I - Cultura Organizacional: Embasamentos Para Uma Compreensão Teórica ....... 9
1.1. Conceito de cultura organizacional ............................................................................................ 9
1.2. Gestão educacional e os modelos organizacionais .................................................................12
1.3. Elementos constituintes da cultura escolar: delineadores das tomadas de decisão. ...........16
1.3.1. A organização da escola: zona de visibilidade e invisibilidade ...............................16
1.3.2. Relações de poder no ambiente escolar .......................................................................18
Seção II: Gestão Democrática e a Função da Escola: A Articulação entre as Políticas
Públicas de Educação .......................................................................................................................22
2.1. Gestão democrática na legislação educacional brasileira: um breve panorama. .................22
2.2. Da administração a gestão escolar: perspectivas e conceitos ................................................. 27
Seção III - Políticas Públicas de Educação e a Realidade no Espaço Escolar. ....................31
3.1. A perspectiva das políticas públicas da educação nos últimos anos: função da escola e
qualidade do ensino. ............................................................................................................................31
3.2. Gestão democrática e a autonomia da escola: a questão da participação no cotidiano
escolar. ..................................................................................................................................................37
3.3. Participação representativa ou participativa: qual a diferença? .............................................46
Considerações Finais ........................................................................................................................51
Referências Bibliográficas ...............................................................................................................52
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Introdução
A presente monografia que apresenta como foco a discussão sobre as políticas
públicas educacionais é um dos requisitos para a formação no curso de Licenciatura em
Pedagogia da Universidade Federal de São Carlos – UFSCar. Para tanto, esse estudo é
orientado pela Professora Doutora Maria Cecília Luiz, pertencente ao Centro de
Educação e Ciências Humanas e ao Departamento de Educação.
Será apresentado um estudo teórico sobre a temática das políticas públicas,
assim como de temas correlatos a mesma, como a participação, a gestão democrática, a
relações de poder, a autonomia e a cultura escolar, compondo um melhor entendimento
do contexto da organização educativa.
O trabalho em questão está divido em três seções que trazem aspectos
relevantes para um repensar sobre as instituições educativas. Nesse sentido, a primeira
seção promove a compreensão da cultura organizacional das unidades escolares,
buscando o entendimento dos valores e crenças que compõem esses espaços. Assim,
atrelada a cultura específica de cada escola, é possível compreender as relações de poder
que se constituem e a concepção de gestão do espaço educativo, enfim, qual o tipo de
formação de sujeitos está sendo promovido.
Já na segunda seção dessa monografia, a partir do conhecimento dos modelos
organizacionais da escola a discussão será focalizada na gestão democrática, bem como
na função da escola no âmbito da atualidade, tendo como aporte a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – LDB 9694 /96 será discutida a trajetória da gestão democrática no meio
educativo.
Na última seção desse estudo será mostrado um breve panorama histórico das
políticas públicas educacionais, relacionando como as escolas se articulam com as
mesmas, além de evidenciar a gestão do ensino, as relações de autonomia e de
participação nas instituições de ensino e aprendizagem.
O trabalho será concluído através da retomada da diversidade de ideias,
pensamentos e reflexões, promovendo um repensar sobre o processo educativo atual e
sobre novas propostas e meios organizativos que se fazem necessários para a busca de
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uma educação de qualidade e significativa para as pessoas, contribuindo para que
exerçam a crítica e reflexão.
Essa monografia é uma maneira de compartilhar os saberes adquiridos durante
a graduação no curso de Licenciatura em Pedagogia, articulando os conhecimentos
inerentes ao contexto educacional, principalmente os relacionados com a gestão escolar.
Portanto, é o esforço de contribuir para a integração de todas as aprendizagens e
experiências práticas e teóricas adquiridas durante quatro anos de estudos.
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Seção I - Cultura Organizacional: Embasamentos Para Uma Compreensão
Teórica
Considerando a reflexão que é feita constantemente sobre o processo
educacional em diversos aspectos, esta seção promove uma discussão sobre a questão
participativa no ambiente educativo, assim como sobre os modelos de organização
escolar e a verdadeira gestão democrática, sendo relevante analisar à cultura escolar e o
poder presente nas organizações educativas. Estes componentes do cotidiano
educacional originam um pano de fundo para as futuras discussões que permeiam as
políticas públicas e a qualidade do ensino.
1.1. Conceito de cultura organizacional
Para discorrer sobre a cultura organizacional presente nos contextos
educativos, é essencial promover um espaço de reflexão sobre o significado do conceito
de cultura. Nesse sentido, Philippe d” Iribarne (apud MOTTA, 1997) caracteriza esse
conceito de forma relevante, já que compreende a cultura como linguagem, como um
meio de oferecer sentido ao mundo e as ações, portanto, ela exerce influência, classifica
e ordena os grupos sociais.
Esse panorama inicial nos leva a pensar sobre tais características dentro do
espaço educacional, fazendo com que observemos que as instituições educativas são
compostas por aspectos simbólicos, por espaços de trocas e criações. Representam um
sistema sociocultural em que há produção e reprodução de normas, valores e da cultura
representada na sociedade. “A cultura é o elo que une sistemas simbólicos, códigos,
normas e as práticas simbólicas cotidianas, que interagem pela reapropriação e
reinterpretação daquilo que constitui a memória social” (TEIXEIRA, 2002, p.40).
Para Teixeira (2002), o espaço escolar possui um caráter autônomo,
diferenciando-se das demais unidades educativas, caracterizando-se como uma
organização social que apresenta uma realidade específica. Proporciona a aprendizagem
de conteúdos e de sua cultura interna, pois é um ambiente que compõe o processo de
construção social.
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Ao articular aspectos culturais e simbólicos presentes na estrutura da escola, é
observado que a cultura organizacional é um pressuposto para a compreensão da
organização educativa e da concepção de mundo que a escola acredita.
No espaço escolar, Gomes (1993) propõe quatro contextos simbólicos
(contexto cívico, doméstico, industrial e de renome) para que seja possível realizar uma
análise da cultura escolar. Esses contextos mostram em suas peculiaridades qual o
referencial estrutural, o modo de racionalidade, os mecanismos de poder na relação
pedagógica, a forma de saber, o valor predominante e a forma institucional que
professores e alunos assumem dentro da instituição de ensino, portanto, estabelecem um
panorama de como o espaço escolar está construído.
Também oferece para a análise do espaço escolar quatro tipos de clima (clima
controlado, consultivo, separatista empenhado e participativo prospectivo) que
possibilitam saber como se estabelecem às relações no ambiente educativo, se há
empenho para a busca de transformações ou não, enfim, são aspectos específicos do
ambiente escolar que são partilhados por todos.
Libâneo (2001) reforça a importância da cultura da escola na criação da
identidade profissional do docente, já que ela não está desvinculada da organização, da
gestão, das formas da participação e das relações de trabalho presentes na escola. A
cultura organizacional é um conjunto de fatores sociais, culturais e psicológicos que
influenciam os modos de agir da organização como um todo, além do comportamento
particular das pessoas.
Além dos aspectos administrativos que compõem as escolas, existem os
culturais, representados, por exemplo, no currículo oculto que está presente nos modos
de funcionamento da escola e nas práticas dos professores. Assim:
A escola é, também, um mundo social, que tem suas características de
vida próprias, seus ritmos e seus ritos, sua linguagem, seu imaginário,
seus modos próprios de regulação e de transgressão, seu regime
próprio de produção e de gestão de símbolos. (LIBÂNEO, 2001, p.84)
Os professores e alunos são compostos por características culturais próprias
que trazem consigo e que compartilham no meio escolar. O contexto cultural e social
deve ser considerado quando a escola elabora seu projeto político pedagógico e seus
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planos de ensino. O planejamento precisa considerar a comunidade, suas expectativas e
valores para a formação dos alunos.
Essa cultura interna pode ser reformulada para atingir novas metas, como por
exemplo, a união do grupo escolar, originando um clima favorável para o trabalho da
equipe educativa. A organização escolar é uma cultura, constituindo-se de significados a
partir das práticas e atitudes dos participantes que a compõem, englobando alunos,
diretores e professores.
Cada escola vai compondo a sua maneira de ser, a sua forma de enfrentar os
problemas e promover ações e a cultura organizacional está presente nas reuniões, no
convívio dos alunos, nas metodologias, enfim, nos corredores escolares.
A escola tem uma cultura própria que permite entender tudo o que
acontece nela, mas essa cultura pode ser modificada pelas próprias
pessoas, ela pode ser discutida, avaliada, planejada, num rumo que
responda aos propósitos da direção, da coordenação pedagógica, do
corpo docente. (LIBÂNEO, 2001, p.85)
O projeto político pedagógico e a cultura influenciam-se mutuamente e como
consequência, a proposta do projeto político pedagógico deve ser evidenciada nas
práticas culturais e cotidianas da escola, como acontece, por exemplo, com o desejo de
meios mais participativos e democráticos.
Em uma visão sócio-crítica da cultura organizacional, Libâneo (2001) relata
que na escola ocorrem conflitos, já que existem interesses divergentes, porém, estão
presentes discussões para se chegar aos objetivos e metas comuns para o meio
educativo. É preciso saber que a organização escolar apresenta influência externa, como
das políticas, que acabam moldando a sua estrutura, porém, os participantes do contexto
educativo ao reverem o funcionamento da escola podem propor mudanças, analisar
criticamente o contexto e promover uma nova cultura escolar.
As ideias destacadas promovem a compreensão da valorização e de uma
observação minuciosa sobre a cultura organizacional que compõem cada particularidade
educativa, já que, fica nítida a sua importância para a busca de mudanças no espaço
educativo, nos aspectos que envolvam a gestão, o processo pedagógico e a comunidade
escolar. É um componente escolar que pode representar os objetivos e desejos diante de
uma educação de qualidade e que seja democrática.
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1.2. Gestão educacional e os modelos organizacionais
O panorama educacional estimula um repensar sobre as propostas e a
diversidade de modos de organizar e gerir o sistema educativo, buscando analisar as
vantagens ou desvantagens das práticas encontradas cotidianamente.
Em princípio, compreende-se que a escola é um espaço de produção e de
reprodução de políticas, normas e valores. Faz-se preciso refletir sobre a existência de
planos de orientação para a ação e de planos de ação realmente praticados, já que a
escola tem a capacidade de inventar e construir novas regras. (LIMA, 2003)
Os modelos organizacionais estão em constante processo de criação/recriação,
em estruturação por meio da ação do homem, sendo assim, não são protótipos
predefinidos para a ação. O adequado é estudá-los quanto ao seu caráter político e
administrativo, já que ao invés de serem modelos bem definidos e estáticos, na realidade
observa-se a sua característica dinâmica e o seu caráter plural, a presença humana na
definição dos mesmos. É preciso observar os atores, as novas estruturas e não focar em
uma concepção de organização e administração escolar baseada em um único modelo
organizacional.
Lima (2003) discorre sobre os modelos organizacionais, ressaltando entre eles
os modelos teóricos, referências para a construção dos modelos organizacionais das
escolas. Dentro de uma perspectiva teórica, há uma classificação entre os modelos
analíticos/interpretativos e os modelos normativistas/pragmáticos. Tais modelos nos
auxiliam a perceber e a observar a escola.
