A Defensoria Pública como Instrumento de Efetividade dos Direitos
Humanos
Adriana Fagundes Burger,
Christine Balbinot,
Defensoras Públicas do Estado do Rio Grande do Sul
I- INTRODUÇÃO
O desafio da Defensoria Pública é garantir a efetividade
dos Direitos Humanos à população necessitada perseguindo tal ideal não
apenas nas instâncias ordinárias e extraordinárias internas, mas, se
necessário, buscando, inclusive, a proteção do Sistema
Jurídico
Internacional. Para tanto, impõe-se a reflexão sobre o que são, afinal, os
Direitos Humanos, para então compreendermos os mecanismos de
acesso ao Sistema Interamericano e, ao final, concluirmos sobre a
convergência entre ambos.
Celso Lafer ao prefaciar a obra Direitos Humanos e Justiça
Internacional1,
conceituou os Direitos Humanos como sendo
‘uma
plataforma emancipatória voltada para a proteção da dignidade
humana’“. Na mesma linha, o defensor público Carlos Weis2 enfatiza
que os direitos humanos não são denominados “humanos” “em razão
de sua titularidade, mas de seu caráter fundamental para a vida digna,
1
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e Justiça Internacional: um Estudo Comparativo os Sistemas
Regionais Europeu, Interamericano e Africano. São Paulo:Saraiva, 2006.
2
WEIS, Carlos. Os Direitos Humanos Contemporâneos. São Paulo: Malheiros Editores, 1ª Ed., 1ª
Tiragem, 1999, pág. 20.
1
por terem em vista a proteção de valores e bens essenciais para que
cada
ser
humano
tenha
a
possibilidade
de
desenvolver
suas
capacidades potenciais”.
“Os Direitos Humanos são como pedras: nascem porosas,
aos poucos vão se solidificando e, com o passar do tempo, tendem a se
tornar pedras preciosas”. Este é o pensamento extraído das aulas sobre
o
Sistema de Direitos Humanos das Nações Unidas proferidas pelo
professor
mexicano Santiago
Corcuera na Academia de Direitos
Humanos e Direito internacional Humanitário. Ou seja, ao longo do
tempo a
sociedade
conquistados de forma
vai incorporando
os direitos historicamente
que os avanços legislativos sejam refletidos
como conquistas efetivas da cidadania.
Contudo, Norberto Bobbio3, ainda no ano de 1967, advertia
que, em se tratando de direitos humanos, “o problema grave de nosso
tempo não era mais o de fundamentá-los, e sim o de protege-los”. E,
mais adiante, pergunta-se o renomado autor: “qual o modo mais seguro
para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles
sejam continuamente violados.”.
Ou seja, a criação e estruturação de instituições cuja
finalidade seja a de disseminar o conhecimento jurídico, identificar
eventuais violações aos direitos reconhecidos e propor demandas que
garantam a efetividade das conquistas legislativas é sim o maior desafio
do nosso tempo.
II - O SISTEMA JURÍDICO INTERAMERICANO
3
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Campus, 8ª edição, 1992, pág. 25.
2
A criação do Sistema Jurídico Interamericano tem como
fundamento a busca pela
efetividade dos direitos declarados na
Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de São José da
Costa Rica) e nos diversos tratados sobre os Direitos Humanos firmados
pelos seus países-membros da Organização dos Estados Americanos.
Este sistema
é composto de dois órgãos: a Comissão
Interamericana de Direitos Humanos da OEA e a Corte Interamericana
de Diretos Humanos sediada em San José, capital da Costa Rica. À
Comissão Interamericana compete, num primeiro momento, a análise
dos requisitos de admissibilidade e a tentativa de composição da lide
com o Estado apontado como violador. Num segundo momento, a
Comissão poderá decidir por encaminhar a questão à análise da Corte
Interamericana, nesta hipótese sempre atuando na defesa dos direitos
alegadamente
violados,
paralelamente
a
atuação
de
eventuais
advogados representantes da vítima4.
