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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SEMINÁRIO DE FORMAÇÃO DE PREÇOS DE OBRAS
PÚBLICAS
Carlos S. da Costa
Secretaria de Fiscalização de Obras - Secob
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SUMÁRIO
• Diretrizes do TCU na fiscalização de obras
públicas
• Principais problemas observados nas obras
• A questão do valor dos empreendimentos
– Quantidades
– A formação dos preços
– Custos diretos
– BDI
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DIRETRIZES
• CF - LDO:
– Por que o TCU fiscaliza anualmente um conjunto de obras públicas?
– Quando as informações sobre indícios de irregularidades são enviadas à
CMO?
– Como são escolhidas as obras que serão fiscalizadas?
– Como é feito o bloqueio orçamentário das obras com indícios de
irregularidades?
– Quais critérios o TCU adota para classificar uma irregularidade como
grave?
– Como uma obra pode ser desbloqueada?
– Os processos tratando de obras têm tramitação prioritária no TCU?
• Diagnóstico das fiscalizações
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BASE CONSTITUCIONAL
• O TCU fiscaliza obras e provê o Congresso
Nacional de informações para o exercício
da titularidade do controle externo.
• CF – Art. 71.
– O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao
qual compete:
• ....
• VII- prestar as informações solicitadas pelo Congresso
Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer
das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas.
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HISTÓRICO
•Comissão Obras Inacabadas - Senado/1995
•CPI Judiciário – 1999 (caso TRT/SP)
•Leis de Diretrizes Orçamentárias
• Estréia do dispositivo em 1997
• TCU realizou 96 fiscalizações (PTs) naquele ano
• Desde então, as LDOs mantiveram o comando,
acrescentando novos procedimentos.
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Jornal do Senado, 10 a 16 de
novembro de 2008 (pag. 9)
• CONGRESSO TEM DESAFIO DE EVITAR
GASTOS EM OBRAS IRREGULARES
(excerto)
“O sistema atual de controle das obras
públicas teve início em 1995, depois que a CPI
do Orçamento revelou esquemas de corrupção
no setor e recomendou uma série de ajustes no
processo de elaboração do Orçamento.
Somente a partir de então, o TCU passou a dar
apoio técnico na fiscalização das obras para,
então, o Congresso decidir a suspensão da
execução desses empreendimentos”
7
DISCURSO SENADOR JEFFERSON PRAIA
205ª Sessão Deliberativa Ordinária do Senado – 04/11/2008
•
•
•
•
Foi assim que, ao longo da última década e meia, puderam os brasileiros tomar
conhecimento – e exercer sua justa indignação cívica – dos resultados de iniciativas
fiscalizatórias pioneiras como a de Comissão Temporária desta Casa sobre obras
inacabadas, de 1995.
Essa Comissão trouxe a público a chocante revelação de que, à época, nada menos de
R$15 bilhões haviam sido desperdiçados em mais de 2.200 obras inacabadas. Em
valores de 2008, isso equivaleria a R$50 bilhões...
Pouco tempo depois, Sr. Presidente, a CPI do Judiciário, dentre uma série de desmandos
e desvios investigados, destacou o caso, que se tornaria tristemente famoso, do Fórum
Trabalhista de São Paulo, obra em que, do total de R$230 milhões investidos, foram
malversados R$169 milhões (a preços da época).
Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, essa e outras diligências e o resultante clima de
revolta no seio da opinião pública, com gigantescos prejuízos decorrentes da corrupção,
do desperdício e da pura e simples incompetência ensejaram inovações institucionais
importantes, como o dispositivo que, desde 1997, estabelece, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), o bloqueio de dotações a obras federais com indícios de
irregularidades graves, informados pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
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LDO 2010 – Lei 12.017/2009
INFORMAÇÕES - PRAZO (I)
• Art. 96.
O Tribunal de Contas da União enviará à Comissão Mista de que trata o art.
166, § 1o, da Constituição, até 30 (trinta) dias após o encaminhamento da
Proposta Orçamentária de 2010, informações recentes sobre a execução
física das obras e serviços que tenham sido objeto de fiscalização nas quais
foram identificados indícios de irregularidades graves, inclusive na forma de
banco de dados.
• Ou seja: até o dia 30/09
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LDO 2010
INFORMAÇÕES - PRAZO (II)
• Art. 98.
Durante o exercício de 2010, o Tribunal de Contas da União remeterá ao
Congresso Nacional, no prazo de até 15 (quinze) dias da constatação,
informações relativas a novos indícios de irregularidades graves
identificados em subtítulos constantes da Lei Orçamentária de 2010 e às
alterações ocorridas nos subtítulos com execuções física, orçamentária e
financeira bloqueadas, acompanhadas de subsídios que permitam a
análise da conveniência e oportunidade de bloqueio ou liberação das
respectivas execuções.
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SELEÇÃO DAS OBRAS
• Art. 96
§ 1o A seleção das obras e serviços a serem fiscalizados deve
considerar, entre outros fatores, o valor empenhado no exercício de
2008 e o fixado para 2009, os projetos de grande vulto, a
regionalização do gasto, o histórico de irregularidades pendentes
obtido a partir de fiscalizações anteriores, a reincidência de
irregularidades cometidas e as obras contidas no Anexo VI da Lei
Orçamentária de 2009, que não foram objeto de deliberação do
Tribunal de Contas da União pela regularidade durante os 12 (doze)
meses anteriores à data da publicação desta Lei.
