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MEDIDAS SOCIEDUCATIVAS: CONTROLE SOCIAL OU RESSOCIALIZAÇÃO DO ADOLESCENTE
AUTOR DE ATO INFRACIONAL?
Márcia Helena de Carvalho1
RESUMO
Este artigo tem como objetivo traçar uma análise acerca do processo de estadualização do
sistema de atendimento ao adolescente autor de ato infracional em Minas Gerais,
identificando os elementos constitutivos dessa política no Estado e as configurações que a
mesma assume, sobretudo, após o ano de 2006. O texto foi desenvolvido a partir de uma
metodologia qualitativa, com aprofundamento teórico, apoiado em vários autores. Contatase que embora o SINASE- Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativas represente um
marco legal, o elemento macro condutor dessa política social é o processo de (contra)
Reforma do Estado brasileiro que contribui para o estabelecimento de um “Estado-Penal” o
que constitui uma contradição no que se refere a proposta Doutrina da Proteção Integral
prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente- ECA.
Palavras-chave: SINASE, política social, (contra) Reforma do Estado, Estado-Penal, Doutrina
da Proteção Integral.
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Docente do Curso de Serviço Social da Faculdade de Ciências Gerenciais de Manhuaçu. Docente do Curso de
Serviço Social da DOCTUM Caratinga. Mestranda em Serviço Social na UERJ. Especialista em Política Social:
Terceiro Setor e ONGS na FIC Caratinga. Graduada em Serviço Social na FIC Caratinga
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INTRODUÇÃO
No presente artigo empreendemos um estudo teórico das Medidas Socioeducativas
no Estado de Minas Gerais. O objetivo é apresentar os desafios de implantar uma política
social pautada na Doutrina da Proteção Integral ao adolescente autor de ato infracional
diante de um contexto de (contra) Reforma do Estado brasileiro que visa enxugar gastos na
área social para investir no econômico, contribuindo para o estabelecimento de um EstadoPenal que tem como uma de suas refrações a criminalização da pobreza.
A opção por tal temática se deve a minha inserção, em 2010, como Assistente Social
do Centro de Referência Especializado de Assistência Social-CREAS de Manhuaçu, atendendo
adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas de meio aberto: Liberdade
Assistida, onde foi possível constatar que embora o ECA e o SINASE representem marcos
legais no trato ao adolescente autor de ato infracional, como sujeito de direitos, ainda não
conseguiu garantir-lhes o acesso as políticas básicas de Proteção Social – educação, saúde,
moradia, trabalho, assistência social, previdência social, esporte, cultura, lazer, segurança
pública, entre outras. Ao contrário, ainda se verifica na operacionalidade dessas medidas
traços que nos remete a Doutrina da Situação Irregular.
Utilizei a metodologia qualitativa, sustentada por uma abordagem teórica, que se
baseou em uma revisão bibliográfica, relacionando os principais autores que discutem essa
temática, dentro de uma perspectiva crítica. Sendo eles: Elaine Rossetti Behring, Loic
Wacquant, Andréia Almeida Torres , Mione Apolinário, Mário Volpi, dentre outros.
Inicialmente analiso a constituição do SINASE como um marco legal no trato do
adolescente autor de ato infracional e os desafios de sua operacionalidade dentro de um
processo de reconfiguração das políticas sociais marcada pelo ideário neoliberal. Em
seguida, análise implementação da Política de Medidas Socioeducativas no Estado de Minas
Gerais, identificando sua proximidade ou distanciamento com o Estatuto da Criança e do
Adolescente- ECA.
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ANÁLISE ACERCA DAS MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS
Inegavelmente a Constituição Federal de 1988 representa um grande avanço para as
políticas sociais, sobretudo, porque ela se constrói tendo como eixo os princípios dos
direitos humanos, a partir dos quais, se definem as responsabilidades do Estado brasileiro.
No que se refere especificamente ao público infanto-juvenil, constitui uma mudança de
paradigma, ao substituir a concepção de Doutrina da Situação Irregular – baseada em um
processo de criminalização das crianças e adolescentes pobres, instaurando a Doutrina da
Proteção Integral – reconhecendo crianças e adolescentes como sujeitos de direitos
conforme expresso em seu artigo. 227. A partir desta mudança, foi possível articular a
formulação de uma lei específica, dando origem posteriormente, ao Estatuto da Criança e do
Adolescente – ECA.
