Perspectivas com relação a
Reforma Tributária no Brasil:
Implicações para o
Financiamento dos Municípios
José Roberto R. Afonso
Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária
ESAF, Lincoln, IPT – 21/11/07, Salvador
1
Por que veículos pagam mais
impostos que imóveis no Brasil?
Impostos Comparados: IPVA x IPTU - % do PIB
0,52
0,47
IPVA
IPTU
2
Diagnóstico tributário:
distorções sérias
„
„
„
Sistema tributário só é (extremamente) eficiente para arrecadar e
cada vez mais, com uma carga tributária global e indireta crescente
As distorções econômicas são antiguas e permanentes:
„ onera investimentos produtivos e (indiretamente) exportações;
„ sobrecarrega a folha salarial;
„ provoca cumulatividade e gera uma profunda regressividade
A questão federativa cada vez está mais desbalanceada:
„ a guerra fiscal do ICMS/ISS distorce a concorrência econômica;
„ a divisão vertical de receita tem sido lenta e continuamente
alterada, com recentralização da arrecadação e maiores danos
para estados;
„ a distribuição horizontal de receita não segue qualquer padrão
de necessidade ou equalização - governos semelhantes dispõe
de orçamentos díspares
Sistema que tributa até o crescimento!
3
Razão Tributos/PIB Crescente
Carga Tributária - 1995/2007
36,56%
35,50%
34,95%
2007¹
2006
2005
33,69%
32,82%
33,37%
32,33%
31,15%
2004
2003
2002
2001
2000
29,00%
1999
1998
1997
1996
1995
27,67%
27,41%
26,85%
26,93%
¹Estimativa com base na projeção de Amir Khair.
4
A Composição da Carga
Tributária: 2006
Carga Tributária Total em 2006 = 35,5% do PIB
Com. Exterior
1,2%
Demais
14,4%
Valor
Adicionado
Patrimônio
3,5%
Bens e
Renda
18,0%
Serviços
43,7%
(IPI + ICMS)
23,3%
ISS
2,0%
(PIS + Cofins
+ CPMF + IOF)
Folha Salarial
19,1%
18,3%
5
Tributação muito regressiva
Fonte: Zockun et alli, 2007, FIPE
Disponível em: http://www.fipe.org.br/web/publicacoes/discussao/textos/texto_03_2007.pdf
6
Divisão federativa da receita tributária:
municipalização no longo prazo
Conceito
Carga
Central Estadual
Local
Total
% PIB
Composição - % do Total
ARRECADAÇÃO DIRETA
1960
17,41
64,0
31,3
4,7
100,0
1980
24,52
74,7
21,6
3,7
100,0
1988
22,43
71,7
25,6
2,7
100,0
2006
35,50
68,3
26,0
5,7
100,0
RECEITA DISPONÍVEL
1960
17,41
59,5
34,1
6,4
100,0
1980
24,52
68,2
23,3
8,6
100,0
1988
22,43
60,1
26,6
13,3
100,0
2006
35,50
57,2
25,4
17,4
100,0
7
Divisão federativa da receita tributária:
recentralização pós-CPMF/DRU
EVOLUÇÃO DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO
(conceito contas nacionais)
Conceito
Carga
% PIB
RECEITA DISPONÍVEL
1988
22,43
1991
25,24
2006
35,50
Federal
Estadual
Local
Composição - % do Total
60,1
54,7
57,2
26,6
29,6
25,4
13,3
15,7
17,4
Total
100,0
100,0
100,0
2006/88
13,07
-2,9
-1,2
4,1
-
2006/91
10,26
2,5
-4,2
1,7
-
Conceito disponível = arrecadação própria mais/menos transferências constitucionais
8
Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte:
participação na carga nacional
Aumento da participação municipal na CTG – da ordem de 3%.
