A ATUAÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA NA PROMOÇÃO E
DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS E O SISTEMA
INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS
Antonio Maffezoli1
Resumo: A presente tese destaca a importância da Defensoria Pública atuar, cada vez mais, na promoção,
prevenção e defesa dos direitos humanos, inclusive com a utilização cotidiana da Convenção
Americana de Direitos Humanos e dos demais tratados americanos de direitos humanos, bem como
dos informes, decisões e opiniões consultivas emitidas pela Comissão e pela Corte Interamericana,
além de passar a encaminhar denúncias para o Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
1. Introdução
O tema dos direitos humanos nunca esteve tão em evidência no Brasil. É difícil precisar
o real motivo – ou motivos. Seria a proximidade do sexagésimo aniversário da Declaração
Universal dos Direitos Humanos ou as constantes violações praticadas no nosso cotidiano,
onde execuções sumárias e torturas são comuns? Seria a crescente divulgação e estudo sobre
os tratados internacionais de direitos humanos ou o crescente apoio popular a medidas de
recrudescimento das penas e procedimentos penais? Talvez, tudo isso junto.
Dentro deste panorama, este trabalho tem o objetivo de demonstrar que a Defensoria
Pública, instituição essencial do sistema de Justiça pátrio, encarregada da orientação e defesa
das pessoas necessitadas, deve aprimorar a sua atuação na promoção e na defesa dos direitos
humanos, valendo-se inclusive, tanto interna quanto externamente, dos instrumentos e órgãos
do Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
2. Fundamento constitucional
A cidadania e a dignidade da pessoa humana são fundamentos do Estado Democrático
de Direito no qual se constitui a República Federativa do Brasil 2. Não por coincidência,
também estão presentes nos primeiros artigos da Declaração Universal dos Direitos
Humanos3.
A Constituição Federal também estabelece que os objetivos fundamentais dessa
República são a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza
e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de
todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação4.
1
Defensor público no Estado de São Paulo.
2
Constituição Federal, artigo 1º, incisos II e III.
3
Artigos 1º e 2º.
4
Artigo 3º, incisos I, III e IV.
1
A Defensoria Pública, por sua vez, é uma instituição pública prevista na Seção III – da
Advocacia e da Defensoria Pública, do Capítulo IV – das Funções Essenciais à Justiça, do
Título IV – da Organização dos Poderes, da Constituição Federal. Embora os artigos 134 e
135 não especifiquem, como órgão do Estado brasileiro, os fundamentos e objetivos da
Defensoria Pública só podem ser aqueles previstos nos já citados artigos 1º e 3º da
Constituição Federal5.
Portanto, reunindo as duas afirmações, a Defensoria Pública tem, como fundamento, a
cidadania e a dignidade da pessoa humana e, como objetivos, a construção de uma sociedade
livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das
desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, sem preconceito de origem,
raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A mais novata das Defensorias Públicas do Brasil, a Defensoria Pública do Estado de
São Paulo, já incorporando essa constatação, traz como fundamentos de atuação a construção
de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalidade e a
redução das desigualdades sociais e regionais, além da prevenção dos conflitos6.
Mas mesmo que não esteja prevista explicitamente em suas leis constitutivas – como
não está na Lei Complementar nº 80, de 12 de janeiro de 1994, que organiza a Defensoria
Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua
organização nos Estados –, a temática dos direitos humanos, como já dito, é inerente à
Defensoria Pública. Além das leis orgânicas, a promoção e a defesa dos direitos humanos está
no fundamento de existência e nos objetivos de uma instituição pública essencial a uma das
funções do Estado brasileiro, especialmente a jurisdicional.
Logo, é imprescindível que a Defensoria Pública aprimore a sua atuação na promoção,
prevenção e defesa dos direitos humanos, seja interna, seja externamente.
