OS INSTRUMENTOS LEGAIS ALTERNATIVOS PARA A EFETIVAÇÃO DA REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL
Alexandre Gaio1
Ana Paula Pina Gaio2
Resumo: O artigo analisa os contornos básicos das unidades de conservação de proteção integral, a necessidade
de suas regularizações fundiárias para a efetivação de suas funções ambientais em paralelo com a insuficiência
da atuação do Poder Público para a consecução desse dever e, por fim, aborda instrumentos legais alternativos
para promover a referida regularização fundiária, com especial destaque para institutos despenalizadores em
crimes ambientais (transação penal e suspensão condicional do processo) e instituto de resolução extrajudicial de
conflitos em matéria de danos ambientais (termo de ajustamento de conduta).
Palavras-chave: Unidades de conservação de proteção integral – Regularização fundiária – Insuficiência da
atuação da Administração Pública – Instrumentos legais alternativos - Direito Ambiental.
Sumário: 1. Introdução – 2. Das unidades de conservação integral: espaço territorial
especialmente protegido – 3. Da necessidade de regularização fundiária para a efetivação das
unidades de conservação e da insuficência da atuação do Poder Público na consecução desse dever
– 4. Dos instrumentos legais alternativos para a regularização fundiária das unidades de
conservação de proteção integral – 5. Casos concretos – 6. Conclusões – 7. Referências
bibliográficas;
1. Introdução
O presente estudo aborda a criação, as finalidades e os contornos básicos das unidades de conservação
de proteção integral e sua condição de espaço territorial especialmente protegido e da Lei nº 9985/2000 que criou
o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC).
Em continuação, busca-se ingressar na seara da problemática da regularização fundiária nas unidades de
conservação de proteção integral e do dever de indenização do poder público em respeito ao direito fundamental
da propriedade, não obstante a primazia constitucional da proteção ambiental. Paralelamente, expõe-se a
ineficiência do Poder Público que, mesmo possuindo diversos instrumentos legais, não concretiza de modo
suficiente a referida regularização fundiária, deixando as unidades de conservação de proteção integral sem a
devida efetivação.
Por fim, o presente estudo se propôs a apresentar instrumentos legais alternativos para a regularização
fundiária de unidades de conservação de proteção integral, com especial enfoque aos institutos despenalizadores
da transação penal e suspensão condicional do processo e a um dos institutos de resolução pacífica de conflitos
no âmbito cível, o termo de ajustamento de conduta.
2. Das unidades de conservação integral: espaços territoriais especialmente protegidos;
A Constituição Federal de 1988, nos dizeres de Antonio Herman Benjamin, inaugurou uma verdadeira
ordem pública ambiental constitucionalizada, determinando a inversão do princípio civilistico/administrativo
tradicional regente do Estado liberal, e fixando como parâmetro a ser adotado pela sociedade e pelo Estado, o
dever genérico de defesa e preservação do meio ambiente, a observância dos princípios que estatuem a
primariedade do meio ambiente e a exploração limitada da propriedade.3 Dentre as obrigações de fazer
determinadas pelo constituinte de 1988 ao Poder Público, na busca da necessária proteção ao meio ambiente,
bem de uso comum do povo e, portanto, de titularidade difusa, está o dever de definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, com a vedação de
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.”4 Como salienta
1
Especialista em Direito Público pela UFPR. Promotor de Justiça no Estado do Paraná. Doutorando em
Ciências Jurídicas e Sociais pela UMSA.
2
Especialista em Direito Público pela UFPR e em Direito Penal nas Faculdades Curitiba, Promotora de Justiça
no Estado do Paraná. Doutoranda em Ciências Jurídicas e Sociais pela UMSA.
3
BENJAMIN, Antonio Herman V. Constitucionalização do Ambiente e Ecologização da Constituição
Brasileira. Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. (Org.) José Joaquim Gomes Canotilho e José Rubens
Morato Leite. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 121-124.
4
Artigo 225, §1º, inciso III.
