Um roteiro para a Análise de Políticas
Prof. Dra. Paula Arcoverde
Cavalcanti
• A análise de políticas públicas é:
“... descobrir o que os governos fazem, porque
fazem e que diferença isto faz”(DYE);
Para Lasswell a policy science é a produção
e aplicação de conhecimento sobre - e na elaboração da política;
Policy makers: mobilizar o melhor
conhecimento disponível para resolver
adequadamente os problemas que fazem
parte da agenda política.
O analista das políticas
públicas: extrair de todos os
aspectos envolvidos na
elaboração de políticas o
máximo julgamento racional
possível.
Cabe ao analista:
a) mobilizar o melhor conhecimento
disponível;
b) promover uma mediação entre
diferentes disciplinas científicas;
c) otimizar a interdependência entre a
ciência `na´ e ´da´ elaboração de
políticas públicas;
d)promover a mediação entre a ciência
e a política.
A análise de política usa
métodos de pesquisa variados
num contexto de questionamento
político e de debate público de
modo a gerar, avaliar
criticamente, e comunicar
conhecimento relevante para a
elaboração de políticas (Dunn
1994)
Historicamente a institucionalização da
analise de política pode ser interpretada
como:
a) uma cientifização das funções da
organização e do armazenamento e
b)disseminação e aplicação do
conhecimento sobre a política e o
processo de elaboração de políticas
públicas
Essa busca de cientifização do
até então “não-cientifizado”
permitiu a incorporação de
conhecimento ao processo de
elaboração de políticas, ao
sistema político, e à própria
política
o duplo compromisso
normativo x descritivo do
analista
Cabe ao analista:
escolher atividades que lhe
permitam colocar nelas seus
próprios valores relacionados à
“dignidade do homem”, a “manter a
coerção no menor nível possível”, a
“conseguir a explicitação dos
propósitos valorativos subjacentes
à política analisada”
1)O analista pode e deve ser fiel a
seu propósito descritivo-explicativo
2) tomada a decisão acerca de que
metas últimas vai buscar, “o analista
deve proceder com a máxima
objetividade e se valer de todos os
métodos disponíveis”(Lasswell,
1951).
• Para fazer uma análise, o profissional
(agora convertido em analista) deverá
conhecer com alguma profundidade a área
em que trabalha e o ambiente em que se
insere.
• Será capaz de relacionar adequadamente
os objetos, fatos, atores, organizações,
relações etc., aos elementos do marco
analítico-conceitual – conceitos, modelos,
fatos-estilizados etc.
ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
apreensão
REALIDADE
problem orientation
mudança
ANÁLISE
restrições
policy orientation
POLICY
Tipos de estudo sobre elaboração de políticas públicas
Estudo do
conteúdo
da política
Estudo do Estudo dos
processo de resultados
elaboração da política
de política
Avaliação
Informação Defesa de
para a
processos
formulação
de políticas
Analista
como ator
político
Estudos de política
(Conhecimento do processo
de elaboração de políticas)
Defesa de
políticas
Ator político
como
analista
Análise de políticas
(Conhecimento no processo
de elaboração de políticas)
(1 ) Estudo do conteúdo das
políticas
(2) Estudo da elaboração das
políticas
(3) Estudo do resultado das
políticas
(4 ) Avaliação de políticas
analistas procuram descrever e explicar a gênese e o
desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como
surgiram, como foram implementadas e quais seus
resultados;
analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais
passam questões e avaliam a influência de diferentes
fatores, sobretudo na formulação das políticas;
explicar como os gastos e serviços variam em
áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis
dependentes entendidas em termos de fatores sociais,
econômicos, tecnológicos e outros;
identificar impacto que políticas têm sobre o contexto
sócio-econômico, ambiente político, população;
(5) Informação para elaboração
de políticas
:
governo e analistas acadêmicos organizam os dados,
para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de
decisões;
(6) Defesa do processo :de
analistas procuram melhorar processos de elaboração
de políticas e máquina de governo, mediante realocação
de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções;
Atividade exercida por grupos de pressão que defendem
idéias ou opções específicas no processo de elaboração
elaboração da política
7) Defesa de políticas
de políticas.
Visões do Estado e dos fatores
sociais na explicação das
políticas públicas
os quatro principais corpos teóricos que
lidaram com esta questão deram, todos,
respostas “centradas na sociedade”
pluralismo
• enfatiza as restrições impostas ao
Estado por um amplo espectro de
grupos e sustenta que a política
pública é basicamente um reflexo
das preferências destes grupos
marxismo
• indica a influência de interesses
econômicos sobre a ação política e
vê o Estado como um importante
meio de manutenção da
dominação de classes sociais
particulares
neo-pluralismo ou elitismo
• enfatiza o poder exercido por uma
pequeno número de interesses
sociais bem organizados, e a
habilidade destes interesses em
atingir seus objetivos
corporativismo
• mostra as mudanças econômicas
nas sociedades industriais como
tendo um significativo impacto no
papel do Estado e na sua interação
com outros atores políticos.
autonomia relativa: disjunção
entre os poderes econômico e
político
• a burguesia, ou
o capital, é
dividida em
interesses
diferentes, ou
frações
• o Estado, da mesma
forma que age de uma
maneira reformista para
ajudar o proletariado,
pode agir contra os
interesses de uma
fração particular da
burguesia
a autonomia relativa permite
ao Estado
• arranjar
compromissos com
as classes
dominadas que, a
longo prazo, sirvam
aos interesses de
frações da classe
dominante
• agir contra os interesses
econômicos de uma ou
outra fração da classe
dominante;
• tais compromissos e
sacrifícios são às vezes
necessários para a
realização dos interesses
políticos da classe
capitalista enquanto tal
corporativismo
sistema de representação
de interesses de um
número limitado de
categorias, compulsórias,
não competitivas,
hierarquicamente
organizadas e
funcionalmente
diferenciadas, reconhecidas
ou sancionadas (se não
criadas) pelo Estado
a elas é concedido o
monopólio de
representação em troca
da observação de
certos controles no que
respeita à escolha de
líderes e na articulação
de suas demandas e
apoios
• corporativismo
estatal: autoritário
e anti-liberal e se
assemelha aos
sistemas políticos
da Itália fascista e
da Alemanha
nazista
• corporativismo
societário
originou-se no
declínio do
pluralismo nos
sistemas políticos
da Europa
ocidental e dos
Estados Unidos
• o corporativismo se
acentua devido a
mudanças nas
instituições do
capitalismo,
incluindo a
concentração da
propriedade e a
competição entre
economias
nacionais
• a necessidade de
assegurar
condições para a
acumulação de
capital forçou o
Estado a intervir
mais diretamente e
a negociar com
associações
políticas
• o corporativismo societário substitui o pluralismo
como forma predominante de representação de
interesses, convertendo-se numa...