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INFORMAÇÕES-CONTEÚDO
LDO 2010
• Art. 96. ....
§ 3o Das informações referidas no caput deste artigo constarão, para cada obra
fiscalizada, sem prejuízo de outros dados considerados relevantes pelo Tribunal
de Contas da União:
...
III – a natureza e a classificação dos indícios de irregularidades de acordo com
sua gravidade, bem como pronunciamento, acerca da estimativa do valor
potencial do prejuízo ao erário e elementos que recomendem a paralisação
preventiva da obra, com fundamento no art. 94, § 1o, inciso IV, desta Lei;
...
VII – a manifestação prévia do órgão ou entidade fiscalizada e a correspondente
avaliação preliminar do Tribunal de Contas da União;
VIII – conteúdo das eventuais alegações de defesa apresentadas e sua
apreciação; e
IX – as eventuais garantias de que trata o § 2o do art. 94, identificando o tipo e o
valor.
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LDO 2010 - 12.017/2009
QUADRO-BLOQUEIO
•Art. 94.
A programação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2010 e da
respectiva Lei poderá contemplar subtítulos relativos a obras e serviços com
indícios de irregularidades graves, permanecendo a execução física,
orçamentária e financeira dos contratos, convênios, etapas, parcelas ou
subtrechos em que foram identificados os indícios condicionada à adoção de
medidas saneadoras pelo órgão ou entidade responsável, sujeitas à prévia
deliberação da Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição.
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DEFINIÇÃO IRREGULARIDADE GRAVE
(IG-P)
•Art. 94
§ 1o Para os efeitos desta Lei, entendem-se por:
...
IV – indícios de irregularidades graves, os atos e fatos que, sendo materialmente
relevantes em relação ao valor total contratado, tendo potencialidade de
ocasionar prejuízos ao erário ou a terceiros e enquadrando-se em pelo menos
uma das condições seguintes, recomendem o bloqueio preventivo das execuções
física, orçamentária e financeira do contrato, convênio ou instrumento
congênere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou serviço:
a) possam ensejar nulidade de procedimento licitatório ou de contrato; ou
b) configurem graves desvios relativamente aos princípios a que está submetida
a Administração Pública.
§ 2o Não constarão do Anexo a que se refere o § 2o do art. 9o desta Lei e não
estarão sujeitos a bloqueio da execução os casos para os quais tenham sido
apresentadas garantias suficientes à cobertura integral dos prejuízos potenciais
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ao erário, nos termos da legislação pertinente.
DESBLOQUEIO
LDO 2010 - Desbloqueio
•Art. 97
A Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1o, da Constituição, poderá realizar
audiências públicas com vistas a subsidiar as deliberações acerca da inclusão ou
exclusão dos subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de
irregularidades graves, ainda não comprovados, no Anexo de que trata o § 2o, do
art. 9o, desta Lei.
...
§ 2o A deliberação da CMO que resulte na continuidade da execução de
subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves
ainda não sanados dependerá de prévia realização da audiência pública prevista
no caput deste artigo, quando também poderão ser avaliados os prejuízos
potenciais da paralisação para a sociedade.
...
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DESBLOQUEIO
LDO 2010
•Art. 97
...
§ 4o Após a publicação da lei orçamentária de 2010, as alterações do Anexo de
obras e serviços com indícios de irregularidades graves dar-se-ão mediante
Decreto Legislativo com base na deliberação da Comissão Mista a que se refere o
art. 166, § 1o, da Constituição, cabendo à mesma divulgar, pela internet, a
relação atualizada das obras e serviços de que trata o caput deste artigo.
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LDO 2010
PRIORIDADE DE TRAMITAÇÃO
• Art. 98
• § 2o Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou
serviços nos quais foram constatados indícios de irregularidades
graves serão instruídos e apreciados prioritariamente pelo Tribunal de
Contas da União, com vistas a garantir decisão que indique, de forma
expressa, se as irregularidades inicialmente apontadas foram
confirmadas e se o empreendimento questionado poderá ter
continuidade sem risco de prejuízos significativos ao erário, no prazo
de até 4 (quatro) meses, contado da comunicação prevista no caput
deste artigo.
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Ciclo da fiscalização
(datas aproximadas)
•Fevereiro: aprovação das obras a serem auditadas
•Março a Julho: trabalhos relativos a levantamento de auditoria pelas Secex
•Agosto: consolidação dos dados e emissão de relatórios pela Secob
•Setembro: deliberação do Plenário e encaminhamento das informações ao Congresso
Nacional
•Outubro a Dezembro: tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso
OBS: Nesse período, as deliberações do TCU são enviadas à CMO, de modo que esta possa
proceder aos ajustes no quadro provisório.
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DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES 2008
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DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES 2008
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DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES 2008
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DIAGNÓSTICO FISCALIZAÇÕES 2008
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PRICIPAIS PROBLEMAS
OBSERVADOS NAS OBRAS
PÚBLICAS
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ASPECTOS CRÍTICOS
• Projetos básicos deficientes (não cumprem a Lei
8.666/93)
• Restrição à competitividade
• Falta de critério de aceitabilidade de preços unitários
(Lei 8.666 e LDO)
• Alterações do objeto
• Medições inconsistentes
• Falta de licença ambiental
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PROJETOS
• Deveria ser a fase mais importante
• Brasil: etapa desprestigiada (pressa ou má-fé?)
