Secretaria-Geral da Presidência da República
Secretaria Nacional de Articulação Social
Processo de regulamentação dos
procedimentos de consulta prévia no Brasil
Convenção 169 OIT
Maio de 2013
Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
Introdução
A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho-OIT compõe um
conjunto de normas e instrumentos internacionais de defesa dos direitos dos povos
indígenas e tribais. Juntamente à Declaração das Nações Unidas sobre os direitos dos
povos indígenas, os Pactos Internacionais dos Direitos Civis e Políticos e de direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, e o Direito interamericano, a referida Convenção foi
incorporada à legislação brasileira em 2003, somando-se aos princípios e garantias já
previstos na Constituição Federal de 1988.
A Convenção assegura, entre outros direitos, o direito dos povos interessados,
indígenas e tribais, de serem consultados antes da tomada de decisão sobre medidas
legislativas, como projetos de lei e outros atos normativos, ou medidas
administrativas, como a instalação de obras, projetos de desenvolvimento e outras
medidas executivas que possam afetar seus modos de vida de forma significativa.
O Brasil reconhece como sujeitos da Convenção 169 os povos indígenas e
comunidades quilombolas, conforme pode se verificar nos relatórios apresentados
pelo Estado brasileiro a OIT. A Consulta Prévia é um dos instrumentos previstos para a
garantia desses direitos, pois oportuniza a esses segmentos sociais a manifestação
democrática nos casos previstos, de forma estruturada e legítima; e ao Estado
aprimorar suas ações. Para a implementação harmonizada no âmbito governamental
faz-se necessária a regulamentação dos seus procedimentos.
Ciente da importância dessa temática e tendo como princípio a garantia da
participação social, o governo brasileiro, por meio de Grupo de Trabalho
Interministerial, GTI, criado em 2012, tem buscado promover o diálogo com os povos e
comunidades interessados para definir e orientar o processo de regulamentação. O
diálogo se constrói por encontros locais e regionais em que os segmentos interessados
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
opinam sobre o formato da consulta, de maneira que o texto da regulamentação seja
oriundo de amplo processo participativo.
Além dos encontros com os sujeitos de direitos, o processo participativo prevê
a realização de reuniões, seminários e estudos sobre o tema, finalizado por um
encontro nacional que consolidará os consensos e dissensos entre os envolvidos:
representações dos povos interessados, especialistas, instituições públicas, centrais
sindicais, setor empresarial e a sociedade civil.
A motivação dessa interação é o compromisso afirmado pelo Estado brasileiro
em respeitar e contemplar a alteridade, os usos, costumes e tradições, organização
social e representatividade política dos sujeitos de direito, buscando harmonizar os
procedimentos de consulta prévia e informada, sempre que for aplicável.
Os resultados desse processo irão contribuir, sobremaneira, na garantia de
direitos em nosso país, ao definir os princípios e os procedimentos que irão orientar a
consulta livre, esclarecida, de boa-fé e democrática.
Processo de regulamentação dos procedimentos de consulta prévia no
Brasil
Antecedentes
A Convenção 169 OIT – C169 foi assinada pelo Brasil em 1989, tendo seu
processo de incorporação às normas nacionais completado em 2004, vigendo como lei
no país desde 2003. Esse instrumento jurídico é autoaplicável, ou seja, não precisa de
regulamentação de dispositivos para sua plena validade em território nacional.
Em que pese o fato da C169 ser autoaplicável, a regulamentação dos
procedimentos de consulta foi um compromisso assumido pelo país junto à OIT e seus
atores sociais desde a sua assinatura e é uma recomendação da OIT para todos os
países que ratificaram a Convenção.
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
Uma queixa da Central Única dos Trabalhadores-CUT que tramita desde 2008,
nos espaços formais da OIT, alegando o não atendimento à consulta prévia em alguns
casos fez com que o Brasil figurasse em uma lista preliminar de 42 casos da OIT em
2010/2011. Desde então foram iniciadas, em janeiro de 2012, as atividades do Grupo
de Trabalho Interministerial e, em março do mesmo ano foi realizado seminário
internacional que definiu as bases do trabalho realizado nos meses seguintes.
