POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMUNICAÇÃO SOCIAL: A MÍDIA ENTRE
CONCENTRAÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO*
POLICIES IN MEDIA: THE MEDIA BETWEEN CONCENTRATION AND
DEMOCRATIZATION
Camila Bruna Zanetti
Giovani Clark
RESUMO
Raramente colocado à tona em discursos jurídicos, o fenômeno da concentração dos
meios de comunicação social no Brasil atinge fortemente princípios e valores
constitucionais que dão sustento ao regime democrático, principalmente a liberdade de
expressão, a liberdade de imprensa e o pluralismo. As forças sociais, políticas e
econômicas que exercem os meios de comunicação de massa são indiscutíveis; mas
discutível se faz o modo como esses meios têm sido entregues a um número reduzido de
vozes sociais. Vive-se hoje sob o manto de uma restrição da liberdade de expressão, um
manto construído ao longo da história das políticas de comunicação no Brasil. Atingir a
democratização da comunicação depende de compreender como as ações e omissões do
Estado brasileiro – principalmente a partir da década de 80 – resultaram na atual política
de distribuição das concessões de emissoras de radiodifusão, uma política construída em
constante aliança com os poderes econômico e político. Este trabalho pretende abordar
como o direito da comunicação - diretriz fundamental para a liberdade de expressão no
Estado Democrático de Direito – vinga rarefeitamente no atual modelo concentrador de
comunicação social, fator ainda mais grave considerando as necessidades da sociedade
da informação no século XXI.
PALAVRAS-CHAVES: POLÍTICAS PÚBLICAS; COMUNICAÇÃO SOCIAL;
SOCIEDADE MIDIATIZADA; CONCENTRAÇÃO; DEMOCRACIA
ABSTRACT
Rarely set forth in legal discourse, the phenomenon of media concentration in Brazil
affects strongly constitutional principles and values that give support to democracy,
especially freedom of speech, press freedom and pluralism. The social forces, political
and economic powers exercised by the mass media are indisputable, but it is
questionable how the assets have been delivered to a small number of social voices. We
live today under the cloak of a restriction of freedom of speech, a cloak constructed
throughout the history of communication policies in Brazil. Achieve a media democracy
depends on understanding how the actions and omissions of the Brazilian State - mostly
from the eighties - resulted in the current concessions distribution policy for
broadcasting, a policy built in alliance with the constant economic and political powers .
*
Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo –
SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.
10847
This study aims the communication right - fundamental guideline for the freedom of
speech in a Constitutional Democracy – survives precariously in the current model of
mass media, a factor even more serious considering the needs of the information society
in the XXI century.
KEYWORDS: PUBLIC POLICIES; SOCIAL
SOCIETY; CONCENTRATION; DEMOCRACY
COMMUNICATION;
MEDIA
INTRODUÇÃO
“Quem tem informação, tem poder”. Palavras do cientista e escritor Fritjof
Capra, que através de um comparativo entre as redes vivas dos sistemas biológicos e as
redes sociais dedicou parte de seus escritos para demonstrar as conexões, as
conseqüências e os resultados que as interligações em redes de comunicação
provocaram na identidade dessa rede social: a humanidade [1].
A partir desta constatação, a de que estamos todos interligados em uma
sociedade em rede, a comunicação é a ferramenta que abastece círculos de construção
da cultura, das crenças, dos modos de vida. A revolução tecnológica permitiu a
transformação da sociedade moderna em uma sociedade da informação, e transformou
ainda mais os modos de vida e de produção através do capital global. A comunicação
pode ser hoje fator de construção e de desconstrução da integridade dos sujeitos. E o
Estado pode atingir gravemente os atores sociais pelo excesso ou pela ausência de
intervenção na promoção da liberdade de expressão e de imprensa, ou seja, ao mesmo
tempo em que a liberdade de expressão é um direito fundamental de dimensão
defensiva, necessita da ação do Estado para que possa ser exercida plenamente e sem
restrições, clamando também uma dimensão protetiva.
Num país como o Brasil, que devido a inúmeros fatores históricos, sociais,
políticos e econômicos ainda não atingiu todas as precisões para uma efetiva
emancipação dos seus cidadãos, os meios de comunicação social desempenham
gigantesco papel de educador, de enterteiner[2], de espaços para a participação popular,
de motivador para a mobilização social e muitas vezes de única fonte de informação. O
rádio e a televisão tornaram-se massivamente populares.
O início das transmissões de rádio no Brasil teve início em 1922, numa primeira
demonstração pública de irradiação feita no dia da Comemoração do Centenário da
Independência, no Rio de Janeiro, e a fundação da Rádio Clube de Pernambuco em
1919, que também é considerada um marco antecessor na história da comunicação
eletrônica brasileira. Já a implementação da televisão no Brasil teve como fomentador
Assis Chateaubriand, fundador da TV Tupi, que protagonizou a primeira transmissão de
televisão no Brasil, em setembro de 1950.
