Daniella Maria dos Santos Dias
Doutora em Direito UFPE
Promotora de Justiça
Professor Associado III UFPA
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As cidades e as áreas rurais enfrentam variados desafios:
- A utilização inadequada do solo com a consequente
degradação do meio ambiente;
- A falta de planejamento e de políticas públicas para
enfrentamento de problemas como a falta de saneamento
básico;
- A inexistência de políticas que tratem do trânsito, da circulação,
da mobilidade;
- A falta de previsão de áreas para o lazer;
- A incapacidade do Estado de planejar e de prever políticas
alternativas para a população carente;
- As diferenças abissais que separam as áreas dotadas de infraestrutura e as áreas periféricas, que abrigam grande parte da
população carente;
- A pobreza, a criminalidade e a insegurança são temas
recorrentes e ainda sem solução quando se pensa a
problemática urbana.
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Ainda que passemos por uma crise conjuntural e
complexa, fruto da globalização econômica, de
um modelo de desenvolvimento transnacional
que tem por conseqüências sociais negativas o
aumento das desigualdades, o Direito
continua a ser importante instrumento para o
combate às desigualdades.
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O capítulo constitucional que trata da POLÍTICA
URBANA e o ESTATUTO DA CIDADE apresentam as
diretrizes para a implementação de políticas que
venham a garantir
- o acesso à moradia digna;
- à circulação digna;
- aos serviços de infra-estrutura essenciais à sadia
qualidade de vida;
- o acesso aos equipamentos públicos e aos espaços
de lazer;
- à proteção ao meio ambiente, ao patrimônio
histórico-cultural,
- à biodiversidade, à sóciodiversidade.
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Há intrínseca relação entre o planejamento e a
ordem jurídica e, por conseqüência, faz-se
necessária uma mudança na forma como a
administração pública vem gerenciando as
políticas para o desenvolvimento urbano,
mudança que pressupõe:
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- a abertura democrática;
- a criação de espaços de participação política;
- o planejamento integrado e a vivência do
federalismo cooperativo.
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Os inúmeros problemas decorrentes da
ocupação e da organização do solo urbano
devem ser solucionados a partir de um coerente
planejamento que esteja concatenado com a
nova ordem constitucional urbanística.
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A implementação do direito à cidade
sustentável, a garantia do direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento, ao transporte, ao
lazer, direitos expressos no Estatuto da Cidade
(art. 2º., inciso II, Lei 10.257/2001), marcos
direcionadores para o desenvolvimento de
políticas públicas, dependem de um eficaz
planejamento.
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Se o texto constitucional determina que as
políticas públicas para os espaços urbanos
dependem do planejamento;
◦ Se o plano diretor é instrumento básico para a política
de desenvolvimento e de expansão urbana, os
administradores municipais devem seguir o comando
constitucional e utilizar-se do plano diretor como
principal instrumento para a realização dos objetivos e
das políticas públicas para os espaços urbanos.
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O plano diretor, por meio de suas metas, de
seus princípios, deve expressar as diretrizes e
as normas que orientarão os programas e
políticas no âmbito municipal.
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As normas referentes aos âmbitos econômico,
educacional, à saúde, à assistência social, ao
patrimônio cultural, à habitação, ao lazer, à
infraestrutura, ao meio ambiente, ao esporte,
ao lazer, à mobilidade urbana, à
acessibilidade, ao ordenamento territorial, à
criação e manutenção de áreas verdes, dentre
outros temas, são verdadeiros compromissos.
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Mais uma atribuição de caráter eminentemente
complexa e essencial é delegada ao Ministério
Público: o papel dos promotores de justiça em
busca de espaços urbanos sustentáveis e na
efetivação do direito à cidade por meio da
fiscalização do processo de planejamento
urbano.
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Apesar da obrigatoriedade da criação do plano diretor,
consoante as hipóteses fáticas descritas no artigo 41 do
Estatuto da Cidade, uma boa parte dos municípios
brasileiros não possuem plano diretor.
O Art. 41 do Estatuto tornava o Plano Diretor obrigatório,
até 11.10.2006, aos municípios:
a) com mais de 20 000 habitantes;
b) que fazem parte de Regiões Metropolitanas e
aglomerações urbanas;
c) que são integrantes de áreas de especial interesse
turístico; e
d) que estão situados em áreas de influência de
empreendimentos ou têm atividades com significativo
impacto ambiental (BRASIL, 2001).
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A Pesquisa de Informações Básicas Municipais Munic 2013, realizada pelo IBGE, investigou a
existência de instrumentos de política urbana,
discriminados no Estatuto da Cidade e que, junto
com o Plano Diretor, têm por meta regular o uso e
a ocupação do solo urbano.