3. O Sistema Interamericano de Direitos Humanos
Em 1969, a Organização dos Estados Americanos (OEA) realizou uma Conferência
Especializada de Direitos Humanos, em San José, capital da Costa Rica. Nessa conferência
foi assinada a Convenção Americana de Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de
San José da Costa Rica. A Convenção, que entrou em vigor em julho de 1978, quando o
décimo primeiro instrumento de ratificação foi depositado, conta hoje com 25 Estados-partes,
dos 35 Estados membros da OEA7.
A Convenção, nas palavras de Flávia Piovesan, “substancialmente (...) reconhece e
assegura um catálogo de direitos civis e políticos similar ao previsto pelo Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Políticos”8. Sobre direitos econômicos, sociais e culturais, a Convenção
5
Na verdade, os fundamentos e os objetivos do Estado brasileiro também devem sê-los para todos os órgãos e
instituições públicas, independente da área de atuação.
6
Lei Complementar Estadual de São Paulo nº 988, de 9 de janeiro de 2006.
7
O Brasil apenas ratificou a Convenção em 25 de setembro de 1992, através do Decreto-legislativo nº 678.
8
Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 7ª edição, São Paulo: Editora Saraiva, 2006, p.
227.
2
faz mera exortação para que os Estados-partes consigam, progressivamente, a sua plena
efetividade9. Mais tarde, a OEA adotou um Protocolo Adicional à Convenção, referente aos
direitos econômicos, sociais e culturais, conhecido como Protocolo de San Salvador, que
entrou em vigor em novembro de 1999, com a décima primeira ratificação.
A Convenção é o principal instrumento do Sistema Interamericano de Direito Humanos
e estabelece um aparato de monitoramento e implementação dos direitos que enuncia, aparato
esse que é integrado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
3. 1. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos
A Comissão Interamericana de Direitos Humanos, na verdade, já existia desde 1959 e
tinha como objetivo primordial a promoção dos direitos estabelecidos tanto na Carta da OEA
(de 1948) como na Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (também de
1948). Com a Convenção, passa a ter várias funções10, dentre as quais se destaca a de analisar
petições elaboradas por pessoas, grupos de pessoas ou entidades não-governamentais,
denunciando violações por um Estado-parte de direitos assegurados na Convenção ou
violações por um dos Estados-membros da OEA de direitos assegurados na Carta da OEA e
na Declaração Americana.
A petição deve obedecer a alguns requisitos estabelecidos no artigo 46 da Convenção,
dos quais o mais importante e discutido é o da necessidade de prévio esgotamento dos
recursos judiciais internos. Tem sido comum a relativização desses requisitos, como em casos
de injustificada demora processual, levando-se em conta a gravidade da violação noticiada e a
necessidade de intervenção.
Entendendo admissível a denúncia e após um processamento que é previsto nos artigos
48 a 51 da Convenção, no qual se busca insistentemente uma solução amistosa, a Comissão
elaborará um relatório, em que apresentará os fatos e as suas conclusões, além de,
eventualmente, fazer recomendações ao Estado-parte. Se o caso não for solucionado em três
meses e o Estado não acatar as recomendações, a Comissão encaminhará o caso para a Corte
Interamericana de Direitos Humanos, ou, em casos que envolvam países que não aceitaram a
jurisdição da Corte, elaborará um informe que constará no seu relatório anual de atuação,
publicado na Assembléia Geral da OEA.
Importante se destacar que apenas a Comissão ou qualquer Estado-parte têm
competência para encaminhar denúncias de violações à Corte, embora a segunda hipótese
jamais tenha se concretizado até o momento. As vítimas, pessoas ou organizações somente
podem encaminhar denúncias para a Comissão e, caso ela não as acate, não há nenhum
recurso à disposição.
3.2. A Corte Interamericana de Direitos Humanos
9
Convenção Americana de Direitos Humanos, artigo 26.
10
Convenção Americana de Diretos Humanos, artigo 41.
3
A Corte Interamericana de Direitos Humanos somente entrou em funcionamento em
1979, pois só pôde ser organizada após a entrada em vigor da Convenção, em 197811.