• Alterações geram aditivos, preços acertados
– (frustra-se o procedimento licitatório; “jogo de
planilha”; sobrepreço)
• Falta de estudo de viabilidade
• Falta de laudos geotécnicos e outros estudos
preliminares
• Inexistência de orçamento detalhado
• Orçamento-base em desacordo com a lei
PROJETOS
• Resolução 361 - Confea
– Art. 2º - O Projeto Básico é uma fase
perfeitamente definida de um conjunto mais
abrangente de estudos e projetos, precedido por
estudos preliminares, anteprojeto, estudos de
viabilidade técnica, econômica e avaliação de
impacto ambiental, e sucedido pela fase de
projeto executivo ou detalhamento.
PROJETOS
• Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma
líder empresarial - JORNAL DO SENADO - 19/03/2009
– Falta de projetos técnicos atrasa obras do PAC, afirma líder
empresarial
– Em debate na Comissão de Acompanhamento da Crise Financeira
e de Empregabilidade, Paulo Safady Simão, representante do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e
presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção
(CBIC), alertou para atrasos em obras do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC) devido à falta de projetos técnicos.
– “Em muitas obras, foram feitos apenas projetos muito básicos,
que no meio do caminho precisam ser revistos - frisou.”
PROJETOS
• OESP, dia 20/04/09
– Mas muitas vezes o problema está na qualidade dos projetos, que dão
margens a erros. "O que o Brasil precisa é de projetos de engenharia
de qualidade, que faça uma definição virtual do empreendimento, que
permita um planejamento adequado para a construção", destaca o
presidente do Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e
Engenharia ( Sinaenco) , José Roberto Bernasconi. Na avaliação dele,
hoje o PAC apenas anda onde há capacidade organizada para gastar.
"Sem isso, o gasto se transforma em desperdício".
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PROJETOS
• Maçahico Tisaka, Revista Construção Mercado nº 93, Ed.
Pini, abril/2009 - Trecho do artigo “Por que o PAC não
decolou”.
– “Os projetos básicos que acompanham o edital de licitação
estão longe de atender o que está previsto na alínea IX do
art. 6º da lei 8.666/93, seja por deficiência de concepção,
seja por insuficiência de dados necessários para a
elaboração de um orçamento estimativo condizente com a
realidade...”
PROJETOS
• Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (nov/08)
• Sérgio Gaudenzi, presidente da Infraero
–
“Entendo que há projetos que são deficientes. Eu disse, na reunião
passada, que podemos começar a execução de uma obra com o
projeto básico, mas é preciso que o projeto seja, de fato, básico. Em
alguns casos – e, neste ponto, dei razão ao Tribunal – são
apresentados pouco mais que esboços. É realmente difícil trabalhar
em cima de um esboço; já com projeto básico, é possível trabalhar”.
“Entendo, evidentemente, que alguns projetos têm que ser
paralisados mesmo, porque não têm projeto básico e não há um
parâmetro em relação àquele projeto”.
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PROJETOS
• Audiência pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (nov/08)
• Luiz Antônio Pagot, Diretor-Geral do Dnit
– “Muitas dessas nossas obras foram iniciadas há mais de 20 anos.... Na
realidade, o projeto básico era bastante rudimentar. Tinha praticamente linhas
padrões da obra. No transcorrer de sua execução eram complementadas,
eram feitos sucessivos as built ou realinhamentos, reajustamentos,
replanilhamentos. A consequência é que essas obras avançam durante anos e
anos, e muitas delas continuam com a mesma performance de execução”.
“Temos um rol de obras a que talvez o TCU tenha de dar tratamento
diferenciado, especial. São obras que começaram há muito tempo, com
projetos rudimentares”.
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PROJETOS
• Acórdão 1983/2008 - Plenário
• VOTO - MIN- Marcos Vilaça
(..)
3. Observo que o ponto central destes autos se refere a
matéria com que o Tribunal tem se deparado repetidas vezes
e que, infelizmente, não tem merecido a devida atenção dos
responsáveis pelas obras públicas: a elaboração de um projeto
básico de qualidade e preciso o suficiente para o adequado
desenvolvimento técnico e financeiro do empreendimento.
Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de
toda a sorte de problemas na condução da obra.
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FASE: LICITAÇÃO
• Ausência de critério de aceitabilidade de
preços unitários.
• Sobrepreço nas propostas (antecipação de
pagamentos ou aumento de quantitativos de
itens superestimados)
• Exigências restritivas de habilitação técnica
• Uso indevido de pré-qualificação
• Não-parcelamento injustificado
(equipamentos e materiais relevantes)
FASE: CONTRATO
• Alteração do projeto
• Falta de planilha orçamentária que reflita a
realidade da obra que está sendo construída;
• Pagtº de serviços sem cobertura contratual;
• Jogo de Planilha
– Alterações de quantitativos ( os de preço baixo e  os
de preço elevado).
– Sobrepreço em itens novos, inseridos no contrato
• Extrapolação limite de 25% (alteração de objeto)
• Dilatação do prazo de conclusão;
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006
• “...[fiscalização] constatando-se espessuras
médias de base e sub-base da ordem de 15cm.
Ocorre, no entanto, que as espessuras projetadas
para essas camadas situam-se entre 21 e23cm
para a base e 13 e 23cm para a sub-base...” “ ...