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“No conjunto do País, em 2013, 50,0% (2 785) dos
municípios declararam ter Plano Diretor, 13,7% (763)
estavam elaborando o Plano e 36,2% (2 019) não o
possuíam. Este percentual foi mais elevado no grupo de
municípios com população até 20 000 habitantes, chegando a
54,5% (680) naqueles com até 5 000 habitantes. A proporção
de municípios sem Plano Diretor era bem menor entre
aqueles com mais de 20 000 habitantes, onde apenas 4,1%
(70) não dispunham desse instrumento (Tabela 5). Mesmo
em 2013, levando-se em conta apenas os municípios com mais
de 20 000 habitantes, dos 1 718 que necessitavam elaborar o
Plano Diretor, conforme previsto no Estatuto da Cidade, cujo
prazo era até outubro de 2006, restaram 178 (10,4%) que ainda
não o haviam feito. Destes, no entanto, 108 (6,3%) afirmaram
que o Plano estava em elaboração” (IBGE. Pesquisa de
Informações básicas municipais. Perfil dos municípios brasileiros
em 2013).
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“No recorte regional, o destaque fica para a Região Sul, que apresentou, no
período de 2005 a 2013, os maiores percentuais de municípios com Plano
Diretor. O Estado do Paraná, por exemplo, elevou para 92,2% o percentual dos
seus municípios com Planos Diretores em 2013. A Região Norte também
obteve crescimento significativo nesse sentido, especialmente no Estado
do Pará, que tinha 83,3% dos seus municípios com Plano. Amapá e
Roraima, por outro lado, não apresentaram variações condizentes com o
restante da região. Na Região Nordeste, assim como na Centro-Oeste, essa
variação apresentou uma grande intensidade no período de 2005 a 2009, que
não se reproduziu no período de 2009 a 2013, cabendo destacar que nenhum
dos estados das Regiões Nordeste e Centro-Oeste registrou resultados
significativos, como aqueles observados nas Regiões Sul e Norte, no que diz
respeito à existência de Plano Diretor em seus municípios, em 2013. O melhor
resultado apresentado foi o do Estado de Pernambuco, com 55,1%. No outro
extremo, ficou o Estado do Rio Grande do Norte, com 21,1%. Na Região
Centro-Oeste, o destaque foi o Estado do Mato Grosso do Sul,
apresentando 41,8% de seus municípios com esse instrumento” ” (IBGE.
Pesquisa de Informações básicas municipais. Perfil dos municípios brasileiros em
2013).(grifo nosso)
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Vale ressaltar que aqueles municípios brasileiros
que possuem o plano diretor, muito poucos
conseguem dar efetividade a esse importante
instrumento de planejamento como plataforma
política para a transformação da realidade de
suas áreas urbanas e rurais.
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Um dos maiores problemas relacionados à falta de
efetividade do plano diretor diz respeito ao fato de que
eles não expressam a verdadeira realidade social.
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Significa dizer que muitos planos diretores são
verdadeiras "cópias" de outros planos, que servem
tão-somente como conteúdo "formal" para a
justificação da existência de uma política urbana,
quando, na verdade, essa falta de correlação com a
realidade é um problema político de grande
monta, pois a falta de planejamento também é
uma opção política!
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Outro problema que tem direta relação com a
efetividade do plano diretor para a organização do
espaço é a necessária regulamentação dos
institutos nele contidos.
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O município - em razão da falta de
regulamentação dos instrumentos acima citados perde a oportunidade de intervir para definir o
cumprimento da função social da propriedade
e para o desenvolvimento das funções sociais
da cidade;
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Descura de sua precípua função de criar um
projeto de cidade com maior justiça social,
qualidade de vida e equilíbrio ecológico;
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Inúmeros direitos como o direito à habitação, aos
serviços básicos, à locomoção, à existência de
espaços públicos com qualidade, a proteção às
minorias e aos hipossuficientes, o direito à
circulação são valores que jazem nos textos
legais pela falta de consciência e de vontade
política dos órgãos públicos.
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Não é exagero afirmar que sem uma pauta para o
planejamento e sem a concretização das metas e
dos instrumentos dispostos no plano diretor, os
espaços urbanos continuam a ser forjados de
forma aleatória, submetidos aos eventos
econômicos, políticos, culturais, sociais.
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Precisamos urgente e criticamente conduzir o
processo social por meio do planejamento
democrático.
Esse é um desafio a ser enfrentado pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO!