• estrutura política dentro do capitalismo avançado
que “integra grupos organizados de produtores
sócio-econômicos por intermédio de um sistema de
representação e interação cooperativa, ao nível da
liderança, e mobilização e controle social, ao nível
da massa”
• O Estado como ator fundamental
– as preferências do Estado são no mínimo tão
importantes quanto aquelas da sociedade
civil para explicar o que o Estado
democrático faz e o que não faz;
– ele não é apenas frequentemente autônomo
porque age em função de suas próprias
preferências,
– mas também porque pode fazê-lo mesmo
quando elas divergem das demandas dos
grupos mais poderosos na sociedade civil.
• três situações de autonomia do
Estado:
- o Estado age segundo suas próprias
preferências, que divergem das
preferências da sociedade;
- as preferências do Estado e da sociedade
divergem e os funcionários públicos
modificam as preferências públicas;
- as preferências do Estado e da sociedade
não divergem e é tão plausível afirmar que
as preferências do Estado influenciaram as
da sociedade quanto vice versa.
•quanto à questão da autonomia:
- o pluralismo tende a ver as agências do
governo como um (entre outros) grupos de
pressão;
- o elitismo aponta o poder das burocracias
públicas ao lado de outras elites;
- o marxismo destaca seu papel organizador e
garantidor dos interesses da burguesia, e,
também, sua autonomia relativa e sua
habilidade para agir contra eles;
- o corporativismo destaca a independência
crescente do Estado frente aos segmentos
sociais.
•o modelo utilizado para entender as
relações entre Estado e sociedade é
crucial para os resultados que se obtêm
ao analisar (e elaborar) uma política
pública.
•a escolha da visão a ser adotada como
guia para a análise não é neutra: ainda
que apenas para descrever (e não para
prescrever), a opção realizada não é
simplesmente metodológica.
•mas a escolha deve dar-se tendo em
vista as características específicas da
política em análise
•assim, mesmo que a visão particular do
analista acerca dos órgãos e políticas
seja mais próxima a uma das quatro
visões (entendidas como situações
extremas), ele não deve descartar a
possibilidade de que a análise da política
em foco tenha, como guia metodológico,
uma das outras visões.
O CICLO DE ELABORAÇÃO
DE POLÍTICAS
FORMULAÇÃO
IMPLEMENTAÇÃO
AVALIAÇÃO
AVALIAÇÃO
IMPLEMENTAÇÃO
FORMULAÇÃO
FORMULAÇÃO
PLANO
FORMULAÇÃO
• marco de referência
• situação-problema
• diagnóstico
• modelização
• escolha dos "nós críticos"
para apreender a realidade: MODELIZAÇÃO
 aspectos da realidade
 variáveis endógenas e exógenas
 relações de causalidade  fatos estilizados
 comparações (diacrônicas e sincrônicas)
 modelos descritivo e explicativo
 determinações do contexto sócio-econômico
Encadeamento:
Sistemas e Modelos
Contexto
VEx
Modelização
Sistema
(S)
VEn
S’
Sistema S
Modelo S’
Infinitos aspectos e
desconhecidas
relações
de causa-efeito
Variáveis Endógenas (VEn)
+ Variáveis Exógenas (VEx)
+ Relações de causa- efeito inputadas
CONCEPÇÃO E USO DE UM “POLICY FRAMEWORK”
MODELO
+
modelo
VARIÁVEIS endógenas e exógenas
(SELEÇÃO)
RELAÇÕES CAUSAIS
(HIPÓTESE)
AMBIENTE
INSTITUCIONAL
contexto
POLICY FRAMEWORK
MODELIZAÇÃO
sIstema
sistema
realidade
• para atuar sobre a realidade (policy)
• modelos normativo e institucional
• níveis de análise: atores e instituições, interesses e regras de
formação do poder
• processo de tomada de decisão: conformação da agenda,
participação dos atores
• “as três faces do poder”, racionalismo x incrementalismo, ‘non
decison making’
• implementação: discricionariedade, “street level bureaucrat”
déficit de implementação, enfoque top down x bottom up
FORMULAÇÃO
• programação de ações sobre
"nós críticos"
• demanda por recursos
(cognitivos, materiais, políticos)
ajuste
•
•
•
•
atores (contra, a favor, indiferente)
prazos
aplicação de recursos
responsáveis
LEMBRETE:
trata-se, no início, de escolher um modelo descritivo; isto é,
o que melhor descreva a realidade existente.
algo que represente, explique, o que é; e não o que deve ser.
escolhas baseadas na fidedignidade, da aderência em relação
ao mundo real.
a opção do analista não deve dar-se em função
de considerações normativas; estas virão depois...
Poder, interesses
e tomada de decisão
.
o estudo dos processos de decisão,
no momento da Formulação,
é o ponto de partida para entender
as relações de poder
COMO COMEÇA O DEBATE:
MILLS afirma que uma elite de poder composta de
militares, corporações e agências de Estado
governava os EUA,
HUNTER, examinado a distribuição do poder em
Atlanta, afirma ter observado que o poder nesta
cidade se concentrava sob o controle de um certo
número de indivíduos-chave.
DAHL, estudando o poder em New Haven, afirma
não haver encontrado evidências da existência de
uma elite que seria beneficiada por decisões e
orientações das políticas públicas.
CRÍTICA DE DAHL AOS ESTUDOS ELITISTAS:
“os trabalhos que afirmam haver encontrado evidências
da existência de beneficiários de políticas públicas
teriam examinado a reputação ou a posição de
indivíduos em sua comunidade ou organização.”
“estas pesquisas não teriam examinado decisões reais
que teriam sido tomadas e se, nestas decisões, as
preferências expressas por algum grupo de poder teriam
sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos.”
METODOLOGIA DO PLURALISMO:
quem estuda o poder deve analisar
decisões reais, envolvendo atores que
possuam preferências diferentes, e
explorar se as preferências de uma
hipotética elite dominante são adotadas
no lugar das de outros grupos
NÃO-TOMADA DE DECISÃO
BACHRACH e BARATZ a definem como sendo a
prática de limitar o alcance real da tomada de
decisão a questões seguras; no limite, através da
manipulação de valores dominantes na
comunidade, mitos, procedimentos e instituições
políticas.
não-tomada de decisão existe, quando:
valores dominantes, regras do jogo aceitas, as
relações de poder entre grupos e os instrumentos de
força, separadamente ou combinados, efetivamente
previnem que certas demandas se transformem em
assuntos maduros que exijam decisão (os atores com
menos poder não conseguem fazer com que certos
assuntos entrem na agenda política).