Em contrapartida, o contexto organizacional é marcado por uma pluralidade
que não se reduz as disposições formais-legais. Existe a ilusão de um modelo
organizacional, que defina a organização e administração escolar. Quando os modelos
organizacionais são mencionados em seu caráter plural, há referência a uma proposta
analítica e interpretativa, representando propostas, já no singular está associada à
perspectiva normativa/pragmática.
Os modelos analíticos ou interpretativos focalizam-se no estudo da organização
escolar, realizando leituras e ensaios das realidades educativas, quadros de referência e
perspectivas, influenciando ações e orientações. Os modelos normativistas auxiliam nas
definições e orientações das ações, baseando as escolhas organizacionais. Essa visão
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pragmática pode ser designada dentro de um panorama de escolas de administração,
doutrinas ou sistemas de gestão.
Existem alguns modelos técnicos que influenciam a gestão, a administração e a
organização escolar. Evidenciamos a gestão da qualidade total, a busca da eficiência e
eficácia, aspectos mensuráveis e comparativos, escolas com uma autonomia gestionária,
enfim, a educação contábil. (LIMA, 2003).
Na racionalidade técnico-burocrática existe a focalização na produção e
reprodução de regras, a centralidade na legislação escolar, representando uma imagem
estática e definida dentro de aspectos jurídicos e formais. A realidade escolar é
destinada para um modelo de ação, uma cópia e réplica do mesmo, com formas e
estruturas pré-definidas. Tudo está de acordo com certas categorias seguidas
rigorosamente, sem considerar a realidade empírica. Em contrapartida, os modelos
administrativos baseados na pluralidade de orientações refletem a realidade que não
pode se limitar a disposições formais ou legais. As organizações são compostas por
tensões, conflitos entre todos os membros que estruturam o meio escolar, portanto, não
são espaços homogêneos e estáticos.
Nesse sentido, pensar em uma administração centralizada, não significa que as
imposições diretivas sejam praticadas, o contexto educativo tem a capacidade de ser
seletivo e interpretativo, já que possui uma autonomia relativa e uma auto-organização
para pensar nos benefícios a seu espaço.
Segundo Lima (2003), o ideal é a análise da organização escolar a partir de um
caráter multifocalizado dos modelos organizacionais, já que a escola apresenta diversas
concepções e perspectivas em sua ação pedagógica. Não podemos esquecer que existem
regras destinadas para a ação no campo educativo, entretanto, é preciso saber o que
realmente é praticado no plano da ação, o que os atores educacionais produzem,
modificam ou atualizam.
Através de uma perspectiva sociológica, também existem modelos em
constante construção, sendo os modelos organizacionais para a ação ou em ação. No
contexto dos modelos para a ação existem em seu interior os decretados, interpretados e
recriados e nos modelos em ação há os em atualização. Os modelos decretados ou
orientados têm o papel de regular o funcionamento das unidades de ensino, pois estão
descritos e formalizados na legislação e em outros documentos oficiais. São
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estabelecidas regras, há detalhamento, onde podemos evidenciar o modelo de gestão
que predomina atualmente, através da regulação da ação organizacional e
administrativa.
Quando o modelo decretado toma conhecimento na realidade educativa, há a
possibilidade do mesmo ser repensado, comentado ou criticado, de acordo com o meio e
os participantes envolvidos, o que vem a caracterizar os modelos interpretativos ou de
recepção. Referindo-se ainda aos modelos decretados, as regras podem ser totalmente
modificadas, fruto das ações dos atores educativos e de seu contexto específico,
classificando essa nova produção dentro dos modelos recriados ou orientados para a
produção.
As regras produzidas (interna ou externamente a escola) podem ser atualizadas,
representando os modelos organizacionais praticados ou em ação, já que as escolas
possuem um caráter plural e diversificado em sua prática. A construção dos modelos
organizacionais é complexa, já que no tocante a imposição de modelos, é ingênuo não
observar que os atores escolares tem inteligência suficiente para inovar e propor
mudanças. Tais atores são essenciais para a concretização ou origem dos modelos no
contexto da ação, representam e praticam uma autonomia relativa. A escola deve
basear-se nos modelos decretados, todavia, ter a liberdade e autonomia para a produção
de outras normas, recriando e legitimando novos princípios que representam a
especificidade e a contextualização da ação organizacional.
Em suma, também a construção de uma obra própria, e não apenas a
pressuposta reprodução de uma obra alheia, ou seja, uma coconstrução ou produção em regime de co-autoria, desta forma
concretizando os direitos dos actores à participação na governação
democrática das escolas públicas, entendidas como instituições e
como locais de trabalho e não como meros instrumentos. (LIMA,
2003, p.114)
Por meio desse panorama, Lima (2003) nos leva a perceber que os modelos
organizacionais influenciam políticas, reformas de ensino e até mesmo a legislação e
que a escola tem uma autonomia relativa, já que toda instituição recria e interpreta o que
lhe é decretado, entretanto, também deve seguir algumas medidas burocráticas comuns
a todas as instituições.
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Ao falar sobre o contexto de cada unidade escolar em sua especificidade é
preciso repensar, além das questões da autonomia e das políticas educacionais, nas
formas de administração das instituições educacionais.
Sander (2007) discorre sobre esse aspecto, mostrando quatro dimensões que
fazem parte do processo administrativo, sendo a favor de um paradigma
multirreferencial, denominado paradigma multidimensional de administração da
educação, o qual é composto por quatro dimensões da administração, sendo elas, a
dimensão econômica, a pedagógica, a política e a cultural. Cada uma delas apresenta
critérios de desempenho, representados respectivamente pela eficiência, eficácia,
efetividade e relevância.
Cada dimensão possui algumas especificidades que podem ser caracterizadas,
como é evidenciado na dimensão econômica em que há envolvimento de recursos
financeiros e materiais, sendo representada pelo critério administrativo da eficiência, ou
seja, da lógica econômica na utilização desses recursos. A dimensão pedagógica é
representada por princípios e técnicas educacionais relacionadas com os objetivos
almejados pelo sistema educacional, portanto, possui um critério administrativo de
busca da eficácia pelas demandas da educação.
A dimensão política está articulada com o critério da efetividade, sendo assim,
uma administração que considera a sua comunidade, que possui compromisso político
em atender as demandas do seu contexto social. Também importante é a dimensão
cultural, que se articula com o critério administrativo da relevância, considerando os
valores, orientações, crenças e a qualidade da vida das pessoas do meio educativo.
É preciso ter em mente a proposta de que todas as dimensões estejam
articuladas no meio educativo, nenhuma delas é mais relevante que as demais, todas são
necessárias e estão presentes no âmbito educacional, dentro de suas contradições e
semelhanças. A escola apresenta necessidades de caráter interno, externo, instrumentais
e substantivos, sendo assim, necessita de uma administração e organização escolar que
busque a participação, a gestão democrática e o objetivo maior da escola, a
aprendizagem dos alunos.
O grande desafio das instituições escolares é se relacionar com todas as
dimensões sem priorizar apenas uma. A formação dos educadores deve ser permeada
pelos saberes na área da qualificação econômica, pedagógica, política e cultural para
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que se tenha conhecimento da totalidade e da articulação das diferentes dimensões
presentes no meio educacional. (SANDER, 2007)
Dentro da questão da gestão democrática, Lima (2003) nos leva a pensar no
tipo de democracia que é praticado dentro das organizações escolares, sendo que existe
uma redemocratização, com a presença de características do neo-taylorismo.
Ao relembrar o taylorismo, sabemos que a sua finalidade era atingir o lucro
sem levar em consideração o ser humano, contudo, o neo-taylorismo resgata um pouco
a humanização para o trabalhador, sendo baseado no racionalismo, na otimização e na
qualidade. A escola deve ser democrática, todavia, também deve trazer resultados, por
isso representa um neo-taylorismo, é uma aparente democracia que também contempla
uma organização racional, com eficácia e eficiência.
Estes princípios fazem parte do meio educativo para que se busque a melhoria
na qualidade do ensino, portanto, fica evidente que há uma aparente democracia no
ambiente escolar, já que é preciso simultaneamente atingir os princípios do neotaylorismo.
É importante direcionarmos o nosso olhar para a organização da escola, assim
como para o modelo de gestão que nela está sendo praticado, já que esses aspectos
fazem com que possamos saber qual a concepção de educação é seguida, qual tipo de
aluno está sendo formado, as relações existentes no meio educativo, as regras e a
autonomia presente na escola.
1.3. Elementos constituintes da cultura escolar: delineadores das tomadas
de decisão.
1.3.1. A organização da escola: zona de visibilidade e invisibilidade
O estudo da organização educativa por muito tempo centralizou-se no campo
da administração escolar e foi marcado por uma concepção burocrática, funcionalista,
com a ideia de uma organização empresarial. Os modelos de gestão, as concepções e
visões da organização e estrutura escolar proporcionam uma análise da formulação do
meio educativo, revelando aspectos nítidos, como meios para se atingir as metas,
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funções e papéis bem definidos, assim como aspectos presentes nos valores e
concepções que caracterizam o espaço em questão.
Libâneo (2001) discorre sobre essa gestão ou administração relatando a sua
articulação com o modelo organizacional da escola, sendo que ele define a gestão como
uma maneira de mobilização de meios e procedimentos para que sejam atingidos os fins
que a instituição escolar necessita.
No enfoque da organização escolar existem duas visões, a saber, a científicoracional e a crítica, de cunho sócio-político. No primeiro caso, a organização é
controlada, planejada e racional, almejando a eficácia e a eficiência. Além disso, possui
uma hierarquia de funções com regulamentos e centralização. Já a segunda visão,
representa a organização como um conjunto de interações entre os sujeitos, é uma
construção social.
Libâneo (2001) apresenta três concepções de organização e gestão, sendo a
primeira a concepção técnica-científica caracterizada pela gestão da qualidade total,
com o poder centralizado, a hierarquia de cargos, funções e a comunicação linear.
A concepção autogestionária preocupa-se com o coletivo, com a participação,
enfatizando a auto-organização do grupo escolar. A concepção democrática
participativa busca uma relação entre a direção e a participação da comunidade escolar,
com responsabilidade, comunicação, espírito de conquista e liderança, enfim, com
objetivos comuns a todos. Esse tipo de gestão nos remete a pensar no tipo de cultura
organizacional que a escola possa ter, pois ela demonstra os modos de agir da
instituição escolar, com a presença de aspectos sociais, psicológicos e culturais que
influenciam a todos. Esse modelo compreende a escola como uma organização cultural,
já que apresenta as subjetividades e as interações sociais dos seus membros, por outro
lado, também recebe influência sociocultural e da política externa.
A escola se organiza e estrutura para a transformação social ou não e os modos
de gestão contribuem para essa compreensão, refletindo posições políticas e concepções
de sujeitos. A organização escolar tem uma estrutura interna que ordena e dispõe os
papeis para o funcionamento da instituição. O organograma reflete qual a ideia de
gestão de uma determinada escola e representa a sua estrutura básica. Nesse sentido, é
composto pelo conselho de escola (espaço de democratização) pela direção, o setor
pedagógico e técnico administrativo, professores, alunos, pais e a comunidade.
