Relatório
2º Seminá rio Na ciona l
de Orça men to P úblico
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de 10 a 12 de ma io de 2010
Br asília, junho d e 2010
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Presidente da República
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão
PAULO BERNARDO SILVA
Secretário-Executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
JOÃO BERNARDO DE AZEVEDO BRINGEL
Secretária de Orçamento Federal
CÉLIA CORRÊA
Secretários-Adjuntos de Orçamento Federal
CLAUDIANO MANOEL DE ALBUQUERQUE
ELIOMAR WESLEY AIRES DA FONSECA RIOS
GEORGE ALBERTO DE AGUIAR SOARES
Diretores de Departamento de Programas
BRUNO CÉSAR GROSSI DE SOUZA
FELIPE DARUICH NETO
JOSÉ GERALDO FRANÇA DINIZ
JOSÉ ROBERTO PAIVA FERNANDES JÚNIOR
Coordenador -Geral de Inovação e Assuntos Orçamentários e Federativos
MÁRCIO LUIZ DE ALBUQUERQUE OLIVEIRA
Organização do Evento
ANTONIO JOSÉ CHATACK CARMELO
IRLA MAIA MESQUITA MARTINS
ROSANA LORDÊLO DE SANTANA
POLLYANA RODRIGUES TEÓDULO
Colaboradores
ANDRÉ GUIMARÃES RESENDE MARTINS DO VALLE
JORGE LUIZ BASTOS JÚNIOR
JORGE LUIZ MARONI DIAS
LUIZ GUILHERME PINTO HENRIQUES
LEONARDO CÉZAR RIBEIRO
MARTIN FRANCISCO DE ALMEIDA FORTIS
MYCHELLE CELESTE BATISTA DE SÁ
MYLENE GREINDINGER CAMPOS COUTINHO
RODRIGO DE OLIVEIRA FARIA
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Nos dias 10 a 12 de maio de 2010, realizou-se, em Brasília, o 2º Seminário Nacional
de Orçamento Público promovido pela Secretaria de Orçamento Federal - SOF, com o
apoio da Associação Brasileira de Orçamento Público - ABOP e com o patrocínio da
Embaixada Britânica.
Participaram do evento autoridades, especialistas e técnicos com atuação nas áreas
de planejamento, orçamento, controle e finanças de todas as esferas de governo, totalizando
734 inscritos.
A partir das Conferências e Painéis apresentados no Seminário, o corpo técnico da
SOF reuniu-se em 13 de maio de 2010 para analisar as questões relevantes referentes aos
principais temas abordados no evento, que foram: Desempenho na Gestão das Finanças
Públicas (Relatório do Banco Mundial sobre o Brasil); Novas Perspectivas em
Planejamento, Orçamento e Administração Pública; Caminhos e Desafios do
Desenvolvimento Estratégico; Qualidade do Gasto Público; Nova Lei de Finanças Públicas
(Projetos que estão no Congresso Nacional); e sua respectiva análise, sugestões e propostas.
Este evento promoveu a participação de 181 representantes dos Estados, assim
como aperfeiçoou os quadros do Governo Central com 436 representantes das três esferas
de governo (Setoriais de Planejamento e Orçamento dos Ministérios, Agências
Reguladoras, Banco Central, Tribunal de Contas da União, Senado Federal, Câmara dos
Deputados, etc.), 193 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sendo 139 da
Secretaria de Orçamento Federal, entre outros participantes de Órgãos e Instituições do
Governo Federal.
Ressalta-se que este Relatório refere-se a um resumo geral dos assuntos de maior
relevância tratados no Seminário, constituindo-se de quatro partes:
?? a parte inicial trata dos Painéis apresentados;
?? a segunda parte aborda as recomendações a respeito de temas específicos, de
forma a aprimorar o sistema de planejamento e orçamentário, bem como os
processos realizados pela SOF;
?? a terceira diz respeito às avaliações dos participantes do evento; e
?? a quarta que apresenta as considerações finais.
Por fim, no endereço https://www.portalsof.planejamento.gov.br/nova_lei_financas,
pode-se encontrar uma análise atualizada e sugestões de melhoria ao Substitutivo do
Senador Arthur Virgílio, membro da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ)
do Senado Federal e relator dos Projetos de Lei Complementar, que tratam sobre a Nova
Lei de Finanças Públicas atualmente tramitando no Congresso Nacional.
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No intuito de se ter um panorama geral dos temas tratados no Seminário, servidores
da SOF foram selecionados para colaborarem como relatores dos principais painéis do
evento. Além do relato realizado, os colaboradores apresentaram seus apontamentos e
análises no dia 13 de maio para os dirigentes da SOF, visando promover um debate
centrado nas questões abordadas.
Painel I - Desempenho na Gestão das Finanças Públicas: Relatório do Banco Mundial
sobre o Brasil (RELATOR: LUIZ GUILHERME PINTO HENRIQUES)
I.1. Apresentação do relatório PEFA (Public Expenditure Financial Accountability) do
Banco Mundial
Painelista: James Brumby - Gerente Setorial da área de Setor Público e Governança e
membro da Equipe Global de Especialistas em Setor Público e Governança do Banco
Mundial.
O Relatório PEFA (Public Expenditure Financial Accountability) do Banco
Mundial consiste em uma metodologia de avaliação da gestão das finanças públicas de um
país, realizado com base em questionários e coleta de informações junto ao respectivo
governo, de forma a avaliar determinados processos inerentes à gestão das finanças
públicas e orçamento.
No caso brasileiro, o Relatório estabeleceu 28 indicadores, atribuindo notas de A a
D, para cada um deles, classificando-os em dimensões (69). A avaliação, em termos gerais,
foi bastante positiva para o caso brasileiro. Os aspectos avaliados foram: se o orçamento é
formulado com base na política de governo; fiscalização e auditoria externa; contabilidade,
registro e formulação de relatórios; previsibilidade e controle na execução do orçamento; e
credibilidade do orçamento.
Principais destaques:
?? Orçamento abrangente e com alto grau de transparência;
?? Mecanismos de controle bem estabelecidos; e
?? Forte participação do Parlamento no processo de elaboração orçamentária.
?? Principais desafios:
o Conter o crescimento descontrolado de restos a pagar;
o Alterar o foco da atuação legislativa para a preparação e não para a
revisão do orçamento;
o Despolitizar as previsões de receita;
o Melhorar a previsibilidade da gestão de caixa/ reduzir os ajustes
durante o ano; e
o Fortalecer a ligação entre planejamento e orçamento via uma
estrutura de gasto de médio prazo.
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O citado Relatório recomenda que o País deve mudar o foco do controle para
atingimento de metas agregadas, para o desempenho setorial e gestão por resultados.
Também sinaliza sobre a importância da adoção de uma contabilidade de custos para
possibilitar a avaliação da eficiência nos gastos, além dos desafios relacionados à
implementação da contabilidade por competência e aperfeiçoamento de sistemas
informatizados.
Além da apresentação do Relatório PEFA, o painelista também trata da gestão do
investimento público no País. Nesse caso, a avaliação não foi tão positiva, sendo os pontos
gerais destacados os seguintes: o País “esqueceu” como investir em momentos de crise,
apesar de ter havido esforços para priorização dos investimentos no período pósestabilização (Brasil em Ação, Avança Brasil, Projeto Piloto de Investimentos - PPI,
Programa de Aceleração do Crescimento - PAC) e para contornar gargalos de curto prazo.
De forma mais sistemática, listou os seguintes aspectos:
?? Concentração na gestão com os esforços centralizados na Casa Civil com o
Programa Estratégico de Investimentos do Governo, o PAC;
?? As orientações estratégicas para o planejamento dos investimentos públicos
poderiam ser mais claras;
?? A apresentação e a seleção dos projetos poderiam ser mais formalizadas;
?? Os controles de custos orçamentários poderiam ser mais efetivos, exemplo é
o elevado número de emendas parlamentares sem ligação com os objetivos
estratégicos de governo;
?? Falhas na elaboração dos projetos e lenta execução, apesar do PAC;
?? Mudanç as no desenho dos projetos e na priorização são constantes e os
efeitos das modificações no meio ambiente não são considerados;
?? Os sistemas de informação poderiam ser integrados, com acesso para o
andamento do projeto;
?? Avaliação ex-post dos projetos já implementados e acabados (o que poderia
prover boas lições); e
?? Aprimoramento necessário da gestão de dados.
Como sugestão para aperfeiçoamento de todo o sistema de gestão dos investimentos
públicos, o painelista propõe um processo denominado “gateway”, implementado com
êxito em determinados países, como o Reino Unido.