Em aproximadamente sessenta anos
transmissões de rádio, a radiodifusão promoveu
de massa, um modelo que tem como
unidirecionalidade, e um modo de atuação em
de televisão e um centenário de
no mundo o conceito de comunicação
características a centralização, a
que poucos produzem conteúdo para
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muitos, ou seja, concentrado (COSTA, 2002). No decorrer das duas últimas décadas do
século XX e a primeira do século XXI, a história da comunicação se defronta com
novos paradigmas, e atualmente o desenvolvimento da comunicação atingiu patamares
que modificaram a forma como as teorias da comunicação lidam com seu principal
objeto de estudo: o emissor e o receptor. Apesar de a revolução tecnológica ter
projetado uma transformação de como os sujeitos articulam a comunicação em novas
mídias de armazenamento de informação digital, a radiodifusão permanece
indubitavelmente como meio de comunicação de maior e mais fácil acessibilidade ao
grande público.
O papel que a comunicação desempenha no Estado Democrático de Direito
adquiriu nuances profundas e muito complexas. O presente estudo aborda o direito da
comunicação no âmbito do sistema jurídico e normatizador do Estado brasileiro e sua
funcionalidade na sociedade da informação do século XXI, sendo que um
aprofundamento acerca da evolução da liberdade de expressão – matriz da formação da
liberdade de imprensa e do direito à informação e da comunicação – necessitaria de um
estudo muito mais detalhado acerca da teoria dos direitos fundamentais e evolução dos
direitos humanos, um estudo basilar, mas que extrapolaria os ditames aqui propostos.
Uma análise crítica das regulamentações jurídicas dos meios de comunicação de
massa e os processos de influência política e econômica sofridos no percurso das
concessões não podem deixar de ser avaliados dentro de um contexto de grande
massificação social, de alternância dos modos de vida e da cultura e aceleração dos
processos interpessoais e comunicativos. O desenvolvimento tecnológico que frutificou
uma sociedade da informação precisa ser levado em conta para o ajustamento entre o
fato e a norma nos processos de regulação jurídico-normativa da liberdade de expressão,
e principalmente do direito da comunicação social.
1.
MÍDIA E DIREITO NA SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO
A sociedade da informação é um modelo social inserido na atualidade após o
advento fugaz das novas tecnologias no modo de vida dos agentes sociais. Como
condição de existência da sociedade da informação está o forte desenvolvimento das
tecnologias da informação, como a Internet, que consiste em uma rede mundial de
computadores interconectados. Esse modelo trouxe também desafios à comunidade
jurídica, pois o acesso quase ilimitado às informações de todos os tipos através da
virtualidade é um fator que modifica o comportamento, os efeitos no mundo da vida e a
transmissão da informação, inclusive gera efeitos de exclusão social, ou exclusão
digital, notada em países emergentes ou em desenvolvimento.
Todos os novos mecanismos de absorção, transmissão e recepção da informação
trouxeram modificações radicais de comportamento social. A máquina fotográfica e a
indústria cinematográfica geraram a possibilidade da fixação das imagens do real em
suportes tangíveis, inovando a forma de interpretação e assimilação da informação. Da
mesma forma ocorreu com a invenção do rádio e da televisão e a massificação dos
meios de comunicação. O aparecimento da Internet trouxe também um novo
comportamento social – a cultura “ciberespacial” – caracterizada pelo acesso livre a um
sem-número de informações através dessas redes online. (FERIGOLO, 2005).
10849
Segundo Nick Moore (1999), três são as características principais da sociedade
da informação. A primeira delas é o uso da informação pelo setor empresarial como
forma de fomentar sua competitividade e eficácia na prestação de serviços e
fornecimento de produtos. A segunda característica advém da facilidade encontrada
pelos indivíduos em obter informação de forma generalizada, o que promove uma
disseminação do conhecimento desses indivíduos como consumidores, como detentores
de direitos, como cidadãos no exercício de suas prerrogativas políticas e cívicas e por
último, o advento das tecnologias da informação permite um acesso muito mais amplo
ao conteúdo cultural e intelectual produzido. A terceira e última característica da
sociedade da informação é a própria tecnologia da informação, que hoje tem lugar
essencial na economia, inclusive promovendo o desenvolvimento das indústrias
criadoras da informação que circula na rede, e faz com que os meios de comunicação
tradicionais revisitem a forma como disponibilizam a informação e a posição do
espectador, que deixa de ser mero receptor para interagir no conteúdo em uma rede de
comunicação não mais linear.