Processo participativo – diretriz de governo
O Brasil é um dos poucos países com um ministério inteiramente dedicado ao
diálogo com a sociedade civil e ao fomento da participação social nos processos
públicos. A Secretaria-Geral da Presidência da República-SGPR, de acordo com o
disposto no artigo 3º da Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, tem como função precípua
facilitar o diálogo entre a administração pública federal e a sociedade civil. Exercendo
sua competência, e em claro compromisso do governo brasileiro nos processos
participativos, a Secretaria-Geral, em conjunto com o Ministério das Relações
Exteriores, é co-coordenador do Grupo de Trabalho criado para propor texto de
regulamentação da consulta prévia da Convenção 169.
O primeiro resultado das atividades do GTI foi a realização, nos dias 8 e 9 de
março de 2012, do mencionado seminário internacional que contou com a
participação de cerca de 100 lideranças indígenas, quilombolas e de comunidades
tradicionais, além de representantes da sociedade civil, acadêmicos e funcionários de
diversos Ministérios e órgãos públicos. Para a construção da agenda do seminário,
foram realizadas diversas reuniões preparatórias com indígenas, quilombolas, povos e
comunidades tradicionais, centrais sindicais e governo.
A proposta de agenda 2012-2013 buscou incorporar as contribuições dos
membros do GTI e, principalmente, as demandas dos povos indígenas e comunidades
quilombolas expressas no Seminário. No mês de abril de 2012, o primeiro esboço da
agenda foi apresentado – em reuniões setoriais realizadas em Brasília – aos povos
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Informação e Diálogo para garantia de Direitos
indígenas, às comunidades quilombolas, à Comissão Nacional para o Desenvolvimento
Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) e aos representantes de
organizações não-governamentais dedicadas ao tema. No dia 10 de maio de 2012,
realizou-se reunião entre representantes do GTI e da sociedade civil para apresentar a
proposta final de agenda. Após algumas alterações fruto de sugestões da sociedade
civil, a agenda proposta pela coordenação do GTI foi endossada por representantes de
povos indígenas, comunidades quilombolas e outros povos e comunidades
tradicionais.
Ficou estabelecido que a proposta de regulamentação – fim último da agenda
2012-2013 do GTI – seria construída por meio do diálogo constante com os povos e
comunidades, no que se convencionou chamar de “consulta da consulta”. O Grupo,
que inicialmente previa 22 representações governamentais, foi ampliado para 24
órgãos representados.
A agenda 2012-2013 prevê três etapas até a finalização dos trabalhos: a) etapa
de planejamento (até julho de 2012); b) etapa informativa e consultiva (julho de 2012
a setembro de 2013); e c) etapa devolutiva (outubro de 2013 até janeiro de 2014).
Etapa de Planejamento (janeiro de 2012 a março de 2013)
Na etapa do planejamento, o GTI - em diálogo com indígenas, quilombolas, a
CNPCT, entidades sindicais, representações patronais e a sociedade civil - planejou o
processo de diálogo e de elaboração da proposta de regulamento para o mecanismo
de consulta.
Destacam-se as seguintes atividades que o GTI coordenou ou foi convidado a
participar com vistas a pactuar o processo de consulta:
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Reunião com a Comissão Internacional Tripartite, do Ministério do Trabalho e
Emprego;
Participação em 05 reuniões ordinárias da Comissão Nacional de Povos e Comunidades
Tradicionais, sendo uma delas durante a RIO+20 e outra em Curitiba;
Participação em 02 reuniões ordinárias da Comissão Nacional de Política Indigenista;
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
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Informe sobre a C169 no Fórum dos Presidentes dos Conselhos Distritais de Saúde
Indígena;
Informe sobre a C169 em duas reuniões de Conselhos Distritais de Saúde Indígena:
Baia da Traição PB e Palmas - TO;
Oficina Informativa durante a RIO +20, com participação de indígenas e quilombolas;
Reunião com a Frente Parlamentar Indigena da Câmara dos Deputados;
Participação de reunião com a comissão de direitos humanos da câmara
Informe sobre a C169 no encontro dos CONSEAs Estaduais;
Participação nas reuniões da Comissão Estadual dos Povos Indígenas da Bahia e
Comissão Estadual de Povos e Comunidades Tradicionais, em Salvador;
Participação na Oficina sobre Convenção 169 com os Guarani de São Paulo, organizada
pela CPI-SP;
Participação na Oficina com Quilombolas do Pará, organizada pela CPI-SP e Rede
Malungu, em Belém;
Participação da Delegação Brasileira no Conselho das Nações Unidas, para o relatório
periódico universal, em Genebra.