I.2. Apreciação crítica do Relatório PEFA
Painelista: Cleber Ubiratan de Oliveira - Subsecretário de Planejamento Fiscal, Estatística e
Contabilidade da STN/MF.
Em termos gerais, a apresentação descreveu aspectos da gestão fiscal recente da
economia brasileira, como contraponto ao Relatório PEFA, objeto da exposição anterior.
Inicialmente, comentou o diagnóstico realizado por Allen Schick, especialista norteamericano em orçamento e finanças públicas, defendendo que o sistema brasileiro, apesar
de imperfeito, é eficiente no tocante ao controle agregado para atingimento de metas
fiscais. Para demonstrar, foi aprese ntada simulação da trajetória da relação dívida líquida
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em relação ao Produto Interno Bruto - PIB no período recente, onde se verificou que tal
indicador se situaria em cerca de 67%, ao invés dos atuais 42%, caso se tivesse praticado
resultados primários nulos em vez de superávits nos últimos anos.
Outro ponto levantado pelo expositor foi a demonstração de que a mera
disponibilidade financeira não representa fator suficiente para o êxito do projeto. A partir
de um exemplo prático de um programa social brasileiro, foi demonstrada uma
considerável quantidade de recursos alocados, porém os objetivos não foram alcançados ao
fim do período de vigência. Ainda em relação a investimentos públicos, foi destacada a
priorização e criteriosa seleção adotada para os projetos PPI e PAC, de certa forma
rebatendo críticas levantadas na exposição anterior.
I.3. Apreciação Crítica do Relatório PEFA
Painelista: Marcos José Mendes - Consultor Legislativo do Senado Federal
A apresentação iniciou-se com um diagnóstico do expositor a respeito do aspecto
fundamental que caracteriza o orçamento brasileiro, que é o fato de “comprar” a coesão
política na democracia brasileira:
Base da pirâmide : grande contingente de eleitores de baixa renda pressiona por
programas sociais e medidas de impacto eleitoral, como o salário mínimo, por exemplo;
Topo da pirâmide : acesso político, inclusive via financiamento de campanha das
classes altas pressionam por incentivos fiscais, crédito público subsidiado, socorros
financeiros;
Meio da pirâmide : grande poder de influência de setores organizados: servidores,
sindicatos e aposentados.
O painelista salientou que forte fragmentação de interesses, tanto no Congresso
Naciona l quanto no interior do Poder Executivo (coalizão governista), aliada às disposições
contidas no texto constitucional, provoca uma espécie de inércia nas despesas obrigatórias e
superindexadas. Além disso, destacou o Sistema Federativo Brasileiro, onde há um forte
embate no sentido de “empurrar” custos e “puxar” benefícios uns dos outros.
Como resultado, tem-se: a área econômica precisa segurar a pressão por gastos na
“boca do caixa”; a liberação de recursos é usada como moeda política; o planejamento e a
avaliação custo -benefício ficam prejudicados; o modelo atual não decorre de dificuldade
técnica para planejar, ainda que este seja, de fato, um problema adicional; não basta uma
decisão política/gerencial para que se passe do contingenciamento para uma liberação mais
previsível dos recursos; e o desafio, maior do que se pensa, é alterar instituições e
incentivos políticos ao gasto.
Em relação especificamente ao Relatório PEFA, salientou ainda que reflete bem as
consequências do modelo político, tais como enfoque no curto-prazo, falta de análise de
custo-benefício, despreocupação com o planejamento e a falta de análise comparativa dos
projetos de investimento, para se escolher o mais eficaz. Logo, não fica claro no Relatório
que isso decorre de um modelo de funcionamento político do País, ficando a impressão, na
leitura dos dois relatórios, que seria possível passar facilmente para um planejamento de
longo prazo e abandonar o controle sistemático do caixa.
Além de enfatizar que o Relatório tem como sugestão básica a realização da reforma
orçamentária na sequência “curto para o longo prazo”, também destacou a necessidade de
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revisão das despesas. Nesse ponto, comentou que, em tal processo, seria necessário fazer
escolhas racionais e informadas. No Brasil, seria fundamental examinar em detalhes os
benefícios e custos dos principais itens do orçamento, benefícios previdenciários, por
exemplo, e verificar se não há outras políticas que atinjam os mesmos fins, redução da
pobreza e da desigualdade, a um custo mais baixo. No caso de Ministérios de custo elevado
e atividades que atingem a ponta de consumo dos serviços públicos, como o da Saúde, essa
atividade seria fundamental para definir quais os programas e métodos, como o de ação, são
mais eficazes.
De posse dessas informações, o Governo poderia fazer um trabalho político de
convencimento em favor dos gastos mais eficazes, em detrimento dos demais. Esse seria o
instrumento técnico para dar suporte a uma ação de restrição fiscal, que viabilizaria o fim
do contro le dos gastos na boca do caixa e permitiria a expansão do horizonte de
planejamento.
Quanto ao Relatório sobre avaliação da eficiência da gestão do investimento
público, o expositor considerou o seguinte:
?? Esforço para ampliar investimentos está sendo feito na base de “mais projeto
e menos avaliação”, o que gera projetos problemáticos;
?? Não há avaliação formal (custo-benefício) ou revisão independente dos
projetos;
?? Não há previsão de controle de custos dos projetos;
?? A morosidade dos investimentos é, muitas vezes, decorrente de projetos mal
feitos ou mal avaliados, que exigem adaptações ao longo da execução;
?? Inexistência de avaliações e projetos iniciais de qualidade geram orçamentos
subavaliados (isso facilita a aprovação da obra e tende a gerar fato
consumado que, depois, leva à expansão posterior das dotações para o
empreendimento);
?? Como não há avaliação inicial, com estudo da situação em “t0”, não se pode
fazer avaliação posterior do impacto do investimento;
?? Modelo lento e litigioso de licitações;
?? Falhas de operação e manutenção dos ativos públicos;
?? Não há uma triagem formal, na elaboração do Plano Plurianual - PPA, para
dar preferência a projetos já em andamento em relação a projetos novos;
?? Não é fácil a coordenação entre Ministérios, seja por diferenças políticas
entre os ministros, seja por compartimentalização das burocracias
(necessidade de coordenação, o que gerou planejamento alternativo: Brasil
em Ação, Avança Brasil, PPI e PAC - coordenação e monitoramento
intensivos);
?? Instrumento central de Planejamento, o PPA, não funciona como ferramenta
gerencial e virou uma instância burocrática;
?? Não há avaliação ex-post; e
?? Não há capacidade técnica nos Ministérios para produzir estudos de
viabilidade de qualidade.
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Painel II - Novas Perspectivas em Pla nejamento, Orçamento e Administração Pública
(RELATORA: MYLENE GREINDINGER CAMPOS COUTINHO)
Cumpre destacar, inicialmente, que o Painel II tratou em grande parte sobre
sistemas de informações e banco de projetos, assim como divulgação de informações e
busca por uma maior transparência, sendo na maior parte composto pela exposição dos
Sistemas de Informação e Banco de Projetos do Ministério da Educação - MEC e do
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE.
II.1. Experiência do Sistema SIMEC do Ministério da Educação
Painelista: José Henrique Paim Fernandes - Secretário-Executivo do MEC
Diante da complexidade da estrutura do MEC e da importância da educação para o
Brasil, o Ministério recebeu do Presidente da República, em 2007, o desafio de
implementar melhoria na qualidade do ensino prestado. Com esse intuito e de modo a
aperfeiçoar a atuação do MEC, foi desenvolvido o Plano de Desenvolvimento da Educação
- PDE.
O palestrante enfatizou que a implementação do mencionado Plano trouxe uma série
de reflexos positivos para a atuação do Ministério, tais como: a) adoção de uma visão
sistêmica, a fim de se atacar todos os níveis do problema; b) mudança no conceito de
planejamento e gestão do MEC, ao conseguirem criar uma cultura de inovação na gestão do
Ministério; c) implantação do Plano por meio da própria estrutura do Ministério e não por
uma coordenação específica, o que fez com que todos estivessem envolvidos na busca pela
eficiência; d) aproximação do PDE com o PPA 2008-2011; e) estabelecimento de metas
para os gestores com o compromisso de ampliação da dotação orçamentária das
Instituições; e f) elaboração de um plano de ações articuladas com Estados e Municípios.
Nesse sentido, os pontos fundamentais para o êxito na implementação do PDE
foram a mudança de cultura dos servidores do Ministério na busca pela inovação e
eficiência da gestão pública, assim como o monitoramento permanente das ações integradas
que constam no Plano.
De forma a viabilizar esse monitoramento, o MEC passou a utilizar como
ferramenta de gestão o Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças SIMEC, que hoje envolve o planejamento das ações de educação, a respectiva execução e
monitoramento, assim como reflete os relacionamentos existentes entre o Ministério e as
diversas instituições de ensino do País.