Em 13 de julho de 1990, em um contexto democrático, a Lei Federal 8.069, conhecida
mundialmente como Estatuto da Criança e do Adolescente é promulga. O ECA ao ser
oficializado regulamenta os artigos 227 e 228 da Constituição Federal e implanta a doutrina
de proteção integral como nova perspectiva para as crianças e adolescentes, assegurando
para todos a condição de sujeitos de direitos, a circunstância de pessoa em
desenvolvimento, a garantia da inimputabilidade penal para os menores de 18 anos e a
segurança de que a família, a sociedade e o Estado serão co-responsáveis por garantir a
dignidade, os direitos e proteção perante possíveis violações ou negações de direitos.
O ECA também realiza a diferenciação entre crianças e adolescentes via faixa etária,
em seu artigo 2º define criança como pessoa até doze anos de idade incompletos, e
adolescentes entre 12 (doze) e 18 (dezoito) anos de idade. Porém, quando se refere à
prática de ato infracional, considera tanto criança como adolescentes como responsáveis do
ponto de vista legal, como são inimputáveis legalmente, respondem por seus atos
infracionais nos termos do ECA. Para a criança recomenda-se a aplicação de medidas
protetivas previstas no artigo 101:
I – encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo de responsabilidade;
II – orientação, apoio e acompanhamento temporários;
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III – matrícula de frequência obrigatória em estabelecimento oficial de ensino
fundamental;
IV – inclusão em programa comunitário ou oficial de auxilio à família, à criança e ao
adolescente;
V – requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime
hospitalar ou ambulatorial;
VI – inclusão em programa oficial ou comunitário de auxilio, orientação e
tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
VII – abrigo em entidade;
VIII – colocação em família substituta.
Parágrafo único. O abrigo é medida provisória e excepcional, utilizável como forma
de transição para a colocação em família substituta, não implicando privação de
liberdade (BRASIL, 1990).
E no caso de adolescente entre 12 a 18 anos, após o cometimento de ato infracional,
cabe ao juiz aplicar medidas socioeducativas prevista no artigo 112 do ECA:
(...) verificada a prática de ato infracional, a autoridade competente poderá aplicar
ao adolescente as seguintes medidas:
I - advertência;
II - obrigação de reparar o dano;
III - prestação de serviço à comunidade;
IV - liberdade assistida;
V - inserção em regime de semi-liberdade;
VI - internação em estabelecimento educacional (BRASIL, 1990).
De acordo com o dispositivo legal, a medida a ser aplicada ao adolescente deve levar
em consideração a sua capacidade de cumpri-la e as circunstâncias e gravidade da infração.
O período máximo de medida socioeducativa é de três anos, podendo ser cumprida
excepcionalmente até os 21 anos, desde que a infração tenha sido cometida antes da
maioridade penal, ou seja, antes dos 18 anos.
Apesar do ECA, enquanto marco legal, ter significado uma mudança de paradigma no
que se refere ao atendimento às crianças e adolescentes, sobretudo àqueles que se
encontram em conflito com a lei, é somente com a formulação do Sistema Nacional de
Atendimento Socioeducativo - SINASE2, que são identificadas maiores avanços quanto à
estrutura organizacional das medidas socioeducativas, fornecendo os parâmetros para a
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A proposta do SINASE aprovado pelo CONANDA, em 13 de julho de 2006, representou um grande avanço em
termos de políticas públicas voltadas para os adolescentes autores de atos infracionais. Em 2007, foi apresentado
como projeto de lei (PL 1.627/2007) ao Plenário da Câmara dos Deputados quando, também, formou-se uma
Comissão Especial para analisar o projeto e em 19 de janeiro de 2012 a Presidenta Dilma sancionou como Lei
12.594/2012 (SOUSA, 2012).
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Política Nacional de Atenção ao Adolescente em Conflito com a Lei. Nesse sentido, FUCHS
(2007) afirma:
Embora o ECA tenha definido as bases para as ações relativas ao atendimento ao
adolescente em conflito com a lei, desde o fim da “era Funabem” não tínhamos o
desenho de uma política pública destinada a essa área que concretizasse os
avanços contidos na legislação e contribuísse para a efetiva cidadania desse
público, coadunando responsabilização e garantia de acesso a direitos (FUCHS,
2007, apud, SALES, 2007,p.14)
Nesse contexto, o SINASE se apresenta como um conjunto ordenado e articulado de
princípios, regras e critérios de caráter jurídico, político, pedagógico, financeiro e
administrativo, que envolve desde o processo de apuração do ato infracional até a execução
de medidas socioeducativas. Este sistema nacional também específica às competências das
três instâncias federativas para o atendimento socioeducativo no país, causando fortes
impactos no planejamento, financiamento, gestão, e operacionalidade das medidas
socioeducativas em todo território nacional. Estados e municípios passam a reordenar seus
programas, visando organizar e articular a rede de serviços, com base nos princípios dos
direitos humanos, expressos nas legislações nacionais e internacionais.