LUKES vai mais além, chamando a atenção para
algo um pouco distinto do conceito de “nãotomada de decisão”.
Algo distinto de decidir não agir ou mesmo
decidir não decidir porque os assuntos nem
sequer se tornam matéria de decisão
(permanecem encobertos).
- LUKES se refere a uma situação em que o poder é
usado de forma difusa e sutil, mas abrangente e
poderosa para impedir que até mesmo conflitos
encobertos e assuntos potenciais entrem na entrar na
agenda de política se conformem.
- a terceira face do poder se manifesta quando valores
dominantes, regras do jogo, relações de poder entre
grupos, impedem que desacordos se transformem em
disputas que demandem decisões.
TRÊS DIMENSÕES (faces) DO PODER
SEGUNDO LUKES:
conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave,
quando o exercício do poder pode ser observado através
da metodologia proposta pelos pluralistas;
encobertos, quando ocorre a supressão das
reclamações impedindo que cheguem a ser incluídas na
agenda de decisão (não-tomada de decisão)
latentes ou potenciais, quando o exercício do poder se
dá conformando as preferências da população
(contrariando seus interesses) de maneira a evitar
que conflitos abertos e encobertos venham a se
manifestar (não-tomada de decisão)
PODER E PROCESSOS DE DECISÃO
(as três faces do poder)
tipos de conflito:
aberto
(Dahal: pluralismo)
encoberto
latente
(BACHRACH e
BARATZ)
(LUKES)
concepções de poder:
A tem poder sobre
B, na medida em
que A leva B a fazer
algo que de outra
forma não faria
A cria ou reforça valores e
práticas institucionais que
restringem o debate a
questões politicamente
inócuas à A
A exerce poder sobre B
quando influencia B
de um modo que
contraria seus
interesses efetivos
pesquisa sobre situações de:
conflitos abertos
e decisões-chave
controle da agenda,
não-tomada de
decisão
limitação do alcance da
tomada de decisão
através da manipulação
de valores
guia para a pesquisa de situações de
não-tomada de decisão (conflitos encobertos)
Quando alguém...
.usar a força de forma indireta ou velada para impedir que demandas
cheguem ao processo político (no limite, o terrorismo)
.usar o poder para impedir o surgimento de questionamentos
através da cooptação
.invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar
os existentes como forma de bloquear reivindicações
(“mandar fazer estudo detalhado”, “criar uma comissão”)
. invocar a existência de valores supremos para evitar ou desviar
contestações indesejáveis (referência a valores: impatriótico, imoral)
.dissuadir atores mais fracos de agir indicando “sutilmente”,
por antecipação, as reações que poderão ocorrer.
- a existência de consenso não indica que o poder
não esteja sendo exercido.
- as “preferências” das pessoas (tal como
entendidas pelos pluralistas) seriam conformadas
pela sociedade em que vivem (socialização pela
educação, mídia, etc), dando lugar a uma situação
em que estas podem ser significativamente
diferentes de seus “interesses reais”.
- esses “interesses reais” só poderiam ser por
eles percebidos, dando margem a conflitos
abertos ou mesmo encobertos, em situações
em que o contexto social (e o Estado)
facultasse a esses atores sobre os quais atua
este processo de manipulação de opinião um
elevado grau de autonomia relativa
- a pesquisa do poder tem que empregar
conceitos e relações, senão alternativos,
suplementares aos propostos pelos pluralistas.
- um deles é o de sistema de dominação, que
conforma uma situação em que as elites não
precisam “lutar” para exercer o poder
sistema de dominação:
- conjunto de crenças e valores dominante que atua
na sociedade e, em particular, no interior das
organizações, em favor de certos grupos;
- os mecanismos ideológicos de difusão desse
conjunto; os quais não devem ser entendidos como
uma manipulação simples, evidente e nem mesmo
consciente.
É evidente que o exercício do poder tende a
beneficiar os grupos que o detêm.
O que há que pesquisar são situações em que
mesmo ações pontuais de um grupo subordinado
não são sequer tentadas devido à visão fatalista
de que suas reclamações nunca serão atendidas.
mudanças econômicas ou políticas podem possibilitar a
inclusão na agenda de assuntos até então envolvidos na
penumbra que caracteriza a terceira face do poder.
mudanças que permitam um aumento do grau de autonomia
relativa dos atores sociais subordinados em relação aos
dominantes, ou mais precisamente, ao processo de
manipulação de opinião que estes instrumentalizam – o que
poder-se-ia referir como um ganho de consciência política –
faria com que conflitos latentes pudessem emergir.
mecanismos ideológicos
- caminhos através dos quais as
pessoas interpretam o mundo,
transmitem e perpetuam um conjunto
de valores e verdades.
- resultam na dominação de uns grupos
por outros, cujos interesses os
primeiros passam também a defender
ou servir.
ideologias dominantes refletem a
experiência de vida de todas as classes
e são consenso, porque refletem o
modo de vida da sociedade
a manipulação consciente faz da
ideologia uma força poderosa,
subjacente à aderência da comunidade a
um conjunto de normas e metas
aparentemente auto-impostas, autoreguladas ou “naturais”.
As abordagens disciplinares tradicionais da
ciência política possuem bastante força
analítica quando se trata da fase ativa do
conflito e quando há evidências para
fundamentar a idéia da existência de
participação, de receptividade e do papel
dos atores.
A crítica neo-elitista é, de certa forma,
complementar.
O estruturalismo com raiz na abordagem da
economia, com sua ênfase na natureza de classe
dos interesses e das forças econômicas
subjacentes, e com sua negação da importância da
ação individual na explicação da natureza dos
resultados dos conflitos, leva a análise adiante.
Os modelos do processo
de tomada de decisão:
o confronto entre o racionalismo e
o incrementalismo
A posição predominante no debate entre a visão racional
e a incremental considera que esta última confere maior
peso aos fatores de ordem política (politics) nas
escolhas que são efetivamente realizadas
E que existe uma associação entre incrementalismo e
sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades
totalitárias.
Vamos procurar mostrar
que isto não é bem assim.
nosso objetivo
- examinar os limites e relações entre racionalidade,
poder e decisão usando as ferramentas da Análise
de Política de forma a contribuir para a melhoria do
processo de elaboração de políticas.
- resgatar a questão central acerca do que significa o
racionalismo em sociedades democráticas.
- uma coisa é tentar definir os objetivos de uma
sociedade de forma racional-autoritária.
- outra é implementar objetivos democraticamente
estabelecidos através de um modelo racional.
- adotar uma postura racional-comprensiva pode ser
irrealista e inócuo.