Vale destacar que na apresentação, o Secretário-Executivo mostrou de forma prática
alguns dos Módulos hoje existentes no Sistema e destacou os seguintes:
1º Módulo - Módulo do PPA: que envolve o monitoramento global das ações do
MEC que constam do Plano. O monitoramento é feito por meio das metas, de todos os
indicadores previstos, verificando-se uma perfeita integração entre o SIMEC e o Sistema de
Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN;
2º Módulo - Elaboração orçamentária: a proposta foi de, a partir de 2004, fazer a
elaboração do orçamento de todo o Ministério via sistema. Nesse sentido, as respectivas
unidades recebem os limites via sistema, com um conjunto de regras para evitar falhas na
elaboração e de modo a permitir que as unidades programem suas despesas;
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3º Módulo - Execução orçamentária: o painelista afirmou que hoje há uma perfeita
integração do SIMEC com o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal - SIAFI e, atualmente, os técnicos conseguem gerar relatórios gerenciais de
execução orçamentária online. Torna-se, dessa forma, um instrumento importante para
remanejar recursos e observar a execução orçamentária das ações do MEC;
4º Módulo - Sistema de Acompanhamento de Obras: permite identificar o conjunto
de obras de cada Instituição de Ensino e qual o grau de execução dessas obras. Nesse ponto,
o Secretário destacou que há a obrigação dos gestores de repassarem as informações das
obras via Sistema, no intuito de permitir o acompanhamento das obras, a tomada de
decisões, no sentido de que a liberação de recursos fique condicionada à constante
atualização do Sistema.
Como informação relevante, ressalta-se que o Secretário -Executivo afirmou que o
SIMEC é disposto em software livre e o MEC já liberou o Sistema para mais de trinta
órgãos públicos, e pelo menos cinco já estão utilizando.
O painelista expôs a preocupação de que o Sistema, como uma ferramenta, expresse
realmente o Modelo de Gestão do Ministério. Por intermédio do SIMEC, é possível que se
tenha um acompanhamento não só da execução orçamentária da Instituição de Ensino,
como também dos resultados alcançados e da qualidade do gasto. Nesse sentido, ressaltou
que deve haver uma preocupação com a internalização desse processo, com a finalidade de
envolver os servidores da Casa no processo de mudança de gestão e na busca pela
eficiência na aplicação dos recursos públicos.
II.2. Caso positivo para Sistema para Banco de Projetos
Painelista: Murilo Aquino Terra - Analista do SEBRAE
O objetivo da apresentação foi demonstrar: 1) a experiência do SEBRAE na
implantação do modelo de gestão estratégico voltado para Resultados; 2) a implantação do
Modelo e o desenvolvimento de uma Metodologia de Gestão de Projetos; e 3) sistemas de
informação.
Como forma de aprimorar a atuação da Instituição, foi feito, em outub ro de 2003,
um diagnóstico da gestão do SEBRAE e chegou-se à conclusão de que o planejamento
focava apenas nos processos internos e nos recursos e não nos resultados almejados.
Diante desse diagnóstico, buscou-se o desenvolvimento de uma gestão para
resultados. Para tanto, a partir de 2004, passou-se a desenvolver uma mudança de cultura na
elaboração e na execução dos projetos acompanhados pelo SEBRAE. Nessa seara, houve a
elaboração do sistema de acompanhamento em três premissas básicas: 1) na transparênc ia
das informações divulgadas; 2) na simplicidade dos sistemas; e 3) na flexibilidade da
metodologia adotada, permitindo constante atualização e aperfeiçoamento da metodologia.
A partir do novo sistema de gestão, o SEBRAE conseguiu ter uma avaliação dos
resultados alcançados, de forma a visualizar o impacto de cada projeto que o SEBRAE
implementa e o impacto na área investida e na população envolvida.
O monitoramento das ações passou a ser feito por meio do Sistema de Gestão
Estratégica - SGE. Para tal, co meçaram com seis projetos pilotos e utilizaram metodologia
específica para a criação do Banco de Projetos. Juntamente com a metodologia, o SEBRAE
investiu nos seus técnicos em termos de capacitação voltada para a gestão dos projetos.
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Os projetos são elaborados pelos empreendedores e estruturados em conjunto com
diversos parceiros e os resultados e compromissos da execução financeira são pactuados
com os empreendedores por meio dos chamados acordos de resultados.
Um ponto relevante que foi mencionado na exposição foi o de que o sucesso do
sistema se dá em grande parte por estar estruturado nas premissas da simplicidade e da
transparência. Esse sistema é composto por quatro módulos – de estruturação,
planejamento, orçamento e gestão e permite que qualquer cid adão, que tenha acesso à
internet e acompanhe as informações e a execução de cada Projeto.
Pode-se concluir que as apresentações abordaram exemplos práticos e positivos que
podem servir de norte para o aperfeiçoamento do sistema de dados utilizados pela SOF. O
ponto principal do Painel focou a geração de informações relevantes para os órgãos e para a
sociedade, de modo a permitir uma gestão voltada para resultados e monitoramento
constante da atuação dos projetos.
O desafio que resulta para a SOF é o de buscar: 1) aperfeiçoamento do nosso
sistema de informações; 2) maior integração do Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento - SIOP com os demais sistemas estruturantes hoje existentes, tais como SIAFI e
SIGPLAN; 3) transparência das informações; 4) bus ca por um meio de divulgação das
informações de forma mais simplificada, com a finalidade de torná- las mais acessíveis à
população em geral; e 5) continuidade do Projeto de Educação Fiscal implementado pela
SOF, por meio da “Sofinha”.
Painel III – Caminhos e Desafios do Desenvolvimento Estratégico
(RELATOR: JORGE LUIZ BASTOS JÚNIOR)
Painelistas: Marcelo Perrupato da Silva - Secretário de Política Nacional de Transportes e
Afonso Oliveira de Almeida - Secretário da Secretaria de Planejamento e Investimento
Estratégico - SPI, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
O painel apresentado pelo Secretário da Política Nacional de Transportes focou a
área de investimentos em transportes. Foi salientado que os baixos níveis de investimento
em infraestrutura geraram problemas no sistema de transportes, que têm relação direta com
o crescimento econômico e deixa o Brasil em uma posição não muito favorável se
comparado aos países de porte equivalente. A matriz de transportes brasileira é muito
dependente de rodovias, o que encarece muitas vezes o custo de produção e distribuição.
Desse modo, de acordo com Silva, o ideal seria investir pelo menos 1% do PIB na
melhoria dos serviços de transportes, afirmando que “não é só preciso planejar, mas
atualmente já é possível”.
O Secretário de Planejamento e Investimentos Estratégicos abordou o investimento
de maneira mais ampla. Tratou o cenário atual como propício para a proliferação dos
investimentos se comparado com tempos passados. Para o Secretário, “os problemas se
solucionam com o crescimento”. Na hora de planejar os investimentos, deve-se levar em
conta objetivos como reduzir as desigualdades e induzir o desenvolvimento e crescimento
econômico. Se mal planejados, os investimentos podem trazer um retorno nocivo à
sociedade, como aumentar as desigualdades sociais. Nesse ínterim, é também
imprescindível que se integre o conceito de territorialidade ao planejamento dos
investimentos. Cada região brasileira tem suas peculiaridades, que devem ser
criteriosamente estudadas.
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Há que se considerar também os principais entraves ao investimento, como a falta
de qualidade na formulação de projetos e, por consequência, problemas com licenciamento
ambiental, implementação, além de restrições por parte dos órgãos de controle.
É também pertinente o questionamento sobre o número de investimentos realizados
pelo governo face à sua capacidade de execução. Não é interessante do ponto de vista
econômico, a existência de vários “canteiros de obras” inacabadas pelo País, pois quanto
maior o tempo de duração de um projeto, mais tempo estará ele suscetível a adversidades,
como mudanças de governo e agenda ou crises econômicas. A plurianualidade poderia ser,
em tese, um fator a mitigar essas adversidades.
Painel IV – Qualidade do Gasto Público
(RELATOR: ANDRÉ GUIMARÃES RESENDE MARTINS DO VALLE)
IV. 1. Plurianualidade da Execução Orçamentária: “Carry-Over” e o Caso Brasileiro
Painelista: Leonardo Cézar Ribeiro - Analista de Planejamento e Orçamento da SOF
O painelista apresentou alguns conceitos, tais como Princípio da Anualidade;
“Carry-Over” (direito de carregar uma dotação não empenhada para o exercício financeiro
subsequente); Orçamentos Plurianuais; e Estágios da Despesa Pública.