Outra característica peculiar à sociedade da informação é a preocupação social
em promover o direito humano fundamental de acesso à informação de modo eficiente e
integralizado mundialmente, e assim garantir que os benefícios advindos com as
tecnologias da informação sejam usufruídos por muitos, ao invés de poucos
privilegiados. As mídias e tecnologias da informação inseridas com amparo da
modernidade podem oferecer a impressão de que os meios de comunicação anteriores
têm sua importância reduzida ou estão a caminho do desuso, mas essa impressão não
corresponde à realidade de uso desses meios, ou seja, mesmo em países que já inseriram
digitalmente seus cidadãos com ferramentas como o computador com acesso à Internet
na própria residência (como os Estados Unidos), o número de horas dedicado ao rádio
ou à televisão permanece elevado, e é feito muitas vezes ao mesmo tempo em que
navegam no ciberespaço, Para GÓMEZ (2008, p.84-85):
[...] todos os meios, velhos e novos, assim como as diversas tecnologias
videoeletrônicas e digitais que os tornam possíveis, coexistem, conformando ou não
convergências em sentido estrito, porém constituindo ecossistemas comunicativos cada
vez mais complexos.A chegada de um novo meio não supõe necessariamente, nem
tampouco imediatamente, a suplantação do anterior. E isto por várias razões. Primeiro,
porque cada meio ou tecnologia é muito mais que isso. Sua transformação então
envolve outros fatores, além dos estritamente técnicos ou instrumentais. Segundo,
porque cada tecnologia demanda um tempo de aprendizagem e apropriação por parte
dos usuários, No momento de sua introdução e inicial aceitação, em geral, é usada de
maneira parcial, desperdiçando seu cabal potencial e até sua principal contribuição. O
conhecido caso dos computadores que são simplesmente usados como máquinas de
escrever, permitindo maior produtividade e eficiência, é um clássico exemplo desse
fenômeno. Terceiro, porque as tecnologias demandam uma atenção diversificada para
gratificar seus usuários (...). Quarto, porque cada tecnologia atende melhor à satisfação
de uma ou mais necessidades que as anteriores, mas não de todas, Assim, as velhas
tecnologias sempre conservam um grau de distinção insubstituível. E quinto, porque
cada nova tecnologia provoca outras mudanças subseqüentes, que também requerem
reajustes e reacomodações variados por parte dos usuários (...) o sexto motivo que atrasa
as mudanças é o óbvio: simplesmente não há poder aquisitivo para acompanhar o
desenvolvimento tecnológico que é oferecido no mercado.
10850
Já o conceito que existe acerca de informação é bem vago e intuitivo. Nas ações
do dia-a-dia é possível identificar centenas de atitudes que necessitam de informação,
seja a mais primordial, como a posologia de um medicamento, até a mais rotineira,
como verificar o noticiário na mídia impressa ou televisiva. Essas informações
comumente são utilizadas, absorvidas, assimiladas, manipuladas, transmitidas e
produzidas durante todo o processo das relações sociais. A informação sempre foi
ressalvada como uma necessidade sociológica, pois significa o exercício relevante de
um direito individual essencial para o desenvolvimento cultural e econômico da
sociedade, um direito que transcende o direito natural individual para converter-se em
um direito social-democrático.
Se uma das características dessa sociedade atual midiatizada, mas também
informatizada e informada é a proteção do direito fundamental de acesso à informação
global e democratizada, como determinar o que é direito à informação? Edilsom Farias
(2004, p.53) critica a ausência de fixação de um conceito sobre o assunto:
A difusão de pensamentos, idéias, opiniões, crenças, juízos de valor, fatos ou notícias na
sociedade tem tido e ainda mantém várias denominações na doutrina, na legislação e na
jurisprudência: liberdade de pensamento, liberdade de palavra, liberdade de opinião,
liberdade de consciência, liberdade de expressão, liberdade de imprensa, liberdade de
expressão e informação, direito à informação, liberdade de informação jornalística,
direito de comunicação, liberdade de manifestação do pensamento e da informação,
dentre muitas outras. Tal profusão de nomes só faz majorar as imprecisões e a
insegurança jurídica sobre o assunto, já em si tendencialmente polêmico (sic).
A sensação de liberdade que as tecnologias da informação fomentam é de certa
forma ingênua. Em um primeiro olhar, os dispositivos das novas tecnologias da
comunicação são capazes de gerar uma interação não permitida antes pelos veículos de
comunicação tradicionais (MAIA, 2008). As ferramentas de interlocução são cada vez
mais variadas e podem causar uma sensação de fortalecimento dos processos
democráticos de participação e formação da opinião pública, reavivando o pluralismo de
ideias tão necessário para estabilizar um regime político democrático. Infelizmente, os
processos advindos com o desenvolvimento tecnológico das comunicações não
deixaram de ser contaminados pela concentração econômica e restrição de conteúdos,
pois a lógica do mercado não foi alterada na mesma medida. Ela permanece lutando
para reduzir a concorrência e aumentar os lucros.
A efetividade do direito da comunicação, seja através do acesso à informação,
seja através da liberdade de expressão, é indicador do grau de democracia de um Estado
e elemento primordial ao desenvolvimento humano[3]. Contudo, no Brasil, a expansão
do neoliberalismo de regulação como base da economia global tende a favorecer o
crescimento econômico modernizante na mesma proporção que suprime os direitos
fundamentais abrigados pela Constituição Federal de 1988 e por tratados internacionais.
Para Edgar Morin, “a perda do saber, muito mal compensada pela vulgarização da
mídia, levanta o problema histórico, agora capital, da necessidade de uma democracia
cognitiva” (2000, p.19). O conhecimento válido é ferramenta do cidadão para efetivar
direitos e deveres inerentes ao Estado Democrático de Direito, e principalmente, para
fiscalizar os atos do Poder Público.
10851
Além disso, compreender o impacto da formação de opinião que os meios de
comunicação exercem na sociedade fortalece a urgente necessidade de visões plurais
aos agentes públicos e privados responsáveis pela emissão de informação, transformada
em elemento comunicacional. Este é o quadro que se encontra a liberdade de expressão,
de informação e o direito de comunicação na atual conjectura de desenvolvimento dos
meios de comunicação e das tecnologias da informação. A informação e o
conhecimento são considerados produtos de grande potencial econômico, e na atual
economia global a preocupação com a efetividade desses direitos é ainda mais
primorosa. O processo de comunicação desenvolvido e conduzido nos dias atuais
movimenta não somente valores pecuniários, mas também valores de influência política
e social. A pressão que a convergência tecnológica enseja no modelo constitucional de
1988 demanda uma melhor adequabilidade normativa aos fenômenos da tecnologia, e
requer instrumentos eficazes para a emancipação do homem nesse processo irreversível
de expansão do conhecimento na sociedade da informação.
