PROGRAMA DE FORMAÇÃO DE CONSELHEIROS NACIONAIS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA
ESPECIALIZAÇÃO EM DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, REPÚBLICA E
MOVIMENTOS SOCIAIS
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – SUAS, NO MUNICÍPIO DE
PARAOPEBA / MG
Luciene Alves Santiago
Belo Horizonte/2010
Luciene Alves Santiago
O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – SUAS, NO MUNICÍPIO DE
PARAOPEBA / MG
Monografia de conclusão de curso
apresentado ao Programa de Formação
de
Conselheiros
Nacionais
do
Departamento de Ciência Política, da
Universidade Federal de Minas Gerais,
como um dos requisitos parciais para
obtenção do título de Especialista em
Democracia Participativa, República e
Movimentos Sociais.
Orientadora: Eleonora Schettini M. Cunha
Tutor: Felipe Nunes
Belo Horizonte/2010
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, bem como ao Programa de Formação de
Conselheiros Nacionais, à Universidade Federal de Minas Gerais e aos meus dois
filhos, incansáveis na tolerância e apoio para a realização de meu aprimoramento
profissional.
“O ideal de justiça está vivo em cada um
de nós, que busca uma convivência mais
harmoniosa entre os que a natureza fez
nascer iguais, nus e chorando, mas que
as estruturas fazem diferentes”.
(Karl Marx).
RESUMO
A Constituição Federal de 1988 atribuiu um novo arranjo institucional para a
democracia brasileira, estabelecendo uma nova relação entre Estado e Sociedade Civil,
ampliando o caráter democrático e participativo na condução das políticas públicas. A
nova Constituição brasileira também legitimou a Assistência Social como política
pública, incorporando-a à Seguridade Social, ao lado da Previdência e da Saúde. O
cumprimento a tal exigência constitucional fomentou a promulgação da Lei Orgânica de
Assistência Social – LOAS, a qual responsabiliza os três entes federados pela
operacionalização da assistência social, enquanto direito do cidadão e dever do estado.
Após dez anos de promulgação da LOAS, visando fortalecer, elucidar e aprimorar sua
regulamentação, foram elaboradas legislações complementares, que passaram a nortear
a formulação da Assistência Social em todo o território nacional, a saber: a Política
Nacional de Assistência Social – PNAS/04, o Sistema Único de Assistência Social –
SUAS/05 e a Norma Operacional Básica - NOB/05. Descrever e analisar o processo de
implantação e implementação do SUAS no município mineiro de Paraopeba foi o foco
desse trabalho. Foi possível verificar que o SUAS ocasionou alterações significativas,
principalmente na organização e na operacionalização da Política Municipal de
Assistência Social.
Palavras-chave: Constituição, seguridade social, assistência social, participação,
políticas públicas e Paraopeba.
LISTA DE ABREVIATURAS
CEPAL - Centro de Estudos para a América Latina
CLT - Consolidação das Leis Trabalhistas
CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social
CRAS - Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CRESS - Conselho Regional de Serviço Social
FJP - Fundação João Pinheiro
FMAS - Fundo Municipal de Assistência Social
IDH -
Índice de Desenvolvimento Humano
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social
MDS - Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NOB - Norma Operacional Básica
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
SUMÁRIO
1 - Introdução ................................................................................................................ 08
2
-
Capítulo
I
-
A
Política
Pública
de
Assistência
Social..............................................................................................................................11
2.1
-
Assistência
Social:
Um
Breve
Resgate
Histórico..........................................................................................................................11
2.2 – O Sistema Único de Assistência Social – SUAS ...................................................20
3 – Capítulo II – O Sistema Único de Assistência Social – SUAS, no município de
Paraopeba/MG ................................. ..............................................................................27
3.1- O Processo de Implantação e Implementação do SUAS em Paraopeba..................27
4 – Considerações Finais ................................................................................................38
5 - Referências Bibliográficas ........................................................................................40
8
1 - INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 incorporou a Assistência Social à Seguridade Social, ao lado da
Saúde e Previdência, demarcando um novo tempo histórico para essa política pública.
Após cinco anos de sua promulgação pela Carta Magna, a Assistência Social foi
regulamentada, por meio da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, em 07 de
dezembro de 1993.
Todavia ao completar dez anos de vigência, a Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS/93, apresentava ainda grandes desafios para sua efetivação. Alguns de seus
artigos demonstraram-se insuficientes para orientar como se daria de fato, a implantação
e implementação da Política de Assistência Social no território nacional, a partir das
ações dos três entes federados.
Por isso, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no ano de 2003,
deliberou a construção de novos mecanismos para complementar e fortalecer a LOAS,
como a Política Nacional de Assistência Social – PNAS/04, o Sistema Único de
Assistência Social – SUAS e uma nova Norma Operacional Básica – NOB/05,
buscando enfrentar o duplo desafio de consolidar o arranjo institucional democrático e o
reordenamento da recente política de Assistência Social.
O SUAS é constituído de eixos estruturantes como a territorialização, a
intersetorialidade, a centralidade na família, o monitoramento e a avaliação, que
orientam a organização do Sistema, nos três níveis de governo. Tais eixos vêm
fortalecer o processo da municipalização, atribuindo mais autonomia e protagonismo
aos municípios na condução da política de Assistência Social.
O ano de 2005 foi considerado como ano de transição para que os municípios pudessem
definir acerca de sua adesão ao SUAS,dada a não obrigatoriedade de sua integração ao
Sistema, cuja expectativa é de sua efetivação no prazo de dez anos, com metas para
curto prazo (dois anos), médio (seis anos) e longo prazo (dez anos).
Descrever e avaliar o processo de implantação e implementação do SUAS
no
município de Paraopeba/MG, é o principal objetivo desse estudo, pois compreende-se
9
que a consolidação da política de Assistência Social exige a conjugação da vontade
política daqueles que estão envolvidos na área e do saber fazer política pública, teórica e
tecnicamente. Nessa perspectiva, são muitos os atores e sujeitos envolvidos na
consolidação do SUAS, que inclui os usuários, os profissionais, operadores da política
de Assistência Social; a sociedade civil, enquanto rede complementar na prestação de
serviços dessa área, os sujeitos nos espaços de controle como conselhos e fóruns; os
gestores públicos, chefes do Poder Executivo e outras instâncias do Estado, como o
Poder Legislativo, o Ministério Público e o Poder Judiciário.
Sob esse enfoque, o segundo capítulo apresentará uma breve reflexão sobre o mais novo
marco na política de Assistência Social no Brasil – o SUAS - e suas estratégias de
operacionalização, reconhecendo seus limites na consolidação dos direitos sociais.
No capítulo seguinte, já num campo mais específico, serão apresentadas algumas
considerações e reflexões relativas à implantação e à implementação do SUAS no
município de Paraopeba/MG. Nesse capítulo pretendemos visualizar e compreender as
estratégias utilizadas pelo município, enfatizando a adesão dos governos locais ao
SUAS, manifesta na vontade política e na previsão orçamentária de recursos para a
assistência social.
No quarto e último capítulo são apresentadas as considerações finais elaboradas a partir
do estudo realizado em Paraopeba/MG, que mostram as implicações do SUAS na
Política Municipal de Assistência Social.
O estudo da implantação e da implementação do SUAS em Paraopeba/MG, baseou-se
na revisão bibliográfica acerca do tema e no levantamento documental ( relatórios, leis
municipais e Organogramas). Essa análise foi complementada pela observação
assistemática, mas cotidiana do processo, decorrente da nossa proximidade com a
assistência social, visto que sou assistente social e técnica da Secretaria Municipal de
Assistência Social – SMAS, desde 1999.
