O PAPEL DO CARF NO CONTROLE DE
LEGALIDADE TRIBUTÁRIA
DA HISTÓRIA DAS LIDES
TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
1549 > 2009
DA HISTÓRIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
• A busca da solução das lides tributárias no Brasil remonta aos primórdios
da sua história pós-descobrimento. Consta que, em 1549, Tomé de Souza,
para instalar o Governo Geral, trouxe consigo o primeiro Provedor-Mor da
Fazenda Real no Brasil, o qual tinha, entre outras atribuições, a de julgar
os recursos contra as decisões dos Provedores da Fazenda Real existentes
em cada uma das capitanias hereditárias, já que esses provedores tinham
a função de não somente coordenar o lançamento, a fiscalização e a
arrecadação de tributos, como também a de exercer as funções
judicantes, em primeira instância, nos processos administrativo-fiscais. Já
nessa época, o julgamento em grau de recurso se dava através de um
tribunal de deliberação coletiva.
• Esse sistema vigorou por mais de dois séculos, até que, em 1760, D. José I,
por influência do Marquês de Pombal, criou o Erário Régio, em Portugal, e
iniciou no Brasil-Colônia a substituição das Provedorias da Fazenda Real
pelas Juntas da Administração e Arrecadação da Real Fazenda, mais
conhecidas por Juntas da Real Fazenda. Dessa forma, os julgamentos eram
feitos, nas duas instâncias, por órgãos colegiados.
DA HISTÓRIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
•
As Juntas da Real Fazenda sofreram transformações quando da vinda da
Família Real para o Brasil, em 1808, pois sobre esses órgãos estritamente
executivos sobrepôs-se a pesada estrutura do Erário Régio Português, que
para cá também se transferiu, com todas as suas funções de
normatização, controle e coordenação central da administração tributária
do Império Colonial Luso. Foi a origem do Ministério da Fazenda.
• Criou-se nos anos seguintes um significativo número de repartições
voltadas para a execução das atribuições de suas similares na metrópole,
fatos que se refletiram na área de julgamento de processos fiscais,
ocasionando uma multiplicidade de órgãos julgadores em função da
espécie tributária.
• Para centralizar a julgamento de processos, D. João VI, então Príncipe
Regente, criou em 1808, o Tribunal do Conselho da Fazenda, órgão
julgador de última instância administrativa, ao qual estavam subordinadas
as Juntas da Real Fazenda.
DA HISTÓRIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
•
Esse Tribunal foi extinto, no ano de 1831, tendo suas atribuições sido
divididas entre o Tribunal do Tesouro Nacional e os juízes territoriais,
situação essa que foi modificada em 1840, quando os juízes dos feitos da
fazenda sucederam aos juízes territoriais na competência para apreciar os
processos fiscais (Lei nº 242, de 29/11/1840).
• Em 16/12/1815, D. João VI promove o Brasil de Colônia a Reino e cria o
Reino Unido de Portugal e Argarves. A independência do Brasil se deu em
07/09/1822.
• Posteriormente, em 1850, através do Decreto nº 736/1850, criou-se a
Diretoria-Geral do Contencioso, que assumiu a competência para a
apreciação de tais feitos vindo as decisões dos Chefes da Fazenda, do
Tribunal do Tesouro e do Ministro da Fazenda, em matéria de competência
contenciosa, a ter força de sentença dos Tribunais de Justiça (Decreto nº
2.343/1859).
DA HISTÓRIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
•
Esse sistema perdurou até 23/12/1909, portanto já em plena República,
quando foi alterado pelo Decreto nº 7.751/1909. Passou-se a reconhecer a
prevalência do Poder Judiciário na tutela dos direitos individuais, em
oposição aos abusos cometidos pela Administração, porquanto a
ampliação do contencioso administrativo no período imperial não levara
em consideração o direito do contribuinte ao contraditório, até porque as
decisões administrativas, conforme já acentuado, eram tomadas em
caráter definitivo.