Particiação Municipal na Carga Tributária Global
(Administração Direta)
6%
5%
4%
3%
20
06
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
2%
9
Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte:
participação do ISS e IPTU na carga local
Particiação do ISS e do IPTU na Carga Tributária
Municipal
ISS/ Carga Municipal
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
IPTU / Carga Municipal
10
Carga Tributária Municipal no Pós-Constituinte:
evolução do ISS
0,80%
2,10%
0,70%
1,90%
1,70%
1,50%
0,50%
1,30%
0,40%
1,10%
0,30%
0,90%
0,20%
0,70%
0,10%
0,50%
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
% do PIB
0,60%
% da Carga Tributária
Global
Arrecadação do ISS em % do PIB e % da C arga Tributária Global 1970/2006
Anos
% do PIB
% da Carga Tributária Global
11
Contribuições federais avançaram
sobre base do ISS
ISS/(Cofins + PIS + CSLL)
24,4%
11,8%
1988
2000
12,0%
Participação da Base do ISS na Arrecadação
de Alguns Impostos Federais - 2006
2006
22%
26%
C o fins +P IS / P A S EP
IR P J+C S LL
Atividades Taxadas pelo ISS
35%
IR T rabalho
26%
T o ta l
Atividades não Taxadas pelo ISS
12
Reforma Tributária:
Por que tantos fracassos?
„
Estratégia das discussões e projetos de reforma
tributária desde anos 90:
„
focalização - maior ênfase no ICMS estadual; ajustes graduais e
longo; evita debate federativo
„
Fracasso e frustrações:
„
„
projetos reduzidos e aprovados só o que aumenta a
carga tributária
Nova proposta do Ministério da Fazenda amplia
enfoque:
„
„
IVA para fusão de impostos indiretos
FPE/FPM com base abrangente
13
Reforma Tributária:
oportunidade ímpar
™ DEBATE NACIONAL – cada vez se discute mais tamanho e
qualidade do gasto, pré-condição para revisão da carga
™ TRANSPARÊNCIA – crescente demanda social por explicitar contas
públicas; mudança radical quando explícito o tamanho dos tributos
em cada compra (já em contas de luz e telefone)
™ GESTÃO DAS RECEITAS avança mais que arcabouço legal:
„ cobrança generalizada e crescente em governos menores
„ contribuições federais com base legal e de informação em
âmbito nacional e bases mais amplas que ICMS
„ projeto do SuperSimples induz criação do cadastro único e
integração dos sistemas de informação e até fiscalização
„ e-fisco - modernização em avançado estágio internacional;
próxima geração – nota eletrônica
14
Reforma no Senado:
proposta de processo em 3 etapas
„
1a etapa (preliminar): aperfeiçoa
„
„
2a etapa (básica): redesenha
„
„
altera e aperfeiçoa sistema vigente, dentro da
atual estrutura institucional, mas com medidas
consistentes com uma mudança geral
define um novo sistema tributário, a partir de
ampla revisão da Constituição e legislação
complementar
3a etapa (conclusiva): implanta
„
transição e implantação gradual dos novos
instrumentos, com eventuais medidas
compensatórias
15
Pauta Preparatória
„
Esfera
administrativa:
„
Conselho Tributário
Nacional
(coordenar/harmoniz
ar)
„
NF eletrônica
„
Esfera legislativa:
„
„
„
(universalizar)
„
Cadastro Único (PJ,
PF e imóveis)
„
Consolidação das
Leis (decretos)
„
CPMF e DRU (se
possível, coerente
com reforma)
Transparência
(explicitar indiretos
com preços)
Custo Brasil
(desoneração
exportações e
investimentos)
Código Tributário
Nacional (consolidar
leis complementares)
16
Reforma legislativa profunda
„
Emenda à Constituição:
„
Consolida toda matéria tributária num único capítulo
„ inclusive contribuições e outras formas compulsórias
Enxuga ao máximo o texto constitucional
„ disposições transitórias até CTN ou assegura longo prazo
