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UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA
FACULDADE DE DIREITO
DIREITO DAS CIDADES
PROF. JOSEMAR ARAÚJO – [email protected]
FOLHA DE APOIO 01
Cidade e Urbanismo
A noção de urbanismo está indiscutivelmente atrelada à de
cidade. Esta revela, de imediato, a ideia de conglomerado de
pessoas com interesses individuais e gerais, fixadas em
determinada área territorial, ao passo que o urbanismo
representa os vários fatores que conduzem ao desenvolvimento
das cidades.
Não é possível entender-se o sentido de cidade sem que se
identifique primeiramente a forma de Estado adotada no quadro
constitucional. Nos regimes unitários, de centralização política,
não há divisão geográfica marcada pelo fenômeno da autonomia,
de modo que as cidades são os polos do país em que se
centraliza o processo de desenvolvimento. No regime de
federação, há compartimentos internos autônomos (Estados,
Províncias etc). mas cada um deles, por ter extensão territorial
significativa, comporta a presença de várias cidades.
Diferenças Entre Cidade e Município
O Brasil, porém, adota peculiarmente a forma de federação de
três graus (arts. 1o e 18, CF), conferindo a Carta Constitucional
autonomia e competências próprias para União, Estados e
Municípios. Pode-se dizer que o sentido de cidade no atual
regime é o que resulta da transformação de determinado
conglomerado populacional em Município. Mas cidade e
município não são expressões sinônimas. A cidade é, de fato, o
núcleo urbano em que se situa a sede do governo municipal e
onde o desenvolvimento decorre de vários sistemas, como os de
natureza política, administrativa, social e econômica, tudo isso
em local diverso da área rural integrante da mesma unidade
territorial.
Os Municípios podem adotar divisão geográfica de modo a
marcar a área de certos centros populacionais mais afastados da
cidade: são os distritos, cuja criação, organização e supressão se
processam por lei municipal, com observância da lei estadual
(art. 30, IV, CF). Os distritos, por sua vez, ainda podem ser
demarcados em subdistritos, o que se afigura viável quando
maior é a extensão da área municipal e maior a necessidade de
descentralização para favorecimento da respectiva população.
Sendo mera descentralização territorial administrativa, alguns
distritos são dotados de órgãos incumbidos da prestação de
serviços públicos municipais, estaduais e federais, como
cartórios de registro civil e de imóveis, delegacias policiais,
órgãos fiscais federais etc. Nesse aspecto, é certo dizer que o
distrito se contrapõe à cidade, porque nesta é que se aloja o
núcleo do governo municipal.
Divisão em Bairros
As cidades e, em alguns casos, os próprios distritos, podem ser
subdivididas em bairros, que são áreas internas frequentemente
demarcadas para facilitar a identificação dos locais das
residências e de estabelecimentos comerciais e industriais.
Nesse sentido, a noção de bairro se contrapõe à de centro da
cidade ou simplesmente centro. Alguns autores referem-se às
vilas, com o sentido de sede de um distrito. Em certos casos, a
identificação de locais da cidade ou do distrito pode também
ocorrer através de zonas, tendo estas a finalidade de indicar o
tipo de atividade que lá se desenvolve (zona residencial, zona
industrial, zona portuária etc.). O fenômeno aqui é inerente ao
zoneamento e faz parte do processo de organização municipal.
A Oposição Zonas Urbanas e Zonas Rurais
Por fim, cabe lembrar que continua plenamente atual a dicotomia
zona urbana e zona rural, adotada pelos romanos, com o
acréscimo, em tempos de agora, da denominada zona de
expansão urbana, destinada à ampliação dos núcleos centrais da
cidade. Considera-se que a cidade se componha normalmente
das zonas urbana e de expansão urbana, reservando-se aos
distritos a zona rural. Como se pode observar, a noção de cidade
encerra um conjunto de fatores a serem tomados de forma
global, pois que cada um sempre estará entrelaçado com o outro.