Saint’Clair Honorato Santos, os espaços territorialmente protegidos são representativos de ecossistemas e, por tal
motivo, merecem proteção especial.5 Neste diapasão, a noção constitucional de espaços territoriais protegidos
abrange não somente as unidades de conservação, mas também as áreas de preservação permanente, a reserva
legal, as reservas da biosfera e biomas como a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira, previstos no art. 225, §4º, da CF/88.6
A Lei 9985/2000 - que instituiu o sistema nacional de proteção de unidades de conservação da natureza
– SNUC –dividiu-as em unidades de proteção integral e unidades de uso sustentável. As primeiras permitem
somente o uso indireto de seus recursos naturais, salvo as exceções previstas expressamente em lei, já que
objetivam a preservação da natureza, enquanto que as segundas já compatibilizam o uso racional e sustentável
dos recursos naturais que possuem com a conservação da natureza.7
A criação de uma unidade de conservação pelo Poder público é um ato administrativo vinculado, já que
demanda a estrita observância de critérios determinados em lei, sendo que, ordinariamente, a criação das
unidades de conservação de proteção integral acarreta a perda da propriedade pelo particular, o qual, ante essa
expropriação, deve ser indenizado pelo Poder Público. Neste diapasão, tal dever de indenização pelo Poder
Público decorre do direito fundamental de propriedade, o qual não se deve olvidar, já que mantém seu status
constitucional e deve ser respeitado e garantido, não obstante inconteste a primazia constitucional da proteção
ambiental.8
3. Da necessidade de regularização fundiária para a efetivação das unidades de conservação e a
insuficiência da atuação do Poder Público na consecução desse dever;
A efetivação dos espaços territoriais especialmente protegidos criados pelo Poder Público, dentre eles,
as unidades de conservação, consagradas pela Lei nº 9985/2000, depende especialmente da regularização
fundiária, não podendo se limitar à edição do ato normativo correspondente. Ressaltam-se, neste sentido, as
ponderações de Andréa Vulcanis:
Somente com proprietários expropriados e indenizados com o apossamento público efetivo das áreas
protegidas é que se pode realmente implementar os espaços territoriais protegidos, tal qual determina o
texto constitucional. Há, flagrantemente, total incompatibilidade em reservar espaços especialmente
protegidos e manter-se a propriedade particular nessas áreas, quando a lei e a categoria de manejo assim
o determina. Para tanto, faz-se forçoso um processo célere de regularização fundiária que demanda
recursos financeiros que deverão também suportar, além das indenizações, a implementação dessas
unidades.9
Em que pesem os esforços constitucionais e legais para a urgente realização pelo Poder Público da
regularização fundiária, este vem se omitindo no cumprimento de seu dever na busca da ordem pública
ambiental, assumindo, indevidamente, uma posição inerte frente à sociedade, própria do Estado liberal,
5
SANTOS, Saint’Clair Honorato. Direito Ambiental. Curitiba: Juruá, 1999.
SANTILLI, Juliana - A Lei 9985/2000, que instituiu o sistema nacional de unidades de conservação da
natureza (SNUC): uma abordagem socioambiental. Revista de Direito ambiental. n. 40. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, p. 83.
7
De acordo com a lei do SNUC, o grupo das unidades de conservação de proteção integral é composto pelas
seguintes categorias de unidade de conservação: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional,
Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. O grupo das unidades de conservação de uso sustentável
abarca as seguintes categorias de unidade de conservação: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante
Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento
Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. (vide artigos 8º e 14 da Lei nº 9985/2000)
8
Flavio Dino de Castro e Costa expõe que “a desapropriação (causa pública da perda da propriedade) só ocorre
quando há a necessidade de se negar integralmente o direito de propriedade, isto é, quando o atendimento da
função social obstaculizar totalmente o exercício dos poderes dominiais. Na seara ambiental, tal ocorre com a
criação de parques (art. 5º da Lei 4.771/65 e Dec. 84.017/79), reservas biológicas (art. 5º da Lei 4.771/65),
estações ecológicas (Lei 6.902/81), florestas nacionais (art. 5º da Lei 4.771/65 e Dec. 1.298/94), reservas
extrativistas (Dec. 98.897/90), hortos florestais, jardins botânicos e zoológicos. Nestes casos, pode caracterizarse a desapropriação indireta (apossamento administrativo).”
(COSTA – Flavio Dino de Castro e – Desapropriação em Matéria Ambiental. Revista de Direito Ambiental. n.
18. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 151)
9
VULCANIS, Andrea. Doação em Áreas em Unidade de Conservação e Compensação Temporária da Reserva
Legal. Revista de Direito Ambiental. n. 41. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 29.
6
omitindo-se na realização das ações afirmativas que lhe foram determinadas na Constituição Federal de 1988 fundadora de um verdadeiro Estado social - e nas legislações ordinárias correspondentes. Desta feita, há para o
Poder Público duplo dever na busca da efetividade da criação das unidades de conservação de proteção integral,
os quais são intransferíveis e devem ser observados concomitantemente: a proteção do direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado através da efetivação destes espaços territoriais especialmente
protegidos e a reparação do dano causado ao direito de propriedade do particular mediante pagamento de justa
indenização.
Nesse particular, o artigo 36 da Lei nº 9.985/200010, em busca desta mesma finalidade, traz o instituto
da compensação ambiental, determinando que na hipótese do empreendimento se apresentar de expressivo
impacto ambiental, o empreendedor, a título de compensação do dano que causará ao meio ambiente, deverá
destinar um percentual determinado pelo órgão ambiental competente para criação ou manutenção de unidades
de conservação de proteção integral. Veja-se que a destinação da compensação ambiental é exclusiva para as
unidades de conservação de proteção integral, ou seja, trata-se de um instrumento que visa conferir ao Poder
Público recursos financeiros que corroborem às suas implantações efetivas.11 O total destes recursos a serem
destinados pelo empreendedor, na forma do § 1º do mesmo dispositivo legal, não poderia ser inferior a meio por
cento do valor total do empreendimento.12 O artigo 36 da Lei n.º 9.985/2000 foi objeto de ação direta de
inconstitucionalidade proposta pela Confederação Nacional da Indústria, a qual foi julgada parcialmente
procedente, sendo que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade do sistema de compensação
instituído pela referida legislação, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, e declarou a
inconstitucionalidade apenas do percentual mínimo de meio por cento do valor total do empreendimento. Desta
forma, a Suprema Corte entendeu que a compensação ambiental estipulada na Lei n.º 9985/2000 é o instrumento
adequado à defesa e à preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações.13
Veja-se que a compensação ambiental em questão deriva do princípio do poluidor-pagador, ou seja,
aquele que instalará o empreendimento e, com isso, degradará de alguma forma o meio ambiente, deverá destinar
recursos para a implementação e apoio das unidades de conservação de proteção integral. O Decreto nº
10
Regulamentada pelo Decreto nº 4340, de 22.08.2002.
O artigo 36 da Lei nº 9985/2000 prescreve que: “nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos
de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em
estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto
neste artigo e no regulamento desta Lei.”
12
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de
conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio
por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo
órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.”
13
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 9.985, DE
18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA
IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL.
INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36. 1. O compartilhamento-compensação
ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a
própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De
igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder
Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum
da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um
mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade
econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela
como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não
havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos
benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5.
Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensaçãocompartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o
contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6.
Ação parcialmente procedente. (Adin 3378/DF – Rel. Min. Carlos Britto – j. em 09/04/2008 DJe-112 em 20-06-2008 - Ement vol-02324-02 pp-00242)
11
4340/2002, que regulamenta a Lei nº 9985/2000, determina, no seu artigo 33, que os valores advindos da
compensação ambiental serão aplicados, em primeiro lugar, para a regularização fundiária e demarcação de
terras nas unidades de conservação de proteção integral.14
Não obstante a existência da compensação ambiental, tal instituto ainda não veio a ser aplicado de modo
suficiente pelo Poder Público, já que é patente a atual pendência da regularização fundiária nas unidades de
conservação de proteção integral, o que pode ser verificado rotineiramente por meio das notícias das práticas de
danos ambientais nesses espaços territoriais e dos trâmites das ações judiciais de indenização propostas pelos
proprietários/posseiros das áreas em comento.
4. Dos instrumentos legais alternativos para a regularização fundiária das unidades de conservação de
proteção integral
Diante do relatado panorama de insuficiência da atuação do Poder Público para a resolução do problema
da regularização fundiária das unidades de conservação de proteção integral, faz-se necessária a utilização de
outros instrumentos legais que tenham o condão de auxiliar na consecução desse dever do Poder Público, mas
sem que contrariem o direito fundamental ao meio ambiente.