2.
O MODELO REGULATÓRIO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO DE
MASSA NA CONSTITUIÇÃO DE 1988.
É certo que o efetivo exercício das liberdades públicas, inclusive da liberdade de
expressão e de imprensa, não agrega somente uma dimensão defensiva que seja eficaz
contra ingerências indevidas da autoridade estatal, mas solicita uma dimensão protetiva
que requer uma intervenção estatal que efetive seu conteúdo (BINENBOJM, 2006). O
impasse em encontrar equilíbrio na efetividade dessas e outras liberdades públicas é,
ainda segundo Binenbojm, conhecer qual a justa medida da atuação estatal e os limites
entre ambas as dimensões.
A Constituição de 1988 garante institutos de grande potencial democrático como
o direito de resposta[4] (art. 5°, XIV, CR/88), o direito de acesso à informação (art. 5°,
XIV, CR/88) e prevê princípios que regem a Comunicação Social no país (art. 220 e
seguintes da CR/88). A proposta constitucional é de ajustar o direito individual da
liberdade de expressão ao direito coletivo do público de ser adequadamente informado;
e para Gustavo Binenbojm, (2006, p.486) aí adentra a necessidade de atuação estatal
para encontrar comedimento:
[...] a intervenção regulatória na liberdade de expressão e de imprensa com os contornos
acima propostos sujeita-se a avaliações de natureza empírica – por exemplo, as
distorções causadas pelo mercado sobre o debate público e a necessidade de sua
correção pelo Estado ou, de outro lado, a possibilidade de captura do aparato estatal
pelos poderosos e seu uso em sentido oposto ao pretendido pela regulação, isto é, para
empobrecer e não para enriquecer o debate público
Apesar de o artigo 220, §5º da Constituição de 1988 ser claro ao impedir que os
meios de comunicação social sejam organizados em monopólio ou oligopólio, o Texto
Constitucional não condiz com a realidade. Em todo o Brasil, o Ministério Público
Federal e entidades representativas demandam ações na busca da quebra de monopólios
e oligopólios de empresas de radiodifusão, fato indicativo de uma realidade ofensiva aos
princípios constitucionais que resguardam a livre manifestação do pensamento e o
direito de receber informação adequada e plural.
10852
O desequilíbrio entre as forças econômicas e o interesse público caracteriza
fortemente o atual modelo de concessão do serviço de radiodifusão. No Brasil, a
realidade das empresas de radiodifusão é a da concentração de mercado. Isto porque o
sistema capitalista vigente na atual economia globalizada não deixa margens para outro
padrão de negócios que não tenha como principio uma política de maximização de
lucros em uma economia de mercado, ou seja, da mesma forma que acontece em outros
setores econômicos, a concentração é uma resposta/ enquadramento da mídia ao modelo
econômico vigente (MARTÍNEZ, 2007).
Apesar de a política econômica coadunar para a concentração dos meios de
comunicação, fato que se estende em grande parte do mundo, o Brasil e outros países da
América Latina viveram características peculiares na construção de suas instituições de
Comunicação Social. A intervenção e o absoluto controle do discurso público com
regimes totalitários atingiram sem pormenores a liberdade de imprensa. O marco da
censura no Brasil ocorreu na promulgação do Ato Institucional n° 5 em 13 de dezembro
de 1968, dia em que as redações cariocas e paulistanas receberam imediatamente
manuais de comportamento elaborados por generais da ditadura militar que tinham
como objetivo proibir qualquer notícia que contrariasse o regime. A extensão da censura
para outros meios de comunicação não demorou a acontecer, pois o Governo Médici em
breve providenciou a promulgação do Decreto-Lei n° 1.077 de 1970, que proibia desde
publicações, atuações e qualquer outro tipo de manifestação ofensiva a moral e aos bons
costumes (PIERANTI, 2007).
Promulgada a Constituição de 1988, a história política do país começou a ser
reescrita e a supressão (e o trauma) de qualquer tipo de censura faz o Texto
Constitucional sobrecarregar a ênfase dada às garantias da liberdade de expressão, de
imprensa, de direito à informação. Mas, além disso, o constituinte também observou a
necessidade de criar institutos que viabilizassem a inclusão social através do acesso ao
conhecimento e a promoção da formação da opinião pública. Esses institutos
reconhecem implicitamente que permitir uma liberdade plena na atuação da atividade
econômica das empresas de comunicação significaria dar a estas entidades a capacidade
de seqüestrar os discursos públicos. Os dispositivos constitucionais buscam amenizar o
poder econômico privado e distorsivo das empresas de comunicação social
(BINENBOJM, 2006) no âmbito de sua liberdade de expressão determinando àquelas a
busca de fins essenciais, dentre eles a proteção de direitos fundamentais, da democracia
e da autonomia dos agentes sociais.