Esse estudo pretende contribuir com o debate da consolidação dos direitos sociais,
especificamente os socioassistenciais, o que significa disputar espaços em uma arena de
conflitos e forças. Reforço que é o direcionamento da assistência social como uma
10
política de direitos que instiga a discussão sobre as perspectivas de consolidação do
SUAS em Paraopeba/MG , segundo os princípios da descentralização e da participação,
assim como conteúdo, funções, fluxo e competências quanto a buscar e efetivar
eqüidade, justiça social e garantir a proteção social, eliminando a distância entre os
direitos propugnados nas legislações e sua efetivação, concretizando-os como direito de
cidadania.
11
2 - CAPÍTULO I: A POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
O presente capítulo visa resgatar algumas considerações acerca da trajetória da política
de Assistência Social no Brasil, enfatizando seu marco histórico a partir da Constituição
Federal de 1988, bem como da regulamentação da Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS/93 e do Sistema Único de Assistência Social - SUAS/05.
2.1 - Assistência Social no Brasil: Um breve Resgate Histórico
A Seguridade Social1 configura-se com o advento do capitalismo e a formação dos
Estados nacionais, a partir da constatação da necessidade de proteção social2 daqueles
que não conseguem fazê-lo por seus próprios meios ou com o apoio da sociedade. Nesse
sentido Boschetti (1998a) afirma que, inicialmente, a Seguridade se resumia a um
conjunto de serviços e ações com o objetivo de reproduzir socialmente os indivíduos. A
pobreza, encarada como uma fragilidade individual dos despossuídos, era tratada por
meio de ações assistencialistas e atos de caridade, tanto por parte do Estado, quanto pela
sociedade. No entanto, no capitalismo moderno a pobreza pode ser interpretada como
expressão de um “fenômeno estrutural”, isto é, como conseqüência do modo capitalista
de produção, um sistema gerador de desigualdades e injustiças sociais.
Para analisar a natureza do Estado moderno e a especificidade das políticas sociais no
sistema capitalista foram formuladas, a partir dos anos 1950, vários debates teóricos.
Coimbra (apud Vasconcelos, 1989) em sua análise sobre as políticas sociais,
fundamenta que as mesmas são intrínsecas ao capitalismo, sendo, portanto, necessário
1
O termo “seguridade social” designa um conjunto de programas e serviços sociais que visam a proteger
os cidadãos das consequências econômicas e sociais advindas das ações do mercado. O alcance da
péseguridade difere entre os países conforme as suas especificidades históricas, mas tem ao menos os
seguintes elementos: seguro social (ou previdência), assistência médica e auxílios assistenciais. No Brasil,
o sistema de seguridade social inclui as políticas de previdência, saúde e assistência social (BOSCHETTI,
2003a).
2
Segundo Sposati, a “política de proteção social compõe o conjunto de direitos de civilização de uma
sociedade ou o elenco das manifestações e das decisões de solidariedade de uma sociedade para com
todos os seus membros. Ela é uma política estabelecida para a preservação, a segurança e a dignidade a
todos os cidadãos” (1997, p. 41).
12
discutir os padrões do capitalismo para entender a origem das políticas sociais em cada
contexto. Sendo assim, em cada país as políticas sociais são condicionadas pela forma
que o capitalismo – periférico ou central – assume.
Baseando em Coimbra, Vasconcelos (1989) caracterizou o capitalismo periférico como
sendo tardio – não apenas do ponto de vista cronológico – mas também, heterogêneo e
dependente. A acumulação capitalista nos países periféricos ocorre sob constante
relação de dominação e exploração. Dessa forma, as características da acumulação
periférica fazem com que esses países formem sistemas desiguais e heterogêneos de
políticas sociais.
Foi somente no capitalismo contemporâneo mediante tensões e contradições, que a
Seguridade Social experimentou um desenvolvimento institucional, ainda que o
conteúdo das políticas e as estruturas responsáveis pela sua implementação tenham
variado significativamente nos diferentes países. Os constantes conflitos entre a
burguesia e o proletariado, o avanço socialista e as crises sofridas pelo capitalismo
desde o seu surgimento, exigiram uma redefinição quanto às formas de dominação e
exploração pela classe dominante, bem como novas ações e medidas governamentais.
A crise de 1929 pode ser citada como a mais marcante e expressiva para o capitalismo
global e teve como causa predominante a liberdade de mercado e a não intervenção do
Estado na economia. A partir desse contexto, o Estado, para manter sua hegemonia,
cedeu espaço para atender os interesses de classes e a classe dominante, para manter sua
posição, alterou suas bases econômicas e políticas. A Seguridade Social foi utilizada
como um dos mecanismos para esse rearranjo, apresentado à classe trabalhadora como
uma nova proposta nas relações e interações entre Estado, mercado e sociedade.
Assim, segundo Boschetti (1998b), foi através de um pacto entre capitalistas, Estado e
classe trabalhadora que a Seguridade Social se constituiu mais especificamente, no qual
a proteção social é estendida a toda uma população de determinado Estado, através de
políticas sociais3.
3
Nesse trabalho conceituaremos políticas públicas como um conjunto de serviços sociais disponibilizados
pelo Estado, objetivando a distribuição da riqueza do país e a reprodução social da população. As
políticas públicas caracterizam o Estado em ação, tem caráter universal e origem no Legislativo (Zauli,
2003)
13
Como exemplo, podemos citar os governos social-democratas da Europa, reconhecendo
as variações entre eles, que executaram políticas como a Previdência Social e o Seguro
Desemprego, a fim de enfrentar a crise de 1930. Para tanto, esses governos embasaramse nos pressupostos da teoria keynesiana que articula capitalismo e eqüidade social,
através de um mercado “institucionalmente regulado”, originando dessa forma, com
variações, conforme as contingências históricas, o Welfare State, ou Estado
Providência.
Para Oliveira, o Welfare State consiste num processo dinâmico e contraditório,
(...) onde, a partir de regras universais e pactuadas, o fundo público
em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento
da acumulação do Capital, de um lado, e, de outro, do financiamento
da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a
população por meio dos gastos sociais (Oliveira apud Raichelis,
1998,p.55).
No Welfare State ou Estado Providência, as políticas públicas de seguridade se
expressam como direitos sociais e ocasionam uma melhora significativa nas condições
de vida da população. Entretanto, a Seguridade Social não se expressa da mesma forma
nos diferentes países, dependendo da forma como os conflitos distributivos se
estruturam e são processados pelas instituições políticas. Em alguns países capitalistas
assume a forma de Estado Providência e em outros,como o Brasil, assume a forma de
Estado Assistencial, onde a pobreza é banalizada, recebendo um trato compensatório.
Conforme (Sposati, 1986) no Brasil, até a década de 1930, a pobreza não era entendida
enquanto expressão da questão social4 e, quando a responsabilidade do Estado era
mencionada, tornava-se logo um “caso de polícia”. Os pobres eram considerados sob a
ótica de necessitados e doentes.
Somente a partir da crise do capitalismo mundial de Pós 1929, é que o Estado mudou
sua posição perante a sociedade, interferindo na relação capital / trabalho, passando a
assumir responsabilidade pelas condições de vida da população. Se, por um lado, essa
4
A questão social é entendida como um fenômeno socialmente produzido e estreitamente relacionado às
fases de instalação e desenvolvimento do capitalismo, expressando-se nas consequências da inserção
precária ou da exclusão de pessoas e grupos na produção e/ou no usufruto de bens e serviços necessários
à sua própria reprodução e constituindo-se num conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos
(POLANYI, 1989 apud CUNHA, 2009).
14
ação do Estado interessava à classe trabalhadora por garantir-lhe condições de trabalho
pelas quais vinha lutando sistematicamente, por outro lado também interessava aos que
detinham o capital, pois viabilizava a acumulação sob novas bases.