Há que se salientar a importância do papel acometido à
Comissão Interamericana relativamente às tentativas de composição da
lide com o Estado apontado como violador. Na verdade, ao buscar uma
4
Artigo 41 da Convenção Interamericana de Sobre Direitos Humanos: “A Comissão tem a função
principal de promover a observância e a defesa dos direitos humanos e, no exercício de seu mandato, tem
as seguintes funções e atribuições: a) estimular a consciência dos direitos humanos nos povos da
América;
b) formular recomendações aos governos dos Estados-Membros, quando o considerar conveniente, no
sentido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos no âmbito de suas leis internas
e seus preceitos constitucionais, bem como disposições apropriadas para promover o devido respeito a
esses direitos;
c) preparar os estudos ou relatórios que considerar convenientes para o desempenho de suas funções;
d) solicitar aos governos dos Estados-Membros que lhe proporcionem informações sobre as medidas que
adotarem em matéria de direitos humanos;
e) atender às consultas que, por meio da Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos, lhe
formularem os Estados-Membros sobre questões relacionadas com os direitos humanos e, dentro de suas
possibilidades, prestar-lhes o assessoramento que eles lhe solicitarem;
f) atuar com respeito às petições e outras comunicações, no exercício de sua autoridade, de conformidade
com o disposto nos artigos 44 a 51 desta Convenção; e
obs.dji.grau.1: Arts. 44 a 47, Competência e 48 a 51, Processo da Comissão interamericana de direitos
humanos
g) apresentar um relatório anual à Assembléia-Geral da Organização dos Estados Americanos.
3
solução conciliatória, a Comissão não soluciona apenas o caso concreto
que está sendo levado à discussão pela parte interessada, mas pode
sugerir medidas a serem adotadas pelo Estado Membro no sentido de
evitar novas violações similares, atuando em caráter preventivo, como o
ocorrido no caso “Maria da Penha”, que resultou na
criação de
legislação interna especializada em violência doméstica.
Todavia,
impõe-se
reconhecer
que
a
Instância
Internacional é subsidiária à Justiça de cada País, só podendo ser
invocada quando concorrerem três pressupostos:
Primeiro, que a alegação de violação por parte de um dos
Estados-Membros5
Convenção
esteja
Americana
Interamericanos
de
relacionada
Direitos
a
direitos
Humanos
e
constantes
aos
na
Tratados
correlatos, como por exemplo, o Protocolo de San
Salvador.
Segundo, que a questão não esteja sendo debatida em
outra Corte Internacional.
Terceiro (e no nosso entender, o mais importante), que
tenham sido esgotados todos os recursos previstos na Legislação Interna
do Estado apontado como violador e que da decisão do trânsito em
julgado não tenha transcorrido mais do que seis meses. Ou seja, para o
caso ser levado à análise das Cortes Internacionais, é necessário que a
questão tenha sido discutida, à exaustão, pelo Poder Judiciário do País
apontado como violador com trânsito em julgado período inferior a seis
meses contados da intimação da parte ou seu defensor.
5
Importa destacar que ainda que a violação tenha sido cometida por um particular, compete ao Estado,
que tem o monopólio estatal do poder sancionatório e da jurisdição, manter um sistema judicial capaz de
garantir a prevenção e, em caso de falha, tomar medidas necessárias para evitar novos danos e promover
a reparação dos direitos violados.
4
Portanto, a utilização do sistema legal vigente em cada
Estado-Membro, com o manejo de todos os recursos a ele inerentes, é
um requisito sem o qual o caso não poderá ser analisado pela Corte
Interamericana. Logo, o acesso à Justiça interna de cada país é condição
sine qua non para acessar o Tribunal Internacional.
Desta forma, quando se trata da proteção dos Direitos
Humanos, a preocupação deve começar pelo acesso à própria justiça
interna do Estado-Membro, muitas vezes impossível às pessoas
necessitadas que não dispõem de recursos financeiros para contratar um
advogado ou mesmo suportar as custas do processo, pois sem este
primeiro acesso à Justiça Interna, não concorrerão condições jurídicas
para análise do pedido em sede Internacional.
A pobreza, além de ser um fator social de exclusão e
marginalização de uma enorme camada da população americana, e, em
especial, do Brasil, gera sua maior suscetibilidade à violações dos seus
Direitos Fundamentais (como nos casos de violência policial, tortura
carcerária, violência praticada contra adolescentes em situação de risco,
etc.). A quase-certeza da impunidade causa nos agentes violadores a
sensação de que podem agir livremente, pois as vítimas não conseguirão
procurar proteção jurídica6 ou se conseguem obtê-la, será de forma
deficiente.
.
A
Comissão
Interamericana
já
vem
mostrando
preocupação com o acesso à Justiça Interna dos países e a necessidade
6
Según Naciones Unidas, la impunidad es “la inexistencia, de hecho o de derecho de responsabilidad
penal por parte de los autores de violaciones de los derechos humanos, así como de responsabilidad civil,
administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención,
procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condenas a penas apropiadas, incluso a la
indemnización del daño causado a sus víctimas” [Conjunto de Principios para la Protección y la
Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad,
E/CN.4/Sub.2/1977/20/Rev.1., Definiciones. A.]