- resignar-se ao incrementalismo pode deixar o fazedor
de políticas de “mãos atadas” e reproduzir o passado.
os modelos - incremental e racional - são lentes conceituais irreconciliáveis
são modelos idealizados do processo de tomada de decisão baseados em
posições antagônicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista,
da concepção do Estado e do papel da burocracia
o objetivo é chegar a uma visão adaptável às diferentes situações
encontradas na realidade.
partindo das posições extremas, é possível assumir uma postura
eqüidistante e eclética
O modelo racional envolve:
1. listar todas as estratégias alternativas;
2. determinar todas as conseqüências que
decorrem de cada estratégia alternativa;
3. avaliar comparativamente cada um dos
conjuntos de conseqüências.
limitações:
1.
que valores devem ser usados para guiar o processo
de escolha? como identificar os valores das
organizações?
2.
as organizações não são homogêneas, os valores a
elas imputados não são aqueles dos indivíduos
dominantes?
3.
a tomada de decisão ocorre da forma lógica,
abrangente e objetiva inerente ao procedimento
racional.
4.
como separar fatos e valores, e meios e fins no
processo decisório se os meios para tanto também
supõem valores.
o modelo racional não é adaptado a:
1. limitadas capacidades e recursos para resolver problemas.
2. inadequação da informação.
3. custo da análise.
4. falhas na construção de um método estimativo satisfatório.
5. estreitas relações entre fato e valor na elaboração de políticas
6. conhecimento do sistema de variáveis sobre o qual se opera.
7. necessidade de análise de longas seqüências de movimentos
8. formas em que os problemas relacionados às políticas realmente ocorrem.
Uma síntese da discussão sobre a
racionalidade
Na posição racional-compreensiva os analistas
trabalhariam com:
1. Problemas bem definidos.
2. Lista completa de alternativas para sua
consideração.
3. Base completa de informação sobre contexto e
ambiente.
4. Visão adequada sobre os impactos de cada
alternativa.
5. Informação completa sobre os valores e interesses
dos cidadãos e grupos de interesse.
6. Competências, recursos e tempo suficientes.
Na visão baseada numa racionalidade
limitada
•Os problemas são ambíguos e pouco determinados.
•A informação para identificação de alternativas é
precária e muitas alternativas são desconhecidas.
•A informação sobre o contexto ou ambiente é
problemática e incompleta.
•Os impactos das possíveis alternativas levantadas é
desconhecido.
•Os interesses, valores e preferências não são bem
estabelecidos
•O tempo, as conseqüências e os recursos são
limitados.
análise incremental objetiva
- considera apenas alternativas que pouco se afastam da
situação observada (e das políticas existentes);
- não indaga acerca das conseqüências de outras
alternativas;
- não analisa separadamente meios e fins, fatos e valores;
- não parte da especificação de objetivos para a formulação
de políticas que levem a um “estágio futuro ideal”;
- propõe a comparação de políticas específicas “possíveis”
tendo como referência sua aderência aos objetivos e o
tratamento iterativo dos problemas visando a sua
superação;
considera que uma boa política não é aquela que passa no teste
do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do
tomador de decisão e que permite um acordo entre os
interesses envolvidos
- que apesar de suas imperfeições, o incrementalismo é
preferível a uma tentativa de comprehensividade
sobrehumana;
- que agindo incrementalmente pode-se alterar eficazmente
o status quo - ainda que pouco a pouco - evitando os
grandes erros que o modelo racional pode implicar;
- que o mútuo ajuste entre partidários de políticas atuando
independentemente, adaptando-se a decisões tomadas no
seu entorno, e respondendo às intenções de seus pares, é
o melhor modo de alcançar consenso numa democracia.
O “incrementalismo revisitado” de
LINDBLOM (1979) e as críticas de DROR e
ETZIONI dão origem a três tipos de
análise para a tomada de decisão; cada
um deles embutido no seguinte de maior
nível:

análise incremental simples: considera alternativas que se
diferenciam apenas incrementalmente do status quo;

análise incremental objetiva: considera umas poucas
alternativas conhecidas; da relação existente entre objetivos e
valores, e os aspectos empíricos do problema. Supõe uma
preocupação maior com o problema do que com os objetivos
perseguidos e explora apenas algumas das conseqüências de uma
dada alternativa. A análise é dividida entre vários participantes;

análise estratégica: envolve a consideração de estratagemas
(algoritmos, indicadores, etc) capazes de simplificar problemas
complexos de política.
ao invés de buscar uma análise racional,
considerada um ideal impossível, a proposta
sugere a complementação do modelo
incremental através de um alargamento do
campo de análise, podendo até incluir uma
busca especulativa sobre futuros possíveis,
envolvendo prazos mais longos.
incrementalismo revisitado:
- o ajuste mútuo é eficaz para abordar questões
corriqueiras.
- as grandes questões - como a distribuição de renda,
p.ex. - acerca das quais existe uma manipulação
ideológica por parte dos grupos dominantes, exigem
tratamento distinto (análise estratégica).
Modelos
Elementos
Compreensiva
(sem limites)
Limitação
Cognitiva – I
Diferenças
Sociais - II
Pluralista - III
diversos atores atores competindo
e competências organizados em
em cooperação grupos de
interesses
Limitação
Estrutural – IV
Ator
um ator racional
decide e executa
um ator nãoracional, falível
Problema
bem definido
definido de forma interpretação
imprecisa
variável a cada
ator
múltiplas
definições de
valores, impactos
e direitos
definições em bases
ideológicas
Informação
perfeita
Imperfeita
qualidade e
acesso
variados
contestada e
aceita como
manipulada
desinformação
ideológica e
vinculada ao poder
Tempo
infinito ou sempre limitado
suficiente
limitado
tempo é poder
é poder e é limitado
conforme interesse
dos atores
Estratégia
prática
tecnicamente
perfeita, ótima
atuação em
redes
incremental, com
verificação e
ajustes
baseada em
antecipação,
neutralização,
organização
baseada em
baixas
expectativa e
satisfação
atores em estruturas
políticas e
econômicas com
desigualdade
HOGWOOD e GUNN
propõem três modelos do
processo de formulação de
política:
modelo racional:
baseia-se na hipótese de que a formulação é um
processo essencialmente racional, em que os
atores tomam suas decisões baseando-se numa
seqüência de passos sistematicamente
observada.
no limite, os problemas são entendidos como
“técnicos” (e não políticos), o ambiente,
consensual, e, que o processo está permanente
sob controle
modelo (burocrático) incremental:
- supõe que a formulação é um processo
inescapavelmente político, no qual as percepções e
interesses dos atores invadem todas as suas etapas.
- a implementação, mais do que a formulação, é vista
como especialmente problemática.