• Idéias liberalizantes, que culminaram com a criação de órgão paritário de
julgamento administrativo-tributário, se fizeram sentir no ano de 1924,
mediante a criação de um Conselho de Contribuintes em cada Estado e no
Distrito Federal, através do Decreto nº 16.580, de 04/09/1924, o qual
consistia de um corpo misto de julgamento fiscal de recursos referentes ao
Imposto sobre a Renda, cujos membros seriam escolhidos entre
contribuintes do comércio, indústria, profissões liberais e funcionários
públicos, todos de reconhecida idoneidade e nomeados pelo Ministro da
Fazenda.
DA HISTORIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
• O Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda no Distrito Federal,
único a ser instalado, iniciou seu funcionamento em 14 de setembro de
1925, no edifício onde funcionava a Delegacia Geral do Imposto sobre a
Renda, no Rio de Janeiro.
• No Decreto nº 5.157, de 12 de janeiro de 1927, foi estabelecido que os
recursos dos contribuintes em matéria fiscal, sobretudo no tocante aos
impostos de consumo, seriam julgados e resolvidos por um Conselho
constituído, em partes iguais, por funcionários da Administração pública e
por contribuintes nomeados pelo Governo, estes por proposta das
principais associações de classe, representativas do comércio e da
indústria, funcionando sob a presidência do Ministro da Fazenda ou da
autoridade fiscal por ele designada.
DA HISTORIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
• Citado ato foi regulamentado e modificado pelo Decreto nº 20.350, de 31
de agosto de 1931, que criou o Conselho de Contribuintes na Capital, com
competência para julgamento de recursos anteriormente interpostos ao
Ministro da Fazenda, referentes aos impostos sobre consumo, sobre
classificação e valor de mercadorias pelas Alfândegas, multas aplicadas
por infração de leis e regulamentos fiscais. Escapava a este Conselho,
entretanto, as questões referentes ao Imposto sobre a Renda, que
continuaram regidas pela legislação vigente à época, ou seja, pelo já
citado Decreto nº 16.580/24
DA HISTORIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
• O Decreto nº 24.036, de 26 de março de 1934, extinguiu os Conselhos
existentes, tanto os instituídos para julgamento do Imposto sobre a Renda
quanto o para os demais impostos, definindo que as questões referentes
às rendas internas, quando decididas em primeira instância, dariam lugar
a recurso ao 1º ou 2º Conselho de Contribuintes a depender da matéria a
ser julgada.
• As questões de classificação, de valor, de contrabando e quaisquer outras
decorrentes de leis ou regulamentos aduaneiros, foram atribuídas ao
Conselho Superior de Tarifas.
• Importante evolução ocorreu quando da criação da Câmara Superior de
Recursos Fiscais – CSRF, por meio do Decreto nº 83.304, de 28/03/1979.
Esse órgão colegiado, também de composição paritária, veio substituir o
Ministro da Fazenda no que se refere à competência para o julgamento de
recursos em instância especial.
DA HISTORIA DO JULGAMENTO DAS LIDES TRIBUTÁRIAS NO BRASIL
• Em síntese, os órgãos de julgamento fiscais no Brasil remontam ao período
Colonial, com a instalação do Governo Geral na Bahia. Com a vinda da
família real portuguesa, em 14 de novembro de 1808, criou-se o Conselho
de Fazenda, institucionalizando-se o processo contencioso para questões
fiscais. Em 1924, as idéias liberalizantes culminaram com a criação de
órgão paritário de julgamento administrativo-tributário, mediante a
criação de Conselhos de Contribuintes em cada Estado e no Distrito
Federal, que vieram a se consolidar nos Conselhos de Contribuintes.
• 2009 culminou com a instalação do Conselho Administrativo de Recursos
Fiscais – CARF, pela Medida Provisória nº 449, de 2008, convertida na Lei
nº 11.941, de 27 de maio de 2009, mediante a unificação dos então
Conselhos de Contribuintes e a Câmara Superior de Recursos Fiscais em
um único órgão.
• Passou o CARF, órgão colegiado paritário, a ter a competência para julgar
recursos, de oficio e voluntário , de decisões de primeira instância e de
recursos especiais sobre a aplicação da legislação referente a tributos
administrado pela Receita Federal do Brasil.