[embora projetos] prevejam uma espessura
mínima de 2,5cm para o TSD, a espessura média
verificada no local é de apenas 1,6cm...”
• “... superfaturamento mínimo da ordem de 1,25
milhão de m³ de movimento de terra, o que
aumenta a relação de serviços que, embora
cobrados, não foram executados.”
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006
• “...os peritos concluíram que foi desviada, nessa obra,
R$29 milhões a preços da época (anos de 1997 a
2000). Isso corresponde a 47% dos recursos
empregados...”
• “Enquanto os peritos... comprovaram a execução de
volume máximo de 1,9 milhão de m³, a empresa
executora recebeu por 4,8 milhões de m³...”
Revista Perícia Federal nº 23 - jan-abr/2006
• “... foram desviados nesse trecho cerca de R$37
milhões, ... o valor global considerado para a obra, a
preços iniciais, é da ordem de R$25 milhões”
• “... o volume executado seria de, no máximo, 1,3
milhão de m³. Ainda que o projeto previsse apenas
0,8 milhão de m³, o volume cobrado pela construtora
foi de 2,8 milhão de m³, ou seja, mais do que o dobro
do realmente existente”
FASE: CONTRATO
• Sub-rogação, subcontratação irregular
(requisitos de habilitação)
• Inexistência de licença ambiental ou Eia/Rima
• Cumprimento de especificações
38
A questão do valor do
empreendimento
39
A QUESTÃO DOS VALORES
O ônus da prova é do gestor
• AC 247/03-1ª
– 7. Assim, no âmbito administrativo, o ônus da prova do emprego dos recursos
recai sobre o gestor, obrigando-se este a comprovar que os mesmos foram
regularmente aplicados quando da realização do interesse público.
– 8. A jurisprudência deste Tribunal consolidou tal entendimento no Enunciado
de Decisão nº 176, verbis: “Compete ao gestor comprovar a boa e regular
aplicação dos recursos públicos, cabendo-lhe o ônus da prova”. ...
– 9. Não existe, no presente caso, dúvida de que a obrigação de justificar o bom
e regular emprego dos recursos federais ... é de quem os utilizou, ... não
estando este Tribunal obrigado a realizar “perícia técnica”. Pode-se dizer, de
outra forma, que, em se tratando de recursos públicos, cabe ao responsável
comprovar sua boa e regular aplicação, ou seja, é dele o ônus da prova
(Enunciado de Decisão nº 176, Acórdãos nºs 383/1995-TCU-2ª Câmara,
291/1996-TCU-2ª Câmara, 87/1997-TCU-2ª Câmara, 368/2000-TCU-2ª
Câmara, 545/1992-TCU-Plenário, 200/93-TCU-Plenário, 11/1997-TCUPlenário).
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Dificuldades para AOP e saneamento
dos processos no TCU
o Orçamentos
• Encaminhamento - para análise dos técnicos do
Tribunal - de papéis desprovidos de confiabilidade e
conteúdo técnico;
• O Tribunal informa por meio de suas comunicações
processuais, no corpo de suas instruções e até mesmo
em Acórdão, a forma como os auditados devem
apresentar as suas justificativas, bem como elaborar
seus orçamentos;
• a recorrência da falta de envio da documentação nos
moldes requeridos indica que os procedimentos de
elaboração de orçamentos são inadequados;
A questão do valor da obra
ITEM
DESCRIÇÃO DO SERVIÇO
1
Reforço do subleito da
pista
2
Esteira rolante
3
Alvenaria
TOTAL
QUANT.
PREÇO
UNITÁRIO
SUBTOTAL
200.000
100,00
20.000.000,00
3
800.000,00
2.400.000,00
1.000
17,41
17.410,00
22.417.410,00
Lei 12.017/2009 - LDO 2010
Limite custos unitários
•
•
•
•
Art. 112. O custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos
orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços
menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa
de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela
Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema
de Custos de Obras Rodoviárias – SICRO.
§ 2o Nos casos em que o SINAPI e o SICRO não oferecerem custos unitários de insumos
ou serviços, poderão ser adotados aqueles disponíveis em tabela de referência
formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal,
incorporando-se às composições de custos dessas tabelas, sempre que possível, os
custos de insumos constantes do SINAPI e do SICRO
§ 3o Somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico
circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos
recursos ou seu mandatário, poderão os respectivos custos unitários exceder limite
fixado no caput e § 1º deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle
interno e externo
...........
43
A QUESTÃO DOS PREÇOS
• As tabelas de referência (Sicro, Sinapi) possuem serviços comuns
(piso de granito; pintura de parede; escavação mat. 1ª cat.) aos
diversos tipos de obras. Especificidades devem ser justificadas conf.
a lei.
• Serviços que não constam nos sistemas devem ter sua própria
Composição de Preço Unitário, com indicação das fontes e critérios
adotados.
44
A formação dos preços
• Em uma etapa anterior até mesmo à fase interna de uma licitação, a
Administração define o objeto que deverá ser licitado. Essa definição
envolve a elaboração de um projeto básico, incluindo seu orçamento
detalhado. Somente após essas providências é que se pode licitar. Na Lei
n.º 8.666/93, tem-se:
•
“Art.
6º
...
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base
nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
...
•
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados;
Art. 7o
...
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: ...