No Brasil, em 1923, a Lei Eloy Chaves propiciou a criação das Caixas de
Aposentadoria e Pensão dos ferroviários – CAPS, inserindo o Estado na questão
previdenciária, sendo que a assistência social, nesse contexto, ficou restrita à iniciativa
privada. Em 1930, foi criado o Ministério dos Negócios, da Educação e Saúde Pública,
cuja atribuição consistia no encaminhamento dos assuntos relacionados ao Ensino, à
Saúde e à Assistência Social, primeira estrutura institucional de nível federal
responsável pela assistência social.
O período do Estado Novo (1937 / 1945) caracteriza-se como aquele em que ocorreu a
consolidação das principais medidas relativas tanto à política econômica quanto à
política social que vinha se apresentando desde 1930. Nesse período, por exemplo, foi
promulgada a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), que regulamentou as relações
entre capital e trabalho no país e assegurou direitos sociais aos trabalhadores.
No entanto, para Sposati (1986b), o que se vê na história da assistência social no Brasil
é que essa área era contemplada como mais uma forma de sustentar a relação populista
entre Estado e Sociedade. Se, por um lado, a ação do Estado possibilitava a
incorporação das demandas da classe trabalhadora que possuía carteira assinada e
filiação sindical, a chamada “cidadania regulada” de Santos (1979), por outro lado, a
mantinha subordinada aos interesses do capital.
Assim, as políticas sociais por parte do Estado enfatizavam, até o final da década de
1930, a dimensão da previdência. Contudo, essa perspectiva de atuação se alterou na
década posterior. Em 1942 foi criada a primeira instituição reconhecida como órgão de
colaboração com o Estado, a Legião Brasileira de Assistência – LBA, que tinha por
objetivo prestar assistência às famílias brasileiras dos pracinhas que lutavam na
Segunda Guerra Mundial. Essa medida representou uma mudança importante na área da
assistência social, transformado-a em uma modalidade de ação do Estado, com
características que influenciariam a área de política nas décadas seguintes.
15
Raichelis (1998) afirma que após a Segunda Guerra Mundial, especialmente na década
de 1950, a teoria desenvolvimentista imposta por organismos internacionais, como o
Centro de Estudos para a América Latina – CEPAL, que tinha por objetivo superar o
atraso dos países periféricos da América Latina e conter o avanço socialista, reforçou a
centralidade do Estado como protagonista do projeto de industrialização na era da
modernidade capitalista.
Para a autora supracitada, o projeto desenvolvimentista brasileiro levou não só ao
protagonismo do Estado no que diz respeito à regulação da economia, mas também o
estabeleceu como produtor de mercadorias e serviços. Por isso, as instituições criadas
pelo Estado desde a década de 1930, tornaram-se a base de sustentação das políticas de
desenvolvimento dos anos de 1950 a 1980.
Tais políticas, no entanto, revelaram-se seletivas e excludentes, não conseguindo
amenizar, de fato, a situação dos mais vulnerabilizados pela “questão social”. Como
afirma Fleury
O Sistema de Seguridade Social dos países pioneiros em sua
implantação na América Latina, dentre os quais o Brasil, tornam-se
peculiar pela combinação da cidadania regulada com cidadania
invertida em um padrão de proteção social em que a estratificação é a
lógica organizadora do sistema escalonado de privilégios e concessões
(Fleury apud Raichelis, 1998, p. 87) .
A assistência social nos governos populistas e militares que vigoraram no país entre os
anos de 1930 e 1980 era vista apenas sob a ótica eleitoral, ficando bastante distante do
seu reconhecimento como um direito do cidadão. O golpe militar de 1964 reforçou
ainda mais o caráter assistencial do Estado, recriando os programas assistenciais com a
intenção de obter apoio ao regime militar e despolitizar as organizações dos
trabalhadores, passando a tratar a questão social através da articulação “repressão –
assistencial”, como bem afirma Iamamoto
Os programas assistenciais definidos de forma autoritária e
centralizada pelo Estado Pós-64, são intensificados para atender a
duplo objetivo: como campo de investimento do capital privado, de
16
um lado, e como mecanismos reguladores do conflito social,
alimentando o processo de normatização da ordem social, sob a égide
da ideologia da Segurança Nacional (Iamamoto apud Raichelis, 1998,
p. 90) .
Contudo, no período do regime militar, a cobertura da Seguridade Social estendeu-se a
novos segmentos sociais, os quais foram incorporados através de programas e
instituições voltados para os grupos mais atingidos pelas desigualdades sociais.
A proteção social, no período militar, sofre transformações radicais no que se refere ao
desenho institucional das políticas sociais, consolidando ações nacionais de Saúde,
Educação, Habitação e Assistência Social, reguladas pelo Estado. Tais medidas tinham
a intenção de desarticular a estrutura do período populista anterior que, em 1930,
regulamentou a relação capital – trabalho, através da CLT e adotara uma proteção social
no período de 1945 a 1964, baseada na seletividade, heterogeneidade e na
fragmentação.
O enfraquecimento do regime militar e a reorganização da sociedade civil, a partir dos
meados dos anos 1970 e início dos anos 1980, geraram o processo de redemocratização
e expressaram a incapacidade do regime militar em manter a supressão dos direitos
políticos e civis, bem como a “crise fiscal” do Estado causado – segundo a ideologia
neoliberal – pelos princípios Keynesianos.
A redemocratização trouxe consigo a construção de uma nova Carta Constitucional.
Conforme Arretche (1999a), a Constituição de 1988 buscou resgatar o caráter federativo
do Estado brasileiro, atribuindo às esferas subnacionais (estados e municípios)
autonomia político-administrativa. Para tanto, preconiza a descentralização das ações e
decisões da União, objetivando dar fim à tradição centralizadora da gestão pública
federal, iniciando o processo de descentralização política e administrativa do país.
No desenvolvimento desse estudo, recorrendo ainda a Arretche (1999b), cabe
mencionar que as alterações das relações entre os entes federativos, estabelece novos
arranjos institucionais, ocasionando impactos decisivos no processo de descentralização
da área social.
17
Desde 1990, têm sido implantados programas e sistemas de descentralização das
políticas públicas, como a Saúde, Educação e Assistência Social. Entretanto, existe
significativa variação no grau de descentralização entre cada uma dessas políticas, bem
como significativa variação na forma de suas gerências entre os estados e municípios
brasileiros. Isto porque, para fomentar as transferências de competências, a União vem
utilizando mecanismos de recompensas e sanções, buscando induzir maior adesão dos
municípios a assumir responsabilidade pela proteção social (Arretche, 1999c).
Todavia, é preciso enfatizar, que em um país historicamente caracterizado por
profundas desigualdades econômicas, políticas e sociais, o grau de descentralização das
políticas dependerá da capacidade dos governos locais da gestão de políticas públicas,
relacionada à sua capacidade fiscal e administrativa, e da cultura cívica da comunidade5.
A Assistência Social, que historicamente pautava-se na caridade e na filantropia,
embasada por uma relação de favor, alçou nova condição a partir da Carta
constitucional. E, através de uma nova organização e gestão, ou seja, de um novo
arranjo institucional, a Assistência Social foi incorporada pela Constituição Federal e
inserida ao “tripé” da Seguridade Social, ao lado da Previdência e Saúde. Em seus
artigos 203 e 204, a assistência social é propugnada como um direito de todo cidadão
brasileiro e um dever do Estado, cuja gestão deve ocorrer de forma descentralizada e
com a participação da sociedade civil.
Contemplando as reivindicações da sociedade civil e a exigência ao cumprimento dos
preceitos constitucionais, a Assistência Social foi regulamentada através da Lei
Orgânica da Assistência Social – LOAS – Lei nº 8742, em 1993.