- a política é o resultado de uma permanente
barganha num ambiente conflituado.
modelo do processo organizacional:
interpreta as decisões e ações não como resultado
de uma escolha racional, mas de um comportamento
baseado em rotinas e procedimentos-padrão
sistemática e previamente definidos.
adotar o modelo racional como referência, com status
normativo, não deve implicar a desconsideração dos
aspectos políticos inerentes ao processo de elaboração
de políticas.
descartar esse modelo, seria compactuar com aqueles
que, cinicamente, desqualificam qualquer pretensão de
tornar o processo de elaboração de políticas mais
adequado para a solução dos problemas sociais.
o modelo racional é aplicado para
resolver problemas de uma forma
sistemática
ele deve ser também usado para
resolvê-los de uma maneira
democrática
A opção por um dos modelos impõe diferenças
substantivas em termos da metodologia de pesquisa;
E, portanto, das hipóteses quanto à conformação das
estruturas de poder que estão por trás da formulação
das políticas.
E que as metodologias empregadas condicionam o tipo
de assuntos a serem pesquisados e os “achados” que
podem ser descobertos.
IMPLEMENTAÇÃO
PLANO
IMPLEMENTAÇÃO
• ações sobre os "nós críticos"
• criação de condições de viabilização
nos planos:
•
•
•
•
material,
humano,
institucional (organizativo),
político
• difusão, informação, legitimação
duas situações podem levar a falhas na
implementação:
- quando a política não pôde ser colocada em prática de
forma apropriada porque os envolvidos não foram
suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque
apesar de seus esforços não foi possível contornar
obstáculos externos.
- quando ela foi colocada em prática de acordo com o
formulado, sem que obstáculos sérios tenham-se
verificado, mas falha em produzir os resultados
esperados; neste caso, é provável que o problema não
esteja na implementação, mas na formulação.
para verificar de que tipo é a situação, a questão
chave é escolher qual enfoque (top down e
bottom up) é o mais adequado.
• a qual dos dois extremos a política em análise se
encontra mais próxima.
• a escolha deve dar-se em função de uma avaliação de
conjunto realizada tendo em conta as várias
características que apresenta a política.
• freqüentemente, inclusive porque a política é sempre
uma solução de contingência, de compromisso
(situações mistas podem ocorrer) e, por aproximação,
esta escolha pode se modificar ao longo da análise.
o enfoque top down
• aborda a questão de por que políticas são bem
sucedidas (bem implementadas), partindo de uma
definição
• Implementação: processo em que “ações de atores
públicos ou privados são dirigidas ao cumprimento de
objetivos definidos em decisões políticas anteriores.
• política: “propriedade” dos policy makers situados no
topo das organizações, como atores que têm o
controle do processo de formulação.
• o hiato entre as aspirações desses atores situados
num plano central (federal, p.ex.) e as realidades
locais seria a causa dos déficits de implementação.
• As 10 pré-condições da implementação
perfeita:
• meio externo à agência não impõe restrições
severas.
• o tempo é adequado e os recursos estão à
disposição do programa.
• ausência de restrição de recursos (globais e a
cada estágio do processo, e combinação
necessária de recursos é disponível.
• a teoria de causa e efeito é válida.
• relações de causa e efeito diretas e em
pequeno número.
• As 10 pré-condições da implementação perfeita:
• só uma agência, independente ou com relações de
dependência pequenas em número e importância.
• entendimento completo, e consentimento, acerca dos
objetivos; e que estas condições persistam durante o
processo de implementação.
• especificação, em completo detalhe e perfeita
seqüência, das tarefas a serem levadas a cabo por
cada participante.
• perfeita comunicação e coordenação entre os vários
elementos envolvidos.
• que aqueles com autoridade possam exigir e obter
perfeita obediência.
o enfoque bottom up: conforma-se a partir de
críticas ao enfoque top down ou da introdução de
restrições ao caso perfeito, ideal
TRÊS críticas:
1. relativas à natureza da política:
• política: instância que, ao ser definida (ou
“indefinida”), “cria problemas” de implementação.
• políticas que projetam conflitos (ou compromissos)
não resolvidos, que não contemplam recursos para
sua implementação, que envolvem relações pouco
definidas entre organizações que devem implementálas, que envolvem criação de novas organizações etc,
são denominadas “simbólicas”.
2. relativas às relações entre a formulação e a
implementação:
• política: uma instância e um compromisso que se
mantém e renova ao longo da implementação (é difusa
a interface entre formulação e implementação).
3. relativas às instâncias normativas adotadas
pelos analistas.
• o enfoque bottom up analisa redes de decisões que se
dão no nível concreto em que os atores se enfrentam
quando da implementação, sem conferir um papel
determinante às decisões e estruturas pré-existentes
(relações de causa e efeito e hierarquia entre
organizações, etc)
conceito de implementação (bottom up):
- processo interativo através do qual uma política que se
mantém em formulação durante um tempo
considerável se relaciona com o seu contexto e com as
organizações responsáveis por sua implementação.
- continuum política/ação no qual ocorre negociação
entre os que buscam colocar a política em prática aqueles dos quais depende a ação - e aqueles cujos
interesses serão afetados pela mudança provocada pela
política.
características do enfoque bottom up
existe sempre um controle imperfeito em toda
elaboração de política; o que condiciona o processo de
implementação
no limite, a implementação carece de intencionalidade e
racionalidade (os que detêm o poder não o exercem)
decisões que idealmente pertencem ao terreno da
formulação só são efetivamente tomadas na
implementação
decisões que envolvem conflitos não podem ser
resolvidas durante o momento da formulação.
implementação é “acumulação estratégica de forças”,
quando é ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso)
tentar resolver conflitos.
são as decisões do dia-a-dia da implementação as
que realmente requerem negociação e compromisso
entre grupos de poder
decisões-chave só podem ser tomadas quando os
implementadores percebem mais claramente os
potenciais resultados da política
são os “implementadores” os melhor equipados para
tomar essas decisões que “deveriam” ser tomadas no
momento da formulação.
perspectivas de análise do processo de
implementação
 organizacional: quando o tipo de organização é
planejado em função do tipo de ação;
 processual: a implementação é um resultado de uma
sucessão de processos;
 comportamental: há uma ênfase na necessidade de
reduzir conflitos durante o processo;
 político: ênfase nos padrões de poder e influência entre
e intra organizações
conclusões:
 quando a política possui objetivos e contempla
atividades claramente definidos, e se os inputs e
resultados são quantificáveis, é possível identificar
déficits de implementação e o enfoque top down é
aconselhável.
 não se deve procurar apenas no processo de
implementação a origem dos hiatos identificados no
momento da avaliação.
 não se deve privilegiar a análise do processo de
implementação ou tomá-lo com algo à parte.
 aspectos relacionados ao estudo das organizações, ao
papel da discricionariedade e dos street level
bureaucrats, são os passos seguintes do percurso para
a análise da elaboração de políticas.