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários;
45
A formação dos preços
• Nos artigos 6º e 7º acima, a terminologia utilizada é custo. Não obstante,
o custo assim determinado ainda não é suficiente para que a
Administração possa fazer uma previsão do valor que será gasto
efetivamente com o empreendimento, pois o particular que vencer a
licitação obviamente não executará o objeto pelo custo da Administração,
mas pelo seu próprio preço, o qual inclui não só o custo do objeto –
chamado de custo direto, como também todos os custos indiretos e o
lucro que a licitante pretende ter com a empreitada.
• Então, na fase externa da licitação, para que se efetive a escolha da
melhor proposta e se possa contratar o empreendimento pretendido, é
necessário que a Administração tenha um parâmetro para comparação
das diferentes propostas. Esse parâmetro, em se tratando de valores a
serem gastos pelo Erário, é exatamente o orçamento de custo da
Administração acrescido de uma estimativa de BDI (Benefícios e Despesas
Indiretas). Nesse caso, o BDI REFERENCIAL.
46
A formação dos preços
P = CD x (1+BDI)
P = preço;
CD = custo direto;
BDI = taxa de Benefícios (lucro) e Despesas Indiretas
Composição de custos unitários
Alvenaria de tijolo cerâmico furado – e=10 cm.
Descrição
Cimento
Areia
Cal
Tijolo 10x20x30
Pedreiro
Servente
Betoneira
Coeficiente
2,002
0,013
2,002
25
0,8
0,866
0,008
Unid.
Custo unitário
Kg
0,40
m³
20,00
Kg
0,31
Un
0,15
h
6,16
h
4,10
h
3,08
Custo unitário do serviço (R$):
Unid.: m²
Custo total
0,80
0,26
0,62
3,75
4,93
3,55
0,02
13,93
48
Composição de Preços Unitários
Alvenaria de tijolo cerâmico furado – e=10 cm.
Descrição
Cimento
Areia
Cal
Tijolo 10x20x30
Pedreiro
Servente
Betoneira
Coeficiente
2,002
0,013
2,002
25
0,8
0,866
0,008
Unid.
Custo unitário
Kg
0,40
m³
20,00
Kg
0,31
Um
0,15
h
6,16
h
4,10
h
3,08
Custo unitário do serviço (R$):
BDI (25%)
Preço unitário do serviço (R$):
Unid.: m²
Custo total
0,80
0,26
0,62
3,75
4,93
3,55
0,02
13,93
3,48
17,41
A formação dos preços
• O número assim definido é uma estimativa de preço da Administração.
• Para balizar o preço máximo que a Administração se propõe a pagar
existem os comandos da Lei das Licitações e Deliberações do TCU:
LLC -Art. 40. O edital conterá ... obrigatoriamente, o seguinte:
...
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o caso, permitida a fixação de preços
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a
preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48; (Redação dada pela Lei nº
9.648, de 27.5.98)”
Conclui-se, portanto, com base nos ensinamentos acima expostos, que a aparente faculdade contida na
expressão "permitida a fixação de preços máximos" (art. 40, X, da Lei nº 8.666/93) transforma-se em
obrigação para o gestor que, dispondo de meios para conhecer os preços praticados no mercado, deve
empenhar-se em coibir práticas de preços superfaturados e atos antieconômicos (DECISÃO 60/99 – TCU
1ªC – Relator: Humberto Souto)
Aliás, consoante a jurisprudência pacífica do Tribunal, na ausência de uma clara definição, o teto dos
preços unitários deve ser dado pelo próprio orçamento-base elaborado pelo órgão/entidade licitante, que
deve, em tese, refletir os preços de mercado. (ACÓRDÃO nº 1767/2008 - TCU – Plenário – Voto do relator:
Ubiratan Aguiar)
50
A formação dos preços
• Em resumo, são comparados a estimativa de preço da
Administração com a proposta de preço da licitante.
• Por conseguinte, é fundamental que a tanto o órgão da Administração
quanto a contratada apresentem suas composições de preço unitário, pois
apenas esses elementos podem fornecer informações referentes aos
coeficientes de produtividade e custos dos insumos utilizados em cada um
dos serviços contratados.
• É pacífica no TCU a obrigatoriedade da apresentação das composições de
preço unitários dos serviços pelas empresas contratadas. Essa posição foi
reiterada por diversas vezes, como por exemplo nos Acórdãos 615/2004,
1387/2006, 1941/2006 e 762/2007, todos do Plenário do TCU, a fim de
evitar a adjudicação de propostas com preços unitários de serviços com
sobrepreço e/ou inexeqüíveis.
51
CRITÉRIOS/PARÂMETROS DE
ACEITABILIDADE PARA O BDI –
BENEFÍCIOS E DESPESAS INDIRETAS -
EM OBRAS PÚBLICAS
Obs.: BDI=LDI (Lucros e Despesas Indiretas)
Importância da adequada compreensão dos itens que compõem ou não o
cálculo do BDI/LDI
•
Trazer benefícios quando da análise dos orçamentos elaborados tanto
pelos gestores públicos como pelas empresas que participam das licitações
e prestam serviços ao Estado;
•
Não é incomum a cobrança em duplicidade de despesas, sendo estas
inseridas na planilha de custos e no BDI. A inclusão de despesas que não
deveriam ser inseridas no BDI nem na planilha de custos também é
observada em determinados casos. Em outras situações, entretanto, as
despesas são corretamente alocadas, mas os valores cobrados são
exorbitantes.