Além da destinação de verbas que integram os fundos federais, estaduais e municipais do meio
ambiente e de interesses difusos para a indenização dos proprietários de áreas que integram unidades de
conservação de proteção integral, atribui-se especial destaque à possibilidade de utilização, para esta finalidade,
das verbas oriundas de institutos despenalizadores (transação penal e suspensão condicional do processo) e de
resolução pacífica de conflitos no âmbito extrajudicial (termo de ajustamento de conduta.
Os artigos 27 e 28 da Lei n.º 9605/9815 admitem, respectivamente, a aplicação do instituto
despenalizador da transação penal aos delitos ambientais de menor potencial ofensivo e do benefício da
suspensão condicional do processo também aos delitos ambientais de menor potencial ofensivo e àqueles cuja
pena mínima não supere a um ano. 16 Entretanto, a possibilidade do oferecimento da transação penal e da
suspensão condicional do processo aos infratores ambientais dependerá também do atendimento de requisitos
complementares previstos na legislação penal ambiental.
A transação penal é uma medida despenalizadora, consistente na proposta ao autor de um delito de
aplicação de uma pena restritiva de direitos, cujo cumprimento integral impedirá o ajuizamento de uma ação
14
DECRETO Nº 4.340 DE 22.08.2002 - DOU 23.08.2002 Art. 33: A aplicação dos recursos da compensação
ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes ou a serem
criadas, deve obedecer à seguinte ordem de prioridade: I - regularização fundiária e demarcação das terras; (...)”
15
Sobre o tema, explana Maurício Zanoide de Moraes: “Requisitos para oferecimento da transação penal: O
artigo 27 da Lei 9.605/98 trouxe como novidades apenas dois aspectos a todo o debate sobre o instituto da
transação penal: a) o requisito da prévia composição do dano ambiental (...) É medida extremamente salutar e
consentânea com o determinado pelo legislador constituinte (art. 225, § 3º, da CF) que o causador de dano
ambiental seja obrigado a recompô-lo do modo mais completo possível”. (MORAES, Maurício Zanoide de. Leis
Penais Especiais e sua Interpretação Jurisprudencial. 7ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2001. p. 745)
16
"Art. 27. Nos crimes ambientais de menor potencial ofensivo, a proposta de aplicação imediata de pena
restritiva de direitos ou multa, prevista no art. 76 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, somente poderá ser
formulada desde que tenha havido a prévia composição do dano ambiental, de que trata o art. 74 da mesma lei,
salvo em caso de comprovada impossibilidade.
Art. 28. As disposições do art. 89 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, aplicam-se aos crimes de menor
potencial ofensivo definidos nesta Lei, com as seguintes modificações: I - a declaração de extinção de
punibilidade, de que trata o § 5º do artigo referido no caput, dependerá de laudo de constatação de reparação
integral do dano ambiental, ressalvada a impossibilidade prevista no inciso I do § 1º do mesmo artigo; II - na
hipótese de o laudo de constatação comprovar não ter sido completa a reparação, o prazo de suspensão do
processo será prorrogado, até o período máximo previsto no artigo referido no caput, acrescido de mais um ano,
com suspensão do prazo da prescrição; III - no período de prorrogação, não se aplicarão as condições dos incisos
II, III e IV do § 1º do artigo mencionado no caput; IV - findo o prazo de prorrogação, proceder-se-á à lavratura
de novo laudo de constatação de reparação do dano ambiental, podendo, conforme seu resultado, ser novamente
prorrogado o período de suspensão, até o máximo previsto no inciso II deste artigo, observado o disposto no
inciso III; V - esgotado o prazo máximo de prorrogação, a declaração de extinção de punibilidade dependerá de
laudo de constatação que comprove ter o acusado tomado as providências necessárias à reparação integral do
dano."