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A instituição escolar precisa de uma ação racional, estruturada e coordenada,
com uma gestão democrática, que para ser colocada em prática precisa ser organizada e
coordenada pela direção e coordenação pedagógica da escola.
Assim, o esforço
coletivo, o planejamento, a avaliação e os conhecimentos devem estar articulados para
se atingir as metas da escola. Os instrumentos para atingir as metas são o planejamento,
a organização, a direção/coordenação, a formação continuada (para aperfeiçoar e
capacitar o trabalho) e a avaliação.
A escola também produz práticas organizacionais próprias, representadas por
Nóvoa (apud TEIXEIRA, 2002) dentro de uma zona de invisibilidade e de uma zona de
visibilidade. A zona de invisibilidade é composta por uma base conceitual, com valores,
crenças e ideologias; já a zona de visibilidade apresenta manifestações verbais e
conceituais: com fins, objetivos, currículo, linguagem, história e estruturas,
manifestações visuais e simbólicas: arquitetura, equipamentos, uniformes, imagens
exteriores
e
manifestações
comportamentais:
rituais,
regulamentos,
ensino,
aprendizagem e cerimônias. A linguagem não verbal também manifesta valores,
intenções e comportamentos. A escola no seu cotidiano parece um ritual pedagógico,
com alunos, docentes, com uma organização burocrática formada por programas,
provas, expressando uma concepção de mundo.
1.3.2. Relações de Poder no ambiente escolar
A cultura organizacional dos espaços educativos compõe a identidade dos
mesmos, ficando evidentes diversas relações que englobam esse contexto como
aspectos que constroem as relações e as interações, representadas pelas relações de
poder, pelos conflitos e pela pluralidade de interesses. Dessa forma, evidenciamos que
as organizações são políticas e existem variadas formas de gerir as mesmas, como
através de práticas autoritárias ou por meio de uma gestão democrática participativa e
problematizadora.
No tocante a questão política, Morgan (1996) relata que ela faz parte das
organizações, sendo evidenciada através de conflitos e jogos de poder. É inerente as
organizações que os conflitos surjam, pois há divergência de interesses e de desejos dos
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sujeitos que compartilham esses espaços, sendo assim, nesse contexto a política tem o
papel de conciliar os interesses e buscar soluções para os conflitos.
Toda organização apresenta uma maneira de liderar politicamente, sendo estas
formas de governar como um modelo autoritário, em que o líder impõe uma realidade,
ou uma forma participativa, onde um líder democrático busca a integração das opiniões
para a situação que se vivencia. Essas possibilidades podem classificar as organizações
como coalizões, pois os sujeitos possuem diferentes interesses na área do trabalho, na
vida pessoal e com relação à carreira profissional, e nesse espaço o conflito é esperado e
parte integrante do mesmo. Assim, é preciso pensar se as organizações são realmente
equipes, como se desenvolvem as questões de poder e se é possível haver uma
sociedade democrática em meio a tantas adversidades.
Especificamente no meio escolar também são evidenciados conflitos e relações
de poder, sendo que cada instituição educativa perpetua uma política própria da sua
realidade, de acordo com seus valores de educação, formação de alunos, crenças e
normas. É de grande importância a presença dos conflitos em todas as organizações, já
que Quaglio (2009) propõe uma governação democrática nesses estabelecimentos, com
a participação crítica e reflexiva de todos os sujeitos que fazem parte do processo
educacional. Essa prática propicia que as pessoas se desenvolvam e encontrem respostas
para as dificuldades.
Segundo Morgan (1996), uma gestão democrática, participativa e dialógica
deve articular os aspectos que compõem o meio educativo, pois não são proveitosas
práticas autoritárias, individualistas ou pela imposição e domesticação, já que dessa
maneira somente perpetuamos as desigualdades e não procuramos transformações.
Tragtenberg (2010) ressalta que as relações de poder estão presentes no meio
educativo assim como no espaço da sociedade. Nesse sentido, faz uma relação entre
poder e saber dentro desse contexto, enfatizando o poder disciplinar da escola. No
ambiente educacional existem práticas como observação, controle, dominação que
retratam o poder, mostrando que a escola pratica a vigilância, salienta as diferenças e as
aptidões.
No tocante aos atores escolares, como os professores, é sabido que os mesmos
são controlados por mecanismos burocráticos, de forma, que reproduzem as
desigualdades e a exclusão da sociedade dentro de sala de aula.
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Diversos aspectos representam o poder dentro das instituições de ensino, como
a disposição das carteiras, a relação de superioridade entre professor e aluno, sendo este
passivo e assimilador do saber que o docente domina e transmite, além do âmbito do
sistema de avaliações, que seleciona, estigmatiza e enquadra os sujeitos.
As relações de poder estão presentes na questão do tempo, como por exemplo,
nas horas marcadas para as aulas, ficando em segundo plano o tempo para refletir e
pensar sobre a escola como um todo. (EIZIRIK, 2001)
Entretanto, segundo Tragtenberg (2010) vale ressaltar que o mesmo professor
que está imerso nas relações desiguais da sociedade pode ser responsável por modificar
a sua prática cotidiana, sendo sujeito de crítica e contestação da ordem vigente. Assim,
não somente a escola como todos os envolvidos com o processo educacional podem
promover um espaço de contestação ou de reprodução e conformismo.
Para viver nas instituições é preciso um processo de adaptação as mesmas,
compreendendo os princípios e normas que a compõem, além do controle dos próprios
impulsos em um movimento de não contrariedade aos aspectos institucionais. Há uma
força conservadora que é autodestrutiva e que impede as mudanças, estabelecendo-se
um espaço de estagnação, onde não há aceitação da diferença, das críticas, da
curiosidade e do novo.
A base das instituições está num sistema simbólico de regras
e controles, de códigos e linguagens, de trocas e
compensações, de lutas e enfrentamentos de espaço e de
poder, todos esses aspectos e instâncias que compõem um
real e um imaginário institucional. (EIZIRIK, 2001, p.96)
Para Foucault (apud EIZIRIK, 2001) os sujeitos fazem parte das relações de
poder, sendo este sujeito o estudo central do autor. No limite escolar existem “mortes”,
como do sonho, da esperança, da vontade e do desejo, ocasionados por uma rotina que
se estende durante todo o período letivo.
Segundo Eizirik (2001), o poder na maioria das vezes está relacionado com
conflitos e disputas que originam agressão, violência e desrespeito. Isso pode ser
evidenciado quando os dirigentes escolares não têm sensibilidade com os diferentes
valores presentes na individualidade de cada instituição. As instituições educativas estão
atualmente frágeis, já que existe falta de relação e interação, há uma distorção entre o
ensinar e o aprender, pois nesse movimento perderam-se os significados e os objetivos
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da escola. Os alunos são agredidos com relação à submissão e obediência frente ao
professor e a impossibilidade de serem criativos e de refletirem.
A escola tem o desafio de aprender a se relacionar com as individualidades de
cada aluno, com a não produção do fracasso escolar, do estigma, já que se observa no
processo de ensino e aprendizagem a imposição de conteúdos, métodos. O aluno
internaliza que precisa atingir as expectativas da escola através da exigência da
obediência, disciplina e controle de ações e reações. Quanto aos estereótipos que
também são vertentes das relações de poder, os mesmos podem tornar-se profecias autorealizáveis, onde os alunos já são estigmatizados como incapazes e ruins, influenciando
comportamentos. (EIZIRIK, 2001)
A escola precisa enfrentar seus medos para propor mudanças, revisar sua
prática e seus significados quanto às aprendizagens, atitudes e exigências, reexaminando
o que se propõe a atingir, além de fornecer subsídios para a formação dos sujeitos que
irão atuar no contexto social. Sendo assim, é preciso buscar a verdadeira
democratização escolar, através da prática de relações horizontais, onde haja a
separação entre poder e saber e origine-se um real espaço comunitário na escola.
22
Seção II: Gestão Democrática e a Função da Escola: A Articulação entre as
Políticas Públicas de Educação.
A segunda seção desse trabalho irá observar as perspectivas e finalidades
da administração escolar por meio da conceituação e caracterização da gestão e da
organização nesse espaço, considerando o papel e a função da escola nesse contexto.
Dessa forma, será proposta uma reflexão sobre a garantia ou não da autonomia e
participação no espaço escolar, portanto, a gestão escolar, a função da escola, a
autonomia e participação são temas que estão interligados.
Assim, a presente seção discorrerá sobre as maneiras de gerir a escola e a
questão do coletivo nesse contexto, oferecendo um breve panorama histórico sobre o
processo de inclusão da gestão democrática em nossa legislação, perpassando pela
Constituição Federal de 1988 e pela LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional) nº 9.394 de 1996.
2.1. Gestão Democrática na Legislação Educacional Brasileira: Um Breve
Panorama.
Para o entendimento e reflexão sobre a gestão democrática no espaço
escolar, se faz necessário discorrer sobre a mesma na legislação educacional,
englobando a Constituição Federal de 1988 e a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional) nº 9.394 de 1996, apontando aspectos históricos e de origem desse
conceito tão relevante para a vida das instituições educacionais.
Riscal (2009) nos oferece uma reflexão sobre o conceito de gestão
democrática, discorrendo sobre sua concepção e origem por meio da centralização e do
autoritarismo que sempre estiveram presentes na história política do Brasil, através de
um Estado que dissipava a ordem, os direitos e a justiça que impediam a participação
política da população.
Segundo Mendonça (2001) o Brasil teve uma democratização tardia já
que foi marcado por muito tempo por uma política autoritária. No tocante a
23
democratização da educação, foi evidenciada em princípio o acesso ao ensino e
posteriormente a presença de uma gestão democrática nas instituições.
Diante desse contexto, os anos 70 e 80 foram marcados por movimentos
sociais que empregavam o termo gestão com o significado de governo coletivo, de um
modo geral, estava presente a ideia de autogestão por meio de um coletivo que se
organizava sem dirigentes e hierarquias. Já no período que compreende a década de
1990, a gestão estava articulada com o gerenciamento de resultados e com os princípios
da qualidade total, portanto, uma concepção presente no processo de globalização e
informatização da sociedade.
O prenúncio do conceito de gestão democrática ocorreu na Constituição
Federal Brasileira de 1988 por meio da criação de conselhos participativos e
comunitários que tinham a finalidade de promover a democratização em algumas
esferas da sociedade, como na elaboração de planos e diretrizes. No período da
formulação da Constituição Federal de 1988 houve mobilização dos setores da
sociedade para a busca da democratização das instituições e das decisões políticas do
país, em virtude do caráter centralizador do contexto.
Em 1987 foi fundado o FNDEP- Fórum Nacional de Defesa da Escola
Pública, estando o mesmo presente no processo de elaboração da Constituição de 1988.
Esse fórum reivindicava a defesa de uma escola pública, democrática e com a presença
de verbas estatais para a manutenção da gestão democrática nos estabelecimentos de
ensino. Com isso, a gestão democrática foi inserida no texto da Constituição, porém de
forma genérica.