O conceito adotado é o da gestão participativa, que demanda autonomia,
participação consciente e implicada de todos os atores que integram a execução do
atendimento socioeducativo. Está diretamente associada ao compartilhamento de
responsabilidades, mediante compromisso coletivo com os resultados (BRASIL,
2006, p. 40).
Ao estabelecer o conjunto de diretrizes e parâmetros de atendimento
socioeducativos, o SINASE demanda ações dos diversos campos das políticas sociais –
educação, saúde, trabalho, assistência social, previdência social, esporte, cultura, lazer,
segurança pública, entre outras, que devem ser executadas dentro da
noção de
incompletude institucional, tornando indispensável o envolvimento de vários setores da
sociedade, visando garantir a proteção integral do adolescente autor de ato infracional.
O adolescente deve ser alvo de um conjunto de ações socioeducativas que
contribua na sua formação, de modo que venha a ser um cidadão autônomo e
solidário, capaz de relacionar melhor consigo mesmo, com os outros e com tudo
que integra a sua circunstância e sem reincidir na prática de atos infracionais.
Portanto, para que isso venha acontecer é imprescindível uma co-responsabilidade
da família, comunidade e Estado com um melhor empenho na obtenção de
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retornos de caráter transformador do adolescente que cumpriu alguma medida
socioeducativa (BRASIL, 2006).
Nesse contexto, entende-se que a equipe multidisciplinar é fundamental para auxiliar
o adolescente em cumprimento de medida socioeducativa, pois ele pode ser atendido em
respeito a suas necessidades e receber apoio profissional de advogados, pedagogos,
assistentes sociais, psicólogos e demais profissionais dispostos a contribuir com a sua
formação. Além disso, o apoio pedagógico deve ser suficiente para:
Propiciar ao adolescente o acesso a direitos e às oportunidades de superação de
sua situação de exclusão, de ressignificação de valores, bem como o acesso à
formação de valores para a participação na vida social, uma vez que as medidas
socioeducativas possuem uma dimensão jurídico-sancionatória e uma dimensão
substancial ético-pedagógica (CONANDA, 2006, p. 51).
A proposta é que haja responsabilização estatutária mediante a inserção de práticas
pedagógicas em detrimento das punitivas. Porém, na prática o que se percebe é que houve
mudanças significativas com relação ao aparato legal, no entanto, a operacionalidade
dessas medidas ainda demonstram fragilidade, sobretudo, em seu caráter pedagógico e
socioeducativo, representando uma dicotomia entre legislação e operacionalização.
Inegavelmente, ainda nos deparamos dentro do sistema socioeducativo com práticas
tidas como incoerentes dentro da perspectiva da proteção integral. Isso porque, muitas
vezes a aplicação das medidas não atinge a totalidade dos requisitos a ela correspondentes,
quais sejam, a escolarização, a profissionalização e, sobretudo, a melhoria da qualidade de
vida do adolescente e de sua família, sem as quais a medida perde o seu verdadeiro sentido.
É evidente que a mera existência de uma lei não é suficiente para a transformação da
sociedade ou para garantir automaticamente determinados direitos. O que implica dizer
que o SINASE por si só não resolve o problema do adolescente em cumprimento de medidas
socioeducativas; as normas jurídicas não são suficientes. É preciso que haja transversalidade,
intersetorialidade e articulação com todas as políticas públicas em âmbito municipal,
estadual e federal para que se efetivem os objetivos desta lei. Nesse aspecto FUCHS (2007)
esclarece,
O SINASE reflete as circunstancias históricas sobre as quais atuaram diferentes
sujeitos; circunstâncias essas que refletem, em muito, o momento de retração dos
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movimentos sociais e uma intensa luta política que redesenha permanentemente o
enfrentamento nos diferentes projetos societários, entre eles os mais significativos:
(de um lado) a defesa dos direitos e (de outro) a mercantilização das necessidades
sociais. Sua implementação depende dessa correlação de forças e da supremacia
da primeira perspectiva sobre a segunda (FUCHS, 2007 apud SALES, 2007,
p.16).
Neste sentido, avaliar o processo de implementação e operacionalidade das medidas
socioeducativas exige a compreensão do cenário político, econômico e social em que se
materializam as políticas sociais no Brasil.