Constitui-se no órgão judicial do Sistema Interamericano de Direitos Humanos e tem duas
importantes funções: consultiva e contenciosa.
No exercício da sua atribuição consultiva, como ensina novamente a professora Flávia
Piovesan, a Corte pode emitir parecer “relativamente à interpretação da Convenção ou de
qualquer outro tratado relativo à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos (...)”,
bem como “(...) opinar sobre a compatibilidade de preceitos da legislação doméstica em face
dos instrumentos internacionais”12.
Embora não tenha efeito vinculante, “cumprir a interpretação da Corte é importante para
que se evite posterior ação de responsabilização por violação de direitos humanos”, como
avalia André de Carvalho Ramos13.
O processamento dos casos perante a Corte é regido pelo Estatuto da Corte (1980) e
pelo Regulamento da Corte, esse em sua quarta versão (2003). O rito assemelha-se a um
processo judicial comum, em que é garantido o contraditório. As partes podem indicar
testemunhas e peritos e a Corte designará tantas audiências quanto necessárias para a oitiva
delas.
As partes, é bom que se diga, serão sempre três: a Comissão Interamericana de Direitos
Humanos, o Estado acusado da violação e as vítimas e/ou seus representantes (advogados ou
organizações não-governamentais).
Ao final do processamento, a Corte emitirá uma sentença, na qual declarará os fatos, os
dispositivos violados, a responsabilidade do Estado e imporá medidas reparadoras e/ou
compensatórias da violação cometida, medidas essas que podem ser de diversas naturezas. A
Corte pode impor, por exemplo, que o Estado modifique ou introduza em seu ordenamento
uma legislação que previna ou efetivamente proteja o direito violado. Pode determinar,
também, que o Estado peça desculpas formais e públicas à vítima e/ou seus familiares pela
violação cometida, bem como que o Estado repare moralmente a vítima e/ou seus familiares
com, por exemplo, a denominação de uma praça ou de uma rua com o nome da vítima. Por
fim, há sempre a possibilidade de fixação de uma compensação financeira.
As decisões da Corte têm força jurídica vinculante e obrigatória, cabendo ao Estado seu
imediato cumprimento. Por se tratar de uma sentença proferida por uma corte reconhecida
pelo sistema brasileiro, entende-se que ela valerá como título executivo judicial, a ser
11
O Brasil reconheceu a competência da Corte apenas em 1998, através do decreto-legislativo nº 89, de 3 de
dezembro de 1998.
12
Introdução ao Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos: A Convenção Americana de
Direitos Humanos - in O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro,
coordenação Luiz Flávio Gomes e Flávia Piovesan, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 43/44
13
O Brasil no banco dos réus: dez anos do reconhecimento da jurisdição obrigatória da Corte Interamericana
de Direitos Humanos – in Boletim do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), ano 16, nº 190, São
Paulo, setembro de 2006, p. 11/12.
4
executado conforme as regras de execução de sentença contra a União, embora isso ainda não
tenha ocorrido no Brasil.
É importante consignar, também, que a Comissão e a Corte podem recomendar e
determinar a adoção de medidas cautelares ou provisórias para proteger direitos ou para fazer
cessar violações graves que estejam ocorrendo ou na iminência de ocorrer. Essas medidas
podem ser adotadas tanto em casos que já estejam em processamento naqueles órgãos ou até
mesmo em denúncias recém apresentadas, desde que caracterizadas as violações e o perigo de
agravamento com a demora no processamento comum de um caso.
4. A atuação da Defensoria Pública no Sistema Interamericano de Direitos Humanos
A Defensoria Pública atua, por determinação constitucional, na defesa da população
mais carente do país.
Tradicionalmente, é essa população a que sofre as maiores violações de direitos
humanos. É essa população, infelizmente majoritária no Brasil, que jamais teve assegurados,
entre outros, seus direitos humanos à educação e saúde públicas de qualidade, a que também
sofre violações constantes por parte do aparato de segurança pública do Estado. São
cotidianos e geograficamente dispersos pelo Brasil inteiro os relatos de agressões e ofensas
em meras revistas pessoais, de torturas a pessoas presas em flagrante e investigadas pela
Polícia, de execuções sumárias e de maus tratos e torturas no sistema carcerário.