LDI ou BDI - Conceito
•
O LDI - Lucro e Despesas Indiretas ou BDI - Bonificação (ou Benefícios) e
Despesas Indiretas pode ser definido como:
– “o resultado de uma operação matemática para indicar a margem que é
cobrada do cliente incluindo todos os custos indiretos, tributos, etc. e
logicamente sua remuneração pela realização de um empreendimento.” Instituto de Engenharia
– taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao
custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-obra,
equipamentos), eleva-o ao seu valor final, ou seja, ao preço de venda.
– PV = CD (1+BDI), onde PV = Preço de Venda e CD = Custo Direto
Custo Direto
•
Consideram-se custos diretos aqueles que podem ser associados aos aspectos
físicos da obra, detalhados no projeto de engenharia, bem como ao seu modo
de execução, determinados pela organização operacional e pela infra-estrutura
necessária.
•
São aqueles relacionados aos materiais e equipamentos que comporão a obra,
além dos custos operacionais e de infra-estrutura necessários para sua
transformação no produto final, tais como mão-de-obra (salários, encargos
sociais, alimentação, alojamento e transporte), logística (canteiro, transporte e
distribuição de materiais e equipamentos) e outros dispêndios derivados, que
devem ser discriminados e quantificados em planilhas.
Despesas Indiretas
•
Compreendem todas as despesas não alocáveis diretamente à execução da
obra. São decorrentes, por conseguinte, das necessidades e obrigações do
executor e não diretamente do projeto de engenharia.
•
A denominação indiretos se dá em razão da sua valoração ser obtida em
função de percentuais dos custos diretos. São subseqüentes ao projeto já
quantificado.
•
São normalmente considerados despesas indiretas: despesas financeiras,
administração central, tributos federais (PIS/COFINS), tributos municipais (ISS),
seguros, riscos e garantias.
•
Observação PIS/COFINS: a não cumulatividade desses tributos só será
aplicável às receitas decorrentes da execução por administração, empreitada
ou subempreitada de obras de construção civil a partir de 01/01/11. A lei 11.945
de 04/06/09, em seu art. 17, adiou a vigência da nova sistemática de cálculo.
Instituições públicas e empresas já estavam ou estão utilizando os novos
percentuais na composição do BDI.
BDI – Componentes
•
•
•
•
•
LUCRO
AD. CENTRAL
DESPESAS FINANCEIRAS
TRIBUTOS: PIS/COFINS/ISS
RISCOS, GARANTIAS E SEGUROS
Lucro
•
O lucro é um conceito econômico que pode ser descrito de diversas formas
para representar uma remuneração alcançada em conseqüência do
desenvolvimento de uma determinada atividade econômica.
•
“parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulado ao
longo dos anos de experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial,
conhecimento tecnológico acumulado, treinamento do pessoal, fortalecimento
da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do negócio em si” Sinduscon-SP
•
Embora estudos procurem estabelecer uma faixa de variação considerada
aceitável para o percentual de lucro praticado pelas empresas em licitações
públicas, lembramos que trata-se apenas de uma faixa de referência, não
havendo previsão legal para que essa seja fixada ou limitada.
DESPESAS QUE NÃO DEVEM SER INCLUÍDAS NO
BDI
•
É importante evitar a inclusão de itens inadequados, cujas características
predominantes determinem sua classificação como custos diretos, ou não se
classifiquem como custos diretos ou indiretos, como os tributos sobre o lucro e
a renda, que não devem ser computados no preço da obra.
•
Despesas que não devem ser incluídas no BDI:
– Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre
o Lucro Líquido (CSLL);
– Administração local;
– Mobilização/Desmobilização e Instalação do canteiro.
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL)
•
O IRPJ e a CSLL são tributos que têm como fato gerador a obtenção de
resultados positivos (lucros) pelas empresas em suas operações industriais,
comerciais e de prestação de serviços, além do acréscimo patrimonial
decorrente de ganhos de capital (receitas não-operacionais).
•
Repercussão Econômica dos Tributos:
– Diretos: não permitem a transferência do encargo financeiro para terceiros
(contribuinte de direito suporta em definitivo a carga tributária, sem transferi-la para
outra pessoa). Ex: IRPJ, CSLL, IPTU, ITR
– Indiretos: permitem a transferência do respectivo encargo financeiro para terceiros (o
ônus tributário pode ser transferido pelo contribuinte designado pela lei (contribuinte
de direito) para outra pessoa que suportará, em definitivo, e ao final do processo
econômico de circulação de riquezas, a carga tributária (contribuinte de fato)). Ex: IPI,
ICMS, COFINS, PIS
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL)
•
Se esses tributos fossem repassados, o "contribuinte de fato" seria a própria
Administração. Ora, isso seria um forma disfarçada e não prevista em lei de
Incentivo Fiscal, ferindo a isonomia entre empresas de diferentes ramos.
•
Repercussão da alteração da carga tributária do IRPJ e da CSLL para o pleito
de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro conforme preceitua o art.
65, II, alínea “d” e o § 5º do mesmo artigo da Lei 8.666/93. Marçal Justen Filho
(em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª edição, ed. Dialética, pg. 532, 2004)
ressalta que no caso da alteração da carga do IR não caberia recomposição:
– “.... a lei que aumentar a alíquota do imposto de renda não justificará alteração do
valor contratado. O imposto de renda incide sobre o resultado das atividades
empresariais, consideradas globalmente (lucro tributável). O valor percebido pelo
particular será sujeito, juntamente com o resultado de suas outras atividades, à
incidência tributária. Se a alíquota for elevada, o lucro final poderá ser inferior. Mas
não haverá relação direta de causalidade que caracterize rompimento do equilíbrio
econômico-financeiro.”