Havia um embate entre os setores conservadores e os representantes da
sociedade que almejam maior poder de participação diante das políticas públicas,
buscando instrumentos democráticos de gestão do Estado brasileiro. Mendonça (2001)
ressalta que esse conservadorismo diante da gestão democrática presente na
Constituição Federal de 1988 releva a articulação entre o arcaísmo e novas estruturas
que se fazem presentes.
Assim, a Constituição Federal de 1988 incorporou o conceito de gestão
democrática no ensino público em seu Art.206, item VI, além de outras questões
relacionadas à gestão democrática, como a liberdade de expressão, o pluralismo de
ideias e a igualdade.
24
Constituição da República Federativa do Brasil-1988
Capítulo III- Da Educação, da Cultura e do Desporto
Seção I- Da Educação
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o
saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de
instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da
lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos,
aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
Embora a Constituição Federal de 1988 tenha artigos referentes à
educação e principalmente a gestão democrática, notou-se uma determinada confusão
com relação ao conceito de gestão, já que esse conceito possibilitou uma interpretação
relacionada à gestão de resultados, portanto, a participação na escola se referia à busca
de recursos financeiros e o gestor escolar se resumia a um administrador de tais recursos
e buscava a eficiência administrativa.
A Constituição Federal de 1988 estabelecia que as instituições educativas
públicas do país devessem possuir uma gestão participativa e democrática, todavia,
Mendonça (2001) busca refletir como as unidades educativas implantaram uma gestão
democrática se a mesma implica em participação, porém com a presença de um Estado
fortemente patrimonialista.
Quanto ao processo de elaboração da LDB (Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional), Riscal (2009) evidencia que o Fórum Nacional de Educação
almejava medidas democráticas para a educação nacional. Este fórum contou com
25
deputados como Otávio Elizeo, Florestan Fernandes, Hermes Zenetti e Jorge Hage,
relator do projeto substitutivo da LDB, “o substitutivo de Jorge Hage” que almeja a
gestão democrática como o principal fundamento da educação nacional, portanto, em
relação à Constituição Federal de 1988, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional) previa a inserção de dispositivos mais democráticos.
O Fórum Nacional de Educação instalou a necessidade de democratizar a
gestão de recursos e a gestão da educação, já que o Estado monopolizava a área de bens
e serviços, sendo a escola pública um aparelho estatal destinado a formação de cidadãos
articulados com o mundo do trabalho. Todavia, diante da posse de Fernando Collor em
1990, uma conjuntura política se instaurou e pressões contrárias fizeram o Fórum
Nacional de Educação perder espaço.
Diante desse novo contexto surge o projeto Darcy Ribeiro que intitulava
o poder executivo para a formulação das políticas educacionais, sem o controle da
sociedade. Segundo Saviani (apud Riscal, p.70) esse projeto possuía uma concepção de
democracia representativa, não havendo um compartilhamento entre as autoridades
governamentais e a comunidade educacional.
Em 1993, o projeto Darcy Ribeiro e o substitutivo de Jorge Hage
encontravam-se no Congresso Nacional para tramitações, entretanto, era notório que no
campo da educação existia uma tendência de concentrar as medidas educacionais no
poder executivo, através de organismos burocráticos do governo.
A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) foi aprovada
em 20 de Dezembro de 1996, com a presença de ideais do governo de Fernando
Henrique Cardoso, entretanto, na lei, a gestão democrática não apresentava significado,
estava apenas citada, evidenciando a impossibilidade de uma participação democrática.
A LDB tratou os aspectos educacionais de forma genérica, tornando o MEC (Ministério
da Educação) o responsável pela elaboração de algumas medidas que se faziam
necessárias, como o estabelecimento de mecanismos de avaliação e de valorização do
magistério.
Dessa forma, na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional),
em seu Art. 3 e 14 estão presentes as concepções de gestão democrática.
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9694 de 1996
26
TÍTULO II
Dos Princípios e Fins da Educação Nacional
Art. 3º O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento,
a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas;
IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;
V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;
VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
VII - valorização do profissional da educação escolar;
VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação
dos sistemas de ensino;
IX - garantia de padrão de qualidade;
X - valorização da experiência extra-escolar;
XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais.
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do
ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os
seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto
pedagógico da escola;
II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou
equivalentes.
Ainda que existam divergências e debates sobre a concepção de gestão
democrática presente nas legislações como na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional) e na Constituição Federal de 1988, ela está inserida neste texto e
acabou por forçar que os sistemas municipais, estaduais e federais colocassem em
prática de alguma maneira o mecanismo de participação da população e da comunidade
escolar.
27
Segundo Mendonça (2001), fica evidente que há resistência e dificuldade
na implantação de uma gestão democrática na escola, por conta de fatores de
interferência política e de mecanismos autoritários que estão embutidos na história das
relações escolares e de toda a sociedade. O processo de patrimonialismo e
burocratização do Brasil impediram a modernização do Estado, além de dificultar a
implantação de uma gestão democrática no ensino público. Diante disso, o ensino
enfrenta dificuldades de implantar um sistema participativo, pois apresenta um modelo
arraigado de não participação e de modelos individualistas.
2.2. Da Administração a Gestão Escolar: Perspectivas e Conceitos
Após ter conhecimento dos aspectos históricos da gestão democrática
presentes na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) e na Constituição
Federal de 1988, é primordial observar as perspectivas e finalidades da administração
escolar por meio da conceituação e caracterização da gestão e da organização nesse
espaço, considerando o papel e a função da escola nesse contexto.
Paro (1993) inicia a reflexão sobre o conceito de administração partindo
do pressuposto de que todas as instituições presentes na sociedade, como a educativa,
necessitam de uma forma de administração. Assim, a administração pode ser
compreendida como a utilização racional de recursos para que sejam atingidos
determinados objetivos, portanto, uma atividade imprescindível a vida do homem.
A atividade administrativa está articulada com as contradições e forças
sociais, econômicas e políticas presentes em determinado momento histórico, dessa
forma, apresenta um caráter instrumental, já que pode articular-se com a conservação do
“status quo” ou com a transformação social.
Ao direcionar o olhar para a organização da escola, assim como para o
modelo de gestão que nela está sendo praticado, podemos saber qual a concepção de
educação que é seguida, qual tipo de aluno está sendo formado, as relações existentes no
meio educativo, as regras e a autonomia presente na escola.
Libâneo (2001) ressalta-se que o objetivo de educação irá determinar a
forma de gestão e a organização do espaço escolar, dessa forma, o objetivo maior da
escola deve estar centrado na busca da qualidade do processo de ensino e aprendizagem,
28
já que a tarefa da escola é o ensino e a organização escolar mais adequada é aquela que
assegure as melhores formas para atingir esse fim. É preciso uma interligação entre os
objetivos e as funções da escola, assim como entre o processo de organização e gestão
da mesma.
Ellstron (2007) também oferece um repensar sobre a organização escolar,
já que existem distintas maneiras de analisá-la. Segundo ele, existem quatro modelos de
compreensão das organizações, como o racional, o político, o de sistema social e o
anárquico.
O primeiro deles, o racional, pode ser caracterizado como instrumental,
já que possui objetivos e papéis bem definidos dentro da organização, além de estar
articulado com a racionalidade. Em contrapartida, existe a hipótese de entendermos a
organização escolar como política, em que estão presentes diferentes interesses e
ideologias. O espaço organizacional está em constante conflito, pois são estimuladas
negociações e acordos. O modelo de sistema social está centrado em propriedades não
planejadas, ou seja, na integração e na independência entre elementos sistêmicos,
considerando assim a cultura organizacional do meio.
O modelo anárquico pode caracterizar a organização com a presença de
objetivos confusos, processos organizacionais pouco compreendidos e uma participação
parcial. Há falta de intencionalidade nas ações, já que não há o estabelecimento de um
caminho ou meta, além da presença de elementos organizacionais fracamente
conectados.
Segundo o autor, os modelos fazem com que tenhamos uma visão
limitada da realidade organizacional, já que se focalizam em alguns aspectos e não no
contexto geral. Dessa forma, podemos entender a organização escolar a partir da
integração dos quatro modelos apresentados, já que fazem parte de uma mesma
realidade, são complementares.
Dentro das organizações educacionais uma forma coletiva de gestão no
tocante a tomada de decisões e escolha de objetivos, onde há acompanhamento e
avaliação das atividades continuamente, buscando a participação da comunidade escolar
é representada pela concepção democrático-participativa.
Segundo Libâneo (2001), na concepção democrático-participativa existe
uma corrente teórica que considera a organização escolar como cultura, já que esse
29
espaço educativo é composto por experiências e interações sociais dos sujeitos que a
compõem. A organização escolar busca relações de participação e engloba a construção
cultural das pessoas, além de valorizar aspectos organizativos, como o planejamento, a
gestão, a direção e a avaliação.
Com isso, fica claro que as concepções de organização e gestão escolar
dão origem a determinados pensamentos políticos, concepções de sociedade, de
formação e de homem, portanto, a organização da escola implica tanto em seu processo
pedagógico como em sua relação com a sociedade.
No tocante as formas de organização e gestão escolar é primordial
refletirmos sobre a função da instituição educativa nesse contexto. Paro (1993) discorre
que a escola tem como função a apropriação e a transmissão do saber historicamente
acumulado, além do desenvolvimento da consciência crítica da realidade, objetivos
próprios do processo pedagógico e que fazem parte de uma educação transformadora.
Assim, se faz necessário uma administração escolar contendo a especificidade do
processo pedagógico e que busque atender aos interesses das camadas populares,
propiciando a participação e expressão de sua comunidade.
Paro (1993) alerta para que a escola tenha conhecimento de sua
racionalidade interna (na utilização de recursos), mas também de sua racionalidade
externa ou social, já que pode ou não atender a interesses das camadas conservadoras e
autoritárias. A natureza dos objetivos da escola determina a sua forma de administração,
dessa forma, uma prática administrativa reflexiva e intencional configura uma
administração escolar pautada na democracia e na cooperação, tendo como meta a
transformação social.
Lenhard (1978) alerta que a escola possui a função de transmissão de
uma cultura geral, portanto, socializa e instrui os sujeitos para a vida em sociedade. O
processo de instrução pode ser compreendido como uma função especializadora do
meio educativo, além da transmissão de valores e atitudes. Segundo ele, uma
administração escolar adequada é aquela capaz de ordenar todos os fenômenos
observados no ambiente educativo.
Quanto à administração capitalista, que apresenta seus princípios nas
estruturas de diversas organizações sociais, é importante ressaltar que não há identidade
entre a administração de uma empresa e de uma instituição educativa, já que cada qual é
30
composta por suas especificidades. Uma postura acrítica da administração escolar é
evidenciada por Paro (1993) quando mecanismos da empresa capitalista são colocados
na organização escolar, portanto, perpetuando a natureza conservadora da ordem social
vigente.
Uma escola como instrumento de ação política não apresenta uma gestão
escolar baseada em princípios capitalistas, pelo contrário, busca a superação da
exploração e a crítica da realidade vigente. Segundo Paro (1993), é preciso partir da
administração escolar que temos para implementar progressivamente uma nova
administração, com novas concepções e criando condições para que se estimule a
participação e os fins democráticos. Democratizar a escola é democratizar a sociedade e
buscar a transformação social.