Entretanto, o modelo regulatório dos meios de comunicação de massa tem um
perfil característico: privilegia o setor privado em detrimento aos preceitos
constitucionais. O debate retornou com a discussão sobre a TV Digital, e a regulação da
infra-estrutura desta nova mídia. Mesmo na análise do já tão experimentado sistema
analógico de radiodifusão, depara-se com um aparato jurídico ultrapassado, onde o
modelo regulatório brasileiro fortalece a concentração de propriedade e o uso político
das concessões de radiodifusão. Um emaranhado de leis, decretos, portarias, muitas
delas inconstitucionais (como eram a maioria dos dispositivos da Lei de Imprensa) ou
em total desuso devido à inadequação das novas tecnologias contribui para um cenário
propício para empresas que detém concessões por longos períodos; finalmente, na falta
de um quadro regulamentador adequado, a ausência de concorrência e de pluralismo da
informação se estabelece. A sensação de direito adquirido que as empresas privadas de
radiodifusão detêm também prejudica qualquer discurso sobre a regulamentação do
10853
setor, que toma vestes de censura no discurso dos “donos da mídia” quando se trata de
discutir a adequação do conteúdo ao interesse público.
O principal aparato jurídico do modelo regulador da comunicação social no
Brasil é composto pelo Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), que se somou
ao decreto-lei n° 236, de 1967 e foi alterado parcialmente pela Lei 9.472/97. O CBT
estabeleceu poucos e frágeis limites a posse de emissoras de radiodifusão; o capítulo da
Comunicação Social na Constituição Federal de 1988; a Lei do Cabo; o decreto 2108 de
1996, que trouxe algumas inovações interessantes no tocante a regulamentação do
serviço da radiodifusão comercial; a Lei Geral de Telecomunicações (que exclui a
radiodifusão e revoga dispositivos do CBT no tocante a telefonia); a Lei das Rádios
Comunitárias, e, desde junho de 2006, o decreto nº 5820, que trata da Televisão Digital
(FERIGOLO, 2005).
O caput do art. 220[5] da Constituição preocupou-se em oferecer instrumentos e
ditar parâmetros suficientes para proteger o exercício das prerrogativas fundamentais
previstas no art. 5°, inc. IX e IV[6]. São liberdades de natureza defensiva, não obstante,
o final do mesmo artigo demonstra que no decurso dos demais incisos haverá algumas
limitações ao exercício dessas liberdades. O sistema positivo constitucional tomou o
cuidado de não apenas dar o poder de informar, mas também de impor deveres
correlacionados aos regramentos fundamentais vigentes para aqueles que usufruem da
infra-estrutura da radiodifusão.
Desde a dignidade da pessoa humana (art. 1°, III, CR/88) à proibição de
monopólio dos meios de comunicação (art. 220, §5°), o direito da comunicação social
tem uma série de desdobramentos que limitam o exercício do poder-dever de informar,
e da própria liberdade de expressão – limites esses decorrentes de outros subsistemas
constitucionais que precisam ser preservados (BITELLI, 2004). Para a construção do
embasamento das políticas públicas de comunicação social, o fator mais relevante do
modelo regulatório brasileiro dentre esses limites ao poder-dever de informar dos mass
media[7] é o que se refere aos limites decorrentes do §5° do artigo 220, que determina
que os meios de comunicação social não podem, direta ou indiretamente, ser objeto de
monopólio ou oligopólio. Além disso, o Código Brasileiro de Telecomunicações e a Lei
8.977/55 - a Lei do Cabo - restringem a participação de políticos na radiodifusão, fato
muito comum especialmente na mídia regional.
Ainda quanto ao modelo regulador, é importante ressaltar o momento em que a
Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) foi criada. em 1997, durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso. Este período caracterizou o início do
neoliberalismo de regulação[8] no país; o nascimento da ANATEL engendrou o plano
de dar um tratamento técnico à comunicação de forma geral. Nos bastidores do poder,
conforme o relato de Murilo César Ramos (2005), por pouco a radiodifusão não deixou
de ser atribuída ao Ministério das Comunicações, que tinha previsão de ser extinto e
consequentemente deixaria seu legado para a nova agência. Atualmente, o Ministério
das Comunicações permanece como o principal órgão regulador da infra-estrutura do
setor de radiodifusão, e consequentemente uma das pastas mais concorridas por postos
de comando no Poder Executivo. Pode-se concluir que a renovação de outorgas é uma
das razões principais da disputa.
10854
Essa estrutura de poder, esquematizada tanto por decisões e omissões políticas,
numa dança que une a mídia ao poder econômico privado ajuda a compreender
historicamente a estrutura do poder político no Brasil. É o que abordaremos no próximo
item.
3.
POLÍTICAS PÚBLICAS DE COMUNICAÇÃO: UM ESTUDO SOBRE
A RADIODIFUSÃO NO BRASIL
Em todos os tempos da história da humanidade é a forma que a pessoa humana
se relaciona com seus pares que lhe faz peculiar aos demais seres, ou seja, o homem é
um animal social e político, parte da sua individualidade está em se ver reconhecido
dentro de um grupo em determinado contexto social. E a liberdade de expressão e de
imprensa não só representam liberdades geradas do fator antropológico do homem, mas
são prerrogativas necessárias ao efetivo exercício da fiscalização sobre a atuação do
Estado, e por isso devem manter uma relação de participação e controle na elaboração
das políticas públicas que as determinam.