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL)
(...)
Cabe examinar a situação desse fato signo-presuntivo no processo econômico.
Haverá quebra da equação econômico-financeira quando o tributo (instituído ou
majorado) recair sobre atividade desenvolvida pelo particular ou por terceiro
necessária à execução do objeto da contratação. Mais precisamente, cabe investigar
se a incidência tributária configura-se como um “custo” para o particular executar sua
prestação. A resposta positiva a esse exame impõe o reconhecimento da quebra do
equilíbrio econômico-financeiro.
Diversa é a situação quando a incidência recai sobre a riqueza já apropriada pelo
particular, incidindo economicamente sobre os resultados extraídos da exploração.”
•
Além disso, existe a questão da imprevisibilidade do lucro se realizar, pois como
este será determinado em função de um conjunto de obras executadas pela
empresa pode acontecer que esta tenha prejuízo no exercício financeiro em
questão e não tenha IRPJ e CSLL a pagar.
Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL)
•
O TCU já se pronunciou sobre a inclusão indevida desses tributos na
composição do LDI, como por exemplo no Acórdão 1.595/2006-Plenário no item
9.5.11 transcrito abaixo:
“9.5. determinar à Petrobrás que:
(...)
9.5.11. exclua dos seus orçamentos parcelas relativas ao IRPJ e à CSLL, bem
como oriente as licitantes, em seus editais, que tais tributos não deverão ser
incluídos no BDI, por se constituírem em tributos de natureza direta e
personalística, que onera pessoalmente o contrato, não devendo ser repassado ao
ofertado, conforme, inclusive, conclusões do setor jurídico da estatal, mediante o
DIP SEJUR/DITRIB 37216/97 e DIP/Jurídico/JFT 4391/03.”
Administração Local
•
Consiste em despesas incorridas para manutenção das equipes técnica e
administrativa e da infra-estrutura necessárias para a consecução da obra.
Entre as despesas que normalmente são alocadas nesse item, encontram-se:
gastos relativos a pessoal (engenheiros, mestres, encarregados, almoxarifes,
vigias, pessoal de recursos humanos e demais mãos-de-obra não computadas
nas planilhas de custos unitários dos serviços) e despesas administrativas
(contas de telefone, luz e água, cópias, aluguéis), dentre outros.
Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e
Desmobilização
•
Acampamento: gastos com a constituição de um local onde as pessoas que
irão executar a obra ficarão alojadas e terão apoio de certas instalações para o
seu conforto e segurança.
•
Canteiro: compreende as instalações físicas das unidades técnicas,
administrativas e de apoio da obra, a exemplo de: escritório de engenharia,
almoxarifado, refeitório, sanitários, ambulatório, laboratórios, sistemas de
abastecimento de água, luz, oficina de manutenção de equipamentos, central
de concreto, armação, carpintaria, entre outros.
•
“A mobilização e desmobilização são constituídas pelo conjunto de providências
e operações que o Executor dos serviços tem que efetivar a fim de levar seus
recursos, em pessoal e equipamento, até o local da obra e, inversamente, para
fazê-los retornar ao seu ponto de origem, ao término dos trabalhos.” (em DNIT –
Sicro 2. Manual de Custos Rodoviários – Volume 1 – Metodologia e Conceitos. pág 16, 2003)
Observações quanto aos itens Administração Local, Instalação de Canteiro e
Acampamento e
Mobilização e Desmobilização
•
Os valores que integram esses itens, apesar de fazerem parte do custo direto,
não estão associados diretamente a uma composição de serviço do
empreendimento.
•
São itens passíveis de serem orçados analiticamente e contabilmente são
gastos incorridos no processo de obtenção de bens e serviços destinados à
venda. Assim podem ser inseridos no custo direto, em um item independente da
composição dos custos unitários.
•
Repercussão de mudanças no custo direto se esse itens estiverem no BDI:
alteração indevida do preço da obra sem o respectivo aumento do custo.
•
Estudos pesquisados e autores (que antes defendiam a inclusão desses itens
no BDI) já determinam que estes sejam alocados no custo direto, como por
exemplo regulamento do Instituto de Engenharia (Metodologia de Cálculo do
Orçamento de Edificações) e, mais recentemente, Orientação nº 1/2007 do
Instituto Brasileiro de Engenharia de Custos - IBEC.
Fórmula do BDI/LDI

 

 

 1  AC / 1001  DF / 1001  R / 1001  L / 100  
LDI  
 1 x100



  I 


1






 
100




 

 Onde:
AC = taxa de rateio da Administração Central;
DF = taxa das despesas financeiras;
R = taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
I = taxa de tributos;
L = taxa de lucro.
Critérios de aceitabilidade para os elementos que compõem o BDI
•
Critério de aceitabilidade, observando pela ótica da contratação pública, é um
termo empregado pela Lei de Licitações para atuar como mais um instrumento
de controle da eficácia dos procedimentos de licitação e execução dos
contratos realizados pela administração pública. É um atributo de controle do
gestor.