„ fortacele e unifica lei complementar: só CTN, até
transferências
„
Impostos e taxas: 3 esferas
„
„
„
„
converter todas contribuições em impostos/taxas
arrecadação global baliza repartição intergovernamental
Código Tributário Nacional (CTN):
„
debate simultâneo à PEC da minuta de Código
17
Redução de Tributos
9Imposto Amplo sobre Renda (IR):
ƒFederal: fusão IR, CSLL, PIN/PROTERRA, loterias
ƒImposto mínimo via transação financeira ou ativo
ƒEstadual: adicional IRPF: só fixa alíquota e não legisla
9Imposto sobre Valor Adicionado (IVA)
ƒFederativo: fusão IPI, COFINS, PIS, CIDE, FUST, FISTEL +
+ ICMS + ISS + ? Sal.Educação/SistemaS + ? CPMF
ƒ Impostos sobre Propriedade
ƒMunicipal: fusão ITR+IPTU e ITCMD+ITBI
18
Alternativas para
tributação do patrimônio
„
„
„
„
Tendências internacionais: voltar a explorar
mais competências menos limitadas pela
globalização
Tributação da terra: inevitável fundir ITR ao
IPTU (nenhum convênio após EC/2003) ou
mesmo estadualizar imposto (cruzar com ICMS)
Tributação do patrimônio: aplicada em
alguns países ricos e emergentes, geralmente
como IRPJ mínimo
Tributação da movimentação financeira:
inevitável redução de alíquota e, se mantido,
como imposto mínimo/fiscalizatório
19
Algumas questões chaves:
patrimônio
„
Municipalização dos impostos patrimoniais:
„ IHD > ITBI: dúvida apenas na tributação de
herança em bens móveis – lei arbitrar local da
cobrança
„ ITR > IPTU: prever transferência do cadastro
federal
„ Cadastro único de imóveis: implantação gradual e
integração com declaração de bens do IR
„ Eficiência: premiar município que melhor explora
potencial tributária via critérios do novo fundo de
equalização (relação entre IPTU x IPVA)
20
Alternativas para Tributação
Indireta
„
substituir tributos indiretos por IVA nacional;
„
„
„
desoneração completa de exportações, bens de capital e
uso e consumo; mínimo de regimes especiais (micro)
partilhado pela União, Estados e talvez
municípios;
vários modelos, mas o compartilhamento de
alíquotas permite conciliar harmonização com
relativa autonomia e responsabilidade:
„
„
„
duas alíquotas, uma estadual e outra federal; município
poderia taxar varejo (ou cobrar um IVV);
parcela estadual não atravessa fronteiras estaduais, mas
a federal sim; jogo débito e crédito transporta receita;
alíquotas nacionais, com banda estadual
21
Algumas questões chaves: IVA
„
Compartilhamento duplo (ou mesmo
tríplice):
„
legislação nacional e única = CTN (lei
complementar)
„
„
„
„
alíquotas iguais por bem em todo território;
pares de alíquota federal e estadual;
3 a 6 categorias diferenciadas, por essencialidade
Autonomia federativa:
„
concentrada no processo de definição do
tamanho da arrecadação própria
„
„
„
alíquota local fixada sem iniciativa ou veto federal
informações compartilhadas mas fiscalização própria
faculdade para estado aplicar banda sobre o
conjunto de alíquotas estaduais (elevar ou reduzir
todas juntas)
22
IVA com ISS
argumentação pró-fusão
„
„
„
„
„
Resolveria os problemas associados ao ISS
Permitiria que o IVA-E tivesse uma base
completamente harmonizada com o IVA-F
(legislação uniforme)
Possibilidade de alcançar uma base pouco
explorada pelos municípios
Perda de parte da competência tributária dos
municípios (mais relevante para os médios e
grandes)
Exigiria critérios de recomposição das receitas
municipais
23
Estrutura do ISS conforme demanda
por serviços – Capitais, 2006
Arrecadação do ISS Desagregada por Componente de Demanda 2006
66%
60%
53%53%
47%47%
40%
37%
40%
34%
33%
24%
8%
Consumo
Intermediário
Cons. Final Famílias