A relação entre políticas públicas e o sistema jurídico ainda hoje se dá de
maneira controversa. Isto porque a ideia de política e direito como complementares de
um sistema de poder, especialmente no contexto de um governo republicano e tripartido
adotado pela maioria dos Estados constitucionais, como o Brasil, que tradicionalmente
deixa lugar para o Poder Executivo realizar ações governamentais traz diversas
conseqüências. Tanto a ausência de politização do direito nas decisões políticas, quanto
o excesso de absorção da política pelo direito são formadores de problemas estruturais
dentro de uma democracia.
Estado e sociedade convivem em níveis diferentes de intervencionismo; as
divergências surgem ao saber qual interesse coletivo está em jogo e a partir daí definir a
técnica mais apropriada para atingir aquele objetivo comum. O impasse de concretizar o
programa constitucional, especialmente os direitos fundamentais, em um Estado
inserido na globalização econômica e regido cada vez menos por suas normas de direito
interno é o grande desafio. É aqui que as políticas públicas servem de diretriz, desde que
sejam definidas através da articulação entre os poderes e agentes públicos envolvidos,
além da adequabilidade dos seus objetivos ao contexto social.
A amplitude do conceito do que venha a ser políticas públicas dificulta sua
limitação ao direito; há uma carga axiológica impregnada por se tratar de uma ação
governamental e essencialmente discricionária. Para limitar esses embaraços, as
políticas públicas não devem reproduzir apenas uma ideologia política, mas carecem de
fornecer à Administração Pública e à sociedade os instrumentos capazes de ultrapassar
limites do aspecto geral e abstrato das normas constitucionais. Na proposta de políticas
públicas de Maria Paula Dallari Bucci (2006), deve haver uma busca de equilíbrio, de
forma que o uso das políticas públicas não descaracterize as leis, e para isso a autora
propõem um modelo inserido na legalidade e constitucionalidade.
Hoje as políticas públicas não atendem um padrão normativo de
institucionalização, e podem ser trazidas ao mundo fenomênico através de leis, decretos,
emendas constitucionais e até atos administrativos isolados, como ocorrem com os
10855
contratos de concessão de serviço público. O excesso de discricionariedade na
implementação da atividade administrativa ainda é empecilho para uma efetiva
participação popular na Administração Pública. A participação conjunta de todos os
interessados em determinada ação governamental é imprescindível para implicar uma
composição de interesses (BUCCI, 2006), ou seja, a participação popular é precípua
para a legitimidade das políticas públicas, e consequentemente das ações e resultados
que derivam dela.
Nas democracias modernas, a mídia exerce um dos papéis principais na
preservação de seus princípios. O resultado deste imensurável valor é a centralização
dos processos políticos, e por isso o grande desafio para o modelo de concessão
brasileiro, principalmente o de radiodifusão, é conseguir viabilizar mídia e democracia,
inserindo liberdades públicas e privadas, como a autonomia coletiva, a participação
popular, a liberdade de expressão e o alargamento do pluralismo de informação na
formação da opinião pública.
Segundo Penna Pieranti (2007), o fenômeno da concentração das empresas de
comunicação demonstra que a política de distribuição das concessões não promove as
condições para difusão de ideias e que, segundo a Comissão Internacional para o Estudo
dos Problemas da Comunicação, da UNESCO (1983), o contexto jurídico, incluindo-se
aí não apenas as leis, mas também a garantia, na prática, dos direitos individuais e
sociais delas decorrentes, deve, em tese, assegurar o pluralismo e as condições para que
a sociedade tenha à sua disposição fontes de informação e de ideias diversas e para que
possa escolher livremente entre elas.
Existem dois tipos de diversidade, a de meios e a de conteúdos. O Texto
Constitucional previu que o sistema de comunicação deveria respeitar a ambos. O art.
221 da Constituição da República prevê diversos incisos que tem correlação imediata ao
conteúdo da programação das emissoras de radiodifusão, e privilegia finalidades
artísticas, culturais, educativas e informativas (inc. I); busca mecanismos de incentivo à
produção nacional e regional (inc. II); prioriza a produção regional conforme disposição
em lei (inc.III); e finalmente busca o respeito aos valores éticos e sociais dos agentes
sociais e da entidade familiar (inc. IV).
O conjunto desses preceitos normativos estabelece a diversidade de conteúdo e
da promoção da cultura nacional como prioridades no exercício da radiodifusão. A
diversidade pode ser compreendida como a possibilidade de escolher entre diversos
gêneros jornalísticos, ou ainda entre temas e diferentes formas de edição, valores e
pontos-de-vista. Quando ocorre o fenômeno da concentração, em primeiramente das
empresas de mídia, consequentemente mais difícil será encontrar meios de comunicação
independentes. Apesar de não haver uma correlação linear entre pluralismo e o mercado
de meios de comunicação, não deixa de ser relevante o investimento que cada empresa
está disposta a fazer para efetivar os deveres que lhe conferem e, segundo Melendéz
(2007), cumprir seu maior dever que é o de transmitir a verdade.