A LOAS representa um marco na área da Assistência Social, pois regula essa política
como direito do cidadão e dever do Estado, ou seja, como um direito social constitutivo
da cidadania. Hoje, é a LOAS que garante a formulação e o controle da política de
Assistência Social. Sua implantação deve seguir diretrizes da descentralização, da
participação popular e da primazia do Estado sobre a sua condução, tendo como
5
Conforme Faria (2000), a participação ou cultura cívica pressupõe o reconhecimento de que a
democracia deve estar amparada em um conjunto de valores e práticas mediante a dinâmica societária,
criando uma cultura política responsável em concretizar os sentidos da democracia em sua arena
institucional.
18
principais mecanismos de execução o Conselho, o Plano e o Fundo, nos três níveis de
governo.
Portanto, cabe ressaltar que, para que a LOAS se consolidasse como conquista da
cidadania brasileira e fosse implementada, foi necessário um “reordenamento
institucional” bem como um “reordenamento da própria assistência social”, a fim de
viabilizar sua articulação com os demais áreas das políticas públicas. Construir a
institucionalidade nesse novo contexto descentralizado torna–se o duplo desafio a ser
superado pela política pública de Assistência Social no país.
No entanto, cabe ressaltar que a consolidação da Assistência Social ocorre no período
da reestruturação produtiva, iniciada no mundo nos anos 1970, mas que só tem
expressão significativa no Brasil nos anos 1990.
Em conseqüência, no campo político-administrativo exige-se o reordenamento da
relação Estado/Mercado através de reformas, como a liberação comercial e financeira, a
abertura das exportações, a desregulamentação do setor privado, a flexibilização do
mercado de trabalho, a privatização, enfim, todo um conjunto de mudanças que
transferem as responsabilidades públicas para a iniciativa privada, ou do Estado para o
mercado, dando início a uma nova fase de insegurança social.
De acordo com Rifkin (1995), a criação de um mercado disponível e garantido ao setor
privado está relacionada à existência de camadas populares cada vez mais desprotegidas
pelas políticas sociais e públicas e ao simultâneo sucateamento dos serviços públicos
prestados, que faz com que a própria população passe a demandar serviços e benefícios
privados. Neste sentido, o Estado assume o papel de garantir o destino do mercado ao
tornar o processo de privatização socialmente aceito.
Sob esse ponto de vista, a idéia de se gerir políticas públicas de proteção social
extensivas a todo cidadão enquanto direito passa a ser descartada, pois os objetivos do
projeto neoliberal implicam na mercantilização dos bens sociais, na diminuição dos
gastos públicos e na eliminação de direitos sociais, pois esses oneram o Estado. Dessa
forma, a atuação do Estado no âmbito social passa a ser restrita ao atendimento mínimo
19
daqueles que não conseguem sobreviver no livre mercado, por meio de programas com
características assistencialistas.
O contexto mundial, hoje fortemente marcado pela globalização, apresenta tendências
contraditórias, tanto para os países periféricos e semi-periféricos, quanto para os países
centrais. Ao mesmo tempo que se avança na questão da alta tecnologia, do
conhecimento e da informação, esse processo gera desemprego, exclusão social,
vulnerabilidade.
Além do mais, o desenvolvimento brasileiro, caracterizado pela transição de um país
oligárquico para um país competitivo, sem alterar as estruturas socioeconômicas da
sociedade, propiciou profundas desigualdades sociais, tendo o país um dos mais altos
coeficientes de Gini do mundo, situado em 0,576 (IBGE / 2000).
O atual modelo econômico do país enfraquece as políticas de Seguridade Social,
sobretudo, a política pública de Assistência Social, conforme Carvalho
expressivo o contingente de trabalhadores informais e desempregados,
para os quais não há acesso aos benefícios previdenciários ou à
proteção social decorrente da sociedade salarial e que, por isso, estão a
demandar um tipo mais amplo de proteção social, que será não
contributiva e incondicional, como os direitos contemplados pela
Assistência Social (Carvalho, 2006, p. 13).
A Assistência Social, que deve ser ofertada a quem dela necessitar, vem fomentando o
redesenho de programas e projetos sociais focalizados e seletivos, que atentam contra o
caráter universal, trazendo efeitos adversos, como expressivas restrições dos critérios de
elegibilidade.
Realizar o direito à assistência social pressupõe conceber a política social que o
implementa, em suas diferentes dimensões, envolvendo seus objetivos; a natureza e
tipologia dos benefícios, serviços, programas e projetos determinados legalmente; as
modalidades de usuários; os requisitos fundamentais para estabelecer a relação direitosdeveres visando superar o tradicional caráter filantrópico atribuido à assistência social.
20
A assistência social precisa ser analisada como parte de um sistema de proteção social
que deve ser contínuo, sistemático, planejado, articulado, com recursos garantidos no
orçamento público e com ações complementares entre si, evitando o paralelismo, a
fragmentação e a dispersão de recursos.
Efetivar a Assistência Social enquanto política pública implica numa nova forma de
gestão e operacionalização dessa política.
Por isso a IV Conferência Nacional de
Assistência Social, realizada em 2003, deliberou a elaboração de uma Política Nacional
de Assistência Social – PNAS e a construção do Sistema Único de Assistência Social –
SUAS.
2.2 O Sistema Único de Assistência Social - SUAS.
Como apresentado anteriormente, a Assistência Social no Brasil, a partir da
Constituição Federal de 1988, está legitimada como política pública (Art. 194 e 195) e
com diretrizes para seu funcionamento (Art. 203 e 204). Essas determinações passaram
a significar a possibilidade de um novo tempo do direito e a perspectiva de ruptura com
a prática do favor e do clientelismo, que se constituem em marcas profundas na
trajetória da Assistência Social no país.
Esse novo tempo vem se estruturando por meio da Lei Orgânica de Assistência Social
(nº 8.742/93) – LOAS; da Política Nacional de Assistência Social (Resolução nº 145/04;
do Conselho Nacional de Assistência Social) (Dec. Nº 5.074/04) – PNAS/2004; da
Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS/05,
que constituem as medidas legais que visam garantir a normatização e a organicidade
dessa política pública, compondo-se de um conjunto de serviços, programas, projetos,
benefícios, sendo esses de caráter permanente ou eventual, na condição de proteção
social básica e especial.
Conforme preconiza a NOB/SUAS/2005,
Ao completar 10 anos de vigência da LOAS [...] a IV Conferência
Nacional de Assistência Social, (dezembro de 2003) afirma o modelo
21
“SUAS”, como um sistema público não contributivo, descentralizado
e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico da
assistência social no campo da proteção social brasileira. A regulação
da dinâmica do SUAS é socialmente orientada: pela ação pública
territorializada e democraticamente construída, com definição de
competências específicas de cada esfera governamental; pela
valorização do impacto social das diversas políticas estruturais e pelo
desenvolvimento social sustentável (NOB/SUAS/2005).
A eficácia do processo de implantação e implementação do SUAS pauta-se nos
princípios e diretrizes do processo de descentralização, dependendo, portanto, das
relações inter-governamentais coordenadas e da indução aos municípios à
protagonizarem a responsabilidade pela Assistência Social no seu nível de governo.
A proteção social contemplada pela Assistência Social deve garantir as seguranças de
sobrevivência, acolhida e convívio familiar e comunitário 6 aos usuários dessa política,
que vivem em situação de vulnerabilidade, seja em decorrência da pobreza, dos ciclos
de vida, da privação, da fragilização dos vínculos familiares, deficiências ou
discriminações. A proteção social deve ser prestada conforme níveis de complexidades
e caracteriza-se como Proteção Social Básica e Proteção Social Especial. A primeira
desenvolve o protagonismo das famílias e dos indivíduos, no sentido da prevenção de
riscos, desenvolvimento de suas potencialidade e superação de suas condições de
vulnerabilidade, e são ações desse tipo de proteção, o Programa de Atenção às Famílias
– PAIF7; o Benefício de Prestação Continuada – BPC8 e os Benefícios Eventuais9. A
Proteção Social Especial pode ser de Média ou de Alta Complexidade e deve prestar
atendimento às famílias e aos indivíduos que já tiveram seus direitos violados, com
vínculos familiares e comunitários rompidos ou não.