Em seguida, tratou o caso de gestão de orçamentos plurianuais nos países da
Organização para Cooperação de Desenvolvimento Econômico - OCDE no s anos 60 e 70 e
estabeleceu uma comparação da situação atual nesse grupo de países. Fez,
fundamentalmente, uma diferenciação do “carry-over” com restos a pagar, com argumentos
contra e a favor da utilização do “carry-over” e expôs as limitações qualitativas e
quantitativas, alertando que vários países da OCDE utilizam a metodologia. Por fim propõe
a flexibilização da anualidade orçamentária no Brasil para investimentos públicos
plurianuais, e fez duas indagações: Qual a viabilidade jurídica para flexibilização da
anualidade? Seria necessária uma emenda constitucional ou é possível se criar um consenso
a respeito de uma interpretação mais flexível do princípio da anualidade?
IV. 2. Custos na Administração Pública: Avanços, Perspectivas e Desafios
Painelista: Nelson Machado – Secretário - Executivo do Ministério da Fazenda
Primeiramente, o painelista contextualizou os ambientes e desafios para se
estabelecer custos na Administração Pública: 1) a crise internacional e o aumento das
pressões sobre governos para otimizar processos induzem o aumento de eficiência na
administração tributária e a melhora na qualidade dos gastos públicos; 2) a democratização
e ampliação da participação social nos processos de gestão das políticas públicas; 3) o
ambiente dinâmico que dificulta um ator isolado controlar os processos e acompanhar a
velocidade das mudanças; 4) maior complexidade e quantidade de informações exigem que
os processos administrat ivos sejam mais flexíveis e integrados; e 5) o desenvolvimento
tecnológico das comunicações, interações virtuais em tempo real, redes de gestão.
A partir desse contexto, ele tratou da estratégia de integração entre vários atores,
que culminou na criação de um Grupo de Trabalho no âmbito do Ministério da Fazenda
com o objetivo de implantar o sistema de custos no Governo Federal.
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Em seguida, apresentou o modelo teórico e fez a seguinte indagação: Custos para
quê? A maior finalidade de um sistema como esse é criar um conjunto de informações que
auxilie a tomada de decisão dos gestores. Na visão do modelo teórico, a melhor proxy para
custos seria a despesa liquidada com alguns ajustes contábeis. Contudo, conforme alerta o
painelista, a solução dessa questão não resolve todos os problemas da Administração
Pública. Apesar de ser um assunto relevante, só contribui para informações sobre a
eficiência, não auxilia nas questões de eficácia e efetividade.
O painelista indagou, então, sobre como transformar o modelo teór ico em um
sistema e respondeu afirmando que o Ministério da Fazenda está construindo o Sistema de
Custos do Governo Federal por intermédio da coleta de informações de outros sistemas de
informação existentes. Informou, ainda, que os passos seguintes necessários para a
implantação do Sistema de Custos são: 1) a homologação do Sistema de Custos; 2) a
transferência de conhecimentos a multiplicadores dos Ministérios da Fazenda e do
Planejamento, Orçamento e Gestão; e 3) a capacitação dos órgãos setoriais, dos Poderes
Legislativo e Judiciário, bem como o Tribunal de Contas da União para discussão dos
avanços em um congresso, a fim de aprimorar ainda mais o Sistema.
IV. 3. Incentivos ao Gestor Público no Processo de Alocação de Recursos
Painelista: Tiago Falcão - Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento
Inicialmente, o painelista fez uma contextualização da inserção do Estado brasileiro
em um ambiente global: 1) a configuração atual do Estado é inadequada ao
desenvolvimento: o Brasil é um país ainda em construção, há uma cultura de desconfiança,
a gestão orçamentária e financeira foi moldada pela crise fiscal, há desequilíbrio entre o
controle e a execução, a estrutura de incentivos é perversa; 2) a sociedade brasileira está
mais complexa, com o advento da nova classe média há um grau de exigência maior, há
demanda por transparência e há também maior controle social; e 3) cada vez mais, o País
está inserido na agenda internacional e passando por uma evolução tecnológica.
Nesse contexto, a gestão precisa estar orientada a resultados e com o foco no
cidadão. O painelista fez um paralelo entre o que o governo pretende, por exemplo, ter
clareza quanto aos resultados, realizar alocações de recurso onde se produza impacto e ter
um melhor aproveitamento dos recursos públicos, e as ações em curso, por exemplo,criação
de um sistema de custos, ter uma avaliação de desempenho eficaz e redefinir os formatos
jurídico- institucionais.
Por fim, o palestrante apresentou alguns desafios que o Estado brasileiro ainda
enfrentará, tais como: coordenação e racionalização das iniciativas em curso, com uma
visão global e integrada delas; reversão da estrutura perversa de incentivos, modificação
dos aspectos culturais existentes, aperfeiçoamento das avaliações de desempenho, estímulo
dos gestores ao empreendedorismo e à inovação; equilíbrio entre as funções de execução e
controle com o foco em resultados, para assim propiciar maior agilidade e flexibilidade; e
heterogeneidade na Administração Pública.
Os debates sobre o Painel IV trataram da premiação ao gestor público, a qual não é
eficiente, pois há subestimação das metas a serem atingidas. Houve também uma reflexão
sobre o encerramento do exercício, com argumentos que sinalizam a importância de um
instrumento que dê mais flexibilidade ao orçamento público.
13
Quanto à relevância do tema, a Secretaria pode utilizar o Sistema de Custos do
Governo Federal para a tomada de decisões, tanto no que se refere à alocação de recursos
no processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA quanto ao
acompanhamento da execução orçamentária e financeira do órgão. Além disso, o painelista
expôs a necessidade de incentivos ao gestor público, seja no processo de alocação de
recursos, modalidade que poderá ser utilizada para estimular a eficiência na gestão seja no
uso desses recursos públicos, modalidade que vai ao encontro do Programa de Eficiência do
Gasto, em andamento na SOF.
Conferência - Transparência dos Documentos Orçamentários
Conferencista: Juarez Freitas – Professor Doutor de Direito Constitucional da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
O conferencista tratou da importância de acesso à informação pela sociedade.
Informação essa que tem de ser boa, qualificada e transparente. A partir disso, fez a ligação
com os direitos fundamentais da Constituição Federal de 1988.
Ele apontou a necessidade de total transparência de informações da execução do
orçamento; referindo-se ao livro Futuro da Democracia, escrito pelo cientista político
Norberto Bobbio, entende que é possível definir o governo, no estado democrático de
direito, como o governo do poder público em público. Uma importante inovação recente foi
a alteração no artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que seria a
disponibilização de informações à população em tempo real:
“Art. 48-A. Os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o
acesso a informações referentes a:
I – quanto à despesa : todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da
execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos
dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço
prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao
procedimento licitatório realizado;
II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades
gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (grifo nosso)”
Nas palavras do conferencista essa inovação “pode ser o início da maioridade da
democracia brasileira”. Mas ao mesmo tempo, ele questiona se a União cumprirá
integralmente essa determinação. Sua percepção é de que se cumpre parcialmente, visto que
a informação do sistema SigaBrasil, do Senado Federal, por exemplo, que seria uma
aproximação dessa determinação, não é tão clara e o acesso à informação não é tão livre.
Além disso, destacou a opacidade do orçamento brasileiro, por meio de alguns
exemplos: dificuldade de mapeamento de gastos no SigaBrasil; necessidade de
simplificação de termos técnicos para uma linguagem acessível a toda sociedade; e a
tecnologia utilizada nos sistemas de informação do governo poderia ter caráter mais
acessível.
Os debates que se seguiram trataram da manutenção de uma linguagem técnica e
transparência total dos gastos do governo.
A SOF pode aproveitar o debate em alguns de seus projetos: Orçamento Cidadão
(tradução da linguagem técnica do orçamento público para a sociedade), Educação Fiscal e
14
a Sofinha (divulgação do tema orçamento público, tanto para Estados quanto para
Municípios).
Painel V – Nova Lei de Finanças Públicas: Projetos que estão no Cong resso Nacional
(RELATOR: LEONARDO CÉZAR RIBEIRO)
Painelista: Hélio Tollini - Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados
A apresentação do painelista dividiu-se em três partes: visão de médio prazo;
apreciação legislativa; e demais procedimentos orçamentários.
Em relação à visão de médio prazo, Tollini criticou o atual modelo do PPA, dado o
seu nível de detalhamento e determinismo, na medida em que o tratamento conferido a esse
instrumento não é adequado para induzir a alocação dos gastos públicos no médio prazo.
Para o painelista, a previsibilidade orçamentária deveria constar da Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO, que poderia absorver as funções de determinar o montante das
despesas a médio prazo, Quadro Fiscal de Médio Prazo e a alocação das despesas a médio
prazo considerando a base rolante de sua vigência. A proposta seria aperfeiçoar a
preparação das leis orçamentárias.