Organizações,
burocratas, profissionais
e discricionariedade
O estudo das organizações e da
formulação de políticas têm
evoluído muito nas últimas
décadas,
desde WEBER, para quem
“todo poder se manifesta e
funciona como
administração”,
até os enfoques estruturalistas e
comportamentais, que
incorporam variáveis do contexto
ao âmbito interno das
organizações.
o desenvolvimento das ciências
sociais e dos estudos
sociológicos e psicológicos sobre
o comportamento dos indivíduos
no interior das organizações,
teve como resultado uma
crescente ênfase:
na abordagem das relações
humanas (atribuindo-se
relevância à motivação e ao
entusiasmo, e às relações nos
grupos de trabalho);
no enfoque dos psicólogos
sociais (procurando explorar o
conflito entre necessidades
humanas e os pré-requisitos
das organizações);
na “teoria da contingência” (que
percebe a existência de uma
interação complexa entre variáveis
contingentes e estruturais, que
relacionam o poder organizacional
interno e o contexto externo).
A discricionariedade dos
escalões burocráticos
inferiores e a elaboração de
políticas
o conceito de discricionariedade reporta a
uma situação em que um funcionário
público possui um poder de decisão que o
torna capaz de escolher entre distintos
cursos de ação ou “não-ação” (neste caso,
diz-se que ele tem poder discricionário).
Existe uma diferença entre o
conceito de “julgamento”,
• quando uma simples interpretação
das regras é requerida,
e “discricionariedade”,
• quando as regras conferem a um certo
funcionário, em situações específicas, a
responsabilidade de tomar decisões
que ele considera apropriadas.
Toda delegação de poder
envolve facultar ao burocrata,
situado numa posição hierárquica
inferior, discricionariedade.
O conflito entre regra e
discricionariedade é o outro lado da
moeda do conflito entre autoridade
dos chefes e a sua confiança nos
subordinados.
Como atua a parte da burocracia
que interage diretamente com os
cidadãos no desempenho de
suas funções?
Aquela que se situa mais
distante dos centros de decisão
política e mais próximo à
implementação das políticas, no
“nível da rua” (street-level
bureaucrat)?
Este tipo de funcionário público
costuma ter um considerável
poder discricionário na execução
de seu trabalho.
Suas decisões, baseadas nas rotinas
que estabelece, nos mecanismos
que inventa para enfrentar as
incertezas resultantes da pressão do
trabalho, é o que determina como as
políticas serão implementadas.
Até que ponto a política pública
deve ser entendida como algo
feito no legislativo ou nos
gabinetes dos administradores
de alto escalão?
é conveniente entender a política
como sendo feita nas repartições
lotadas onde se dá o atendimento
diário do público pelos street-level
bureaucrats?
seu poder na conformação das políticas
efetivamente implementadas é muito
superior ao de outros, de mesmo nível
hierárquico e remuneração, que não
atuam diretamente com o público.
isto faz com que devam ser
considerados como os
efetivos “fazedores da
política”...
esses funcionários
“implementadores” quebram
regras e estabelecem rotinas
para poder trabalhar.
caso operassem “segundo o
regulamento” paralisariam o
serviço.
é o que ocorre em situações
de conflito em que (antes de
entrar em greve) realizam
“operações tartaruga” como
forma de pressão.
seu poder se manifesta tanto
em relação às agências a que
pertencem como ao público
(consumidores)
seu poder discricionário é
tanto maior quanto:
 maior a diferença entre a demanda e a
oferta de recursos disponíveis para
serem alocados;
 menos claras forem as determinações
emanadas da direção da agência;
 mais pobre ou menos poderosa e
difusamente organizada for a
clientela.
os políticos e “profissionais”,
para analisar o
comportamento dos
burocratas, devem lembrar
que eles:
• muitas vezes entram na
carreira com ideais que não
conseguem realizar na prática.
• passam sua vida produtiva num
ambiente de trabalho
corrompido.
• consideram que estão fazendo o
melhor que podem,
• pois têm que alocar recursos
materiais e tempo sempre escassos
para atender uma demanda
virtualmente infinita (o preço do
serviço que prestam é nulo).
Uma tipologia das
organizações
TIPOS DE ORGANIZAÇÕES
I – Implementação como um sistema de
gerenciamento
II - Implementação como um processo burocrático
III - Implementação como desenvolvimento
organizacional
IV - Implementação como um processo de conflito
e barganha
CARACTERISTICAS
Princípio Central
Distribuição de Poder
Formulação organizacionais
Processo de implementação
I – como sistema de gerenciamento
II - como processo burocrático
III - como desenvolvimento organizacional
IV - como um processo de conflito e barganha
Princípio Central
Distribuição de
Poder
Formulação
Implementação
I – sistema de gerenciamento
Princípio
Central
Distribuição
de Poder
Formulação
Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo
essencial é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes
na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e
metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para
pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização.
Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A
responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os
sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e
objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho.
Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima
de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da
organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação consiste em
encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação
interna de responsabilidades.
Consiste em definir de uma detalhada relação de metas que reflita
exatamente os objetivos de uma política; determinar responsabilidades e
Implementação padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos;
monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que
melhorem a consecução das metas. O processo é dinâmico, não estático; o
desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem
ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e
maximizadora de valor.
II - processo burocrático
Princípio
Central
Distribuição
de Poder
Formulação
As duas características centrais são discricionaridade (arbítrio) e rotina; todos os
procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio
exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a
operação de rotinas desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na
organização.
O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder tende a ser fragmentado e
disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas
específicas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode
exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como
as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se
tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações
internas.
Consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando
mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma
gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as
decisões na organização tendem a ser incrementais.
Consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no
repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se
Implementação rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as
unidades organizacionais a substituir velhas rotinas por outras novas.
III - desenvolvimento organizacional
Princípio
Central
Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e
sociais básicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu
próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e do compromisso
com os propósitos das mesmas.
Distribuição
de Poder
Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual,
participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente
estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos
níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis
inferiores. Portanto, a melhor estrutura é a que minimiza o controle hierárquico e
distribui capacidade de decisão entre todos os níveis da organização.
Consiste na construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre
os membros do grupo. Depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A
qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das
Formulação decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas
compartilhadas, comunicação aberta, confiança e apoio recíprocos entre membros
do grupo, completa utilização das habilidades e controle de conflitos.
Consiste na construção de consensos e acomodação entre fazedores de
política e implementadores. O problema central da implementação é a
dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia
Implementação individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem
executá-la.
IV - processo de conflito e barganha
Princípio
Central
Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com
interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e
na alocação de recursos escassos.