O SUAS atribui nova nomenclatura aos serviços socioassistenciais da política, bem
como organiza e regulamenta um Sistema Único e descentralizado da Assistência
6
A segurança da sobrevivência implica em garantir a autonomia e a renda das famílias em situação de
vulnerabilidade social; a segurança da acolhida significa o direito ao tratamento digno e sigiloso dos
usuários da política pública; a segurança do convívio familiar e comunitário deve assegurar o
protagonismo das famílias e o fortalecimento dos vínculos familiares e afetivos.
7
O PAIF é um Programa Federal desenvolvido em parceria com os municípios, com o objetivo de
fortalecer os vínculos familiares e afetivos das famílias em situação de vulnerabilidade social, inseridas na
área de abrangência do Programa.
8
O BPC é a garantia de um salário mínimo mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso acima de
sessenta e cinco anos e que comprovem possuir renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo vigente
no país.
9
Os Benefícios Eventuais visam o pagamento de auxílio natalidade, auxílio funeral ou qualquer outro
benefício que visa atender necessidade advinda de vulnerabilidade temporária
22
Social. Também elege o CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
(equipamento e serviço de proteção social básica localizado em territórios de
vulnerabilidade social), como a porta de entrada do Sistema. O SUAS materializa os
preceitos da LOAS/93, e baseia-se em onze eixos estruturantes, a saber: precedência da
gestão pública da política, alcance dos direitos socioassistenciais pelo usuários,
matricialidade sociofamiliar, territorialização,descentralização político-administrativa,
financiamento partilhado entre os entes federados, fortalecimento da relação
democrática entre Estado e sociedade civil, valorização da presença do controle social,
participação popular/cidadão usuário, qualificação de recurso humanos, informação,
monitoramento, avaliação e sistematização de resultados.
Para melhor organizar a gestão da assistência social, a PNAS, classifica os municípios
brasileiros conforme seu porte populacional:

Municípios pequeno porte nível I: com população até 20.000 habitantes.

Municípios pequeno porte nível II: com população entre 20.001 a 50.000
habitantes.

Municípios médios: com população entre 50.001 a 100.000 habitantes.

Municípios grandes: com população entre 100.001 a 900.000 habitantes.

Metrópoles: com população superior a 900.000 habitantes.
O porte populacional dos municípios é o primeiro indicador para a gestão do SUAS no
território. Conforme o Atlas do Desenvolvimento Humano (2002) o Brasil tem cerca
5.500 municípios. Destes, cerca de 5.000 são classificados de pequeno porte nível I e
nível II e representam 20% da população brasileira. As metrópoles, 16 ao todo, também
possuem 20% da população. Os municípios de pequeno porte devem protagonizar a
proteção social básica e os demais, a proteção social básica e a especial.
Para regulamentar a gestão do SUAS entre os níveis federativos (União, Estados e
Municípios) foi aprovada, em julho de 2005, a nova Norma Operacional Básica –
NOB/05. A NOB/05 estabelece não só o caráter do SUAS, mas também clareia as
funções da Assistência Social, as instâncias de articulação, pactuação e deliberação
23
componentes do processo de implantação e implementação do SUAS, bem como atribui
níveis de gestão aos municípios. No caso da gestão municipal, existem três níveis de
gestão: Inicial, Básica e Plena. A classificação quanto ao nível de gestão do município
irá depender da organização, dos serviços socioassistenciais disponibilizados e várias
outras exigências, preconizado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à
Fome – MDS.
De acordo com a NOB/05, os municípios devem aderir ao Sistema ( sua participação
não é compulsória) e para pleitear a Gestão Inicial, o município necessita contemplar
alguns requisitos e responsabilidades básicas, como atender os preceitos do artigo 30 da
LOAS/9310, alocar e executar recursos próprios para as ações de Proteção Social Básica,
municiar e manter atualizadas as bases de dados dos subsistemas e aplicativos da REDE
SUAS11, componentes do Sistema Nacional de Informação, inserir no Cadastro Único
as famílias em situação de maior vulnerabilidade social e risco, conforme critérios do
Programa Bolsa Família, preencher o plano de ação no sistema SUASweb 12 e apresentar
o relatório de gestão como forma de prestação de contas.
O pleito à Gestão Básica demanda que os municípios contemplem, além dos eixos e das
responsabilidades da Gestão Inicial, as seguintes exigências: manter estrutura para
recepção,
identificação,
encaminhamento,
orientação
e
acompanhamento
dos
beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais, com equipe profissional composta no
mínimo por um assistente social, apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de
beneficiários de BPC, conforme sua capacidade de gestão, contendo ações, prazos e
metas a serem executadas, articulando-os à Assistência Social e às demais políticas
públicas, garantir a prioridade de acesso nos serviços de Proteção Social Básica, realizar
diagnóstico das áreas de risco e vulnerabilidade social, ter o Conselho Municipal de
Assistência Social – CMAS, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente – CMDCA e o Conselho Tutelar – CT em funcionamento, ter como
10
Esse artigo determina as condições de repasse dos recursos federais, aos municípios, aos estados e ao
Distrito Federal, a saber: Plano de Assistência Social, Conselho de Assistência Social e Fundo de
Assistência Social, cada qual pertinente a sua esfera de governo.
11
REDE SUAS é um sistema de informação que tem a função de responder as novas necessidades de
comunicação no âmbito do SUAS.
12
O SUASweb é uma importante ferramenta via internet, criada pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate á Fome – MDS, para agilizar a transferência regular e automática dos recursos
financeiros oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS, para os fundos estaduais,
municipais e do Distrito Federal.
24
responsável pela Secretaria Executiva do CMAS, um profissional de nível superior,
participar da gestão do BPC, participar das ações regionais e estaduais, pactuadas no
âmbito SUAS, visando assegurar aos usuários da Assistência Social o acesso aos
serviços de média e/ou alta complexidade, instituir Plano de Acompanhamento,
Monitoramento e Avaliação das ações de Proteção Social na Rede Municipal de
Assistência Social, identificar e reconhecer as entidades inscritas no CMAS que
atendem os requisitos para estabelecimento do vínculo SUAS e estruturar os Centros de
Referência da Assistência Social – CRAS,
de acordo com o porte do município, em
áreas de maior vulnerabilidade social, para gerenciar e executar ações de Proteção
Social Básica no território referenciado, conforme critério abaixo:

Porte I: mínimo de um CRAS para até 2.500 famílias referenciadas.

Porte II: mínimo de um CRAS para até 3.500 famílias referenciadas.

Médio Porte: mínimo de dois CRAS, cada um para até 5.000 famílias
referenciadas.

Grande Porte: mínimo de quatro CRAS, cada um para até 5.000 famílias
referenciadas.

Metrópoles: mínimo de oito CRAS, cada um para até 5.000 famílias
referenciadas.
O pleito municipal à Gestão Plena, em consonância com a NOB/SUAS/05, demanda
além dos requisitos e responsabilidades contemplados para pleito à Gestão Inicial e
Básica, os seguintes: cumprir pactos de resultados, com base em indicadores sociais
comuns previamente estabelecidos, garantir prioridade de acesso nos serviços da
Proteção Social Básica e/ou Especial, visando assegurar aos usuários da Assistência
Social o acesso aos serviços de média e/ou alta complexidade, instalar e coordenar o
Sistema de Monitoramento e Avaliação das ações de Assistência Social, em articulação
com o Sistema Estadual e validado pelo Sistema Federal, elaborar e executar a política
de recursos humanos, ampliar o atendimento atual dos Centros de Referência
Especializado de Assistência Social – CREAS, implantar, em consonância com a União
e os Estados, programa de capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e
25
prestadores de serviços da área de Assistência Social, prestar serviços de Proteção
Social Especial.