penal e possibilitará a extinção de sua punibilidade. Este benefício somente é possível, na forma do artigo 76 da
Lei n.º 9099/95 se, além dos requisitos subjetivos, ou seja, de mérito do agente, os delitos praticados sejam de
menor potencial ofensivo, ou seja, que a pena máxima em abstrato a eles cominadas não supere a dois anos
(artigo 61 da Lei n.º 9099/95). Contudo, no que tange aos crimes ambientais, a Lei nº 9605/98 trouxe outra
condicionante ao oferecimento da transação penal, a prévia composição do dano ambiental, a qual segundo o
artigo 27 deste diploma legislativo identifica-se com àquela prevista no artigo 74 da Lei n.º 9099/95. Registre-se
que a composição do dano no tocante aos delitos ambientais assume outra roupagem, já que se despe do caráter
de causa extintiva da punibilidade e passa à condicionante do oferecimento da proposta de transação penal.
A suspensão condicional do processo, benefício previsto no artigo 89 da Lei dos Juizados Especiais
Criminais, mas não exclusivos dos delitos de menor potencial ofensivo, pois que possível desde que a pena
mínima em abstrato cominada ao delito não supere a 01 ano, também consiste em instituto despenalizador, mas
com incidência após o recebimento da ação penal. Trata-se de suspensão do curso do processo pelo período de
dois a quatro anos, período no qual deverá o autor do delito cumprir integralmente as condições estipuladas na
proposta para que, ao final do prazo, seja extinta sua punibilidade e, conseqüentemente, o processo criminal. Na
hipótese da suspensão condicional do processo, a lei ambiental (Lei nº 9605/98) condicionou a extinção da
punibilidade do infrator à efetiva e integral reparação do dano, a qual deve ser suficientemente comprovada, ou
ao menos a comprovação de que o autor do crime tenha tomado todas as providências necessárias para tanto.
Veja-se que a proposta de transação penal consistirá em uma pena restritiva de direitos a ser cumprida
pelo autor da infração penal sendo que, dentre elas, é prevista a prestação pecuniária, conceituada no artigo 45,
§1º do Código Penal e no artigo 12 da Lei n.º 9605/98, como pagamento em dinheiro à vítima, a seus
dependentes, ou a entidade pública ou privada com destinação social, de importância fixada pelo juiz, não
inferior a 1 (um) salário mínimo nem superior a 360 (trezentos e sessenta) salários mínimos. A prestação
pecuniária, portanto, pode ser destinada a uma entidade pública para utilização com uma finalidade social.
Adicionando-se a isto, a proposta de transação penal, nos casos de prática de crimes ambientais, atendendo aos
comandos constitucionais e legais acerca do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
há de conter uma finalidade ambiental, de forma a corroborar para a proteção ambiental que se almeja através da
prevenção e repressão de condutas que a infrinjam, responsabilizando seus autores seja penalmente, civilmente
ou administrativamente. Destarte, têm-se duas premissas: a proposta de transação penal deve consistir em uma
pena restritiva de direitos que atenda a uma finalidade ambiental; a pena restritiva de direitos aplicada em virtude
de uma transação penal pode consistir em uma prestação pecuniária em favor de uma entidade pública para uma
finalidade social, leia-se, in casu, ambiental.
No que concerne ao tema em estudo, a regularização fundiária das unidades de conservação de proteção
integral, a conclusão que advém das referidas premissas é a de que, praticado um crime ambiental, cuja pena
máxima em abstrato não supere a dois anos, realizada a prévia composição civil do dano ambiental e
preenchidos os demais requisitos previstos no artigo 76 da Lei n.º 9099/95, poderá ser oferecida uma transação
penal ao autor da infração, consistente em prestação pecuniária, na forma de compra de hectares da área
pertencente à unidade de conservação (quantidade e valores proporcionais à conduta delituosa e ao dano
causado) e doação destes ao órgão gestor desta área de proteção integral (comumente os próprios órgãos
ambientais).
Na suspensão condicional do processo, idênticas são as premissas e conclusões supramencionadas,
referente à pena de prestação pecuniária para regularização fundiária nas unidades de conservação de proteção
integral, pois que podem ser determinadas outras condições na proposta senão aquelas determinadas no artigo 89
da Lei n.º 9099/95, inclusive penas restritivas de direito quando necessárias e suficientes ao atendimento da
finalidade ambiental.