Se, como diz Guimarães Rosa, “para os pobres, os lugares são mais longe”, cabe à
Defensoria Pública encurtar essas distâncias ou, no mínimo, fazer com que elas levem a
algum lugar onde se consiga uma solução efetiva para violações, muitas vezes, históricas.
O acesso ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos, assim, apresenta-se como
uma possibilidade a mais a ser utilizada pelos defensores públicos na defesa e/ou na reparação
de violações sofridas pelas pessoas por nós atendidas.
Não se trata da utilização de uma “quarta instância recursal”, mas, sim, do acionamento
de um mecanismo internacional que hoje integra o ordenamento jurídico brasileiro, que deve
ser utilizado quando o sistema jurídico interno não fornece respostas adequadas e necessárias
para a proteção dos direitos humanos, violando, assim, as obrigações internacionais assumidas
pelo Estado brasileiro.
Principalmente em casos de graves violações coletivas, quando as conseqüências são
mais profundas e os sistemas policial e judicial brasileiros são mais morosos, o acionamento
do Sistema Interamericano pode apresentar-se como a única chance efetiva de cessação da
violação – inclusive cautelarmente – e de reparação.
Além disso, os defensores públicos podem e devem se utilizar da jurisprudência
emanada da Comissão e da Corte, fazendo referências, nas suas peças e manifestações
jurídicas ordinárias, às decisões, opiniões consultivas e informes emitidos. Esses
substanciosos e qualificados documentos têm estabelecido claros padrões (estándares, no
original em espanhol) de respeito e garantia de direitos humanos à luz dos documentos
americanos de proteção dos direitos humanos. Já estão amplamente difundidos em vários
países latino-americanos padrões estabelecidos pela Corte e pela Comissão para, por exemplo,
5
as garantias judiciais, o encarceramento preventivo e as condições de aprisionamento de
adultos e de adolescentes.
A massificação interna dessa jurisprudência terá o condão de, primeiramente, divulgar o
Sistema Interamericano de Direitos Humanos e suas decisões para os demais órgãos do
sistema de Justiça brasileiro, podendo influenciar suas decisões e, por fim, até mesmo
preparar o caso para uma eventual denúncia futura14.
Para isso, é importante e necessário que cada vez mais defensores públicos tomem
conhecimento do funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos e das suas
decisões, passando a fazer uso delas e se preparando para eventuais denúncias.
Recentemente, a própria Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu a
importância da capacitação de defensores públicos para atuação perante o Sistema
Interamericano de Direitos Humanos, justamente pela proximidade que os defensores
públicos das três Américas possuem com as populações vulneráveis. Junto com a Associação
Interamericana de Defensores Públicos, está organizando seminários de capacitação no
Sistema Interamericano para defensores públicos. O primeiro deles realizou-se entre os dias
11 e 15 de agosto de 2008, em Montevidéu, Uruguai, e outros três estão previstos até 2009.
Cada país americano está enviando dois representantes para cada seminário. Os
representantes brasileiros estão sendo indicados pelo Conselho Nacional de Defensores
Públicos-Gerais (Condege) e pela Associação Nacional de Defensores Públicos (Anadep),
que, a partir de processo seletivo, já escolheu seus indicados para os quatros seminários.
Seria de extrema importância e utilidade que esses defensores públicos capacitados pela
Corte Interamericana de Direitos Humanos pudessem difundir os conhecimentos adquiridos,
colaborando para que mais defensores públicos tenham acesso a essas informações. Esses
defensores públicos também poderiam assessorar os defensores públicos no estudo de casos,
fornecimento de material de apoio, definição de estratégias jurídicas e judiciais e na própria
atuação, visando, como já foi dito, à utilização dos parâmetros internacionais internamente e
ao preparo de eventual denúncia externa, o que é conhecido como litigância estratégica, pela
qual é essencial a análise do contexto jurídico, social e político de uma demanda e a discussão
e o apoio de movimentos sociais e de entidades especializadas envolvidas com o tema.