Sobre a plurianualidade, destacou que os projetos cuja execução ultrapassam um
exercício financeiro, pois, além de comprometer o espaço fiscal para novos investimentos,
precisam ser aprovados anualmente pelo Legislativo, contribuindo para a geração de obras
inacabadas, por exemplo. Nesse sentido, a proposta é criar um anexo da LDO que indique
os investimentos plurianuais, os quais seriam aprovados pelo Congresso Nacional pelo seu
custo total. Desse modo, as leis orçamentárias incluiriam as dotações nos orçamentos dos
anos seguintes de forma compatível com o cronograma de sua execução financeira.
Ainda sobre o mesmo enfoque, é necessário aprimorar o quadro fiscal de médio
prazo, definido anualmente pela LDO, que conteria tabela detalhada explicitando os
principais itens de receitas e despesas, bem como o espaço fiscal disponível para novas
iniciativas em cada um dos quatro exercícios subsequentes. De acordo com a apresentação,
há muitas obras inacabadas devido à insuficiência de recursos, uma vez que grande parcela
desses encontram-se comprometidos com programas e projetos em execução.
O painelista também expôs que é necessário aperfeiçoar as regras de encerramento
de exercício, pois 31 de dezembro é uma “data fictícia”, na qual procedimentos licitatórios
muitas vezes não se encerraram. Como proposta, foi sugerida a criação de mais uma etapa
da despesa pública, anterior ao empenho, para que uma licitação iniciada possa garantir
dotações para o outro exercício financeiro subsequente. Também foi mencionada a
possibilidade de se discutir outros procedimentos de flexibilização do encerramento do
exercício financeiro, como o “carry-over” das dotações orçamentárias.
Quanto ao modelo de priorização das despesas públicas, não há efetivação do gasto
a médio prazo devido à excessiva quantidade de ações identificadas no anexo de metas e
prioridades da LDO. A proposta é limitar a 20% o número de programas do PPA que
podem ser considerados prioritários e os orçamentos anuais teriam que apresentar para
essas despesas priorizadas crescimento de recursos acima da média.
Em relação à seção “apreciação legislativa dos orçamentos”, o painelista destacou
que no Brasil há excesso de emendas orçamentárias às Leis Orçamentárias Anuais - LOAs
15
mais de 10 mil. Além disso, a previsão das receitas orçamentárias são superestimadas pelos
Poderes Executivo e Legislativo, acarretando elevados contingenciamentos, os quais
reduzem a previsibilidade dos gastos a serem realizados pelos gestores.
Para amenizar esses problemas, seria importante estabelecer um Comitê de Receitas
para estimá- las, composto por membros dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como
representantes da sociedade civil. Adicionalmente, poderia haver um órgão independente
para realizar auditorias no processo de estimativa das receitas orçamentárias. Eventuais
reestimativas da receita, definidas durante o processo de apreciação legislativa dos
orçamentos, deriam ser fonte de créditos adicionais para exercícios subsequentes, mas não
recursos a serem realocados pelo Poder Legislativo durante a apreciação.
Sobre a redução do montante de emendas orçamentárias, o painelista defendeu a
necessidade de se estabelecer limites, com base na Receita Corrente Líquida, para os
parlamentares as criarem; no entanto, frisou que seria necessário, para viabilizar essa
limitação, estabelecer que o Poder Executivo executasse obrigatoriamente emendas
parlamentares que demonstrassem viabilidade, desde que não houvesse riscos fiscais para
as contas públicas.
Outra questão apontada refere-se ao papel das Comissões Permanentes da Câmara
dos Deputados no processo de apreciação das emendas orçamentárias. Segundo o
painelista, é imprescindível tornar mais relevante o papel dessas comissões no processo de
tramitação das propostas orçamentárias, na medida em que passariam a apreciar as emendas
de bancada e individuais nas respectivas áreas temáticas. A Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO realizaria a coordenação macroeconômica do
processo, fixando montantes para cada setor e sistematizando a tramitação das propostas
orçamentárias no Congresso Nacional.
Ao final da sua apresentação, em relação à seção “procedimentos orçamentários”
Tollini destacou algumas propostas para procedimentos orçamentários específicos.
Conforme o painelista, é necessária a publicização dos critérios de gestão dos programas e
ações orçamentárias constantes no PPA, na LDO e na LOA. Também foi destacada a
sugestão de se criar um banco de projetos que conteria, por setor, as obras com estudo de
viabilidade técnica, econômica e ambiental.
Quanto aos fundos públicos, foi proposto o estabelecimento de uma periodicidade
de vigência dessas entidades, podendo esta coincidir com o prazo do PPA. Sobre as
classificações orçamentárias, foi destacada a necessidade de simplificá-las para reduzir a
burocracia sem, no entanto, comprometer a transparência orçamentária. Por fim, o
painelista defendeu a separação da contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento
para que possam ser criadas regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e
do passivo.
Painelista: Selene Nunes – Coordenadora de Normas Aplicadas à Federação da STN/MF
A apresentação de Nunes envolveu idéias e motivações para uma nova lei de
finanças públicas que substituiria a atual Lei no 4320/64 e juntamente com a Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF completaria as regras macrofiscais. Nesse sentido, a LRF
estabeleceria as do tipo “não fazer” voltadas para o equilíbrio fiscal, enquanto a nova lei
definiria regras do tipo “o que fazer e como”, tendo como eixo norteador a qualidade do
gasto público.
16
A painelista destacou que é preciso ampliar o escopo de atuação da contabilidade
pública para o registro por competência, considerando uma visão não só orçamentária, ma s
também patrimonial. Segundo ela, há falta de padronização de procedimentos contábeis e
de relatórios na Federação, bem como dúvidas quanto à aplicação de Portarias da STN,
sendo necessário tornar mais transparentes e comparáveis essas informações.
Também foi destacada a necessidade de melhorar a qualidade do gasto público, ou
seja, “fazer mais com menos”, associada com equilíbrio fiscal, abrindo espaço para
investimentos e gastos sociais a partir de uma reorientação de toda a gestão pública, do
planejamento ao controle, para o alcance de resultados, o que demandaria mudanças
significativas nos sistema.
A qualidade do gasto público, conforme a apresentação, depende de eficiente
integração entre PPA, programas, ações, metas e banco de indicadores, LDO e LOA,
distinguindo-se as funções de cada instrumento, de fortalecimento da meritocracia na
gestão de recursos humanos, de definição de políticas em conjunto com atribuições para
cada ente da Federação, evitando-se as sobreposições de atuação e, por fim, da criação de
instrumentos de cooperação técnica entre os entes da Federação, que poderia se dar com o
estabelecimento de Câmaras de Cooperação Técnica em áreas definidas, tais com
planejamento, orçamento, contabilidade, etc.
No tocante à plurianualidade orçamentária dos investimentos, a painelista criticou
solicitações orçamentárias que autorizem, no primeiro exercício, despesas com execução
plurianual na totalidade de suas dotações, uma vez que o orçamento é anual, não sendo
possível prever qual seria a receita em exercícios subsequentes.
Sobre restos a pagar, argumentou que esse instrumento não representa nenhum
problema para a Administração Pública, permitindo, ao contrário, a continuidade da
execução financeira de compromissos assumidos. O problema estaria na possibilidade de
não haver pagamento desses compromissos ou quando se gerasse expectativa de não
pagamento por falta de disponibilidade de caixa.
Ainda sobre restos a pagar, ela apresentou as seguintes propostas:
“1. Não deve haver regra proibindo a inscrição de restos a pagar devido à
insuficiência de caixa;
2.
Restos a pagar não processados referentes a despesas correntes devem ser
cancelados em três meses;
3.
Restos a pagar não processados referentes a despesas de capital devem ser
canceladas em 6 meses, exceto investimentos plurianuais e operações de crédito que exijam
licitação internacional e contratos de duração continuada;
4.
Criação de reserva na lei orçamentária anual para pagamento de restos a
pagar;
5.
Avaliação mais rigorosa das receitas necessárias para a aprovação de
créditos adicionais ao orçamento total;
6.
Criação de demonstrativo indicando os recursos necessários para a
conclusão dos investimentos e das despesas obrigatórias de caráter continuado nos
exercícios seguintes;
7.
Revisão da metodologia de cálculo de resultado primário: a) mesmo
conceito de ente da Federação (sem estatais não dependentes); b) critério de caixa para a
17
receita, vedadas quaisquer antecipações, e critério de liquidação para a despesa; c) mesma
metodologia na LDO, na LOA e no demonstrativo divulgado;
8.