CONSELHOS ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS
CARF
Reorganização Cosmética
ou
Reforma Administrativa e
Judicante !
Área de Planejamento e Gestão
A reforma, do ponto de vista da Gestão, permitiu:
• Planejamento unificado das ações;
• Eliminar o anacronismo da superposição de estruturas;
• Melhorar a estrutura organizacional para gerir o crescente fluxo de
processos;
• Maior racionalidade e eficiência administrativa;
• Visão unificada e melhor gestão do acervo de processos;
• Mapear, padronizar e melhorar os processos de trabalho;
• Implantar estrutura tecnológica única e compatível com as
necessidades do CARF;
• Distribuir de forma isonômica os recursos disponíveis;
• Flexibilidade para criar novas Turmas de Julgamento, efetivas ou
temporárias, conforme o fluxo de entrada de processos.
Área Judicante
Na área de julgamento, o novo Regimento Interno trouxe alterações
significativas:
• Extinção do recurso privativo da Procuradoria da Fazenda Nacional,
anteriormente cabível em decisões não unânimes de contrariedade
à lei ou à evidência das provas;
• Extinção dos agravos , substituindo-o pelo reexame necessário pelo
Presidente da CSRF, de caráter determinativo, na hipótese de o
despacho rejeitar, total ou parcialmente, a admissibilidade do
recurso;
• Extinção do Recurso Extraordinário ao Pleno da CSRF, substituindoo pela figura da uniformização de decisões divergentes, em tese,
das Turmas da CSRF, pelo meio de resoluções de caráter vinculante.
Área Judicante
• Possibilidade de edição de súmulas, aprovadas por dois
terços da totalidade dos integrantes dos respectivos
colegiados – Turma ou Pleno da CSRF -, das decisões
reiteradas e uniformes do CARF;
• Julgamento em lotes (“lead case”) quando houver
multiplicidade de recursos, idêntica questão de direito e a
solução já tenha jurisprudência;
• Criação do Comitê de Seleção de Conselheiros – CSC com
atribuição de analisar as indicações das Confederações e da
Administração Tributária para a escolha dos Conselheiros
CARF
O CONTROLE
DA
LEGALIDADE TRIBUTÁRIA
CARF
“ O controle administrativo é um autocontrole
dentro da administração Pública. Tem por
objetivo corrigir os defeitos de funcionamento
interno do organismo administrativo,
aperfeiçoando-o no interesse geral, e ensejar
reparações a direitos e interesse individuais, que
possam ter sido denegados ou preteridos em
conseqüência de erro ou omissão na aplicação da
lei(..)”. Seabra Fagundes.
CARF
• O processo administrativo tributário, portanto,
objetiva solucionar os conflitos surgidos entre os
contribuintes e o fisco, visando principalmente a
correta aplicação da legislação tributária. O
processo administrativo tributário, como um
processo não jurisdicional, tem função de revisão
do ato administrativo de lançamento, sem que,
contudo, suas decisões sejam definitivas, pois são
passíveis, a qualquer tempo, de ser submetida à
apreciação do Poder Judiciário.
CARF
• A existência do processo administrativo, portanto,
é
conveniente tanto para a Administração, que tem a
oportunidade de rever seus atos, como para o contribuinte
que pode buscar modificar o lançamento pela própria
administração em um processo sem ônus e com a garantia de
suspensão da exigibilidade enquanto não for decidida
definitivamente a questão.
•
A Constituição Federal de 1988, a solução alternativa de
conflitos entre o administrado e a Administração deixou de
ser mera liberalidade e ganhou legitimidade constitucional.
Com efeito o art. 5º, incisos XXXIV, alínea “a” e LV, estabelece
o direito de o administrado questionar o Poder Público e
equipara o processo administrativo ao processo judicial,
aplicando as mesmas garantias.
CARF
• No âmbito do processo administrativo tributário a concretização
dos princípios e garantias processuais estão estabelecidos no
Decreto nº 70.235, de 6 de outubro de 1972, que, por delegação
do Decreto-lei nº 822, de 1969, passou a regular o processo
administrativo de determinação e exigência de crédito
tributário, tido portanto o status de lei ordinária, recepcionado
que foi ela CF\88.