31
Seção III - Políticas Públicas de Educação e a Realidade no Espaço Escolar.
A terceira seção deste trabalho apresenta como foco a demonstração de como
as instituições educativas se organizam com relação a sua gestão e a autonomia de seu
espaço e como ocorrem as articulações com as políticas públicas educacionais. Com
isso, será possível refletir sobre qual seria a melhor maneira de se relacionar com as
políticas educacionais, qual traria mais vantagens para a escola e ao seu entorno,
considerando o processo de aprendizagem dos alunos e os objetivos que a escola busca
para uma educação de qualidade. Portanto, serão evidenciadas as formas de implantação
das políticas públicas nos últimos anos e a relação das mesmas com uma gestão
democrática dentro dos contextos escolares.
3.1. A perspectiva das políticas públicas da educação nos últimos anos:
função da escola e qualidade do ensino.
Para buscar o entendimento das políticas públicas direcionadas ao ensino é
preciso em um primeiro momento compreender as políticas públicas dentro de um
contexto amplo da sociedade.
Segundo Azevedo (2004), as políticas públicas são praticadas e caracterizadas
de acordo com a sociedade e o meio em que estão inseridas, sendo compostas por
valores e símbolos de uma realidade específica. Tem suas origens por meio da ação
humana e possuem representações sociais dos sujeitos que as formulam, exprimindo
normas e práticas sociais de uma determinada cultura.
É interessante pensar que uma política pública pode atender a diversos
interesses, muitas vezes contraditórios, além de seu processo de elaboração e
implantação não serem momentos imediatos, já que o contexto político e as questões
sociais podem ser os responsáveis por essa ruptura entre a elaboração e o período de
implantação. (ROTHEN e CONTI, 2010)
Especificando nas políticas públicas educacionais, Azevedo (2004) retoma que
a escola é o foco de concretização de tais políticas, estando às mesmas relacionadas ao
contexto mais amplo das políticas da realidade social. A política educacional está
articulada com o projeto de sociedade de um determinado momento histórico e tem sua
32
construção a partir da evidência de uma necessidade. Assim, há mobilização para a
busca das melhores soluções, entretanto, vale ressaltar a existência de um sistema
ideológico que determina as prioridades e o que merece a ação estatal e a prática
política.
Em última instância, o professor é responsável por viabilizar ou não as
políticas públicas educacionais em sua prática cotidiana e isso nos leva a pensar sobre
uma postura de adesão, resistência ou de simulação. O trabalho docente acaba sendo
alvo de culpa pelo contexto desfavorável em que se encontra a educação, entretanto, é
observada uma falta de articulação entre as políticas públicas educacionais e o trabalho
desenvolvido nas escolas. As políticas destinadas ao ensino precisam se deter a
organização, a realização e a motivação do trabalho docente, deixando bem claro qual
tipo de educação almejam, através da busca de subsídios para contribuir com uma
educação de qualidade. (ROTHEN e CONTI, 2010).
Azevedo (2004) propõe a necessidade de pensar no percurso de
desenvolvimento que a sociedade vem passando e consequentemente nas políticas
públicas que surgem desse contexto de injustiça e desigualdade, já que a política
educacional recebe influência dessa ordem social.
Rothen e Conti (2010) estabelecem um breve panorama histórico onde
explicitam o caminho das políticas públicas educacionais, articulando as mesmas com a
função da escola em determinado período histórico. Nesse sentido, retomam que na
primeira metade do século XX a educação tinha a finalidade de compor uma elite que
exercia a função dirigente.
No período de desenvolvimentismo do Brasil, englobando as décadas de 1950,
1960 e 1970, a grande função social do processo educativo era a de formar sujeitos para
esse momento do país, portanto, formar trabalhadores para a indústria.
Na década de 1980, a educação passou a estar atrelada a formação para a
cidadania, com as pessoas direcionadas para o trabalho, mas também para o exercício da
função de cidadãos da nação. Em 1990, iniciou-se a visão neoliberal na educação,
estando atrelada aos aspectos do mercado, evidenciando uma gestão empresarial, a ideia
de clientela e diversos meios avaliativos destinados ao ensino. Também vale ressaltar a
presença de políticas afirmativas com caráter compensatório, como as políticas de
33
inclusão aos portadores de necessidades especiais e a implantação de cotas a grupos
raciais.
Segundo Dourado (2007), nesse mesmo período no governo Fernando
Henrique Cardoso, o Estado efetivou uma administração pública gerencial, onde a
cultura, a saúde e a educação deveriam ser oferecidas pelo Estado, contudo, também
podiam ser ofertadas pelo setor privado e o público não-estatal.
Essa reforma tornou os direitos em bens, a favor de uma cidadania marcada
pelas leis do mercado, evidenciando a exclusão e as injustiças sociais. Esse panorama
mostra a transformação de um estado patrimonial para um estado gerencial, com a
presença do neoliberalismo na reformulação da gestão e do processo capitalista.
As políticas públicas direcionadas ao meio educativo são complexas, pois
envolvem diferentes sujeitos e limites teóricos e metodológicos. A educação como
direito social, engloba a sociedade civil e política, além da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, cada qual com suas funções no campo educativo.
As políticas públicas retratam escolhas e interesses tanto do meio escolar,
como do Estado, do setor produtivo e da sociedade como um todo. Estão articuladas a
realidade social mais ampla, expressando-se como atos políticos e embates históricos.
(DOURADO, 2007).
Segundo Oliveira (2010), as reformas educacionais iniciaram-se na década de
90, todavia, ganharam espaço somente na segunda metade desse período. O objetivo
central das reformas era a modernização do Estado Brasileiro e a sua configuração ao
contexto econômico mundial. Nesse sentido, inicia-se um processo de descentralização,
representado pela municipalização do ensino, a qual tinha a roupagem de oferecer maior
autonomia de gestão as realidades educacionais específicas.
Configura-se um panorama em que as responsabilidades educativas são
partilhadas entre Estado, União e Municípios, representando a transferência dos órgãos
centrais aos locais. Ficou evidente o oferecimento de maior autonomia ao espaço
escolar, porém, com a sobrecarga de trabalho no campo administrativo, financeiro e
pedagógico aos profissionais da educação.
A década de 80 foi um momento de avanços democráticos na sociedade como
para o campo da educação, especificamente, já que havia movimentos desses
profissionais para a busca de melhores condições de trabalho, como no tocante a
34
remuneração e a defesa de uma escola pública digna. Esse âmbito fez com que ficasse
em destaque a coletividade e a participação no planejamento e administração da escola,
evidenciando-a como um campo de autonomia e discussão política. (OLIVEIRA, 2010)
Esse período também contou com o estudo da organização e da gestão do
trabalho na escola oferecendo a reflexão sobre o conteúdo político da profissão docente.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/96 ofereceu grandes
mudanças para esse aspecto educativo, prevendo em seus artigos que os
estabelecimentos de ensino devessem elaborar as suas propostas pedagógicas e
compartilhar com o restante da comunidade, além da necessidade da gestão democrática
ser definida de acordo com as especificidades do meio educativo.
Na década de 90, destaca-se o programa da Qualidade Total, o qual representa
o diretor de escola como um gerente da instituição, onde sua função é de controlar e
avaliar o espaço de ensino por meio de instrumentos condizentes com esse tipo de
administração.
Segundo Silva (2007), a reforma educacional no Brasil acreditava que políticas
de compensação, a competitividade, a produtividade, além do investimento no ensino
fundamental e na autonomia escolar trariam melhoras para a educação.
No governo Fernando Henrique Cardoso as políticas educacionais são
reduzidas a regulação e avaliação dos desempenhos, priorizando uma eficiência do
sistema educacional. A avaliação (Sistema de Nacional de Avaliação da Educação
Básica - Saeb, Exame Nacional do Ensino Médio - Enem, Exame nacional de Cursos
Superiores, Parâmetros Curriculares Nacionais – PCNs) com caráter de controle,
adequação ao mercado e a determinadas competências. Havia a partilha de
responsabilidades e a articulação entre autonomia, controle e descentralização.
A gestão da educação com a vertente da eficiência e eficácia atrelou-se a lógica
capitalista, oferecendo uma falsa visão de que esse caminho promoveria a equidade
social. É preciso a construção de uma identidade coletiva que resista e que promova a
transformação socioeconômica vigente, sendo referência para uma formação humana
contra a visão mercadológica. (SILVA, 2007).
“Cabe a educação formar “o humano integral, englobando todas as dimensões
de sua relação com o mundo”, indo além do preparo de competências direcionadas para
a mera possibilidade de adaptação ao mercado”. (SILVA, 2007, p. 108).
35
Esse panorama de mudanças e movimentos nos faz pensar sobre a atual
conjuntura educacional, relacionando o papel das políticas públicas atualmente:
Contudo, não é necessário ser um observador muito atento para
perceber o quão distante de uma cultura democrática e autônoma,
envolvendo a participação de todos, estão as escolas públicas
brasileiras. Caracterizadas pelo abandono e pela carência material,
submetidas a uma carga de trabalho e obrigações que só tem
aumentado nos últimos anos, fica difícil esperar dos profissionais da
educação e dos usuários dessas escolas que tenham tempo e
disposição para uma participação diferenciada e politizada no
cotidiano escolar. (OLIVEIRA, 2010, p. 143).
Demo (1993) é a favor de um gerenciamento escolar de forma colegiada,
proporcionando maior autonomia, manutenção e investimento em seu espaço. A relação
dos órgãos superiores com municípios e estados deve ser de coordenação e de apoio e
não de transferência de atribuições. Nesse sentido, auxiliar e zelar pelas futuras políticas
para a educação, avaliar o processo educativo, promovendo novos programas.
O contexto atual promove um repensar que o objetivo maior das unidades
educativas é a busca do ensino e aprendizagem dos alunos. Dessa forma, Vieira (2007)
alerta para a necessidade de uma gestão que seja verdadeiramente democrática e
participativa. O acesso aos conhecimentos básicos proporciona o ato de participar e
produzir na sociedade, portanto, representa à qualidade educativa oferecida a população.
A formação básica dos sujeitos é aquela que oferece subsídios para dominar os
conhecimentos e saber reproduzi-los no contexto atual da modernidade. (DEMO, 1993).
A educação é composta pelo caráter formal e político, onde promove o
incentivo a criticidade, não se detendo a um arcaísmo apenas culturalista. “A educação
do primeiro grau é necessariamente prioritária, englobando sua universalização em
quantidade e qualidade, o desafio crucial”. (COSTA, 1990 apud DEMO, 1993, p.37). A
formação básica é proporcionar o aprender a pensar, informar-se, questionar, refazer as
informações para exercitar os sujeitos a serem participativos e produtivos.
É preciso existir o direito e o dever constitucional de universalizar a educação
básica com a promoção de qualidade, já que ela está articulada com a produtividade
econômica, mas também com a cidadania, enfim, com o progresso e desenvolvimento
do país. Infelizmente, evidencia-se que o saber adquirido pelo aluno não ajuda na sua
36
instrumentalização para o processo de mudanças, não é um saber estratégico. O aluno é
um objeto de ensino, figura carente em vários sentidos, pobre culturalmente.