São sensíveis, por consequência, as linhas que marcam o
sentido jurídico e sociológico das cidades – linhas pelas quais
são estas consideradas “sistemas abertos, com uma
dependência profunda e complexa a fatores externos, plenos de
instabilidade e imprevistos, pois a compreensão e extensão dos
impactos urbano-ambientais dependem, sobretudo, do modelo
de desenvolvimento urbano e de padrões de diferenciação
Urbanismo
Para que a cidade sobreviva, hão de estar presentes fatores
relativos aos serviços públicos, ao comércio e indústria, à
prestação de serviços, à saúde, à educação, à moradia etc. São
esses fatores que permitem uma contínua relação entre os
indivíduos citadinos que, como é natural, buscam a satisfação de
seus próprios interesses. Carvalho Filho destaca, entretanto, que
não basta a presença de tais fatores. Se é verdade que estes
dão ensejo à sobrevivência das cidades, não é menos verdade
que muitas outras providências se afiguram imprescindíveis para
sua evolução. E assinala que são dados diferentes:
sobrevivência é fenômeno associado à existência da cidade
como um complexo de valores. Evolução se relaciona com o
avanço dos fatores necessários à sobrevivência em ordem a que
sejam amoldados à própria evolução política, social e econômica.
É no aspecto da evolução das cidades que vem à tona o
urbanismo.
Para HELY LOPES MEIRELLES, “urbanismo é o conjunto de
medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis,
de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na
comunidade”, devendo considerar-se como espaços habitáveis
aqueles em que se exerce uma das quatro funções sociais
básicas: habitação, trabalho, circulação e recreação.
Dentro dessa concepção, não se podem relegar a segundo plano
as imposições urbanísticas, sejam elas legislativas ou
administrativas, e isso pela simples razão de que a finalidade
maior a ser alcançada espelha o bem-estar dos indivíduos,
considerados isoladamente, e também da coletividade. É através
das condutas urbanísticas que o Poder Público persegue um
melhor meio de vida à coletividade, assegurando a todos que
vivem na cidade melhores condições de desenvolvimento, de
lazer, de trabalho, de conforto, de funcionalidade e de estética.
Tais condições dificilmente seriam conseguidas pela autoorganização dos indivíduos, já que são grandes e muitas vezes
incontornáveis os conflitos de interesses que os colocam em
posições de franco e arraigado antagonismo. Com a intervenção
do Estado, maior viabilidade se terá para alcançar aqueles
objetivos e somente desse modo é que se poderá falar realmente
em urbanismo. O urbanismo reflete um sistema de cooperação
entre o Estado e a sociedade. Não adianta que somente o
Estado procure a concretização dos fatores de melhoria social,
mas, ao contrário, é importante que os indivíduos tenham a
consciência social de que só com a interação dos interesses
público e privado se poderá ter êxito na missão urbanística.
Direito Urbanístico
Como a noção de urbanismo implica a prática de medidas
impositivas do Poder Público, conforme foi visto anteriormente,
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não haveria como dispensar, no âmbito dessas providências, a
edição de normas de conteúdo legislativo e administrativo com o
fim de perseguir a organização dos espaços habitáveis e dirimir
as incontáveis controvérsias que emergem da multifária relação
entre os habitantes e os usuários da cidade. Em outras palavras,
cumpre regular todas as situações de fato e de direito que se
configuram como atividades urbanísticas.
“José Afonso da Silva afirma que o Direito Urbanístico consiste
no conjunto de normas que têm por objeto organizar os espaços
habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao
homem na comunidade”. De outro lado, como ciência, define-o
como “o ramo do Direito Público que tem por objeto expor,
interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores
dos espaços habitáveis”.
Objeto
O objeto do Direito Urbanístico varia conforme a concepção que
se lhe possa dispensar. Em se tratando do aspecto de direito
positivo, que é, sem dúvida, o que traduz interesse mais
expressivo aos intérpretes e aplicadores
da lei, o objeto é a disciplina da atividade urbanística, assim
considerada como a que se origina das relações entre os
indivíduos e entre estes e o Poder Público. Como ciência, o
Direito Urbanístico não se propõe a regular qualquer relação
social, até porque não tem cunho coercitivo, mas sim está
voltado à exposição, interpretação e sistematização das normas
e princípios reguladores da atividade urbanística.
incentivo e desenvolvimento, as populações migram para os
grandes centros, formando o que a sociologia denomina de
êxodo rural. Não obstante, esse fenômeno social tem retratado
apenas a migração da miséria rural para a miséria urbana.