A programação financeira (critério de liquidação) e cronograma de
desembolsos publicados um mês depois do orçamento devem contemplar o conjunto
‘orçamento + restos a pagar sem disponibilidade de caixa por destinação de recursos
(deduzida a reserva específica na LOA)’;
9.
Contingenciamento não deve ser preventivo. A limitação de empenho e
movimentação financeira deve ajustar, a cada dois meses, na margem, apenas o necessário
para gerar a meta de resultado primário e o pagamento dos restos a pagar;
10.
Contingenciamento por programa, de modo a observar prioridades,
principalmente para obras já iniciadas, e permitir avaliação de metas físicas ao longo do
exercício;
11.
Para solucionar o alto volume de RAP da União, seria criada uma regra
transitória geral, com redução gradual (‘escadinha’); e
12.
Permitir empenho da despesa anterior à seleção do fornecedor, no caso de
processo licitatório, ou do beneficiário, no caso de emendas. Aproveitar para esclarecer
que despesas com execução plurianual não devem ter a totalidade de suas dotações
previstas no primeiro exercício de sua autorização anual (dúvida jurídica freqüente).”
Finalmente, a painelista indicou a necessidade de reorganizar as regras de
apreciação legislativa e de se limitar a possibilidade de emendar a LOA, de forma
semelhante às proposições de Tollini, concordando que essas regras somente teriam
viabilidade política se fosse estabelecida a execução mandatória, que obriga o Poder
Executivo a executar as despesas incluídas pelas emendas, desde que estas apresentem
viabilidade técnica, econômica e ambiental. Como o valor global passaria a ser definido exante, não haveria risco fiscal nessas novas regras.
Cabe destacar duas principais divergências entre os painelistas: 1) nível de
detalhamento do PPA; e 2) plurianualidade para investimentos.
Em relação às oportunidades e desafios para a SOF, merecem reflexão as seguintes
ações: 1) consolidar o entendimento do PPA mais estratégico, definindo qual seria o melhor
elo entre o Plano e o Orçamento; 2) estudar um novo modelo para a LDO como um quadro
fiscal de médio prazo; 3) aprofundar a discussão sobre a Plurianualidade e regras de
encerramento do exercício financeiro; 4) discutir um novo modelo de priorização de
despesas; 5) analisar a viabilidade de revisar o processo/gestão da determinação das receitas
orçamentária; e 6) conferir novo tratamento para restos a pagar.
Painel VI: Nova Lei de Finanças Públicas: Análise, Sugestões e Propostas aos Projetos
que estão no Congresso Nacional (RELATOR: JORGE LUIZ MARONI DIAS)
Painelistas: José Roberto Afonso - Consultor da Presidência do Senado Federal, Claudiano
Albuquerque - Secretário Adjunto da SOF e André Abreu Reis - Representante da
SEPLAG/MG
A principal contribuição do painelista José Roberto Afonso refere-se a novas
variáveis que foram incorporadas nas análises macroeconômicas, especialmente no que diz
respeito à utilização do conceito de Dívida Bruta, amplamente utilizado pela maioria dos
países, substituindo o de Dívida Líquida. Em seguida, mencionou que “limitação da dívida”
18
só está sendo aplicada aos Estados e Municípios, e a União ainda não observa esse
dispositivo constitucional.
As contribuições dos outros dois painelistas referem-se a pontos relevantes voltados
para a elaboração e tramitação da nova Lei de Finanças Públicas. Entretanto, como
demonstrado a seguir, alguns desses itens ainda requerem maiores discussões, evidenciando
inclusive, grandes divergências, tanto de conceitos, quanto de aplicabilidade:
Análise da nova Lei de Finanças Públicas: pontos relevantes
?
? grande abrangência, quer de temas (planejamento, orçamento, controle) quer do
alcance em relação aos três poderes e a entes federados;
?
? criação do Conselho de Gestão Fiscal para conciliar a questão Normas Nacionais X
Nível de Detalhamento, além de ser a instância que garantirá harmonia entre
questões dos três poderes e entes federados;
?
? necessidade de atender questões que tratam de temas mais modernos como mercado
de capitais, dívida pública e metas fiscais;
?
? novos conhecimentos de gestão e tecnologias que alteraram os padrões existentes
em 1964, ano da edição da Lei nº 4.320;
?
? novas experiências de diversos países e/ou entes da Federação;
?
? estabilidade econômica permitiu maior controle e apreciação de variáveis;
?
? foco na Qualidade do Gasto Público;
?
? preocupação com o equilíbrio fiscal;
?
? estabilidade no financiamento de investimentos plurianuais;
?
? importância dos Fundos de Estabilização anticíclicos;
?
? tratamento diferenc iado p/ Fundos de Gestão Orçamentária e de Gestão Especial;
?
? aperfeiçoamento dos sistemas de planejamento – PPA, LDO, LOA; e
?
? convergência da contabilidade às normas internacionais.
Desafios: pontos que merecem maiores discussões
?
? se por um lado são necessárias normas nacionais, por outro há que se ter o cuidado
em não transformar a Lei Complementar em legislação exageradamente detalhada;
?
? revisão do processo de apuração das receitas e suas vinculações;
?
? tratamento dos gastos com pessoal e inativos;
?
? desenvolvimento de relatórios de gestão administrativa;
?
? participação popular e controle social do processo de elaboração e execução
orçamentária;
?
? contratualização de resultados e incentivos ao atingimento de metas;
?
? revisão dos conceitos atuais de restos a pagar, sup erávit financeiro, despesas de
exercícios anteriores, critérios de reconhecimento da despesa;
19
?
? aprimoramento progressivo do processo orçamentário, abandonando o foco no
controle de insumos e processos;
?
? flexibilidade operacional e controle de resultados;
?
? planejamento – modelo estratégico e orientador do processo de orçamentação; e
?
? garantia de princípios mínimos (básicos), evitando comprometer a autonomia dos
entes federados.
Aspectos que apresentam divergências entre os interessados:
?
? orçamento Mandatório para emendas de bancadas e individuais;
?
? investimentos plurianuais discriminados no PPA ou na LDO;
?
? PPA com nível de detalhamento até programas ou investimentos estratégicos;
?
? necessidade ou não de Comitê para Avaliação das Receitas Tripartite;
?
? novos prazos de encaminhamento do PPA – União, Estados e Municípios;
?
? dispositivos que resolvem problemas da União, mas podem afetar negativamente a
atual dinâmica dos Estados e Municípios.
Papel da SOF no aprimoramento da nova Lei de Finanças Públicas:
?
? aperfeiçoar o níve l de detalhamento da LOA, definindo como e onde seriam
realizados os detalhamentos necessários, especialmente na execução;
?
? desenvolver projeto sobre o novo modelo de estimativa das receitas;
?
? revisar a atual estrutura da LDO e propor nova formatação; e
?
? desenvolver banco de projetos com visão de médio prazo, mesmo que não se
caracterize como uma exigência da nova Lei de Finanças Públicas.
20
2. R ECOM END AÇÕES S OBR E OS TEM AS DEB ATIDOS
Primeiramente, vale destacar que o 2º Seminário Nacional de Orçamento Público
atingiu seus objetivos ao propiciar meios para debates a respeito da matéria orçamentária e
a disseminação de informação, além de fomentar a discussão a respeito de mudanças a
serem necessárias em termos do processo orçamentário e financeiro.
Diante de temas tratados no Seminário e do debate realizado no dia posterior ao
evento, surgiram várias sugestões e recomendações a serem avaliadas pela SOF ou mesmo
assuntos que merecem futuros estudos. Logo abaixo, apresenta-se uma lista de sugestões
para desenvolvimento de trabalhos da Secretaria nos próximos anos:
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO
?
? Direcionar esforços de desenvolvimento do Sistema de Informação da SOF para
integrar e trocar informações com os demais Sistemas de Governo;
?
? Aperfeiçoar o banco de dados da Secret aria, de forma a se ter uma ferramenta
uniforme e com metodologia e conceitos claros para o usuário;
?
? Aprimorar a integração entre os Sistemas existentes: SIOP, SIAFI e SIGPLAN;
?
? Estudar formas para prestar informações ao cidadão, com linguagem mais
simplificada, clara e acessível;
?
? Buscar maior transparência para fomentar a participação popular e controle social; e
?
? Usar tecnologia voltada para gestão.
ESTIMATIVA DE R ECEITA
?
? O processo político fomentou a utilização de estimativas de receitas
subestimadas/superestimadas, o que torna necessária a revisão do processo de
estimativa das receitas orçamentárias, conforme sugestões/comentários de diversos
painelistas, com destaque para Mendes e Tollini.
ENCERRAMENTO DO EXERCÍCIO, ORÇAMENTO PLURIANUAL E RESTOS A PAGAR:
?