Distribuição
de Poder
Nunca é estável. Ela depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades
para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição
formal na hierarquia é apenas um dos fatores que determinam a distribuição do
poder. Outros fatores são conhecimento, controle de recursos materiais e
capacidade de mobilizar apoios externos. O exercício do poder nas organizações é
fragilmente relacionado à sua estrutura formal.
Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da
organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com
diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem
em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam
Formulação para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes
concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a
negociação como um instrumento para a alocação de recursos.
Consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências
e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso não podem ser avaliados
Implementaçãocomparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque
uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado consistente dos
interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso só pode ser
definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou em
termos de preservação do processo em si mesmo.
“GRADE PARA IDENTIFICAÇÃO” DE ORGANIZAÇÕES
I - Implementação
como um sistema de
gerenciamento
Princípio Central
II - Implementação
como um processo
burocrático
-maximizadoras de
-discricionariedade dos
valores
funcionários
-racionalidade: metas estabelecendo rotinas
Distribuição de Poder -controle hierárquico -fragmentado entre
-top down
subunidades
especializadas
Formulação (decisão) -encontrar o ótimo
de políticas organiza- teórico e mantê-lo
cionais
-controlar a
discricionariedade para
alterar
incrementalmente as
rotinas
Processo de
implementação
-identificação dos pólos
de poder para coibí-los
e possibilitar a
mudança
- adequação do
comportamento a
valores e metas
e
III - Implementação
como desenvolvimento
organizacional
IV - Implementação
como um processo
de conflito e
barganha
-satisfação psico-social -instituição como
como objetivo
arena de conflito por
-autonomia, participação poder e recursos
e compromisso
-disperso: minimizar
-poder instável,
controle hierárquico e
dependente da
maximizar controle
capacidade de
individual
alavancar recursos e
não da hierarquia
-qualidade = F (sinergia -negociação
entre grupos de trabalho permanente, não por
efetivos)
metas mas para
-consenso baseado em preservar mecanismo
confiança e
de alocação de
relacionamento
recursos
interpessoal
-acomodação entre
-êxito: preservação
formuladores (metas) e da negociação
implementadores
(autonomia)
I – Implementação como um sistema de gerenciamento
II - Implementação como um processo burocrático
III - Implementação como desenvolvimento
organizacional
IV - Implementação como um processo de conflito e
barganha
Princípio
Central
Organizações operam como maximizadores racionais de valor.
O atributo essencial da racionalidade é o procedimento
direcionado a metas; as organizações são eficientes na
medida em que maximizem seu desempenho em relação a
seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma
organização executa deve contribuir para pelo menos um dos
objetivos que refletem os propósitos da organização.
As duas características centrais das organizações são a
discricionaridade (arbítrio) e a rotina; todos os
procedimentos importantes nas organizações podem ser
explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por
funcionários individualmente em suas decisões do dia a
dia e a operação de rotinas que são desenvolvidas para
manter e fazer crescer sua posição na organização.
Organizações devem funcionar para satisfazer as
necessidades psicológicas e sociais básicas dos
indivíduos que as constituem, a partir da autonomia e
controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas
decisões que os afetem e por compromisso com os
propósitos das mesmas.
Organizações são arenas de conflitos nas quais
indivíduos e sub unidades com interesses específicos
competem por vantagens relativas no exercício do
poder e na alocação de recursos escassos.
Distribuição de
Poder
Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle
hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e
controle completo sobre os substituir sistemas operacionais
recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e
objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu
desempenho.
O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder nas
organizações tende a ser fragmentado e disperso entre
pequenas unidades que exercem estrito controle sobre
tarefas específicas no interior de sua esfera de
autoridade. O controle que qualquer unidade de uma
organização pode exercer sobre uma outra, lateralmente
ou hierarquicamente, se deve a que, como as
organizações vêm se tornando crescentemente
complexas, as unidades se tornam altamente
especializadas e exercem grande controle sobre suas
operações internas.
Organizações devem ser estruturadas para maximizar o
controle individual, participação e compromisso em
todos os níveis. Burocracias hierarquicamente
estruturadas maximizam estes aspectos, mas para
pessoas que se encontram nos níveis mais altos da
organização, às custas dos que se encontram nos
níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura
organizacional é aquela que minimiza o controle
hierárquico e distribui responsabilidades para decisões
entre todos os níveis da organização.
A distribuição de poder nunca é estável. Ela depende
exclusivamente de habilidades transitórias de indivíduos
ou unidades para mobilizar recursos para manejar os
procedimentos dos outros. A posição formal na
hierarquia é apenas um dos múltiplos fatores que
determinam a distribuição do poder. Outros fatores são,
especialmente, conhecimento, controle de recursos
materiais e a capacidade de mobilizar apoios externos.
Por tudo isso, o exercício do poder nas organizações é
fragilmente relacionado à sua estrutura formal.
Formulação
organizacionais
Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma
alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que
maximiza o desempenho da organização para o cumprimento
de seus objetivos. A formulação de políticas na organização
consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando
continuamente a alocação interna de responsabilidades.
O processo de tomada de decisões consiste em
controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas
visando a mudanças são avaliadas por unidades
organizacionais em termos de uma gradação de
afastamento em relação às normas determinadas; desta
forma, as decisões na organização tendem a ser
incrementais.
A qualidade da formulação de políticas depende da
criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das
relações interpessoais determina em grande medida a
qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos
são caracterizados por metas compartilhadas,
comunicação aberta entre os indivíduos, confiança
recíproca e apoio entre membros do grupo, completa
utilização das habilidades de seus membros e controle
de conflitos. A formulação de políticas consiste
principalmente em construção de consensos e sólido
relacionamento interpessoal entre os membros do
grupo.
A formulação de políticas consiste em um processo de
barganha no interior e entre unidades da organização.
Decisões negociadas são o resultado de consenso
entre atores com diferentes preferências e recursos.
Negociação não requer que as partes entrem em
acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente
requer que elas contribuam para o êxito do processo de
negociação. A barganha exige apenas que as partes
concordem em ajustar mutuamente sua conduta no
interesse de preservar a negociação como um
instrumento para a alocação de recursos.
Processo de
implementação
A implementação consiste em: definição de uma detalhada
relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma
dada política; determinação de responsabilidades e padrões
de desempenho para sub unidades consistente com seus
objetivos; monitoramento sistemático de desempenho, e
elaboração de ajustes internos que melhore a consecução das
metas organizacionais. O processo é dinâmico, não estático; o
desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que
requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre
direcionada a metas e maximizadora de valor.
A implementação consiste em identificar onde a
discricionariedade está concentrado e onde, no
repertório de rotinas organizacionais, são necessárias
mudanças, criando-se rotinas alternativas que
representem o propósito da política e induzindo as
unidades organizacionais a velhas rotinas por outras
novas.