Por tudo isso, a urbanização, como processo de transformação
social, está marcada por um lado doce e por outro amargo. Doce,
no brilho dos “néons” e no aceno ao consumo; amargo, nos
gravíssimos problemas que as concentrações urbanas vão
provocando em cada momento de seu curso. Para enfrentar
esses problemas é que foi criado o termo “urbanificação”.
Diversamente da urbanização, a urbanificação é a aplicação dos
princípios e normas urbanísticas que visam eliminar os efeitos
danosos da urbanização e proporcionar melhores condições para
a ocupação dos espaços habitáveis pela coletividade. Sem ela,
as concentrações humanas ficarão sempre à mercê das
consequências gravosas oriundas da desorganização e da
ocupação caótica das áreas citadinas.
Política Urbana
O Art. 182 da Constituição Federal estabelece que A política de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O principal
instrumento de política urbana é o plano diretor, aprovado pela
Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte
mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
Autonomia
Função Social da Propriedade
Quanto à autonomia ou não do Direito Urbanístico, não há
consenso entre os estudiosos. Alguns advogam sua plena
autonomia como ramo próprio da ciência jurídica, informado por
princípios e postulados específicos. Outros o situam como ramo
do Direito Administrativo. Carvalho Filho Afirma que a
particularidade do Direito Urbanístico consiste em seu conteúdo
multidisciplinar, marcado pela presença de normas de Direito
Constitucional (inclusive e principalmente o Direito Municipal),
Administrativo, Civil e mesmo Penal, na parte que trata de crimes
cometidos contra a ordem urbanística, atualmente tipificados por
diferentes tipos de conduta.Inexistindo código sistemático
específico para suas normas, que de resto se encontram
espalhadas pela legislação em geral, não raro a identificação e
aplicação delas demandarão acendrado espírito de hermenêutica
e sistema, com vistas à composição de um quadro coerente sob
o aspecto lógico-jurídico. A verdade é que, embora sejam
reconhecidas regras singulares para o Direito Urbanístico, não
prevalece, ao menos até o momento, a corrente autonomista.
Urbanização e Urbanificação
Demarcando as zonas urbana e rural, verificamos que a história
das cidades tem exibido um processo de mutação das pessoas
do campo para os centros citadinos, provocando significativa
concentração humana, frequentemente
em descompasso com as condições ali oferecidas. Esse é o
núcleo da concepção de urbanização. Em consequência,
Carvalho Filho define urbanização como “o fenômeno social que
denuncia o aumento da concentração urbana em proporção
superior à que se processa no campo”.
Ao lado, porém, da maior oferta de bens geradores da satisfação
de interesses gerais, o processo de urbanização, de outro lado,
acarreta o nascimento de numerosos problemas a serem
enfrentados e solucionados pelo Estado e pelos indivíduos. Um
dos fatores mais graves nesse processo é o relativo à pobreza e
à miséria, usualmente presentes no campo, mormente em países
menos desenvolvidos. Cansadas de lutar contra a natureza, às
vezes inóspita e cruel, e despidas de ações governamentais de
Segundo Carvalho Filho, se a propriedade não está atendendo à
sua função social, deve o Estado intervir para moldá-la a essa
qualificação. Essa função autoriza não só a obrigação de fazer
como a de não fazer, visando a evitar o uso egoístico e
antissocial da propriedade. Por isso, o direito de propriedade é
relativo e condicionado. Assim nos termos do art. 182 Parágrafo
2º da Constituição Federal, “A propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor, determinando
que As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com
prévia e justa indenização em dinheiro.
Exigência de Adequação à Função Social da Propriedade
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei
federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação
compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo, e desapropriação com pagamento
mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais.
Fonte:
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto
da Cidade. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2013.