5
de : “Al considerar que estos grupos se vem particularmente afectados
por la pobreza, la CIDH remarcó la obrigación estatal de proveer la
prestación de servicios legales gratuitos orientados a facilitar su acesso à
instâncias judiciales de protección y a uma mayor
difusión de
información sobre recursos dentro del sistema de justicia y sobre sus
derechos”7
III – A DEFENSORIA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO
DA EFETIVIDADE DOS DIREITOS HUMANOS
A Comissão Interamericana tem se inclinado por
buscar
recursos para credenciar profissionais liberais ou profissionais vinculados
a organizações não governamentais relacionadas a defesa dos Direitos
Humanos para patrocinar os interesses das pessoas economicamente
menos favorecidas como forma de dar efetividade aos Direitos Humanos,
o que não nos parece ser a melhor opção.
No Brasil, a assistência jurídica integral e gratuita prestada
pelo Estado foi reconhecida como direito fundamental pelo legislador
constituinte8. E mais, dispôs a Carta Magna que à Defensoria Pública,
como órgão Estatal e Autônomo, incumbe este papel essencial à
atividade jurisdicional do Estado de prestação de assistência jurídica
integral e gratuita aos necessitados9.
7
El Acesso a la Justicia como Garantia de los Derechos Econômicos, Sociales y Culturales :Estudio de
los Estándares Fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Por la Comision
Interamericana de Derechos Humanos, p;cm(OEA Documentos Oficiales, OEA/Ser.L/V/II, 2007, p. 20)
8
Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 5º, inciso LXXIV - o Estado prestará assistência
jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos.
9
Constituição da República Federativa do Brasil, Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à
função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos
necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV.).
Parágrafo único. Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos
Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira,
providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a
garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.
6
Portanto, a Defensoria Pública exerce um duplo papel
fundamental não só quanto ao acesso à Justiça Interna, esgotando as
possibilidades de resolução do caso dentro da ordem jurídica nacional,
como é o Órgão mais adequado, por ser público, gratuito, autônomo em
relação tanto aos Estados como a União, e comprometido com o acesso
à Justiça pelas camadas mais necessitadas da população, para buscar,
quando não realizada a Justiça internamente, a proteção internacional.
A Defensoria Publica não só é concebida pelo legislador
constituinte com uma Instituição essencial à atividade jurisdicional do
Estado, mas também
como uma Instituição a quem é
assegurada
autonomia funcional, administrativa e iniciativa de proposta orçamentária.
Aos seus membros, a Carta Maior assegura garantia a inamovibilidade.
Além disso, também a legislação institucional da Defensoria Publica
garante à Instituição e aos seus Membros independência funcional10, de
forma que podem agir com isenção e independência frente aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, ou seja, de forma comprometida
exclusivamente com os interesses dos seus assistidos, sem receio de
pressões externas, sejam elas políticas, econômicas, ou de qualquer
outra ordem.
Também por força de dispositivo constitucional, seus
membros são selecionados mediante concurso público e, portanto, são
vocacionados à defesa da população carente. Ainda, estão sujeitos à
§ 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e
prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe
inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da
inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais. (Renumerado pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a
iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias
e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
10
Artigos 43 e 127 da Lei Complementar nº 80/94.
7
inspeção permanente pela Corregedoria da Instituição11. Ademais, seus
agentes
possuem expressa autorização legislativa para demandar
contra os entes estatais12.
Acresça-se que a Defensoria Pública hoje tem estendido
suas atribuições para muito além da defesa de acusados em processos
criminais, atuando no patrocínio de demandas indenizatórias contra o
Estado buscando o ressarcimento por danos decorrentes da prática de
11
12
Artigos 49 e 133 da Lei Complementar nº 80/94.
Artigo 4º da Lei Complementar nº 80/94: Art. 4º São funções institucionais da Defensoria
Pública, dentre outras:
I - promover, extrajudicialmente, a conciliação entre as partes em conflito de interesses;
II - patrocinar ação penal privada e a subsidiária da pública;
III - patrocinar ação civil;
IV - patrocinar defesa em ação penal;
V - patrocinar defesa em ação civil e reconvir;
VI - atuar como Curador Especial, nos casos previstos em lei;
VII - exercer a defesa da criança e do adolescente;
VIII - atuar junto aos estabelecimentos policiais e penitenciários, visando assegurar à pessoa,
sob quaisquer circunstâncias, o exercício dos direitos e garantias individuais;
IX - assegurar aos seus assistidos, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral, o contraditório e a ampla defesa, com recursos e meios a ela inerentes;
X - atuar junto aos Juizados Especiais de Pequenas Causas;
XI - patrocinar os direitos e interesses do consumidor lesado;
XII - (VETADO)
XIII - (VETADO)
§ 1º (VETADO)
§ 2º As funções institucionais da Defensoria Pública serão exercidas inclusive contra as
Pessoas Jurídicas de Direito Público.