Em 2006, aproximadamente 95% dos municípios brasileiros já tinham aderido ao SUAS
(Carvalho, 2006). Como meio de indução à adesão, a União está utilizando mecanismos
de recompensas e sanções, nos moldes já adotados nas Políticas de Educação e Saúde.
O SUAS representa um avanço para a política de Assistência Social, mas também
representa sérios desafios e restrições à sua própria operacionalização, sobretudo para
gestores municipais, como demonstra Sposati, que considera que
Uma primeira restrição encontra-se no fato de que o SUAS propõe
uma regulamentação voltada para a padronização dos serviços sócioassistenciais no território nacional, não favorece o pacto federativo
pela via de uma nova cultura política de gestão pautada em
autonomias partilhadas entre esferas de governo (Sposati, 2006, p.
126).
Além disso, a repartição dos recursos entre os entes federados apresenta sinais de
iniqüidade, uma vez que conforme afirma Carvalho
Nosso pacto federativo funciona de forma truncada: a União fica com
59%, os estados com 24,9% e municípios com 16,1% do bolo
tributário nacional (cerca de 36% do PIB). As unidades federativas
estão administrando um pequeno comércio varejista, de atendimento
rotineiro às demandas da micropolítica (2006, p. 127).
Nossos pequenos municípios (73% do total dos municípios brasileiros), na sua maioria,
padecem da ausência de recursos próprios para dar conta de políticas de
desenvolvimento e são absolutamente dependentes de transferências federais e estaduais
(Carvalho, 2006).
Dessa forma, o contexto institucional e organizacional atual do país é caracterizado por
complexidades e variações entre as políticas públicas e por problemas de coordenação
nas relações inter-governamentais. Para diversos autores, como Faria (2000), Inácio
(2006) e Souza (2004) as dificuldades da implementação têm sido o insucesso na
26
efetivação das políticas públicas, por meio do monitoramento e da avaliação é possível
identificar e superar as dificuldades encontradas na sua implementação. Tais
dificuldades, muitas vezes, estão associadas à capacidade institucional, política e técnica
dos órgãos implementadores e dos mecanismos de controle social. Silva (2000)
argumenta que a implementação está vinculada às formas de governança, às regras do
jogo, que podem, ou não, promover sustentabilidade, cooperação, coordenação e
negociação entre os agentes governamentais e não-governamentais, ou seja, à rede de
implementadores.
A partir daí, compreende-se que a implementação deve ser entendida como um processo
contínuo, mas não necessariamente linear, envolvendo diversos atores e vínculos, sendo
permeado de interesses e incertezas.
Sob este enfoque, descrever e avaliar a implantação e a implementação do SUAS, em
um município de pequeno porte nível II, como Paraopeba, é a proposta do capítulo a
seguir.
27
3 – CAPÍTULO II - O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – SUAS,
NO MUNICÍPIO DE PARAOPEBA/MG
O terceiro capítulo desse estudo, busca apresentar o perfil municipal, a revisão
bibliográfica, a coleta e a análise de dados, bem como suas implicações referente à
implantação e a implementação do SUAS, em Paraopeba/MG.
3.1 - O Processo de Implantação e Implementação do SUAS em Paraopeba/MG
O período que se segue à promulgação da Constituição Federal de 1988 vem sendo
caracterizado pela construção de espaços institucionalizados de participação, seja com o
objetivo de ampliar o debate acerca dos temas de relevância pública e aproximar os
cidadãos dos governantes, como por exemplo, os Fóruns, as Câmaras Setoriais e as
Audiências Públicas, seja com o objetivo de democratizar a gestão do Estado, através
dos Conselhos de Políticas e de Direitos, Orçamentos Participativos e Conferências de
Políticas Públicas (Avritzer, 2000; Dagnino, 2002; Faria, 2000).
Todavia, vale ressaltar que o intenso processo de redemocratização iniciado nas últimas
décadas nos países da América Latina, sobretudo no Brasil, coincidiu com o processo de
nova forma de acumulação capitalista, a reestruturação produtiva, associada à ideologia
neoliberal. A reestruturação produtiva beneficiou-se do avanço da tecnologia, que
possibilitou o aumento dos fluxos de informações e produziu profundas mudanças no
mundo do trabalho, como a precarização das relações de trabalho, o desemprego
estrutural e o subemprego. O acirramento das desigualdades sociais e a defesa de um
“Estado Mínimo”, preconizado pelo neoliberalismo, vem impactando negativamente na
capacidade de mobilização e organização da sociedade civil e, consequentemente no
processo de consolidação da Democracia Participativa e dos direitos sociais (Souza,
2006).
Nesse contexto, a densidade da participação e a pluralidade dos novos atores sociais
passam a ser estudadas e valorizadas por vários autores. Tocqueville (1977) já
enfatizava que a participação, por meio das instituições secundárias (escolas,
28
associações de bairro, igrejas), educa os indivíduos, formando uma consciência cívica,
menos individualista e mais aberta às diferenças. Habermas (1996) por sua vez, elabora
o conceito de esfera pública, na qual as instituições intermediárias reforçam a
participação e colocam em público questões que antes ficavam restritas ao Mundo da
Vida. Essas instituições, que formam a sociedade civil, atuam na esfera pública e visam
influenciar o Sistema Político, através da intermediação entre o Mundo da Vida e os
Sistemas Econômico e Político.
Ao analisar a efetividade democrática da participação, no Brasil, Faria (2006a) enfatiza
que essa torna-se possível mediante a participação cívica. Essa, por sua vez, pressupõe o
reconhecimento de que a democracia deve estar amparada em um conjunto de valores e
práticas, inseridos na dinâmica societária, criando uma cultura política responsável em
concretizar os sentidos da democracia e sua arena constitucional.
Faria (2006b) denota que a consolidação da Democracia Participativa no processo de
formulação das políticas públicas, pressupõe a capacidade real de inclusão política,
econômica e social dos novos espaços de participação, inclusive os não legitimados
como as passeatas, as marchas, os bloqueios, entre outros. Assim, atentar para a
potencialidade dos novos espaços públicos de participação institucionalizada requer
conhecer as conseqüências do neoliberalismo e seus efeitos diversos nos diferentes
territórios, bem como perceber as múltiplas relações entre Estado e Sociedade nessas
novas formas de participação.
A capacidade inclusiva dos cidadãos nas novas formas de participação, ou seja, no
exercício efetivo da articulação entre representação e participação, conforme Faria
(2006c) vai depender das seguintes variáveis: perfil associativo dos municípios, tipo de
política envolvida, vontade e/ou envolvimento político do gestor e capacidade
financeira dos municípios.
Para o estudo da implantação do SUAS no município de Paraopeba/MG, duas variáveis
foram definidas como fundamentais: adesão dos governos locais (expressa na vontade
e/ou envolvimento político do gestor e na previsão orçamentária) e o tipo de política
envolvida.
29
A vontade e/ou envolvimento do gestor é fundamental no processo de consolidação dos
direitos sociais e da participação na condução das políticas públicas, asseguradas na
Constituição de 1988. Como exemplo, podemos citar os municípios onde os prefeitos
eleitos são oriundos do Partido dos Trabalhadores – PT. Os gestores de tais cidades,
geralmente optam pela prática de fomentar e institucionalizar novas formas de
participação, sendo a mais expressiva a implantação dos Orçamentos Participativos –
OPs. As experiências mais bem sucedidas de OPs ocorrem nos municípios onde os
gestores reconhecem que a participação é imprescindível para a qualidade das políticas
públicas e dos serviços sociais ofertados à população e não um mero cumprimento das
formalidades constitucionais (Faria, 2006d).