O acesso a escola e a alfabetização são ferramentas para a emancipação que
oferecem a oportunidade do aluno de se apresentar na sociedade e na economia como
participativo e construtivo. O docente nesse meio precisa de atualização constante,
educação continuada, pois isso não acontecendo à percepção do saber tornar-se
envelhecida. Valorização profissional e competência técnica e política com qualidade
em sua formação, já que para instrumentalizar para a cidadania necessita primeiramente
ser um cidadão. “A pedra de toque da qualidade educativa é o professor”. (DEMO, 1998
a, p. 88).
De acordo com Aguiar (2007), a educação e a escola necessitam atingir as
funções sociais e pedagógicas, promovendo sociabilidade e contribuindo para o
desenvolvimento e a democracia. Há articulação entre o pedagógico e o
desenvolvimento da sociedade, todavia, a função da escola não deve se limitar a fatores
econômicos, mas sim a aprendizagem dos alunos e a sua formação como cidadãos
críticos, participativos e íntegros.
A escola tanto é agente de reprodução de estruturas de dominação como de
transformação em prol de práticas coletivas que superem preconceitos e que promovam
o direito de permanência e acesso a educação escolar.
(...) um projeto educacional que possibilita a articulação de todos os
segmentos, que estimula práticas coletivas de solidariedade, que
proporciona condições de desenvolvimento de práticas pedagógicas
inovadoras, é portador de uma mensagem de mudança da sociedade,
que se revela na superação dos preconceitos de todos os fatores que
tem contribuído historicamente para a negação do direito ao acesso e a
permanência na educação escolar. (AGUIAR, 2007, p. 152).
Nesse sentido, é importante ter conhecimento do contexto histórico e atual em
que as políticas públicas direcionadas para o ensino são formuladas, analisando o
cotidiano escolar e sua estrutura e função primordial de oferecer acesso e aprendizagem
através de um meio educativo de qualidade.
37
3.2. Gestão Democrática e a autonomia da escola: a questão da
participação no cotidiano escolar.
Especificando no ambiente escolar, em sua prática e realidade cotidiana, a
participação e a autonomia são aspectos evidenciados de alguma maneira, ambos
articulados com a busca de uma gestão verdadeiramente democrática. Assim, é preciso
repensar esses conceitos e integrá-los no campo das políticas públicas educacionais.
As organizações sejam elas educativas ou de outra natureza, funcionam de
maneiras diversas e podem buscar uma democracia organizacional. A participação
atrelada a essa prática democrática é um movimento de educação política e moral e
proporciona censo crítico, julgamento e responsabilidade. (SANTOS FILHO, 1998)
A cidadania também se articula com a participação, já que os indivíduos devem
praticá-la para que tenham uma formação política e crítica diante do ambiente em que
estão inseridos. Com isso, só existe cidadania se há participação, sendo que esta pode
ser evidenciada através de algumas experiências como as vivenciadas no conselho
escolar.
Dentro da questão da participação inerente ao meio educativo, Santos Filho
(1998) trás a ideia da democracia institucional e discute alguns aspectos que fazem com
que pensemos em uma participação mais ativa no ambiente escolar. Com relação aos
antecedentes históricos da democracia institucional o autor se remete a alguns
movimentos que buscavam a descentralização, a gestão democrática das escolas e à
questão da autonomia, que segundo ele estavam associados à transformação social e ao
fim da burocracia centralizadora. Por isso, a participação no processo educacional deve
ter uma divisão de autoridades, poderes e responsabilidades com todos os envolvidos.
É proposto que o aluno seja visto como um co-gestor de sua educação e que o
professor busque a qualidade do processo educativo auxiliando o mesmo. Esse
movimento deve ocorrer em conjunto com os pais, já que eles são coeducadores, devem
participar da vida escolar e das decisões, tendo uma postura ativa e motivadora para a
busca da qualidade do ensino.
De acordo com Santos Filho (1998), a gestão baseada na escola faz com que a
mesma tenha um maior espaço para tomar decisões quanto a diversos aspectos,
proporcionando um ambiente de autonomia e estímulo a participação de todos os
38
envolvidos com a questão educacional. Portanto, a gestão participativa só ocorre quando
há descentralização e autonomia, gerando democratização e participação, sendo que a
participação proporciona uma formação consciente e uma democracia institucional entre
professores, alunos e pais.
O ambiente educacional é influenciado pelo processo de invasão cultural e por
uma prática de caráter antidialógico nas organizações escolares, já que existe a intenção
de fornecer padrões ao processo educativo. Os gestores escolares passam a não construir
uma política educacional, mas sim a serem fiscalizadores e controladores de políticas
vindas do grande sistema educacional e meramente transmitidas à realidade das
unidades educativas. Portanto, uma vertente da prática autoritária e não democrática
dentro da gestão escolar. (QUAGLIO, 2009)
Dessa forma, os gestores educacionais deveriam conhecer a sua comunidade
escolar, ter contato com seus valores, aspirações e expectativas para que seja
estabelecida uma articulação entre esse contexto e os órgãos responsáveis pela educação
no tocante as políticas educacionais que são implantadas nos espaços escolares.
Nessa proposta de mudança e no atual modelo de gestão que é praticado,
Arroyo (2008) questiona a atual gestão democrática e a sua radicalidade que foi perdida.
A escola deve ser um espaço de direitos, de uma cultura pública, portanto, não há
espaço para as formas de poder e as privatizações que vem sendo evidenciadas no meio
educativo. Nesse sentido, é a favor de uma perspectiva de sociedade que defende o antiautoritarismo.
A gestão democrática deve ser participativa, cidadã e a sua radicalidade
política ligada a movimentos sociais para que não se perca a sua essência. Essa gestão
fica evidente em várias situações, como, nas eleições e na construção do projeto político
pedagógico com princípios de cooperação e diálogo, todavia, é despolitizada e sem a
radicalidade política que é essencial.
Para ele, a gestão democrática na escola apresenta limites, é conservadora e
regulada, comparada a uma gestão de resultados. Elucidando a gestão democrática
articulada a radicalidade é exemplificado que os grupos segregados ou marginalizados
buscam a sua participação no sistema educacional para saírem do sistema excludente,
portanto, radicalizando a gestão.
39
Com isso, Arroyo (2008) questiona que existem lugares democráticos, mas que
não apresentam uma verdadeira participação, ele nos faz refletir sobre como a
democracia está sendo trabalhada. Defende uma gestão democrática participativa e
cidadã, contudo, evidencia a perda de vontade e incentivo dos sujeitos para a
transformação. A gestão democrática é um processo e precisa da mudança da escola e
de todas as instâncias da sociedade.
Nesse sentido, Lima (2000) descreve claramente as ideias de Paulo Freire,
mostrando que ele é a favor de concepções participativas, de uma democracia política,
uma educação problematizadora, emancipadora e libertadora, já que a verdadeira
democracia no ambiente escolar deve ser permeada por autonomia, descentralização e
responsabilidade.
Educação é política, ambos se influenciam, portanto a educação enfrenta
problemas políticos e não pedagógicos. O educador é um transmissor dessa política a
seus educandos e com isso, deve proporcionar a construção de um conhecimento que
seja crítico e que faça com que os sujeitos se desenvolvam, busquem a sua autonomia.
“A análise da realidade e da ação política realizada pelo professor é um modo para seja
buscada a liberdade e a democracia, tanto a nível escolar como para um contexto social
mais abrangente.” (FREIRE apud LIMA, 2000)
É necessário acabar com as estruturas não democráticas, as de dominação e
com os preconceitos que se fazem presentes na escola, para que haja uma participação
ativa de todos os agentes educativos pela busca de autonomia, liberdade e democracia.
Ensinar não fica limitado à transmissão de saberes (educação bancária de Paulo
Freire), já que Teixeira (2002) menciona essa prática como um modelo organizacional
que está presente em vários lugares, demonstrando a resistência à mudança. Portanto,
ensinar é recriar e criticar os saberes que foram aprendidos.
Nesse processo de busca de autonomia da escola, dos professores e dos alunos,
todos os agentes educativos devem praticar o diálogo e comunicação dentro das
tomadas de decisões. Freire (apud LIMA, 2000) acredita que a racionalização e a
modernização criam uma educação empresarial que visa eficiência e eficácia no meio
educativo, deixando em segundo plano o caráter democrático e o ato pedagógico.
No tocante a democratização, Paro (2008) ressalta que a partir dos anos 80 há
uma tendência de democratização da escola pública semelhante ao que vinha ocorrendo
40
na sociedade, porém, revela que essa democratização está atrelada a organização e
funcionamento da escola, através do compartilhamento de poderes e da busca de
participação de todos os envolvidos no contexto educacional.
Os meios de busca de participação no espaço escolar estão compreendidos em
mecanismos coletivos, como o conselho de escola e de classe, a APM (Associação de
Pais e Mestres) e o grêmio estudantil, sendo que dentre esse mecanismos o conselho de
escola é o que mais carrega expectativas, já que é um meio de realização da democracia
na escola e de abertura aos conflitos e contradições presentes no espaço educacional.
Outro meio de incentivo a participação compreende a escolha democrática de dirigentes
escolares que realmente estejam comprometidos com o ensino e que não trabalhem
apenas a favor dos interesses do Estado, além da busca de maior envolvimento de toda a
comunidade interna e externa a escola nas atividades escolares.
Paro (2008) ressalta que esses meios originam um maior espaço de
participação na escola, todavia, não mudaram a estrutura escolar que continua
hierarquizante e autoritária. Ao falar sobre essa estrutura, Cândido (apud PARO, 2008)
revela que é preciso considerá-la em sua totalidade e compreender a mesma como grupo
social e não somente em sua dimensão administrativa.
A estrutura administrativa de uma escola exprime a sua
organização no plano consciente, e corresponde a uma
ordenação racional, deliberada pelo Poder Público. A estrutura
total de uma escola é, todavia algo mais amplo, compreendendo
não apenas as relações ordenadas conscientemente, mas, ainda,
todas as que derivam da sua existência enquanto grupo social.
(Cândido, 1974 apud PARO, 2008, p. 14)
Isso leva a um repensar sobre a permanência de uma estrutura autoritária, de
uma educação não crítica e não participativa que impeça a criação de um espaço
verdadeiramente democrático na escola.
É interessante buscar relacionar a estrutura da escola e a permanência de
práticas democráticas em seu espaço. Essa estrutura atual não carrega fins democráticos,
já que é notória a defesa de uma educação que apenas transmite conhecimentos, que não
considera a construção da personalidade dos sujeitos que a compõem. O desejo de
democratização da escola deve estar atrelado à superação da estrutura autoritária
vigente. (PARO, 2008)
41
A educação pode ser compreendida como a transmissão da cultura as gerações,
portanto, é um instrumento para o contato com a cultura produzida historicamente.
Nesse sentido, produz um ser humano histórico, sujeitos dentro de uma relação
pedagógica em condições democráticas. Portanto, qual estrutura escolar propicia uma
educação dentro de um processo democrático?