• Cabe aqui observar que o CARF atua com autonomia e
independência, respeitando os limites que lhes foram conferidos
pelo Decreto nº 70.235, de 1972, observando o principio da
legalidade, que só será alcançado com a conjugação de outros
princípios. Vejamos:
– O PRINCÍPIO DA OFICIALIDADE, segundo o qual, uma vez
iniciado o processo, compete à própria Administração
impulsioná-lo até sua conclusão, diligenciando no sentido de
reunir o conhecimento dos atos necessários ao seu deslinde.
CARF
•
O PRINCÍPIO DA INFORMALIDADE, também denominado por Odete
Medauar de formalismo moderado, determina o desapego às
formalidades excessivas e complexos ritos processuais. O processo
administrativo deve ser simples e informal, sem que isso signifique a
inobservância da forma e de requisitos mínimos indispensáveis a regular
constituição e segurança jurídicas dos atos que compõem o processo.
• O PRINCÍPIO DA VERDADE MATERIAL exprime que a Administração deve
tomar decisões com base nos fatos tais como se apresentam na realidade,
não se satisfazendo com a versão oferecida pelas partes. Para tanto, tem a
Administração o direito e o dever de carrear para os autos todos os dados,
informações e documentos a respeito da matéria tratada. No tocante às
provas, desde que obtidas por meios lícitos, a Administração detém plena
liberdade de produzi-las.
• Da MOTIVAÇÃO exige que os atos processuais de conteúdo decisório
devem ser motivados, isto é, devem se fazer acompanhar expressamente
dos seus fundamentos, de forma a dar conhecimento ao seu destinatário
das razões que levaram a autoridade a decidir de determinada forma,
possibilitando, com isso, o pleno exercício do direito de defesa.
CARF
Corolário da judicialização do Processo Administrativo
Tributário e do princípio do informalismo moderado, é o
crescente debate sobre a aplicação de princípios derivados do
CPC ao PAF. Vejamos, a título de exemplo, sem a pretensão de
enfrentar o assunto:
• Preclusão (art. 16, § 4º do PAF);
• Ônus da prova do alegado cabe à parte (art. 333, CPC)
• Da demanda (art. 2º e 262, CPC) – “nenhum juiz prestará a
tutela jurisdicional senão quando a parte ou o interessado a
requerer, nos caos e formas legais;
CARF
TEMAS RELEVANTES E CONTROVERSOS
ENFRENTADOS NO CARF.
CARF
DECRETO 70.235/1972, ALTERADO PELA LEI 8.748, DE 1993 E LEI 9.532, DE 1997
PRECLUSÃO:
Art. 16. A impugnação mencionará:
I - a autoridade julgadora a quem é dirigida;
II - a qualificação do impugnante;
III - os motivos de fato e de direito em que se fundamenta, os pontos de
discordância e as razões e provas que possuir; (...)
§ 4º A prova documental será apresentada na impugnação, precluindo o
direito de o impugnante fazê-lo em outro momento processual, a menos
que:
a) fique demonstrada a impossibilidade de sua apresentação oportuna, por
motivo de força maior (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 9.532, de
10.12.1997);
b) refira-se a fato ou a direito superveniente;
c) destine-se a contrapor fatos ou razões posteriormente trazidas aos autos.
§ 5º A juntada de documentos após a impugnação deverá ser requerida à
autoridade julgadora, mediante petição em que se demonstre, com
fundamentos, a ocorrência de uma das condições previstas nas alíneas do
parágrafo anterior. (Parágrafo acrescentado pela Lei Nº 9.532, de
10.12.1997)
CARF
§ 6º Caso já tenha sido proferida a decisão, os
documentos apresentados permanecerão nos
autos para, se for interposto recurso, serem apreciados pela
autoridade julgadora de segunda instância. (Parágrafo
acrescentado pela Lei nº 9.532, de 10.12.1997)
(...)
Art. 29. Na apreciação da prova, a autoridade julgadora
formará livremente sua convicção, podendo determinar
as diligências que entender necessárias.