São Paulo
9%
5%
FBKF
Rio de Janeiro
6%
1% 1% 1% 1%
Exportações
Porto Alegre
Demanda Final
Belo Horizonte
24
IVA sem ISS
argumentação pró-imposto
„
competência do ISS preservada
„
„
reformar ISS e vetar compensação via transferências
„
„
autonomia local e crescente produtividade; fusão rejeitada na
Constituinte; baixa cumulatividade (comparado CPMF); serviços
já incluídos na base COFINS, sobretaxados por ela e CSLL e sem
demanda do ICMS; sem espaço largo para re-carga
modernizar imposto – isentar serviços para exportações (portos)
ou investimentos (montagem industrial, P&D); permitir dedução
de serviços já tributados (construção)
consenso - rejeitar reforma que substitua ISS por mais
transferências
25
IVA - alternativas para
substituir arrecadação ISS
„
IVVC (só combustíveis)
„
„
IVV (vendas à varejo)
„
„
compartilhar também cobrança do IVA Dual
SuperSimples (microempresas)
„
„
IVV mais energia/comunicações residenciais, e serviços típicos de
consumo final ou selecionados
IVA (alíquota própria ou adicional)
„
„
como imposto estadual dos EUA
ICL (consumo local)
„
„
Constituição 1988 e suprimido 1993 (PEC IPMF)
assumir cobrança, fiscalização e manter receita plena
Impostos Patrimoniais
„
transferir competências do ITR, ITCMD e/ou IPVA
26
Algumas questões chaves:
Repartição de Receitas
„
Nova sistemática de transferência entre
governos:
„
„
base: toda arrecadação tributária, excluída apenas
contribuição previdenciária (como DRU); nenhuma
transferência de tributo específico;
nova sistemática: apenas dois fundos…
„
„
„
equalização: receita federal para estados e municípios
partilha: receita estadual para dividir parte da receita
critérios de rateio definidos nacionalmente: CTN
„
fundo equalizador pondera receita potencial (e pune
ineficientes) e pode ser variável fecho regional
27
Algumas questões transitórias
„
Receita disponível estadual e municipal:
„
certo que pedirão garantias de que não sofreram perdas com
mudanças na tributação e nas transferências
„
„
„
governo federal: também é certo que arcará com custo
Seguro-Receita da Lei Kandir: retomar e repensar formulação e
experiência
IVA Desonerado e no Destino:
„
ainda sem cálculo efetivo das perdas esperadas com devolução
de saldos credores e da mudança para destino
„ rolagem da dívida: deduções no pagamento mensal pode ser
alternativa para compensação
„
Guerra Fiscal:
„
defesa da manutenção dos benefícios concedidos exigirá limites
temporal e abrangência e definição de fundo e financiador
(demais Estados x União)
28
Processo proposto de reforma
„
„
„
„
Reforma é um processo: não se esgota em uma emenda
constitucional
Não aumente a carga, nem mude a divisão federativa da
receita mas também não se limite ao ajuste fiscal e
apenas da União
Objetivo da reforma é remover obstáculos que impedem
uma retomada sustentada e vigorosa do crescimento
econômico
É preciso apreciar medidas eficazes para aperfeiçoar a
forma de se cobrar impostos e preparar terreno para
uma mudança estrutural, a ser discutida e definida já,
ainda que para vigorar no médio e longo prazo
29
Reforma versus Novo Sistema
Não precisamos de uma reforma, mas
sim de uma revolução. Adotar um
novo sistema tributário, simples e
eficiente, eliminando tributos,
consolidando contribuições com
impostos, criando um cadastro único
30
José Roberto Afonso
[email protected]
www.joserobertoafonso.ecn.br
Beatriz Meirelles e Kleber Castro auxiliaram na elaboração da apresentação.
Opiniões de exclusiva responsabilidade do autor e não das instituições a que está vinculado.
31