Cremos que a melhor forma de atuação desses defensores públicos seria junto ao
Condege, numa comissão especial que funcionaria como as já criadas Comissões Especiais de
Execução Penal e de Promoção e Defesa dos Direitos da Mulher.
Como aquelas, essa comissão especial poderia atuar na promoção e proteção dos
direitos humanos; na formulação de projetos de atuação, com a elaboração de pautas
institucionais; no desenvolvimento de metodologia de atuação das Defensorias Públicas e no
14
Nas palavras de Stella Maris Martinez, defensora-geral da Nação Argentina, “estes nuevos desarrollos del
sistema interamericano no sólo brindan eficaces herramientas de trabajo a los defensores em um proceso penal,
sino, también, establecen de modo preciso cuáles son los deberes exigibles a los órganos judiciales em la
aplicación de las obligaciones internacionales, a fin de lograr que los Estados cumplan com los estándares
internacionales (...)”. (Encarcelamiento Preventivo y Estándares Del Sistema Interamericano, Alberto Bovino y
Paola Bigliani, con prólogo de Stella Maris Martinez, Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Defensoria General
de la Nación, 2008, p. 2)
6
apoio à estruturação, em cada Defensoria Pública, de atendimento especializado; na formação
de um banco de peças jurídicas, decisões, informes, artigos e doutrina; na realização de
eventos de sensibilização, capacitação e troca de conhecimentos e experiências entre
defensores públicos; e na promoção da conscientização dos órgãos públicos e da sociedade.
5. Conclusões
1 – A Defensoria Pública, como instituição pública essencial à função jurisdicional do
Estado brasileiro, tem os mesmos fundamentos da República Federativa do Brasil,
notadamente a cidadania e a dignidade da pessoa humana, e tem também os mesmos objetivos
fundamentais dessa República, especialmente a construção de uma sociedade livre, justa e
solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e
regionais e a promoção do bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.
2 – Assim, a Defensoria Pública deve atuar, cada vez mais, na promoção, prevenção e
defesa dos direitos humanos.
3 – Com a ratificação pelo Brasil da Convenção Interamericana de Direitos Humanos e
a aceitação da jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos, a Defensoria Pública
tem que passar a manejar cotidianamente a Convenção e os demais tratados americanos de
promoção e proteção dos direitos humanos, bem como os informes, decisões e opiniões
consultivas emitidas pela Comissão e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, além
de passar a encaminhar denúncias para o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, caso
presentes os requisitos de admissibilidade.
4 – O Condege deve instituir comissão especial para a sensibilização, difusão do
conhecimento e capacitação dos defensores públicos na atuação perante o Sistema
Interamericano de Direitos Humanos e para o assessoramento dos defensores públicos no
estudo, avaliação, instrução e atuação em casos de violação de direitos humanos.
6. Referências
MARIS MARTINEZ, Stella. Encarcelamiento Preventivo y Estándares Del Sistema
Interamericano, Alberto Bovino y Paola Bigliani, con prólogo de Stella Maris Martinez,
Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Defensoria General de la Nación, 2008.
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 7ª edição,
São Paulo: Editora Saraiva, 2006.
________________. Introdução ao Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos
Humanos: A Convenção Americana de Direitos Humanos - in O Sistema Interamericano de
Proteção dos Direitos Humanos e o Direito Brasileiro, coordenação Luiz Flávio Gomes e
Flávia Piovesan, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000.
RAMOS, André de Carvalho. O Brasil no banco dos réus: dez anos do reconhecimento da
jurisdição obrigatória da Corte Interamericana de Direitos Humanos – in Boletim do
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM), ano 16, nº 190, São Paulo, setembro
de 2008.
7