Outra determinante a se destacar no processo da efetividade democrática da participação
social é o tipo de política envolvida. Algumas políticas públicas como a de Saúde, que
já possuía em seu processo de construção alguma militância social e politização dos
seus atores sociais, encontram-se em situação bem mais avançada tanto no que se refere
a capacidade real de inclusão de seus novos espaços institucionalizados de participação,
quanto na adesão dos municípios brasileiros aos seus novos formatos institucionais.
Nesse sentido, vale destacar que, de acordo com Souza (2004, p. 168)
Em contraste com o que aconteceu com as políticas de Saneamento,
Habitação e Assistência Social, os governos locais responderam
positivamente aos incentivos à municipalização da Saúde e da
Educação. Isto pode ser creditado, no primeiro caso, à injeção de
recursos nos cofres locais e, no segundo à penalidade para o município
que não aumentar as matrículas para as escolas municipais.
Todavia, a implantação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS/05, cuja
construção é semelhante ao Sistema Único de Saúde – SUS, inclusive na relação da
União com os Municípios, através de mecanismos de recompensas e sanções – conta
com a adesão de 95% dos municípios brasileiros e vem ocasionando avanços
significativos na consolidação dessa política pública. Vale lembrar que o SUAS foi
deliberado durante a realização da IV Conferência Nacional de Assistência Social,
realizada em 2003, um dos espaços de participação social mais expressivo da política
pública de Assistência Social.
30
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social - PNAS/04, o município de
Paraopeba/MG é classificado como de pequeno porte nível II, por possuir cerca de
20.383 habitantes (IBGE-2000). O crescimento da população total do município é nítido
nas últimas décadas, devido, principalmente, ao incremento da população urbana, já que
a população da área rural tem se mantido estável.
A população economicamente ativa do município encontra-se principalmente nas
atividades industriais, podendo destacar a têxtil, a mineração de areia e de ardósia e a
cooperativa de leite. As culturas agrícolas predominantes são a de milho, arroz, feijão e
hortaliças.
Os latifúndios (estabelecimentos rurais com área superior a 500 ha) ocupam cerca de
57% da área agrária, correspondendo a apenas 14,4% do número total de propriedades,
o que denota uma forte concentração de terras na mão de poucos proprietários.
A Prefeitura Municipal tem um total de 1.019 contribuintes inscritos, sendo 313 pessoas
físicas e 706 pessoas jurídicas. A média da arrecadação anual é de aproximadamente
R$1.073.654,70 (Setor Municipal de Tributação de Paraopeba/07). O município ocupa a
184ª posição no ranking mineiro (num total de 853 municípios) no que se refere ao
Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, com pontuação em 0,767. Seu coeficiente
de GINI situa-se em 0,55 (FJP/2000).
Uma medida do grau de vontade/envolvimento do gestor que será utilizada nesse
trabalho é o percentual anual da receita orçamentária alocada no Fundo Municipal de
Assistência Social – FMAS13, em Paraopeba.
13
O FMAS é uma unidade orçamentária onde devem ser alocados os recursos próprios e os advindos dos
demais entes federados e doações e que constituem a receita que irá cobrir os gastos relativos à assistência
social. O Fundo é instituído por lei municipal, que estabelece as fontes de receita e as possibilidades de
despesa.
31
Gráfico 1 - Percentual orçamentário anual
destinado à Assistência Social em Paraopeba 2006
Exercício de 2006
120
100
100
80
60
40
20
3,38
0
Total Orçamento
Percentual Assistência
Social
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda/2010
Gráfico 2 - Percentual orçamentário anual
destinado à Assistência Social em Paraopeba 2007
Exercício de 2007
120
100
100
80
60
40
20
3,06
0
Total Orçamento
Percentual Assistência
Social
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda/2010
32
Gráfico 3 - Percentual orçamentário anual
destinado à Assistência Social em Paraopeba 2008
Exercício de 2008
120
100
100
80
60
40
20
3,49
0
Total Orçamento
Percentual Assistência
Social
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda/2010
Como se verifica nos gráficos acima não há variação significativa na alocação de
recursos do FMAS, principalmente ao tomar como referência a mobilização nacional,
que visa destinar o mínimo de 5% da receita orçamentária anual para esse fim.
Contudo, é importante ressaltar que no exercício de 2005, em Paraopeba, o FMAS era
caracterizado como subunidade orçamentária e subordinado ao Fundo Municipal de
Saúde – FMS. Era necessário ao FMAS constituir-se como unidade orçamentária, sendo
esse um dos requisitos a serem contemplados pelos municípios para pleitear a Gestão
Básica de Assistência Social, conforme orientação da Norma Operacional Básica NOB/05. Por isso, no mesmo ano, sem grandes interferências, ocorreu a transformação
do FMAS em unidade orçamentária. Sem dotação orçamentária obrigatória, como nas
políticas públicas de Saúde e Educação, a política de Assistência Social, não deixa de
ser, de certa forma, nos três entes federativos, “opção de governo”, ou seja, corresponde
à adesão dos governos locais e a vontade/envolvimento político do gestor.
Outras medidas a serem mensuradas no campo da vontade/envolvimento do gestor são a
infraestrutura, a intersetorialidade e a complexidade da rede de assistência social. Nesse
sentido, verificam-se algumas mudanças expressivas provenientes das exigências legais
ao cumprimento da NOB/05. Em Paraopeba, foi nomeado funcionário de nível superior
33
para a função de secretário executivo do Conselho Municipal de Assistência Social CMAS. Contudo, não foram proporcionadas as estruturas necessárias à implantação da
secretaria executiva, o que é de responsabilidade do gestor.
Vale ressaltar aqui, que todo processo de habilitação do pleito à gestão básica do
município de Paraopeba/MG, contou com significativo apoio do Conselho Municipal de
Assistência Social – CMAS, na prontidão na realização das reuniões, no estudo da
Norma Operacional Básica – NOB/05 e na reivindicação junto ao prefeito municipal
para implantação da secretaria executiva.
Na cidade de Paraopeba, a área de assistência social foi, por um longo período,
administrada pelos Secretários Municipais de Saúde, apesar dos questionamentos dos
conselheiros municipais de assistência social e deliberações em contrário, realizadas
pelas Conferências Municipais. Em abril de 2006, contudo, foi aprovada junto ao
Legislativo, uma nova estrutura organizacional da Prefeitura e com isso, a criação da
Secretaria Municipal de Assistência Social – SMAS, conforme organograma da
Prefeitura Municipal, abaixo.
34
Lei Complementar nº 034/06
GABINETE DO PREFEITO
ÓRGÃOS DE ATIVIDADES DE ASSESSORAMENTO
DIRETO E IMEDIATO AO PREFEITO
SECRETARIA
MUNICIPAL DE
GOVERNO
PROCURADORIA
JURÍDICA
ÓRGÃOS DE
ATIVIDADES MEIO
SECRETARIA
MUNICIPAL DE
ADM. E RECURSOS
HUMANOS
SECRETARIA
MUNICIPAL DA
FAZENDA
ÓRGÃOS DE
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE
EDUCAÇÃO,
CULTURA E
ESPORTE
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE SAÚDE
ATIVIDADES -FINS
SECRETARIA
MUNICIPAL
DE
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
SECRETARIA
MUNICIPAL
AGRIC.,
COM., IND.,
TURISMO E
MEIO
AMBIENTE
SECRETARIA
MUNICIPAL
OBRAS E
SERVIÇOS
PÚBLICOS
ORGANOGRAMA: SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE PARAOPEBA
SECRETARIA
MUNICIPAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
DEPARTAMENTO DE
DIREÇÃO E SUPORTE À
ASSISTÊNCIA SOCIAL
DIVISÃO DE SUPORTE
SOCIAL
35
Todavia, até outubro de 2008 o cargo de Secretário Municipal de Assistência Social
ficou vago e quem respondia por esta pasta era o Diretor de Assistência Social. Quando
foi sancionada a Lei Federal que proibia o nepotismo, o Diretor de Departamento, que
era cônjuge de vereador, teve que ser nomeado Secretário Municipal de Assistência
Social. Como se pode verificar, foi também a exigência de cumprimento legal o motivo
impulsionador desta conquista.