Esse questionamento gera a reflexão sobre alguns aspectos presentes no meio
escolar, como a postura do diretor de escola como um mero representante do estado,
sem poder evidenciar a sua própria vontade. A estrutura didática e os currículos também
precisam ser repensados para a busca de meios democráticos, já que observamos a
organização seriada do ensino e a visão conteudista da educação. Quanto à autonomia
do educando podemos refletir sobre como estão organizados os momentos de ensino,
quando os alunos são responsáveis por tornarem-se sujeitos de sua aprendizagem. A
integração da comunidade a escola precisa considerar a importância dos pais na vida
escolar dos filhos, familiarizando-os com as ações educacionais que a escola propõe.
A escola apresenta necessidades de caráter interno, externo, instrumentais e
substantivos, sendo assim, necessita de uma administração e organização escolar que
busque a participação, a gestão democrática e o objetivo maior da escola, a
aprendizagem dos alunos. Esse contexto proporciona um paradigma multirreferencial,
denominado paradigma multidimensional de administração da educação, o qual é
composto por quatro dimensões da administração, sendo elas, a dimensão econômica, a
pedagógica, a política e a cultural. Cada uma delas apresenta critérios de desempenho,
representados respectivamente pela eficiência, eficácia, efetividade e relevância.
(SANDER, 2007)
O autor se mostra a favor de um paradigma multidimensional, todavia se faz
necessário pensar que este é o grande desafio das instituições escolares, lidar com todas
as dimensões sem priorizar apenas uma. É preciso que a formação dos educadores seja
permeada pelos saberes na área da qualificação econômica, pedagógica, política e
cultural para que se tenha conhecimento da totalidade e da articulação das diferentes
dimensões presentes no meio educacional.
Falar em gestão educacional pressupõe ter contato com as relações de poder,
com o autoritarismo, coronelismo, enfim, com resquícios conservadores em nossa
herança histórica que influencia as escolas atualmente. A gestão democrática da
42
educação compõe o contexto mais amplo de democratização da sociedade, todavia,
observam-se práticas neoliberais com a busca da qualidade total e da gestão empresarial
com eficiência e eficácia no contexto educativo. (MELO, 2001)
O sistema de ensino está fragmentado, já que não há uma gestão escolar
fundamentada em uma proposta geral e ampla. Nesse sentido, pratica-se uma autonomia
relativa nos espaços educativos para a solução das dificuldades, além da presença de
programas e projetos sempre em busca da tão almejada qualidade.
Segundo Krawcz (2010) a gestão da qualidade total busca a integração do
trabalho coletivo e uma boa gerência para se chegar aos resultados, sendo assim,
aparece como um “quase mercado”, com a presença da lógica da oferta e da demanda,
estimulando a competição, a aquisição de recursos e o prestígio escolar. A política
educacional está atrelada a aspectos econômicos e sociais, estando o Estado na função
de avaliador e regulador e não mais como o único responsável pelo processo educativo.
A reforma do século XX foi descentralizadora, além de privatista e fragmentária,
focalizando o financiamento e a administração da educação nos Estados e Municípios.
Essa reforma ofereceu a visão de que a descentralização representava melhores
meios de interação a nível local, facilitando a solução de problemas e a coordenação da
gestão escolar. A política de autonomia da escola, tanto em aspectos financeiros,
administrativos e pedagógicos centraliza-se no governo das próprias unidades de ensino.
A organização escolar dentro dessa visão descentralizadora carrega a flexibilidade,
liberdade, participação e diversidade, princípios que auxiliam na prática escolar. A
autonomia caracteriza-se na liberdade de organização, gestão e prática.
Em contrapartida, a liberdade pode ser positiva e negativa dentro da autonomia
escolar, já que se pode evidenciar a não ação do Estado na escola, deixando para o
espaço educativo a responsabilidade das mazelas ou não da escola. A transferência de
funções causa envolvimento privado e voluntário, compartilhando a diversidade de
funções do sistema educacional entre escola e Estado. A qualidade do ensino está
atrelada a prática de todos, pela busca de um bem-estar para o sistema educacional.
(KRAWCZ, 2010)
Não há focalização na busca de um projeto escolar público, com uma gestão
democrática e pensando na inclusão social:
43
Reafirma-se, pois, o alerta que já fizemos: “os indicadores meramente
estatísticos, oriundos deste modelo, precisam ser questionados com a
exigência da democratização do acesso e da permanência de todos na
escola. E não numa escola qualquer. Mas numa escola pública de
qualidade e democrática. As regras seletivas e burocráticas da
administração escolar, hão de ser protestadas com a concepção de uma
gestão democrática que se desenvolve dentro da escola, fazendo
emergir novas relações de trabalho, socializando o poder, construindo
a efetiva participação de todos os segmentos da comunidade escolar.
(Melo, 1999 apud MELO,2001, p.245)
Melo (2001) alerta que a visão neoliberal praticada na escola é composta por
um panorama que tem a ideia central de compartilhar a gestão. Compartilhar e
democratizar a gestão escolar são aspectos bem diferentes, já que no primeiro caso
busca-se a solução para as adversidades educacionais, através da união da comunidade
escolar, através de professores, alunos, pais, diretores e funcionários. Assim, não é
preciso identificar os problemas, mas saber que a situação é grave e em conjunto
resolvê-la.
A autora discorre sobre o retrato educacional, apontando algumas questões
baseadas em avaliações e pesquisas. Há um ambiente de disputa e contradições, ainda
com a permanência do autoritarismo, além do excesso de alunos, pouca qualificação e a
focalização da gestão participativa no conselho de escola. É preciso uma autonomia
escolar, representando suas reflexões e expressando-as em seu projeto político
pedagógico. No tocante as relações de poder é preciso compreendê-las como uma
divisão de responsabilidades e não como um sistema de hierarquias.
Alguns programas como as Unidades Executoras e o Conselho Nacional de
Secretários da Educação - CONSED, com o Projeto Renageste, possuem o caráter
neoliberal, a questão do público e do privado, a ideia de mérito, premiações e a presença
de entidades empresariais para o auxílio educacional.
As políticas e programas precisam ser avaliados pela sociedade, assim como os
conselhos e órgãos colegiados devem exercer a atividades de auxiliar na constituição de
políticas e não apenas de colocá-las em prática. Os dirigentes escolares como os
diretores, devem estar à frente das escolas por um processo de eleição e não de
indicação, iniciando uma verdadeira gestão em caráter democrático. Este mesmo desejo
precisa se concretizar com a participação de todos os segmentos da comunidade escolar
no momento de construção e da implementação de projeto político pedagógico. (MELO,
2001).
44
Estes são alguns aspectos e propostas que expressam o desejo de modificar a
escola, democratizando tanto esse espaço como a sociedade em geral. A escola é um
meio de transformação para o modelo social vigente e para as concepções políticas
presentes em nossa realidade.
Atrelado a gestão está o processo avaliativo, o qual representa a competição e a
busca de produtividade no meio educativo. Esse contexto faz com que os professores
sejam executores a serviço de resultados, negando em certo sentido a sua autoridade
pedagógica. É na escola que se concretiza a gestão educacional e os programas e
políticas advindas de órgãos superiores, por isso, é nesse mesmo espaço que deve existir
além da gestão democrática e de uma educação de qualidade, o direito, a cidadania e a
inclusão social, não recebendo influências externas de algumas políticas de órgãos
centrais, como por exemplo, do Banco Mundial.
De acordo com o neoliberalismo, o individualismo atrelado a competência são
fatores primordiais para a composição desse panorama, todavia, a gestão educacional
deve estar baseada no aspecto coletivo. A escola tem papel fundamental na construção
da história da sociedade, entretanto, precisa romper com valores egoístas e antisolidários que caracterizam nossa realidade atual. (MELO, 2001)
A educação é composta por alguns princípios que devem influenciar as
políticas públicas e os profissionais comprometidos com o processo educativo:
É necessário criar uma sociedade nova fundada na dignidade do
trabalho, na desalienação das classes subalternas, na democracia,
na igualdade social vinculada a liberdade e a felicidade de todos.
(Fernandes, 1992 apud FERREIRA, 2006, p.157)
Ferreira (2006) discorre sobre a formação dos profissionais da educação
evidenciando a falta de valorização e de consciência política para com os mesmos,
apesar de terem a responsabilidade na formação da cidadania. A escola socializa o saber
sistematizado e promove a formação em aspectos cognitivos e atitudinais. É um espaço
que oferece as futuras oportunidades para a vida em sociedade, além de estar inserida
em um contexto de adversidades e contradições que causam impactos e exigem novas
formas de organização, gestão e formação.
O processo de instrumentalização dos sujeitos está atrelado aos profissionais da
educação, portanto, a qualidade da formação e da gestão praticada na organização
45
escolar irão oferecer ou não o acesso aos meios sociais. As políticas públicas devem
centrar-se na qualidade da formação desses sujeitos, atentando para o enciclopedismo e
a fragmentação do saber. Os profissionais da educação devem ser formados para a
cidadania, com base na solidariedade e na justiça social.
Quanto à gestão da educação, todos os profissionais desse campo, como os
professores, são integrantes da organização educativa. O docente em seu cotidiano
exerce a prática de planejar, executar, coordenar, acompanhar e avaliar suas atividades.
Com isso, é um gestor e administrador de sua classe e dos saberes que compartilha com
os outros, da qualidade do processo de formação do humano.
A gestão acontece na sala de aula, nas relações, no ensino e na aquisição de
saberes, todos apresentando princípios e valores para uma determinada educação. Para a
formação para a cidadania a gestão democrática necessita de um projeto políticopedagógico construído coletivamente e de uma escola com autonomia.
(...) processo de aprendizado e de luta política que não se circunscreve
aos limites da prática educativa, mas vislumbra, nas especificidades
dessa prática social e de sua relativa autonomia, a possibilidade de
criação de canais de efetiva participação de aprendizado do “jogo”
democrático e consequentemente, do repensar das estruturas de poder
autoritário que permeiam as relações sociais e, no seio dessas, as
práticas educativas. (Dourado apud FERREIRA, 2006, p.167-168)
A gestão democrática deve permear a formação dos educadores, já que nela
representa-se a qualidade da educação. Para a autora, gestão é administração, tomar
decisão, gerir, organizar e dirigir, compostos pela participação interna e externa da
comunidade escolar, pela elaboração do projeto político pedagógico, por essa autonomia
pedagógica e administrativa do contexto educativo.
Essa gestão aparece em todos os espaços escolares e fica mais evidente no
planejamento e nas ações que constam no projeto político pedagógico. A gestão
democrática da educação precisa de transparência, autonomia, participação, trabalho
coletivo, representatividade e competência. Representa o desejo de formar sujeitos para
serem cidadãos e de uma sociedade democrática. Portanto, essa gestão é concreta e tem
como princípio o diálogo para a construção dos profissionais da educação e de cidadãos
participativos, responsáveis e solidários. (FERREIRA, 2006).