Paradoxalmente, enquanto registram-se avanços na conquista dos direitos sociais, da
Seguridade Social e da gestão das políticas sociais, através da Constituição Federal de 1988,
sua implementação se dá em um contexto de questionamentos desse modelo de estado, em
razão da crise estrutural do capitalismo. A saída para a recomposição da taxa de lucro do
capitalismo foi um retorno à ortodoxia, ou seja, as teses neoliberais, baseada no ideário do
liberalismo econômico, defendendo a estabilidade monetária, a redução dos gastos sociais e
consequentemente a reforma do Estado na perspectiva de desmonte do arcabouço jurídico
de direitos conquistados legalmente.
Nesse viés, o Brasil nos anos 90 promoveu uma reestruturação das políticas sociais na
perspectiva da solidariedade, da focalização, da seletividade, da refilantropização da
pobreza, da responsabilidade social, da redução dos gastos sociais, da descentralização e
mercantilização dos bens sociais, promovendo assim o desmonte dos direitos, tão
duramente conquistados no país, processo esse conhecido como (contra) reforma do Estado
neoliberal.
Essas transformações sociais, econômicas e políticas ocorridas no contexto do
capitalismo contemporâneo tiveram e vêm tendo seus rebatimentos nas políticas sociais,
tendendo, sobretudo, à criminalização da pobreza
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e a culpabilização do indivíduo. Dessa
forma assistimos uma desmontagem do Estado Social e sua substituição por um Estado
Policial. De acordo com Wacquant (2007), os desdobramentos das políticas estatais que
criminalizam as consequências da pobreza se expressam em duas modalidades principais, a
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De acordo com alguns teóricos como Bauaman e Wacquant, observa-se hoje um processo em cursos
denominado de criminalização da pobreza; produto de um Estado de cunho predominantemente penal e que
atinge preferencialmente , adolescentes de famílias pobres.
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saber: na organização dos serviços sociais, tornando-os instrumentos de vigilância e controle
dos considerados “indóceis” para a nova ordem econômica e moral4, e a segunda
modalidade é a utilização maciça e sistemática da prisão. Para Torres (2009),
É nesse contexto de desmonte do estado de bem-estar-social, de enfraquecimento
das políticas sociais, que se maximizam os aparatos de controle penal. Ou seja,
“enquanto o Estado Social se desmonta e retrai, o estado penal segue respondendo
aos excluídos e desviantes, com a punição neutralizando os inconvenientes na
gestão da miséria e da exclusão social” (TORRES, 2009, p.114).
Esse processo de reestruturação das políticas sociais também é vivenciado no âmbito
do Estado de Minas Gerais, sobretudo, no caso particular da Política de Atendimento às
Medidas Socioeducativa. Percebe-se que a própria nomeação da Secretaria de Estado de
Minas como Defesa Social aponta para o uso estratégico de uma ideologia penal. Tal
nomenclatura é carregada de aspectos ideológicos, sectários, repressivos, belicosos e
estigmatizastes que nos remetem a um Estado que elege inimigos internos, “classe
perigosa”, e que substitui o amparo social pelo aparato policial, prisional e punitivo. Segundo
Volpi (2002), a preocupação com a segurança é:
[...] a fórmula mágica de “proteger a sociedade (entenda-se as pessoas e seu
patrimônio) da violência produzida por desajustados sociais que precisam ser
afastados do convívio social, recuperados e reincluídos” [...] Reconhecer no
agressor um cidadão parece ser um exercício difícil, para alguns, inapropriado.
(VOLPI , 2002, p.9).
Em todo o território nacional, os mecanismos normativos e adaptativos têm
norteado práticas, programas e instituições de atendimento a crianças e adolescentes e, em
específico, aqueles que cometeram ato infracional.
Os conselhos de políticas públicas, espaços privilegiados da democracia
participativa, não tem conseguido fazer valer seu papel de deliberação e controle
das ações e, quando o fazem, deixam de promover a articulação das várias políticas
públicas nas quais infância e a adolescência estão presentes-planejamento,
fazenda, educação, saúde, cultura, esporte. Isso é o que também se vê nas
instituições sociais, cada uma atuando no seu interesse imediato (SALES, 2007, p.
16).
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Como exemplo, registramos os Programas de Transferência de Renda no Brasil, dentre eles o Bolsa Família
desenvolvido pelo Governo Federal, cujos critérios de adesão estão vinculados à pobreza absoluta e, para a
manutenção, além de permanecer na condição de miserável, o beneficiário tem que comprovar assiduidade dos
filhos à escola e a vacinação em dia.
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Entendemos que a lei por si só não muda a realidade, porém estabelece parâmetros
para as ações e serve como instrumento de cobrança de seu cumprimento. A mudança de
atitudes nos agentes públicos envolvidos nas diversas ações do processo de aplicação e
cumprimento das medidas socioeducativas é que promoverá as mudanças esperadas em
prol da proteção integral dos adolescentes.