? Aperfeiçoar o tratamento dado a restos a pagar e analisar a possibilidade de se criar
ferramentas que possam limitar e disciplinar a respectiva inscrição;
?
? Analisar a necessidade de lastrear a inscrição dos restos a pagar, de forma que não
concorra com o orçamento do ano seguinte;
?
? Ampliar o debate sobre novas formas de flexibilização da anualidade orçamentária,
tais como o instituto do “carry-over” para tornar a execução pública mais eficiente.
?
? Aprofundar a discussão sobre a plurianualidade e regras de encerramento do
exercício financeiro; e
?
? Discutir possível alteração constitucional para flexibilizar o princípio da anualidade
e aperfeiçoar os instrumentos do PPA, LDO e LOA.
21
PLANEJAMENTO
?
? Resgatar e repassar à sociedade a importância do planejamento como va lor e
instrumento efetivo de gestão e mecanismos de promoção da eficiência;
?
? Manter e aperfeiçoar o instrumento de planejamento de médio prazo;
?
? Criar a cultura de planejamento de longo prazo;
?
? Fortalecer a integração entre planejamento e orçamento;
?
? Aprimorar o foco no PPA, de forma a torná - lo mais estratégico; e
?
? Repensar o modelo existente e pensar um formato que sirva para a realidade de
todos os entes da Federação.
L EI DE D IRETRIZES O RÇAMENTÁRIAS
?
? Estudar novo modelo para a LDO, acrescentando um quadro fiscal de médio prazo;
e
?
? Ampliar o debate sobre as funções da LDO, tais como função fiscal e função
alocativa, no médio prazo.
B ANCO DE PROJETOS
?
? Consenso de que não cabe tratar em Lei Geral de Finanças a questão da exigência
de se ter um banco de projetos;
?
? Exemplos mostrados no Seminário serviram para provar que esse banco é uma
ferramenta essencialmente de gestão, não servindo para resolver o problema das
obras inacabadas e não sendo viável sua exigência na nova Lei de Finanças Públicas
para todos os entes da Federação;
?
? Debates sobre a real finalidade de um banco de projetos e o controle dos projetos de
grande vulto precisam ser aprofundados.
PRIORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS INVESTIMENTOS
?
? Estudar mecanismos que permitam aperfeiçoamento da alocação de recursos para os
investimentos, de forma a se conseguir um processo de alocação mais efetivo;
?
? Identificar o custo de oportunidade da inclusão de novas programações e a
publicização desses custos;
?
? Avaliar os grandes investimentos ou projetos de grande vulto;
?
? Verificar a viabilidade de se vincular a inclusão de novos projetos com espaço fiscal
disponível; e
?
? Avaliar a possibilidade de se trabalhar a questão da territorialidade no processo de
elaboração do orçamento.
22
INCENTIVOS AO G ESTOR
?
? Analisar a viabilidade de se implementar uma política de incentivos no setor
público, inclusive por intermédio da peça orçamentária;
?
? Buscar a clareza quanto aos resultados esperados e se propiciar um
acompanhamento dos resultados alcançados;
?
? Incentivar a gestão voltada para resultados com foco no cidadão;
?
? Buscar reversão da postura perversa de incentivos, de forma a não se ter foco
apenas nos processos, mas sim nos resultados; e
?
? Criar ambiente para a existência de controle social e da participação popular,
principalmente na avaliação das variáveis de desempenho.
EXECUÇÃO M ANDATÓRIA
?
? Avaliar a conveniência de introduzir a execução mandatória na nova Lei de
Finanças Públicas, por não trazer melhorias ao processo de gestão e forçar
execuções ineficientes; e
?
? Alinhar a questão da execução ma ndatória com a busca pelo equilíbrio fiscal.
PROPOSTA DE N OVA L EI DE F INANÇAS P ÚBLICAS
?
? Apresentar a proposta delineada e amplamente debatida pela SOF;
?
? Buscar proposta não tão abrangente e que se coadune com as diversas realidades
hoje existentes nos entes da Federação;
?
? Ter foco na qualidade do gasto público e na gestão voltada para resultados; e
?
? Restringir o enfoque da Lei.
23
33.. A
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Entre os 736 inscritos no 2º Seminário Nacional de Orçamento Público, 627
efetivaram a inscrição. Deste total, somente 542 participantes tiveram freqüência igual ou
superior a pelos um dia de presença, conforme gráfico a seguir:
736
627
542
450
400
350
Vagas
Inscritos
I SNOP (Out/2007)
400
400
Efetivados
Presentes(*)
II SNOP (Mai/2010)
(*) em pelo menos 1 dia do
evento
No gráfico em questão verifica-se o crescimento das inscrições em relação a 2007,
quando ocorreu o 1º Seminário Nac ional de Orçamento Público.
33..11 R
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Dos 542 participantes, 315 responderam as questões relativas ao Seminário, tendo
uma amostra significativa para avaliação, conforme os seguintes percentuais:
1. VOCÊ TRABALHA, OU JÁ TRABALHOU, NA ÁREA DE ORÇAMENTO PÚBLICO?
NÃO
6%
SIM
94%
24
Conforme demonstrado acima, somente 6% dos participantes não eram servidores
que trabalham na área de orçamento público, mas independente disso, verificou-se que,
ainda assim, estes se encaixam no público-alvo idealizado para o Seminário.
2. M INHA AVALIAÇÃO DO S EMINÁRIO EM GERAL.
BOM
9,5%
REGULAR
0,6%
RUIM
MUITO BOM
54,0%
0,0%
ÓTIMO
35,9%
Nesse caso, a avaliação foi positiva considerando que 89,9% avaliaram o Seminário,
de um modo geral, entre ótimo e muito bom.
3. USO E DISTRIBUIÇÃO DO TEMPO DURANTE AS ATIVIDADES DO EVENTO .
REGULAR
9,5%
BOM
34,9%
RUIM
0,3%
ÓTIMO
13,7%
MUITO BOM
41,6%
É importante mencionar que, apesar de um resultado positivo houve diversos
comentários no que concerne este item, pois muitos aprovaram a distribuição proposta pela
organização, contudo ficaram insatisfeitos pelo fato de não ter sido cumprida conforme
divulgado, ou seja, cumprimento dos horários. Em outros pontos, enfatizaram a nova Lei de
Finanças, alguns informaram que para debater tal assunto precisaria de mais dois dias para
opinarem melhor.
25
4. IMPORTÂNCIA DOS TEMAS PARA O MEU DESEMPENHO PROFISSIONAL.
BOM
14,0%
REGULAR
0,6%
RUIM
0,0%
MUITO BOM
49,5%
ÓTIMO
35,9%
Considera-se este item importante por se avaliar que as escolhas dos temas
atenderam a necessidades dos participantes quanto ao aprimoramento e capacitação deles
na área orçamentária.
5. IMPORTÂNCIA DOS PANÉIS PARA O MEU DESEMPENHO PROFISSIONAL.
BOM
19,4%
REGULAR
0,6%
RUIM
0,0%
MUITO BOM
45,1%
ÓTIMO
34,9%
Nesse gráfico, há praticamente o mesmo resultado relacionado à Questão 4, tendo
como sutil diferença que alguns painéis atenderam a um certo público e outros a outro. Isso
é importante pelo fato de demonstrar que apesar do público-alvo estar todo relacionado ao
ciclo orçamentário, o interesse de cada um é específico, assim pôde-se ver que foram
atendidos os diversos anseios dos particip antes em cada painel proposto.
26
6. CLAREZA E OBJETIVIDADE DAS EXPOSIÇÕES .
BOM
24,1%
REGULAR
1,3%
RUIM
0,0%
ÓTIMO
28,9%
MUITO BOM
45,7%
Alguns comentários dos participantes, principalmente nessa questão, tratam, em
especial, apesar da maioria dos painelistas e conferencistas terem sido claros em suas
observações e apresentações, da extensão da palestra, permitindo que pontos importantes
deixassem de serem debatidos e apresentados, principalmente por extrapolarem o tempo
previsto e utilizar o tempo que estava previsto para debate. Isso refletiu nos resultados da
Questão 7.
7. COORDENAÇÃO DOS DEBAT ES E RESPECTIVOS RES ULTADOS OBTIDOS .
BOM
27,0%
REGULAR
1,3%
RUIM
0,0%
ÓTIMO
20,6%
MUITO BOM
51,1%
Apesar de continuarmos com um percentual de 71,7% de resultado entre ÓTIMO e
MUITO BOM, num percentual médio de 9% dos participantes que responderam, definiram
que um dos fatores que deveria ser observado e melhorado concerne à imposição dos
moderadores junto aos palestrantes, comparando, inclusive, com o bom desempenho de um
27
dos moderadores, que cumpriu o tempo previsto na programação, sendo bem incisivo nas
regras.