A política de distribuição de concessões de radiodifusão no Brasil teve início
com um largo investimento feito durante o regime militar. Consequentemente, a infraestrutura fornecida na época atraiu oligarquias regionais para o setor da rádio e da
televisão. Esse fator gerou um ciclo que ainda não fechado em pleno exercício do
Estado democrático de Direito no século XXI: os representantes dessas oligarquias
10856
permaneciam - e ainda permanecem - no Congresso Nacional, e logo a distribuição das
concessões de radiodifusão se transformou em valiosa moeda de troca por favores
políticos e econômicos. Quanto maior era a crise política, maior era o número de
emissoras distribuídas. Segundo manifesto da Federação Nacional de Jornalistas, a
FENAJ (1988), já no Governo Sarney, imediatamente após a retomada do processo de
redemocratização no Brasil, o então ministro das Comunicações, Antônio Carlos
Magalhães, suspendeu cerca de 140 concessões conferidas no governo Figueiredo para
então, imediatamente, outorgar mais de 500 concessões. Além de privilegiar
apadrinhados políticos para conceder as concessões, as suspensões serviram de
retaliação aos inimigos do então ministro, conforme dados do manifesto, realizado em
outubro de 1988.
Esse método caracterizou o nascimento da Nova República contaminada por
velhas práticas políticas do regime militar. O esforço para a redemocratização do país
enfraqueceu a partir daí. O tipo de retaliação praticada no Governo Sarney foi comum
durante o regime da ditadura, e ainda corrompe os atuais paradigmas constitucionais e
democráticos do sistema jurídico-normativo da comunicação social. Portanto, as
políticas públicas de concentração das emissoras de radiodifusão têm características de
política de Estado, porque a barganha das concessões ainda é mantida como exercício
comum na política até os dias de hoje.
A promulgação da Constituição Federal em 1988 trouxe alguma esperança de
renovação nas políticas de comunicação, uma vez que seus dispositivos são impositivos
ao proibir o oligopólio e monopólio dos meios de comunicação ao mesmo tempo em
que exige a promoção da produção independente, regionalizada, a liberdade de
imprensa e a garantia de proteção a valores éticos e sociais. Mas a realidade se opõe aos
seus princípios, que não são ainda suficientes para munir a esfera pública da efetividade
do direito de comunicação. Segundo FARIAS (2004. p.210), um dos princípios mais
atingidos e impeditivos nesse âmbito é o princípio da vedação do monopólio e
oligopólio nas empresas de comunicação:
Do ponto de vista prático, o princípio da vedação do monopólio e oligopólio densificase essencialmente por meio de uma normativa antitruste voltada a estabelecer limites
razoáveis à propriedade dos órgãos de comunicação de massa. Por exemplo,
restringindo a propriedade de múltiplas organizações de notícias, mormente quando ao
broadcast newspaper ownership, ou seja, o controle acionário, em uma mesma área
geográfica, de um veículo impresso e de uma emissora de rádio e/ou televisão e
exigindo a transparência das fontes de financiamento dos meios de comunicação.
O sistema de comunicação social no Brasil depende de iniciativa política para
regulamentar a estrutura organizacional dos veículos de comunicação de massa de
forma eficiente para garantir que as interligações calamitosas entre poder político e
econômico sejam verdadeiramente impedidas de ofender as diretrizes constitucionais do
direito de acesso à informação, a liberdade de informação e de imprensa e o direito de
comunicação. As fontes de financiamento, como bem colocou Edilsom Farias, são outra
problemática que enfrentam os meios de comunicação devido ao modelo econômico
que lhes foi imposto: a manutenção do serviço de radiodifusão é, quase integralmente,
financiada pela publicidade; agregado a esta informação está o fato de o Estado ser o
maior investidor em publicidade atualmente no Brasil. A restrição do número de agentes
de distribuição de notícia no Brasil majora ainda mais este quadro, porque coloca em
10857
cheque a isenção tão necessária na transmissão da informação verdadeira na imprensa.
Portanto, cabe ao Estado instrumentalizar os agentes sociais para que possam participar
dos processos de concessão dos meios de comunicação de massa, especialmente um
meio de tão grande alcance como a radiodifusão, e assim permitir a inibição da
formação de monopólios ou oligopólios dos mass media.
Não é possível admitir o controle público de uma exclusividade estatal na
regulação da liberdade de expressão. Mas o controle privado é tão nefasto à democracia
quanto o excesso de ação estatal nas liberdades públicas. O Texto Constitucional não
está posto para ser adaptado à práticas não-democráticas da política de concessão
praticada pelo poder público desde o regime militar. É preciso elevar o conceito de
justiça e de liberdade também para a plataforma de discussão sobre a Reforma do
Estado, e mais atualmente, no âmbito da futura Conferência Nacional de
Comunicação[9], importante espaço de discussão pública sobre a necessidade de
reformulação, acompanhamento e fiscalização das políticas públicas do setor.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A forte tendência de relação da imprensa com o poder brota desde o início do
século XIX, com o surgimento dos primeiros veículos impressos. No decorrer da
evolução dos meios de comunicação, a confluência entre poder econômico, mídia e
política se fortalece. O campo da liberdade de expressão e da liberdade de imprensa
emerge com a experiência de um processo totalitário, o mesmo que promoveu ao
mesmo tempo a censura e o desenvolvimento tecnológico dos meios de comunicação no
Brasil. Esta perigosa convergência que promoveu o regime militar deu início a um ciclo
de oligopólios da mídia de radiodifusão, primeiro em Assis Chateaubriand e
posteriormente no legado deixado por Roberto Marinho.