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Por isso, é imprescindível que o Ministério Público
atue, pois no próprio Estatuto da Cidade, o
Ministério Público é apresentado como ator
indispensável no processo de planejamento.
E QUAIS SÃO OS DESAFIOS QUE O
MINISTÉRIO PÚBLICO PRECISA ENFRENTAR
PARA FISCALIZAR O PROCESSO DE
PLANEJAMENTO E DE IMPLEMENTAÇÃO DE
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
URBANO?
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COMPREENDER QUE O ESTATUTO DA
CIDADE PROPÕE UM NOVO PARADIGMA
PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO DE
PROPRIEDADE E PARA O CUMPRIMENTO DA
FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE.
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I - O Ministério Público, por meio de seus Centro de Estudos,
devem promover cursos aos Promotores de Justiça e
Procuradores de Justiça, que esclareçam que:
- O Estatuto é marco jurídico-político para mudanças
paradigmáticas na interpretação de institutos civilistas, como é o
caso do Direito de propriedade;
- Que o Estatuto da Cidade cria diretrizes determinantes para a
interpretação e concretização da função social da propriedade
e das funções sociais da cidade nos espaços urbanos,
objetivando a realização de melhor qualidade de vida,
sustentabilidade nos espaços urbanos, realização de direitos e
garantias fundamentais, ou seja, serviços e infra-estrutura para
todos os cidadãos, considerando-se a existência de inúmeros
dispositivos que objetivam a qualidade de vida, o bem-estar, a
vivência de direitos fundamentais por parte dos hipossuficientes;
- Esta nova lei objetiva a concretização da dignidade humana
nos espaços urbanos e o direito à cidade;
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REESTRUTURAR OS CENTROS DE APOIO DE
HABITAÇÃO E URBANISMO E CAO DO MEIO
AMBIENTE CONSOANTE ESSE NOVO
PARADIGMA
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I - Além de cursos específicos para a análise da questão ruralurbana, é necessário que os Centros de Apoio de Habitação e
Urbanismo E os CAO DO MEIO AMBIENTE se estruturem com
uma equipe de profissionais, com visão interdisciplinar, que
apóiem e promovam estudos e pesquisas de forma a subsidiar
a atuação dos Promotores de Justiça para que estes possam
envidar esforços para dar cumprimento ao quadro normativo
constitucional e infraconstitucional que dá validade e eficácia às
normas sobre política urbana, em âmbito municipal;
II - Para Morin (2002, p. 20), nosso modo de pensar é atrofiado
porque não tem a aptidão de contextualizar, e a complexidade
do mundo atual, de seus conflitos e de suas necessidades,
impõe um pensamento policêntrico.
Não teríamos que repensar a estruturação e divisão de
nossas atribuições face à complexidade dos problemas
ATUAIS?
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É PRECISO QUE O MINISTÉRIO PÚBLICO
REINVENTE E REPENSE, DE FORMA
CRITERIOSA, A DISTRIBUIÇÃO DE
ATRIBUIÇÕES ENTRE PROMOTORIAS DE
MEIO AMBIENTE E PROMOTORIAS DE
HABITAÇÃO E URBANISMO E PROMOTORIAS
AGRÁRIAS
Será que os esquemas estanques, limitados,
entre questões ambientais, agrárias e
urbanísticas é a melhor maneira para o
enfrentamento de problemas complexos?
CURSOS PREPARATÓRIOS PARA O MINISTÉRIO
PÚBLICO
O MINISTÉRIO PUBLICO PRECISA SE REINVENTAR. É
PRECISO FORMAR PROMOTORES DE JUSTIÇA PARA
PENSAR A COMPLEXIDADE DA PROBLEMATICA
RURAL-URBANA COMO QUESTÃO INTRINSECAMENTE
RELACIONADA AO AUMENTO DA VIOLÊNCIA E DA
CRIMINALIDADE.
Para isso, proponho a criação de grupos de estudos
com eixos temáticos interdisciplinares, cujas reflexões
sejam internalizadas e se tornem assunto, pauta
institucional e que a perspectiva interdisciplinar seja
estruturante para os cursos preparatórios para o
Ministério Público.
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PARA ISSO, É PRECISO TRAZER A
UNIVERSIDADE PARA DENTRO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO OU LEVAR O
MINISTÉRIO PÚBLICO PARA DENTRO DAS
UNIVERSIDADES: BUSCAR PARCERIAS COM
OS CENTROS DE EXCELÊNCIA NA
PRODUÇÃO DO CONHECIMENTO.