AS MEDIDAS SOCIOEDUCATIVAS NO ESTADO DE MINAS GERAIS
Com relação à política de atendimento ao adolescente autor de ato infracional no
Estado de Minas Gerais, seu desenvolvimento, inicialmente, se deu de forma lenta, gradual e
desigual, principalmente pela ausência de um diagnóstico sobre a operacionalidade do
atendimento aos adolescentes autores de ato infracional a nível estadual, a inexistência de
uma proposta de implementação e descentralização da política estadual de atendimento as
Medidas Socioeducativas, segundo orientações do SINASE; e pela frequente troca dos atores
envolvidos nas ações desenvolvidas pelo órgão responsável, inclusive, com a nomeação de
profissionais sem o conhecimento necessário para atuar com os novos paradigmas do
Estatuto da Criança e do Adolescente. O que se supõem ter acontecido por influência
político partidária.
Dentro dessa perspectiva, o que se presenciou no Estado de Minas Gerais foi a
ampliação de uma proposta de “Estado Penal”, pois a Secretaria de Estado e Defesa Social
de Minas Gerais passou a investir a partir de 2004 consideravelmente no aumento do
número de vagas de internação no Estado, que passou de 400 para 900, em 2008.
No entanto, a liberação dessas novas vagas não produziu o impacto de estabilização
esperados pela política, mantendo crescente a demanda de vagas. Dessa forma, tornou-se
fundamental traçar uma política que integrasse em suas ações uma parceria efetiva com os
municípios na execução das medidas de Prestação de Serviço à Comunidade (PSC) e
Liberdade Assistida (LA) e, também, uma nova orientação para execução da medida de
semiliberdade, de forma a garantir a excepcionalidade da internação. No entanto, após
levantamentos feitos pela SEDS, no que tange as medidas de PSC e LA, verificou-se que na
grande maioria dos municípios mineiros, as medidas socioeducativas em meio aberto não
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formam implantadas ou não cumprem o seu papel, em virtude da desarticulação técnica do
órgão municipal executor com o Poder Judiciário e /ou Ministério Público.
Nesse contexto, são identificados avanços, apenas com o surgimento da Política
Nacional de Atendimento as Medidas Socioeducativas, em 2006, e com a implantação da
Subsecretaria de Atendimento Socioeducativo- SUASE, em 2007, a qual se subdivide em
Superintendências: uma para a gestão das Medidas de Privação de Liberdade, que substitui a
antiga Superintendência de Atendimento às Medidas Socioeducativas-SAME, e outra que
inaugura uma nova orientação na estratégia da ação do Estado no atendimento ao
adolescente autor de ato infracional, a Superintendência de Gestão das Medidas de Meio
Aberto e Semiaberto.
Embora as iniciativas do governo de estado tenham se apresentado de forma
embrionária, é possível observar a utilização de estratégias distintas, desde o ano de 2006,
destacam: a elaboração do Plano Estadual de Capacitação e a realização de transferência de
recursos financeiros às instituições responsáveis pela execução de medidas. O apoio do
Estado aos municípios se subdivide em três momentos: mobilização e articulação da rede
local, capacitação técnica das equipes do programa e dos parceiros e acompanhamento de
execução da medida.
A elaboração de Plano Estadual de Capacitação, no ano de 2008, proporcionou
qualificação e capacitação para as entidades que executam as medidas socioeducativas. Em
2009 a SUASE ofereceu um curso de Pós-Graduação em Gestão de Medidas Socioeducativas,
com o objetivo de qualificar os operadores do Sistema, uma vez que a atuação destes
operadores se reflete na qualidade programas destinados aos adolescentes em conflito com
a lei e consequentemente, na efetivação da política da SUASE.
Porém, a inexistência de contra partida de recursos do Poder Público local, para
subsidiar: infra-estrutura, quantitativo pessoal, transporte, dentre outros, aliado a ausência
de transversalidade entre as políticas públicas, a ausência de monitoramento e fiscalização
por parte do Estado, tem contribuído para uma ineficácia das medidas socioeducativas de
meio aberto no Estado de Minas Gerais, o que contribui para que cada município execute a
medida a seu modo particular, sem haver uma articulação a nível estadual. Nesse sentido,
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“ao mesmo tempo em que surgem novas possibilidades, reforçam-se traços de continuidade
em que privilegiam práticas conservadoras em detrimento da garantia dos direitos” (YASBEK,
2001).
Podemos afirmar que o SINASE não conseguiu ultrapassar as proposições de
proteção e punição presente em outras legislações, e pelo contrário, conserva-se como uma
legislação de controle social dos adolescentes em conflito com a lei.
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