O funcionamento e a dinâmica da concessão e renovação das outorgas de
radiodifusão – inseridos no contexto do atual modelo do Estado neoliberal regulador desrespeitam os preceitos constitucionais de Comunicação Social (art. 220 e seguintes
da Constituição de 1988), onde a política de comunicação realizada pelo Estado é
influenciada pelos poderes político e econômico. Esta ingerência de interesses privados
colabora para que a concessão e a renovação das outorgas de rádio e televisão
permaneçam sem critérios participativos, fiscalizatórios e transparentes.
O princípio da proibição de monopólio e oligopólio, busca proteger não só a
atividade pública de difusão de informações e opiniões, mas está intimamente ligado a
outro importante preceito normativo-constitucional, o art. 170, IV da CR/88, que busca
proteger a Ordem Econômica e Financeira vigente na Constituição preservando a livre
concorrência nas atividades econômicas. Além da preservação do modelo econômico
estabelecido nas diretrizes constitucionais, o princípio da proibição de monopólio e
oligopólio quer garantir um fundamento basilar da democracia, o pluralismo de vozes
na arena pública em prol da formação da própria opinião pública.
As políticas públicas de comunicação são guiadas, portanto, num modelo
regulador, que não consegue transcender a mera regulação técnica em prol de uma
regulamentação de conteúdo e de princípios. Este é o fator predominante que impede o
processo de democratização através do pluralismo ao sedimentar o abuso dos poderes
econômicos e políticos nos processos de concessão da radiodifusão. As políticas
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públicas de comunicação, ao longo desses vinte anos de Constituição democrática, nem
mesmo conseguiram atingir os logros dos direitos fundamentais e dos fundamentos
republicanos erigidos no Texto Constitucional. Com o advento das novas tecnologias, o
modelo concentrador da comunicação social esperneia por uma reforma adequada não
só às realidades do século XXI, mas também a um mínimo de direitos necessários para
a manutenção de um Estado Democrático de Direito. A democratização da comunicação
em veículos tão relevantes para a formação da opinião pública brasileira, como o rádio e
a televisão, permanece estagnada mesmo que em meio a uma verdadeira revolução
tecnológica que permite a produção, o acesso e a troca instantânea de informação,
características da sociedade da informação.
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[1] Palestra apresentada por Fritjof Capra no Seminário Humanização do
Desenvolvimento Mundial, sob tema Humanização, Desenvolvimento e Modelo
Econômico do Mundo, realizado em 21 de outubro de 2004, no Centro de Exposições
Horácio Sabino Coimbra CIETEP/FIEP - Curitiba/PR. Esse conceito é amplamente
debatido pelo autor em sua obra Teia da Vida.
[2] Não há correspondente da palavra em português, mas significa algo como
entretenedor, ou aquele que diverte.
[3] Como já visto em parágrafo anterior, não há uniformidade sobre o conceito de
comunicar, expressar ou informar. O que importa para este trabalho é saber que todos
esses termos significam uma interação humana simbólica, e etimologicamente estão
compreendidos entre si. Para Bitelli (2004, p.22) a comunicação social passa a ser o
suporte de acesso á pessoa humana, aos conteúdos contemporâneos, viabilizados pelos
agentes atuantes no setor.
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[4] Apesar de o direito de resposta estar desregulamentado após a revogação total da Lei
de Imprensa pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 130 em 30 de
abril de 2009, é um direito fundamental dos mais importantes para o pluralismo e
garantia de manifestação de um pensamento diverso do conteúdo determinado pela
hegemonia do empresariado midiático. Até o presente momento, apenas discussões
esparsas sobre um novo projeto de lei que regulamente o assunto foram colocadas em
pauta (setembro de 2009). Segundo o voto do Ministro e Presidente do Supremo
Tribunal Federal, Gilmar Mendes, “o direito de resposta é assegurado no plano
constitucional, mas necessita no plano infraconstitucional de normas de organização e
procedimento para tornar possível o seu efetivo exercício”.
[5] Art. 220. A manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, sob
qualquer forma, processo ou veículo não sofrerão qualquer restrição, observado o
disposto nesta Constituição.
[6] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos
seguintes
(...)
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato
(...)
IX - é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação,
independentemente de censura ou licença
[7] Termo popularizado em inglês para designar o conjunto dos meios de comunicação
de massa e muito utilizado na teoria da comunicação.
[8] Segundo Giovani Clark (2006, p.241), esse modelo consiste numa nova técnica de
ação do Estado na vida econômica, uma intervenção indireta através de normas e das
agências reguladoras. Estas apenas fiscalizam e regulam o mercado ditando meros
comandos técnicos. A técnica regulatória de intervenção, entretanto, também permite a
existência de empresas estatais, mas que sejam em menor número e com reduzida
capacidade de ingerência na vida econômica.
[9] De acordo com o Decreto Presidencial publicado no dia 16 de abril de 2009, a I
Conferência Nacional de Comunicação terá como tema “Comunicação: meios para a
construção de direitos e de cidadania na era digital” e será realizada nos dias 01, 02 e 03
de dezembro de 2009. Fonte: <http://proconferencia.org.br>, acesso em ago.2009.
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