Participação no curso sobre políticas públicas com indígenas e gestores no Amapá,
organizado pelo IEPÉ;
Oficina sobre a Convenção 169 no Encontro dos Povos do Cerrado;
Reuniões com a OIT e Fundação Ford sobre o processo de regulamentação;
Reuniões com o Projeto Nova Cartografia Social para construção de parceria;
Reunião com o Ministério Público Federal, 6a Câmara
Reunião Informativa em Novo Airão - AM, com indígenas e quilombolas
Informe sobre a Convenção 169 em reunião do movimento indígena coordenada pela
Articulação dos Povos Indígenas do Brasil, com apoio da SG e Funai;
Participação na Assembleia-Geral do Conselho Indígena de Roraima;
Oficina da C169 com jovens indígenas, em Brasília;
Etapa Informativa e Consultiva (julho de 2012 a setembro de 2013)
Após o Planejamento pactuado e a discussão sobre princípios norteadores do
processo, foi iniciada a etapa de informação e consulta aos sujeitos de direito da C169,
com destaque para as seguintes atividades, até o momento (maio/2013):
a) Reunião Informativa com Comunidades Quilombolas do Amazonas
Em 15 de agosto de 2012, foi realizada no município de Novo Airão, Amazonas,
reunião informativa sobre a Convenção 169 da OIT e o direito de consulta.
Participaram da reunião, além dos representantes do governo, lideranças quilombolas
de Novo Airão (Comunidade do Tambor), Barreirinha, Grupo de Trabalho Amazônico,
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
lideranças indígenas, Nova Cartografia Social, SBEP, FVA, ASPAC, ANNA, STTNA e APNA,
totalizando cerca de 60 pessoas.
Entre os resultados do encontro, está a difusão de informações em
comunidades que até o momento não conheciam esse instrumento, diálogo com os
gestores municipais sobre a aplicabilidade da Convenção 169 da OIT para quilombolas
e o compromisso do diálogo entre a comunidade do Tambor e o ICMBio sobre a gestão
de recursos naturais na área.
b) Reunião Informativa e lançamento da tradução da Convenção 169 na
língua Ticuna
Nos dias 22 e 23 de outubro de 2012, na cidade de Tabatinga (AM), ocorreu o
lançamento da Convenção nº 169 sobre povos indígenas e tribais na língua
indígena Ticuna e a reunião sobre o processo de regulamentação da consulta prévia no
Brasil.
A reunião contou com a presença de mais de 100 lideranças indígenas da região
e com representantes do Ministério das Relações Exteriores, da SGPR, da OIT, da
FUNAI, do Instituto Federal do Amazonas (IFAM), Secretaria Estadual de Educação e
demais parceiros.