46
Nesse sentido, as ideias apresentadas anteriormente estabelecem um espaço de
reflexão sobre a atualidade educacional, buscando encontrar a prática de uma gestão
democrática nas instituições de ensino, articuladas necessariamente com ações
participativas e autônomas nesse meio. Proporciona a reflexão sobre os verdadeiros
desejos das políticas educacionais que são implantadas e em como a escola pode ser
consciente e se mobilizar para buscar atender a sua função primordial de oferecer um
ensino e acesso educativo para a criticidade.
3.3. Participação Representativa ou Participativa: qual a diferença?
Ao discorrer sobre o processo participativo tanto em nível escolar como na
sociedade como um todo é interessante e primordial focalizar o estudo em como vem
sendo exercida a participação, como ela está sendo caracterizada no contexto atual.
Para tal intento, Bordenave (1994) oferece um panorama da mentalidade da
sociedade quanto à questão participativa, revelando que em um primeiro momento havia
a ideia do individualismo e posteriormente diante da alienação dos sujeitos a busca pela
participação. Todavia, ao mostrarmos o interesse em participar não sabemos ao certo o
que ela representa dentro de uma sociedade solidária.
Nesse sentido, a participação sempre fez e fará parte da história social dos
indivíduos, apesar de atualmente o seu debate estar em evidência. O ato participativo é
uma forma de reinvidicação diante da marginalização da população quanto a questões
políticas e sociais, enfim, diante das decisões.
Participar é um meio de promover a criticidade, estimular a reinvidicação e a
resolução de conflitos, sendo fundamental para a vida do homem, já que através dela as
pessoas podem realizar, fazer e afirmar-se enquanto sujeitos. Por isso, não podemos
privar os indivíduos desse ato.
A marginalidade é a denominação contrária ao processo de participação,
ficando evidente diante do desenvolvimento da sociedade que promove a
marginalização da maioria da população, onde os benefícios se estabelecem nas mãos
de uma minoria. A participação política aparece como um meio coletivo para a busca da
transformação desse contexto e o desejo de um espaço ativo de decisão.
47
Os processos educativos com a vertente da participação tornam-se
conscientizadores e liberadores. O ato de participar está relacionado diretamente a como
“se toma parte” diante das situações e vivências cotidianas, já que podemos ser
integrantes de uma organização ou instituição, entretanto, demonstrar uma participação
ativa ou passiva, portanto, inerte ou engajada.
Bordenave (1994) faz uma distinção entre duas maneiras que representam o
processo participativo, a saber: a micro e a macro participação, sendo a primeira restrita
a um número menor de pessoas e a segunda relacionada a luta sociais, econômicas e
políticas que compõem a história da sociedade.
Com isso, uma sociedade participativa é aquela em que toda a população pode
contribuir com as diversas esferas sociais. Em contrapartida, observamos que na
democracia liberal fica evidente que os sujeitos apresentam uma participação fictícia, já
que apenas participam do processo de escolha de seus representantes, o que demonstra
uma participação representativa.
Essa participação fictícia nos faz pensar no verdadeiro significado do contexto
democrático, “(...) democracia não é apenas um método de governo onde existem
eleições. Para elas democracia é um estado de espírito e um modo de relacionamento
entre as pessoas. Democracia é um estado de participação.” (BORDENAVE, 1994, p.8).
Questiona-se que a participação sendo tão importante, porque na realidade ela
não acontece. Na realidade existe uma ideologia dominante que possui a finalidade de
restringir a participação da população a relações primárias oferecendo assim uma visão
de que esse seria o verdadeiro modo de exercer a participação.
A estratificação da sociedade que presenciamos não favorece os meios
participativos, já que ela só ocorreria através de formas igualitárias e democráticas de
convivência. As estruturas de poder não se caracterizam por auxiliar meios
participativos, mas sim por manter privilégios de uma minoria. Assim, “(...) com uma
marcada estratificação socioeconômica, na qual umas classes exploram outras, a
participação será sempre uma guerra a ser travada para vencer a resistência dos
detentores de privilégios.” (BORDENAVE, 1994, p. 42).
Esse contexto desigual faz com que a população queira uma democracia
participativa e não representativa, já que nesta segunda os sujeitos da grande massa são
despolitizados, apenas expectadores das tomadas de decisões. A população conhece os
48
deveres do Estado, todavia, deve ser consultada para o planejamento e execução de
obras, concepções e crenças, enfim, é preciso participação social e política.
É relevante alertar que a população não pode ficar desorganizada, a espera de
um paternalismo que não coloca em prática os direitos que são previstos. O governo
deveria ser controlado pelo povo, representando uma sociedade participativa, o que
infelizmente não ocorre atualmente.
A democracia participativa promove a subida da população a níveis
cada vez mais elevados de participação decisória, acabando com a
divisão de funções entre os que planejam e decidem lá em cima e os
que executam e sofrem as consequências das decisões cá embaixo.
(BORDENAVE, 1994, p. 34).
A estrutura de uma organização influencia no processo participativo, já que
fica evidente que uma liderança ou direção com caráter democrático, flexível e
descentralizado facilita o processo participativo. Diversos aspectos são responsáveis por
facilitar ou não o contexto participativo, como as qualidades pessoais ou a filosofia de
um grupo. A comunicação dentro de um grupo e as formas de liderança, como a
democrática, a autoritária ou permissiva afetam a produtividade e a dinâmica do mesmo.
O diálogo é parte integrante em busca de um meio participativo, incluindo o respeito e a
partilha de opiniões.
Bordenave (1994) compartilha algumas formas de participação que são
interessantes para a reflexão dessa dinâmica. Assim, pode haver uma participação
instrumental como também uma participação afetiva onde há envolvimento das pessoas
no ato de se relacionar com os outros sujeitos seja por prazer ou pelo fato de que
individualmente não existe vantagem para as realizações cotidianas.
Também relevante refletir sobre a participação a nível simbólico e em nível
real, já que a primeira compreende a mínima influência dos sujeitos, sem espaço para
poder de decisão e de escolha e a segunda a práticas verdadeiramente participativas. A
participação em nível simbólico está presente na sociedade, pois faz com que os
indivíduos acreditem possuir mecanismos de poder e de decisão, exemplificando a
nossa democracia representativa de caráter eleitoral.
Para modificar a realidade que é apenas representativa é preciso conhecê-la,
evidenciando valores, aspirações e temores. Esse processo de autoconhecimento
proporciona a solução de dificuldades, constrói saberes e estimula a aprendizagem da
49
participação. Para que ela ocorra em caráter transformador, com vistas a mudanças
sociais, políticas e econômicas é preciso que haja primeiramente organização.
A participação para ser aprendida precisa da prática, da reflexão, superação de
obstáculos, além de organização e coordenação. Não pode ser adquirida através de uma
educação tradicional, mas sim com um trabalho coletivo, grupal.
Na aprendizagem da participação, o aprendiz fica sabendo como
detectar tentativas de manipulação, sintomas de dirigismo e de
paternalismo; a superar a improvisação, o espontaneísmo e a
demagogia; a distinguir a verdadeira participação da simples consulta
ao povo. (BORDENAVE, 1994, p. 73).
O ato participativo é necessidade e direito, além de formar cidadãos críticos e
reflexivos, deixando de serem conformistas e partilhando os poderes. Para que ela
ocorra é preciso um espaço que a incentive. A participação na comunidade é uma forma
de preparar os sujeitos para uma participação em nível global.
Ao discutir a participação no meio educativo revela-se que tanto na escola
como na comunidade a participação é vantajosa e contribui. O espaço familiar pode
auxiliar para que a vida escolar seja mais adequada às necessidades daquela realidade,
sendo que a escola tem sua função fundamental de oferecer maior alcance educativo e
estreitar as relações dos sujeitos com o mundo do trabalho. “Por sobre todas as coisas, a
participação escola – comunidade constitui um laboratório vivo onde os futuros
cidadãos aprendem a difícil arte da convivência democrática”. (BORDENAVE, 1994, p.
61).
A diversidade de opiniões e de sujeitos é respeitada pela participação, já que
esta não condiz com a uniformidade. Por outro âmbito, faz com que se promovam
conflitos diante da heterogeneidade, mas o processo participativo tem a finalidade de
encontrar novos meios de solução.
O autor finaliza dizendo que existem aspectos que compõem o processo
participativo, como instituições sociais que influenciam através da disseminação de
ideologias e de determinadas formas de comportamentos. Por isso, há resistência a
participação, já que há uma aparente igualdade na esfera pública quando na realidade
observa-se a desigualdade no contexto privado.
50
Portanto, a democracia do futuro com a participação de toda a população
precisa de meios comunicativos eficazes, pois a informação e a comunicação são
requisitos para a mesma. Nossa sociedade carrega um paradoxo, pois se diz
“democrática” dentro de um contexto capitalista. Um governo democrático é aquele que
ouve, informa e consulta a sua população. “Através da participação, a população
aprende a transformar o Estado, de órgão superposto a sociedade e distante dela, em
órgão absolutamente dependente dela e próximo dela”. (BORDENAVE, 1994, p. 56).
As ideias apresentadas quanto à questão participativa são relevantes para uma
análise e busca dessa prática tanto no contexto educativo, como na sociedade em geral.
O ato de exercer uma participação “participativa” e não “representativa” deve ocorrer na
escola e em todos os espaços de discussão política, social e econômica.
51
Considerações Finais
Esta monografia permitiu ter contato e repensar o contexto mais amplo da
educação, através do estudo da gestão, da participação e da autonomia escolar ao propor
indagações e reflexões quanto às metas e desejos que as instituição educacionais
almejam no atual momento histórico.
A organização escolar está imersa na complexidade social, representa e
compartilha através de suas posturas e ações concepções políticas. Possui a função de
assegurar a qualidade do processo de ensino e aprendizagem por meio da transmissão de
aspectos culturais, sociais, pedagógicos e críticos para o convívio em sociedade.
Nos limites desse trabalho buscou-se elencar a diversidade de modelos
organizacionais que podem estar presentes na escola, englobando desde uma gestão
autoritária até a participativa e democrática. Através da gestão escolar podemos
contestar a ordem vigente e o conformismo, propondo uma educação caracterizada pela
participação e a construção ativa dos sujeitos, sempre em busca de emancipação e
transformações.
Evidenciamos resquícios de autoritarismo e hierarquia na sociedade brasileira
em todos os âmbitos, portanto, existem adversidades e obstáculos para a implantação de
uma gestão verdadeiramente democrática na educação. É preciso partir do contexto que
temos para desejar mudanças e evoluções no processo educacional.
É nítido que o campo das políticas públicas educacionais está construindo a
ideia da busca constante de resultados, a tão almejada qualidade no ensino oferecido.
Em contrapartida, precisamos de políticas construídas pelos verdadeiros atores
educacionais, que estão no contato direto com a realidade escolar, já que possuem
conhecimento das necessidades e dificuldades cotidianas.
A educação representada nas políticas públicas educacionais precisa de
atenção, tanto com relação à profissionalização e a valorização docente, como no
processo formativo que está sendo promovido. Portanto, este trabalho vem questionar o
que esperamos do processo educativo que está sendo ofertado nas instituições de ensino
e quais as novas possibilidades de políticas públicas educacionais focalizadas na
construção de sujeitos para o diálogo, a criticidade e a participação ativa.
52
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