•
A Lei nº 8.666/93 estabelece várias regras, em especial quanto aos contratos
de obras, para controle dos preços de contratação e acompanhamento de sua
execução. Desde a necessidade de projeto básico e orçamento detalhado em
custos unitários (artigo 7º) até a fixação de critérios de aceitabilidade dos
preços unitários e global (artigo 40, inciso X), as regras visam que a
administração estime bem os valores que serão contratados.,
•
O gestor deve se orientar a partir de um orçamento-base, onde o BDI responde
por uma parte da formação dos preços. Portanto, não se pode tratar de
orçamentação de obra e aceitabilidade de preços sem calcular analiticamente
o BDI, assim com se faz com os custos diretos.
Critérios de aceitabilidade para os elementos que compõem o LDI
•
O controle se estende da licitação à execução do contrato. Assim, a cada
variação dos quantitativos durante a execução do contrato, por exemplo, o
custo direto é afetado, refletindo no preço final pela incidência do BDI. Daí a
importância de se avaliar o BDI, da mesma forma que se examinam os outros
componentes do orçamento da obra.
•
Em geral, a parte dos custos diretos deve ser similar entre as concorrentes, por
se tratar de especificação técnica, relacionada ao projeto da obra. Já a parte
relativa ao BDI não segue, necessariamente, uma homogeneidade entre as
empresas proponentes (tem menos a ver com o projeto e mais com as
características da empresa executora e com a legislação tributária aplicada).
•
Assim, não se pode estabelecer parâmetros para o BDI, de forma genérica,
para que estes substituam os critérios de aceitabilidade de BDI em uma
contratação. A rigor, o que se deve encontrar é uma variação de referência
dos componentes do BDI que sirva de parâmetro às análises de
adequabilidade dos critérios de aceitabilidade a serem praticados em
cada contrato.
Procedimento de auditoria
• Pertinência de realizar a avaliação de valores não pelo custo
direto, mas pelo seu preço (custo + BDI)
• Se preços contrato x preços referência têm totais próximos, e
NÃO HAVENDO ADITIVOS, considera-se adequado o valor
global da obra.
• Havendo aditivos, os novos quantitativos ou novos itens
devem ser acrescidos pelos custos de mercado + BDI
REFERENCIAL.
70
BDI – Conclusão
•
Não existe uma norma ou metodologia única e consensual para realizar o
cálculo do BDI/LDI, nem para definir os componentes que devam integrá-lo.
•
Procura-se indicar uma composição do BDI a partir do que foi observado em
pesquisas e estudos consultados e da análise da natureza dos diversos itens
normalmente utilizados para seu cálculo, o que resulta na recomendação de
exclusão de alguns desses itens, tais como: Administração Local, Mobilização e
Desmobilização,Canteiro e Acampamento, IRPJ e CSLL.
•
Tão importante quanto estabelecer critérios de aceitabilidade para o BDI e para
seus componentes é definir com precisão e clareza os elementos que deverão
torná-lo mais enxuto, buscando, assim, alocar como custo direto o maior
número possível de itens.
BDI - Conclusão
•
Assim como se deve determinar o detalhamento dos custos unitários, há
necessidade de se exigir dos licitantes o detalhamento de sua composição de
LDI e dos respectivos percentuais praticados, não só para realização de crítica
dos componentes considerados pelos licitantes, mas também para a formação
de uma memória de valores que permita à Administração Pública, considerando
as peculiaridades de cada obra e empresa, realizar orçamentos com precisão
cada vez maior. Nesse sentido, diversos Acórdãos do TCU tem exigido a
apresentação de composição do LDI - com por exemplo os Acórdãos nºs
1387/2006, 1941/2006 e 2262/2006, todos do Plenário.
BDI – Conclusão
Premissas do AC 325/2007
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União... em:
•
9.1. orientar as unidades técnicas do Tribunal que, quando dos trabalhos de fiscalização em obras públicas,
passem a utilizar como referenciais as seguintes premissas acerca dos componentes de Lucros e Despesas
Indiretas - LDI:
9.1.1. os tributos IRPJ e CSLL não devem integrar o cálculo do LDI, nem tampouco a planilha de custo
direto, por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística, que oneram pessoalmente o
contratado, não devendo ser repassado à contratante;
9.1.2. os itens Administração Local, Instalação de Canteiro e Acampamento e Mobilização e
Desmobilização, visando a maior transparência, devem constar na planilha orçamentária e não no LDI;
9.1.3. o gestor público deve exigir dos licitantes o detalhamento da composição do LDI e dos respectivos
percentuais praticados;
9.1.4. o gestor deve promover estudos técnicos demonstrando a viabilidade técnica e econômica de se
realizar uma licitação independente para a aquisição de equipamentos/materiais que correspondam a um
percentual expressivo das obras, com o objetivo de proceder o parcelamento do objeto previsto no art. 23,
§ 1º, da Lei n.º 8.666/1993; caso seja comprovada a sua inviabilidade, que aplique um LDI reduzido em
relação ao percentual adotado para o empreendimento, pois não é adequada a utilização do mesmo LDI
de obras civis para a compra daqueles bens;
•
9.3. determinar à SEGECEX que dê conhecimento às unidades jurisdicionadas ao Tribunal das premissas
acerca dos componentes de Lucros e Despesas Indiretas – LDI, contidas no item 9.1 supra, que passarão a
ser observadas por esta Corte, quando da fiscalização de obras públicas.
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