Inconteste, assim, a possibilidade, importância e eficácia da utilização deste meio alternativo para a
efetivação da regularização fundiária nas unidades de conservação de proteção integral nos instrumentos
despenalizadores em estudo. Aqui se faz imprescindível notar que, na grande maioria dos crimes ambientais
tipificados na Lei n.º 9605/98, há possibilidade de oferecimento de transação penal e/ou suspensão condicional
do processo e, se adotada esta espécie de prestação pecuniária, poderá ser suprida significativa parcela da
omissão do Poder Publico nesta tarefa.
O termo de ajustamento de conduta, por sua vez, trata-se de um instrumento de resolução extrajudicial
de conflitos em quaisquer questões relativas aos interesses difusos e coletivos contidos na lei da ação civil
pública (Lei nº 7347/85), inclusive na seara de proteção ao meio ambiente 17, em que os órgãos legitimados detêm
17
“Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por
danos morais e patrimoniais causados: I - ao meio ambiente; (...) Art. 5º (...) § 6º Os órgãos públicos legitimados
a possibilidade de efetuar uma espécie de acordo com os responsáveis por atividades de degradação ambiental,
seja em prática já consumada ou na iminência de ocorrer, para resolver ou eliminar as irregularidades apontadas
em peças informativas ou procedimento administrativo próprio, sem que seja necessária a propositura de ação
judicial. Vale destacar que o termo de ajustamento de conduta possui eficácia de título executivo extrajudicial,
por força do disposto no próprio artigo 5º, § 6º, da Lei nº 7347/85 e no artigo 585, VIII, do Código de Processo
Civil18, ou, ainda, assumindo a condição de título executivo judicial se for submetido à homologação judicial,
nos termos do artigo 475-N, inciso V, do mesmo diploma processual19.
Os órgãos legitimados para tomar termo de ajustamento de conduta são o Ministério Público, a União,
os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e demais órgãos públicos que, consoante Hugo Nigro Mazzilli,
“ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa de interesses difusos, coletivos e
individuais homogêneos”.20 Importante ressaltar que, no termo de ajustamento de conduta ambiental, os órgãos
legitimados não podem promover concessões quanto ao direito material lesado, ou seja, não podem deixar de
exigir do degradador a adoção de todas as providências cabíveis para reparar e compensar os danos ambientais já
perpetrados ou impedir a ocorrência ou continuidade desses danos.21 Para tanto, pode-se ajustar “quaisquer tipos
de obrigação, ainda que medidas compensatórias de natureza diversa das meras obrigações de fazer ou não
fazer”22.
Assim, nas situações de existência de peças de informação, procedimentos administrativos ou inquéritos
civis que noticiem a ocorrência de danos ambientais, os citados órgãos legitimados podem celebrar termos de
ajustamento de conduta com pessoas físicas e/ou jurídicas responsáveis pela degradação ambiental,
contemplando-se, além da reparação específica do dano por meio de restituição ao status quo ante do bem
lesado, medidas compensatórias ou indenização pelo dano moral coletivo e danos materiais. José Rubens Morato
Leite aborda a essência da necessidade de cumulação da reparação do dano ambiental com a
compensação/indenização ao afirmar que “a natureza, ao ter suas composições física e biológica modificadas por
agressões que ela não consegue tolerar, não pode jamais ser verdadeiramente restabelecida”.23
Ora, na medida em que se pode fixar medidas compensatórias e indenização pelos danos ambientais
causados em sede de termo de ajustamento de conduta, que devem necessariamente receber destinação com
finalidade de preservação ambiental, apresenta-se plenamente viável que a indenização ou medida compensatória
se consubstancie na aquisição de área integrante de unidade de conservação de proteção integral pendente de
regularização fundiária e na sua doação ao seu órgão público gestor. Desta forma, utiliza-se de um instrumento
legal alternativo àquele proposto no artigo 36 da Lei nº 9985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de
Conservação), para se promover a regularização fundiária das unidades de conservação de proteção integral e,
por conseqüência, a sua real efetivação.
5. Dos casos concretos
Os referidos instrumentos legais alternativos para a regularização fundiária de unidades de conservação
de proteção integral, recentemente, já foram aplicados pela Promotoria de Justiça da comarca de Altônia, de
modo concreto, visando à regularização fundiária do Parque Nacional Ilha Grande24.