Apesar do porte populacional do município de Paraopeba, o orçamento destinado ao
FMAS propicia o financiamento de uma Rede Municipal de Assistência Social
complexa, contemplando basicamente todos os níveis de proteção dentro do SUAS: a
básica e a especial, de alta e de média complexidade. Para tanto, utiliza–se de forma
proveitosa a Rede Privada de Assistência social, estabelecendo parcerias e subvenções a
todas as entidades cadastradas no Conselho Municipal de Assistência Social - CMAS.
Rede Pública Municipal de Assistência Social
36
Rede Privada Municipal de Assistência Social
Entidade
Associação Beneficente Paulo de Tarso
Asilo Padre Augusto Horta
Associação Beneficente Nova Vida – Abrigo Lar Nova
Vida
Associação Ação Resgate – Medidas Socioeducativas
de LA e PSC
Associação Beneficente Nova Vida – Parceria com a
Pastoral da Criança
Associação Comunitária Champ’s Elysees
Conselho de Desenvolvimento Rural da Pontinha
Grupo de Congado Nossa Senhora do Rosário do
Retiro
Ação Resgate – Projeto Jovem Aprendiz
Associação dos Artesãos de Paraopeba e Região
Valor do Convênio
Municipal
77.300,00
75.000,00
60.000,00
Tipo de Proteção
Especial
Especial
Especial
35.000,00
Especial
20.900,00
Básica
22.400,00
13.100,00
9.900,00
Básica
Básica
Básica
76.600,00
6.000,00
Básica
Básica
Ao tratar da assistência social e seu novo modelo de gestão, o SUAS, como foco
investigativo, considerando-se os avanços, os desafios e seus princípios norteadores, já
mencionados anteriormente, pretende-se elucidar que é preciso que as diretrizes para
organização e gestão da assistência social implicam em atribuir caráter de direito às
ações que concretizam, envolvendo a reorganização e a reordenação das instituições que
o efetivam, bem como a reconstrução das relações sociais que o formulam, que o
reivindicam, que o fiscalizam e que o executam.
Assim, realizar o direito à assistência social pressupõe conceber a política pública que o
implementa, em suas diferentes dimensões, envolvendo seus objetivos; a natureza e
tipologia dos benefícios, serviços, programas e projetos determinados legalmente; as
modalidades de usuários; os requisitos fundamentais para estabelecer a relação direitosdeveres visando superar o tradicional caráter filantrópico atribuindo à assistência social.
Também é preciso discutir e considerar a assistência social como política de inclusão
social, o que demanda qualificar qual é o tipo e o processo de inclusão que esta é capaz
e está apta a provocar. E ainda é preciso entender a articulação da assistência às demais
políticas públicas e econômicas, tendo como perspectiva a inclusão dos cidadãos nos
bens e serviços prestados pelas demais políticas sociais.
37
A intersetorialidade da Assistência Social com as demais políticas públicas apresentouse incipiente, pois mesmo desenvolvendo alguns projetos em parceria com a Secretaria
Municipal de Saúde e a Secretaria Municipal de Educação, não foram encontradas
evidências de que tal processo de articulação seja suficiente.
A reflexão acerca dos dados e indicadores, encontrados nessa pesquisa preliminar,
referente à Assistência Social e seu Sistema Único na cidade de Paraopeba, aponta para
o reconhecimnento de que apesar de ser um sistema extremamente novo e de certa
forma, ainda em construção, é possível afirmar que o SUAS proporcionou melhor
organização e operacionalização da Política Municipal de Assistência Social, bem como
mais respeitabilidade e compromisso dos seus governantes e de seus mecanismos de
controle social. Isso é verificável pela reorganização do órgão gestor, pela garantia do
FMAS como unidade orçamentária, pela destinação regular de percentual do orçamento
municipal para a área (ainda que não seja o suficiente ou desejável), pela garantia de
recursos humanos para o CMAS. A regulamentação do SUAS tem sido um importante
fator para que essas mudanças ocorram, na medida em que seu descumprimento implica
em sanções, o que diminui as incertezas decorrentes da possibilidade de que a
efetivação da assistência social dependa, única e exclusivamente, da vontade política do
gestor.
38
4 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao concluir esse estudo, é possível afirmar que profundas modificações societárias
ocorreram no Brasil, ocasionando um novo arranjo institucional. A Constituição Federal
de 1988 responsabilizou o Estado brasileiro pela garantia dos direitos mínimos de
sobrevivência, ou seja, à Proteção Social. Para tanto, o Estado necessitou alterar o
desenho institucional e a forma de gestão dos campos das políticas públicas que
asseguram essa proteção, como a assistência social, descentralizando suas ações, e
criando mecanismos de controle e participação popular.
Nesse contexto, surgem diversos movimentos de atores sociais envolvidos com o
processo de efetivação da assistência social enquanto política pública, preconizando a
construção do SUAS, estabelecendo uma nova forma de gestão e operacionalização
dessa política em todo o território nacional, reconhecendo as diferenças regionais do
país.
O SUAS, novo marco histórico da assistência social, fomenta a realização de ações que
devem ser compreendidas, assimiladas e incorporadas por todos os atores sociais e
sujeitos coletivos vinculados à assistência social. Foi nessa perspectiva que se buscou
melhor conhecer alguns dos aspectos do processo de implantação e implementação do
SUAS no município de Paraopeba/MG, o tema e o foco desse estudo.
Cabe mencionar que a realização da proposta supracitada propiciou tecer considerações
relevantes acerca do objetivo do estudo proposto, podendo essas contribuirem na
mensuração da eficiência e da eficácia no processo de implementação do SUAS,
vislumbrando sua efetivação até 2015.
A exigência constitucional da Assistência Social, sem sua dotação orçamentária anual
mínima obrigatória, a torna mais frágil e incipiente comparativamente às políticas
públicas, como a Saúde e a Educação. Pode-se observar que, em Paraopeba, a dotação
orçamentária anual destinada a assistência social não sofre grandes alterações, mesmo
após a implantação do SUAS.
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Pode-se afirmar também, que a vontade/envolvimento político do gestor do município é
fundamental para a consolidação da política pública de assistência social.
Entretanto, enfatiza-se que a assistência social precisa ser analisada como parte de um
sistema de proteção social que deve ser contínuo, sistemático, planejado, articulado,
com recursos garantidos no orçamento público e com ações complementares entre si,
evitando o paralelismo, a fragmentação e a dispersão de recursos, uma vez que em
O Plano Municipal tem operado mais como condição para cumprir um
requisito formal da habilitação de gestão, não valorizado pelo seu
conteúdo prepositivo e mobilizador. Inexiste uma cadeia de
transmissão de força ascendente que energize o processo
descentralizado e participativo na gestão da assistência social.
Construir um Plano Municipal de Assistência Social de modo
participativo ou não, parece ser mais opção do gestor local do que
condição exigida e incorporada pela gestão ao Sistema Único de
Assistência Social (Campos, 2003, p. 19).
Com esse estudo foi possível verificar que a intersetorialidade da assistência social em
Paraopeba é existente, mas sem condições efetivas de avaliação de impacto social.
Também foi possível perceber que a rede municipal de assistência social é complexa,
contemplando a proteção social básica e a especial, mesmo com a orientação da
NOB/05 de que os municípios de pequeno porte devem protagonizar apenas a proteção
básica.
Para finalizar, conclui-se que apesar dos avanços, Paraopeba/MG ainda precisa
percorrer um longo caminho na concretização dos direitos sociais, em especial os
socioassistenciais. Por isso, “enquanto o direito for meio e a cidadania andar pela
metade, a gente segue na luta por inteiro” (CRESS 6ª- Região, 2007).
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