8. INTER-RELAÇÕES DOS ORGANIZADORES , EXPOSITORES E PARTIC IPANTES .
REGULAR
4,4%
BOM
37,1%
RUIM
0,3%
ÓTIMO
15,6%
MUITO BOM
42,5%
9. RECEPÇÃO E CREDENCIAMENTO DOS PARTICIPANTES .
BOM
32,7%
REGULAR
3,8%
RUIM
0,0%
ÓTIMO
16,8%
MUITO BOM
46,7%
Apesar da boa avaliação desse quesito, 4% dos participantes apontaram que não
receberam a pasta do evento. Esse fato foi previsto e em reuniões anteriores ao evento foi
informado que isso ocorreria tal fato, pelo simples motivo de que a previsão de
participantes inscritos no Seminário excedeu a expectativa e planejamento do evento. Para
se atender a demanda sem muito transtorno, como anfitriões, deveria-se dar prioridade para
os outros participantes.
28
10. INSTALAÇÕES UTILIZADAS PARA REALIZAÇÃO DO EVENTO .
REGULAR
5,7%
BOM
23,5%
RUIM
0,6%
MUITO BOM
34,6%
ÓTIMO
35,6%
Esse ponto teve boa avaliação, entretanto, 6,3% que avaliaram como regular e ruim
essa questão tiveram como justificativas as cadeiras desconfortáveis e muito próximas uma
da outra, bem como, o tumulto do último dia pelo motivo do coffee break dentro do
auditório, impossibilitando alguns participantes de escutarem com clareza as palestras.
11. EQUIPAMENTOS (MICRO, INTERNET , AUDIOVISUAL , SOM ETC.) UTILIZADOS.
BOM
21,3%
REGULAR
3,5%
RUIM
0,0%
MUITO BOM
40,0%
ÓTIMO
35,2%
Em geral, apesar de 50% dos participantes terem efetuado a avaliação, destes
somente alguns inseriram pontos críticos no evento, a maioria teceu comentários positivos
sobre a organização, planejamento e atendimento ao público.
Na avaliação também foram inseridas questões de cunho dissertativo, nas
quais os participantes sugeriram temas que pudéssemos abordar no próximo Seminário:
29
?
? Nova Lei de Finanças Públicas (minuta de projeto de lei que consolide e absorva
proposições de todas as propostas em tramitação, calendário objetivo que indique
todas as fases de discussão do PL da nova legislação, ou seja, a sua evolução até a
sua aprovação);
?
? Carry Over: promover um estudo mais aprofundado e que se adeque à nossa
realidade, identificando os principais impactos;
?
? Equilíbrio fiscal;
?
? Planejamento estratégico, PPA, LDO e LOA;
?
? Sistema de saúde pública (SUS);
?
? Novos modelos orçamentários - experiências nacionais e internacionais;
?
? Práticas inovadoras de gestão, experiências de outros entes da Federação;
?
? Promoção da “extinção” dos restos a pagar não processados;
?
? Discussão sobre o emprego do resultado primá rio frente às mudanças conjunturais
da economia;
?
? Participação parlamentar na elaboração do orçamento por meio de emendas;
?
? Fuga do contingenciamento, hoje o verdadeiro orçamento executado;
?
? Painel específico sobre as receitas públicas;
?
? Orçamento público e os desafios para torná - lo visível à sociedade;
?
? Orçamento como instrumento de planejamento e ação de governo;
?
? Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento - SIOP;
?
? Qualidade do gasto público;
?
? Orçamento participativo: mitos e realidades;
?
? Integração de sistemas de informação gerando registros administrativos de
qualidade com monitoramento constante;
?
? Despesas com pessoal (metodologia de cálculo e limites para projeção)
?
? A evolução da implantação do sistema de custos do Governo Federal;
?
? “Reforma tributária: onde estamos e para onde vamos”;
?
? Revisão da Constituição Federal (no que concerne ao capítulo sobre “Dos
Orçamentos”;
30
?
? Sistema de medição e a análise do desempenho, para tornar mais eficazes os
resultados em matéria de desenvolvimento e indicadores de desempenho;
?
? Accountability e controle orçamentário;
?
? Contabilidade patrimonial versus contabilidade orçamentária;
?
? Uma discussão aprofundada sobre a dicotomia investimento versus despesas
correntes no setor público;
?
? Carreiras de analista de planejamento, orçamento e finanças públicas;
?
? Avaliação de políticas públicas e responsabilização dos gestores;
?
? Auditagem do cumprimento das metas estipuladas no PPA;
?
? Evolução da transparência orçamentária;
?
? Novo formato do PPA - período de 2012 a 2015;
?
? Aspectos macroeconômicos do orçamento público / superávit primário / PIB
/perspectivas para a nova década;
?
? Autonomia e flexibilização da execução orçamentária;
?
? Retrospectiva das mudanças ocorridas nas LDOs, com apontamentos de temas
críticos tratados na lei;
?
? Modelo de avaliação de programas orçamentários;
?
? Orçamento por resultados;
?
? Dívida pública brasileira - evolução, tendências e fatos geradores de endividamento;
?
? Consórcios municipais - pacificação jurídica;
?
? Limite do crescimento econômico versus infraestrutura existente; e
?
? Endividamento da União e dos Estados pós-crise 2009.
31
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Diante do exposto, destaca-se que o 2o Seminário Nacional de Orçamento
Público logrou êxito ao atingir os objetivos almejados, pois possibilitou: debate técnico;
conhecimento e divulgação de boas práticas de gestão; ampliação substancial dos
conhecimentos sobre a seara orçamentária; bem como troca de informações e de
experiências com diversos órgãos da administração pública. Assim demonstrou-se que a
SOF busca a modernização da gestão pública e o aprimoramento da qualidade do gasto
público.
É importante salientar que a SOF no início deste ano realizou diversos
debates com o público especializado em finanças públicas sobre o aperfeiçoamento do
arcabouço normativo relativo à nova Lei de Finanças Públicas, tendo organizado eventos
internos e externos em busca do aprimoramento das propostas de lei complementar que se
encontram em tramitação no Congresso Nacional. Dessa maneira, o esforço de ter
realizado dois Seminários Regionais de Orçamento Público, envolvendo Estados e
Municípios nesta discussão, colaborou de forma decisiva para que o 2º Seminário Nacional
alcançasse seus objetivos.
Da mesma forma, o Seminário serviu de norte para que se continue a
discussão e o amadurecimento a respeito de vários temas orçamentários, principalmente
sobre os desafios e avanços que são esperados em termos de gestão orçamentária, a busca
por novas metodologias, a modernização do processo orçamentário, assim como a
elevação do grau de transparência das contas públicas, de forma a incentivar a participação
do cidadão na definição e no acompanhamento das políticas públicas.
Independente desse fator, verificou-se que restam ainda temas a serem
discutidos em termos de gestão orçamentária e o desafio de aperfeiçoamento dos
instrumentos de planejamento, orçamento e gestão, de busca por uma maior transparência
de informações orçamentárias, do estudo pela viabilidade de uma flexibilização da
anualidade orçamentária, de forma a incentivar a eficiência da atuação do gestor público,
bem como a formulação de uma lei de finanças públicas que incentive a melhoria da
gestão e que se preocupe com as diversas realidades existentes no País.
Para os esforços que a SOF vem desenvolvendo com vistas ao
aperfeiçoamento do ciclo orçamentário, a percepção que restou é de que o seminário
permitiu:
?
? Sensibilização para as oportunidades e benefícios de mudanças no ciclo, antes não
identificadas ou reconhecidas;
?
? Ampliação da clareza quanto aos temas relevantes que ainda merecem
aprofundamento de estudos com vistas à formulação de proposições de mudanças;
?
? Reconhecimento da liderança e da credibilidade da Secretaria para o
encaminhamento dos esforços de mudança; e
32
?
? Melhoria da receptividade dos atores para o debate e encaminhamento de temas
cuja relevância antes não era reconhecida.
Outras ações importantes, atinentes às competências institucionais da SOF,
que podem contribuir para a modernização da gestão pública são:
?
? Aperfeiçoamento do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento - SIOP;
?
? Integração dos diversos sistemas estruturantes da Administração Pública;
?
? Alinhamento do planejamento com o orçamento;
?
? Implementação de um modelo orçamentário orientado para resultados com foco no
cidadão; e
?
? Construção de metodologia e encaminhamento de legislação que possibilitem a
adoção do orçamento plurianual.
Assim, conclui-se que se faz necessária a continuidade de eventos e debates
de tal porte, possibilitando a melhoria da gestão pública brasileira, com a participação de
todos os integrantes do ciclo orçamentário.
33