A título ilustrativo, pode-se citar a situação de indústria (pessoa jurídica de direito privado), seus sóciosproprietários e administrador (pessoas físicas), denunciados pela prática do crime de poluição (artigo 54 da Lei
poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.”
18
Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais: (...) VIII - todos os demais títulos a que, por disposição
expressa, a lei atribuir força executiva.
19
Art. 475-N. São títulos executivos judiciais: (...)V - o acordo extrajudicial, de qualquer natureza, homologado
judicialmente;
20
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em Juízo. 15ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
21
Conforme explica Fernando Reverendo Vidal Akaoui, “em sede de compromisso de ajustamento de conduta, o
Ministério Público e os órgãos públicos que possuem legitimação para obtê-lo possuem um poder/dever no
sentido de, nele, abarcar todos os pedidos que seriam lícitos de serem feitos em ação civil pública.” (AKAOUI,
Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental. Ed. Revista dos Tribunais:
São Paulo, 2003)
22
MAZZILLI, Hugo Nigro. Idem. p. 310.
23
MORATO LEITE, José Rubens. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2ª ed. Ed.
Revista dos Tribunais: São Paulo, 2003. p. 209.
24
Unidade de Conservação Federal de Proteção Integral, criada na data de 30 de setembro de 1997;
nº 9605/98) pela Promotoria de Justiça da comarca de Altônia, que, após celebrarem termo de ajustamento de
conduta, no âmbito cível, no que se refere à sua adequação às condicionantes ambientais devidas e a reparação
do dano ambiental, aceitaram proposta de suspensão condicional do processo, no âmbito criminal, em que se
fixou, dentre outras condições, a prestação pecuniária, consistente na aquisição, no prazo de 12 (doze) meses, de
área de no mínimo 30 ha (trinta hectares) pela pessoa jurídica, e de área de no mínimo 12 ha (doze hectares) por
cada pessoa física, integrante do Parque Nacional Ilha Grande e doação ao IBAMA com fins de regularização
fundiária da referida unidade de conservação de proteção integral.25
Outro caso concreto de aplicação de instrumento legal alternativo para a regularização fundiária de
unidade de conservação, foi a também recente celebração de termo de ajustamento de conduta com empresa
poluidora, em sede de procedimento administrativo em trâmite na Promotoria de Justiça da comarca de
Altônia/PR26, em que esta se comprometeu, além da reparação dos danos ambientais, mas a título de
compensação pela poluição atmosférica (mau odor) a que submeteu à comunidade local e pelo lançamento
indevido de efluentes industriais sem o devido tratamento, à aquisição de área de 20 ha (vinte hectares)
integrante do Parque Nacional Ilha Grande e doação ao IBAMA com fins de regularização fundiária.
6. Conclusão.
a) uma vez que a efetivação das unidades de conservação de proteção integral depende especialmente da
regularização fundiária, há possibilidade de utilização de instrumentos legais alternativos com essa finalidade,
tais como os institutos despenalizadores da transação penal e suspensão condicional do processo e um dos
institutos de resolução pacífica de conflitos no âmbito cível, o termo de ajustamento de conduta;
b) realizada a prévia composição do dano ambiental, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9605/98, pode-se
aplicar a prestação pecuniária como uma das penas restritivas de direito em sede de transação penal, ou como
condição da suspensão condicional do processo, para a compra de área integrante de unidade de conservação de
proteção integral, com a sua posterior doação ao órgão público responsável por sua gestão;
c) a mesma destinação é viável em sede de termo de ajustamento de conduta, na medida em que se pode
fixar medidas compensatórias e indenização pelos danos ambientais causados;
7. Referências bibliográficas
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Tribunais: São Paulo, 2003
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2001, p. 41-60.
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(SNUC): uma abordagem socioambiental. Revista de Direito ambiental. n. 40. São Paulo: Revista dos Tribunais,
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Legal. Revista de Direito Ambiental. n. 41. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 26-43.
25
26
Ação Penal em trâmite no Juízo Criminal da comarca de Altônia/PR;
Procedimento Investigatório Preliminar nº 03/98;