O evento, além de lançar e distribuir a 169 para lideranças indígenas, informou
sobre o que é a Convenção 169 da OIT, sobre o tema da consulta, e o processo de
regulamentação do direito de consulta e o papel dos atores envolvidos no tema,
visando planejar estratégias para levar informações e garantir a participação dos povos
indígenas, no contexto das atividades do Grupo de Trabalho Interministerial.
c) Reunião Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 com
comunidades quilombolas do Centro-Oeste, em Goiânia/GO
Em 24 e 25 de abril de 2013, foram reunidos representantes quilombolas de
comunidades de toda região Centro-Oeste. A discussão sobre a Convenção 169 foi
inserida dentro de um conjunto de normas que buscam garantir vários direitos às
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
comunidades. Como resultados do debate foram apresentados os relatórios dos
trabalhos em grupos e esse material será sistematizado e assimilado pelo GTI em seu
processo de elaboração do texto regulamentador.
d) Reunião Informativa e Consulta sobre a Convenção 169 com comunidades
quilombolas de São Paulo, em Registro/SP
Nos dias 03 e 04 de maio de 2013, foi realizada pela SGPR, SEPPIR, FCP e INCRA
reunião com cerca de 80 quilombolas do estado de São Paulo, em Registro/SP, na
região do Vale do Ribeira. Como resultado do encontro, os quilombolas apresentaram
um documento com posicionamentos de como deve se dar o processo de consulta às
comunidades quilombolas.
e) Oficina Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 da OIT com Povos
Indígenas da Terra Indígena Parque do Xingu
Nos dias 25 e 26 de maio de 2013 foi realizada, na Terra Indígena Parque do
Xingu - Polo Diauarum, uma oficina sobre a Convenção 169 e o direito de consulta.
Essa reunião foi uma articulação entre a ATIX - Associação Terra Indígena Xingu,
Instituto Socioambiental, SGPR e FUNAI. Participaram da reunião cerca de 50
lideranças, de nove povos indígenas.
A reunião teve como metodologia um roteiro de perguntas que levou aos
participantes informações importantes sobre a Convenção 169 da OIT, sobre o direito
de consulta e de como devem ser realizados os processos de consulta sobre os atos
administrativos e legislativos que possam impactar os povos e seus territórios.
f) Reunião Informativa e Consultiva sobre a Convenção 169 da OIT com
comunidades quilombolas do Nordeste, em Teresina-PI
Nos dias 28 e 29 de maio, foi realizada mais uma reunião informativa e
consultiva com comunidades quilombolas de Pernambuco, Paraíba, Piauí e Rio Grande
do Norte (região nordeste). Estavam presentes mais de 80 quilombolas, autoridades
parlamentares, governo estadual que participou ativamente de todo o encontro.
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Convenção 169 da OIT – Consulta Prévia
Informação e Diálogo para garantia de Direitos
Saíram proposições das comunidades quilombolas desses estados sobre os
procedimentos de consulta prévia, essencialmente, quanto ao formato da Consulta e
as especificidades dessas comunidades.
Primeiros resultados e próximos passos
Ao longo desses meses de interação entre o GTI, sujeitos de direitos, sociedade
civil, academia, pesquisadores, entidades e interessados no processo foi possível
consensuar alguns aspectos principiológicos em relação aos procedimentos de
consulta, tais como:
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Princípios: respeito à territorialidade, à diversidade cultural, linguística e étnica
dos povos e comunidades consultados; respeito às formas próprias de
organização; transparência e informação; respeito à representação dos povos;
prazos adequados; busca de pontos de convergência; resultados sistematizados
e decisão justificada no processo.
Procedimentos de consulta: a consulta é um processo que deve prever as
etapas do planejamento, da informação, do diálogo e da consolidação e
comunicação dos resultados.
Governança: necessidade da criação de comissões de consulta específicas para
cada medida a ser consultada e a criação de um Comitê Gestor de Consultas
Prévias.
Nesse momento, o GTI continua trabalhando na perspectiva de se chegar a um
texto de consenso entre todos os atores da questão, através de reuniões informativas
e de diálogo com os sujeitos de direito. A previsão é concluirmos esse trabalho em um
encontro nacional de concertação previsto para setembro deste ano. A partir de então,
está prevista uma etapa devolutiva para apresentar aos consultados o resultado dos
trabalhos, que deverá seguir até o final do mandato do GTI.
Vale reforçar que é muito importante que o processo de regulamentação
continue de forma participativa, garantindo-se que os sujeitos de direito possam ser
informados sobre o processo e incidir, de forma propositiva, no texto final da
regulamentação.
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