8
atos violadores dos Direitos Humanos, demandando pela efetividade de
direitos na área da saúde, educação, transporte, enfim, exigindo que o
Estado cumpra suas promessas
constitucionais e também aquelas
realizadas perante os organismos internacionais.
Neste diapasão, o modelo de assistência jurídica gratuita
prestada por órgão estatal autônomo se credencia como a melhor forma
de levar os pleitos envolvendo violações a Direitos Humanos da
população necessitada também à Justiça Internacional.
Contudo, o que se verifica é que à Defensoria Pública, em
que pese exercer tão importante papel, são destinadas verbas
orçamentárias insuficientes para a realização da sua missão e, na
maioria das vezes, muito menor do que aquelas que o Estado destina ao
órgão de acusação, gerando um desequilíbrio material e probatório entre
tais órgãos.
De acordo com o Segundo Diagnóstico da Defensoria
Pública, realizado pelo Ministério da Justiça13 nos demonstra que, a
média orçamentária nacional destinada às Defensoria Pública Estaduais
corresponde a 0,24% do orçamento total dos Estados, enquanto que o
Ministério Público recebe o percentual de 1,91%. Em relação aos valores
gastos com o sistema de Justiça Estadual, em média, no Brasil, o
Ministério Público recebe 25,27% dos recursos, enquanto que a
Defensoria Pública apenas 3,33%.
Tal diferença orçamentária repercute diretamente no
trabalho desenvolvido pelos agentes de ambas Instituições, sendo que o
órgão de acusação, em muitos Estados, possuem serviços de perícias a
seu dispor, equipamentos de informática, bibliotecas, etc., enquanto que
13
Disponível na íntegra em www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/repositorio/0/Diag_defensoria_II.pdf
9
os Defensores Públicos muitas vezes não possuem sequer um
computador com acesso à Internet para elaboração de suas petições, o
que causa um flagrante desequilíbrio entre partes que deveriam
trabalhar em igualdade de condições.
Na realidade atual há que se reconhecer que a estrutura
das Defensorias Públicas, de um modo geral, e sem exceções, não tem
condições de garantir sequer o completo acesso às Instâncias jurídicas
internas de todos os necessitados, e, por conseqüência, as Cortes
Internacionais jamais conhecerão destas demandas, no mínimo,
por
absoluta falta de um dos requisitos de admissibilidade.
IV - CONCLUSÃO
Concluindo, entendemos que se a Organização dos
Estados Americanos está preocupada com a efetividade dos Direitos
Humanos, deve se empenhar em recomendar amplitude no acesso ao
Poder Judiciário Nacional ou Internacional. Neste diapasão, deveria
determinar o fortalecimento das Defensorias Públicas em todos os
Estados Americanos como uma Instituição independente, autônoma,
provida de garantias que lhe possibilitem, inclusive, demandar contra o
Estado e, para tanto, deverão, necessariamente, estar materialmente
estruturadas.
Assim, espera-se, por coerência, seja providenciada uma
recomendação da Assembléia Geral da Organização dos Estados
Americanos para
que os seus Países Membros destinem
às
Defensorias Públicas verbas orçamentárias idênticas aquelas destinadas
ao Ministério Público (que é o órgão acusador) bem como garantam aos
seus agentes as prerrogativas acima mencionadas a fim de que a
Instituição possa, cada vez mais, tornar-se um instrumento da efetividade
10
dos Direitos Humanos, podendo, inclusive, demandar contra o Estado,
tanto na esfera jurídica interna como, se necessário, na esfera
Internacional.
V- BIBLIOGRAFIA
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Campus, 8ª edição, 1992, pág.
25.
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e Justiça Internacional: um Estudo
Comparativo os Sistemas Regionais Europeu, Interamericano e Africano.
São Paulo:Saraiva, 2006.
WEIS, Carlos. Os Direitos Humanos Contemporâneos. São Paulo:
Malheiros Editores, 1ª Ed., 1ª Tiragem, 1999, pág. 20.
11