O MINISTÉRIO PÚBLICO PRECISA TORNAR
METAS INSTITUCIONAIS O ENFRENTAMENTO
DOS DESAFIOS NOS ESPAÇOS URBANOS E
RURAIS COMO A FAVELIZAÇÃO, A FALTA DE
ACESSO À MORADIA DIGNA E A
OBRIGATORIEDADE DA FISCALIZAÇÃO DO
PROCESSO DE PLANEJAMENTO E
DESENVOLVIMENTO URBANO
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O MINISTÉRIO PÚBLICO PRECISA CRIAR REDES DO
CONHECIMENTO, ISTO É, QUE ESSES GRUPOS DE
ESTUDO POR MEIO DOS CENTROS DE APOIO
OPERACIONAL ATUEM EM REDE, TRAÇANDO METAS
NACIONAIS PARA O ENFRENTAMENTO DOS
MAIORES DESAFIOS NOS ESPAÇOS URBANOS:
MOBILIDADE, ACESSIBILIDADE, CIRCULAÇÃO;
ACESSO À MORADIA DE INTERESSE SOCIAL;
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE
SOCIAL; SANEAMENTO BÁSICO; FISCALIZAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS QUE PROMOVAM O ACESSO À
HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL;
IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES, ENTRE
OUTROS TEMAS.
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O MINISTÉRIO PÚBLICO BRASILEIRO PRECISA
ADOTAR UMA POSTURA COERENTE COM OS
DITAMES CONSTITUCIONAIS. PARA ISSO,
PRECISA ESCUTAR OS MOVIMENTOS SOCIAIS
QUE ALMEJAM O ACESSO À MORADIA DIGNA,
FORJANDO ESPAÇOS NO MINISTÉRIO PÚBLICO
PARA QUE ESSA PARCELA EXCLUSA DA
POPULAÇÃO BRASILEIRA SEJA OUVIDA E QUE
SUAS DEMANDAS SIRVAM DE NORTE PARA O
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ATUAÇÃO
DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
O MINISTÉRIO PÚBLICO PRECISA COMPREENDER
E INTERNALIZAR A MUDANÇA PARADIGMÁTICA
QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL IMPÕE EM
RELAÇÃO À POLÍTICA URBANA, E QUE SE
REVELA, MAIS ESPECIFICAMENTE, NA FORMA
DO GERENCIAMENTO DOS ESPAÇOS URBANOS.
ISTO NOS LEVA A CONSIDERAR QUE OS
GESTORES DOS ESPAÇOS URBANOS DEVERÃO
ADEQUAR SUAS POLÍTICAS PÚBLICAS AO
SISTEMA JURÍDICO ACIMA REVELADO, EM BASES
DELIBERATIVAS.
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NOVOS PARADIGMAS PARA A UTILIZAÇÃO
DE INSTITUTOS JURÍDICOS E PARA O
PROCESSO DE PLANEJAMENTO E
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
DEVERÃO SER FORJADOS FACE AOS
COMPLEXOS DESAFIOS DA ATUALIDADE. E
ISSO REQUER A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO
PUBLICO!
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“Devemos nos preparar para estabelecer os alicerces
de um espaço verdadeiramente humano, de um
espaço que possa unir os homens para e por seu
trabalho, mas não para em seguida dividi-los em
classes, em explora-dores e explorados; um espaço
matéria-inerte que seja trabalhada pelo homem mas
não se volte contra ele; um espaço Natureza social
aberta à contemplação di-reta dos seres humanos, e
não um fetiche; um espaço instrumento de
reprodução da vida, e não uma merca-doria
trabalhada por outra mercadoria, o homem
fetichizado” (SANTOS, 2007, p. 41).
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Muito obrigada!
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BIBLIOGRAFIA:
BAUMAN, Zygmunt. Globalização: as consequências humanas. Rio de Janeiro:
Jorge Zahar, 1999.
BRASIL. Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001). São Paulo:
Saraiva, 2001.
CARNEIRO, Ruy de Jesus Marçal. Organização da cidade. Planejamento
municipal, plano diretor, urbanificação. São Paulo: Max Limonad, 1998.
4.
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IBGE. Pesquisa de Informações básicas municipais. Perfil dos municípios
brasileiros em 2013.
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SANTOS, Milton. Pensando o espaço do homem. São Paulo: Editora
Universidade de São Paulo, 2007.
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SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanístico brasileiro.
Ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do plano diretor.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.
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SAULE JÚNIOR, Nelson. O tratamento constitucional do plano diretor como
instrumento de política urbana. Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
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CASTELLS, Manuel. A galáxia internet.
Reflexões sobre Internet, negócios e sociedade.
Lisboa: Fundação Calouste Gulbekian, 2004.