O processo de implementação passa pela construção
de consensos e acomodação entre fazedores de política
e implementadores. O problema central da
implementação é a dificuldade do processo resultar em
consensos quanto às metas, autonomia individual e
compromisso com as políticas por parte daqueles que
devem executá-la.
A implementação consiste numa complexa série de
decisões negociadas refletindo as preferências e
recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso na
implementação não pode ser julgado comparando-se o
resultado com uma simples declarações de intenção,
porque uma lista de propósitos simples não pode gerar
um enunciado dos interesses das diversas partes no
processo de negociação internamente consistente. O
sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos
de uma parte no processo de negociação ou em termos
de preservação do processo em si mesmo.
O CICLO DE ELABORAÇÃO DE
POLÍTICAS: uma visão integradora
AVALIAÇÃO
IMPLEMENTAÇÃO
FORMULAÇÃO
O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
FORMULAÇÃO
IMPLEMENTAÇÃO
INCREMENTAL
(modelo
descritivo =
normativo)
RACIONAL
(modelo explicativo
= normativo)
BOTTOM UP
TOP DOWN
Negociação
Ajuste
Interesses
Valores
Objetivos
“profissionais”
decisores
continuum
discricionaridade
burocratas
agências
“manual”
“consenso” forçado
pela segunda e
terceira faces do
poder
Plano como
instância de
explicitação de
conflitos
AVALIAÇÃO
RITUALÍSTICA
INDUTORA DE
MUDANÇAS
Irrupção de conflitos Terceira face do
encobertos na
poder como
formulação
garantia de
implementação
- o “bom é o
possível, o que
satisfaz a elite
- o “bom é o
RESULTADOS, PRODUTOS
que satisfaz o plano
E IMPACTOS
- critérios ex-post,
exógenos
- critérios ex-ante,
endógenos
Monitoramento dos
efeitos
Metas, prazos
Satisfação das
Elites
comparação:
metas x resultados
combinação mais usual
AVALIAÇÃO
resultados
impactos
AVALIAÇÃO
resultados
impactos
marco de referência,
modelo da situaçãoproblema
déficit de
implementação
estilo de
avaliação
AVALIAÇÃO
FORMULAÇÃO
O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS
apreensão
REALIDADE
avaliação
ANÁLISE
restrições
implementação
(mudança)
POLICY
formulação
o debate sobre o estado e o
enfrentamento entre o
capitalismo e o socialismo:
uma retrospectiva olhando
para o futuro...
Engels (1850)
O Estado não existe desde o princípio dos
tempos. Houve sociedades que funcionaram
sem ele, que não tinham nenhuma
concepção do Estado nem do poder de
Estado.
Num certo estágio de seu desenvolvimento,
devido à separação da sociedade em
classes, o Estado se torna uma
necessidade.
“estamos nos aproximando de um estágio do
desenvolvimento da produção no qual a existência
destas classes não apenas terá cessado de ser uma
necessidade, se tornará um obstáculo real para a
produção.
essas cairão tão inevitavelmente quanto
anteriormente se levantaram.
com elas, cairá o Estado.
A sociedade que organizar a produção na base de
uma associação livre e igualitária dos produtores
colocará toda a máquina do Estado no lugar ao qual
ela então pertencerá: no Museu de Antigüidades ao
lado da roca e do machado de bronze.”
LENIN (1917):
O proletariado necessita do poder do
Estado, da organização centralizada da
força, da organização da violência, tanto
para esmagar a resistência dos
exploradores quanto para liderar a enorme
massa da população - o campesinato, a
pequena burguesia, os semi-proletários - e
organizar a economia socialista.
o “definhamento do Estado” ocorreria em paralelo ao
completamento do trabalho de transformação social.
Lenin abriu a porta através do qual Stalin entrou com
uma carroça com cavalos quando esposou a
doutrina da “revolução em um só país” para explicar
o fato de que o Estado não podia definhar por conta
do cerco dos poderes burgueses e, em
conseqüência, que o socialismo teria que esperar
pela revolução mundial.
como revolucionários realistas, Lenin e Stalin
acharam necessário reconhecer realidades
burocráticas e repudiar o matiz anarquista das
teorias de Marx e Engels.
• o liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razão
como fatos supremos acerca do indivíduo;
• o marxismo com o papel do homem na construção política
da história.
• as idéias de liberdade e razão parecem agora ambíguas,
tanto nas sociedades capitalistas quanto nas comunistas;
• o marxismo torna-se tão freqüentemente uma retórica
fatigante da defesa burocrática e do abuso político;
• o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de mascarar a
realidade social.
• os maiores desenvolvimentos de nosso tempo não podem
ser adequadamente entendidos nem em termos da
interpretação liberal de política e cultura, nem da marxista
(Wright Mills,1963)
organizações grandes e racionais - burocracias - têm
aumentado, mas o mesmo não pode ser dito da razão
substantiva do indivíduo como um todo.
tomados nos meios limitados de suas vidas
cotidianas, homens ordinários não conseguem refletir
sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais das quais seus meios são partes subordinadas.
eles executam séries de ações aparentemente
racionais sem ter idéia sobre os fins a que elas
servem
há uma suspeita crescente de que aqueles no topo como os generais de Tolstói - apenas finjam que o
sabem.
no nosso mundo polarizado, tanto os meios
internacionais de construção da história quanto
os nacionais estão sendo centralizados.
o alcance e a chance para a ação humana
consciente na construção da história não
parecem estar disponíveis?
elites de poder a cargo destes meios
constroem história, sob circunstâncias que “não
são exatamente de sua própria escolha”, mas
que comparadas a outros homens e a outras
épocas parecem ser esmagadoras.
treinado nas tradições de um governo tipo laissezfaire e pertencendo a grupos sociais conservadores, o
serviço público contribui significativamente à inércia
social que abranda as mudanças que um governo
novo e radical possa fazer.
o atraso no início de reformas leva a que o novo
governo fique absorvido no processo de operar velhas
instituições.
quanto mais se atrasa na efetivação de mudanças,
tanto mais responsável ele se torna pelas velhas
práticas e mais duro fica promover mudanças que ele
originalmente desejava instituir.
embora um servidor público possa ser útil a um
partido em seus primeiros anos, já que ele trabalha
tão próximo a políticos, ele logo se torna ciente da
pouca efetividade de todos os partidos.
depois de algum tempo, parece que ele aprende a
pensar mais em termos de políticas e de sua
aplicabilidade,
ele dirige seus interesses aos méritos e defeitos de
políticas particulares
e, os partidos políticos, dado que tendem a ter uma
mistura de políticas, são vistos sob uma luz neutra.