CARF
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REVISÃO JUDICIAL DA DECISÃO DEFINITIVA DO CARF.
TRIBUTÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO.
REVISÃO. PRECLUSÃO. SEGURANÇA JURÍDICA
1. Em observância ao princípio da segurança jurídica,
o
administrado não pode ficar a mercê de posterior
revisão
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de decisão definitiva em processo administrativo
regularmente prolatada.
2. Recurso especial improvido.”
STJ - Resp nº 573.358–CE, DJ 6/12/2006
CARF
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Recurso hierárquico do Ministro - STJ
MANDADO DE SEGURANÇA – CONSELHO DE
CONTRIBUINTES - DECISÃO IRRECORRIDA – RECURSO
HIERÁRQUICO – CONTROLE MINISTERIAL ...
I - A competência ministerial para controlar os atos da administração
pressupõe a existência de algo descontrolado, não incide nas hipóteses
em
que o órgão se conteve no âmbito de sua competência e do devido
processo legal.
II - O controle do Ministro da Fazenda (Arts. 19 e 20 do DL 200/67)
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sobre os acórdãos dos conselhos de contribuintes tem como escopo e
limite o reparo de nulidades. Não é lícito ao Ministro cassar tais decisões,
sob o argumento de que o colegiado errou na interpretação da Lei.
III – As decisões do conselho de contribuintes, quando não recorridas,
tornam-se definitivas, cumprindo à Administração, de ofício, “exonerar o
sujeito passivo “dos gravames decorrentes do litígio”
(Dec. 70.235/72, Art. 45). STJ MS 8810/DF, DJ 06.10.2003,PRIMEIRA SEÇÃO
CARF
REVISÃO JUDICIAL DA DECISÃO DEFINITA DO CARF
TRIBUTÁRIO. PROCESSO ADMINISTRATIVO.
REVISÃO. PRECLUSÃO. SEGURANÇA JURÍDICA
1. Em observância ao princípio da segurança jurídica, o
administrado não pode ficar a mercê de posterior
revisão de decisão definitiva em processo
administrativo regularmente prolatada.
2. Recurso especial improvido.”
STJ - Resp nº 573.358–CE, DJ 6/12/2006
CARF
DECADÊNCIA
CSRF, 4 de novembro de 2009
DECADÊNCIA DO DIREITO DO FISCO LANÇAR TRIBUTO
SUJEITO A LANÇAMENTO POR HOMOLOGAÇÃO.
AUSENCIA DE RECOLHIMENTO. Restando configurado
que o sujeito passivo não efetuou recolhimentos, o
prazo decadencial do direito do Fisco constituir
crédito tributário deve observar a regra do art. 173,
inciso I, do CTN. Precedentes no STJ, nos termos do
RESP nº 973.733 – SC, submetido ao regime do art.
543-c, do CPC, e da Resolução STJ 08\2008.
CARF
PRESCRIÇÃO – REPETIÇÃO DE INDÉBITO
3ª TURMA DA CSRF, outubro de 2009
EMENTA: FINSOCIAL – REPETIÇÃO DE INDÉBITO
O dies a quo para a contagem do prazo prescricional de
repetição de indébito é o data de extinção do crédito
tributário pelo pagamento antecipado e o termo final
é o do dia em que se completa o qüinqüênio legal,
contado a partir daquela data.
CARF
DA ATUAÇÃO DO CARF NO CONTROLE
DE LEGALIDADE TRIBUTÁRIA
CONSIDERAÇÕES FINAIS
CARF
•
•
O CARF, na linha de atuação dos Conselhos de Contribuintes, vêm cumprindo papel
muito importante no controle da legalidade tributária, amplamente reconhecido pela
sociedade pela qualidade técnica das decisões e pela imparcialidade, detectados em
recente pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas – FGV\RJ.
Neste sentido merecem ser repassados pontos que destacam o papel do CARF no
controle da legalidade:
• celeridade na prestação jurisdicional em relação à via judicial, em
razão do formalismo moderado
– em geral, o crédito tributário questionado administrativamente é
julgado em menos tempo.
– na hipótese de uma decisão contrária, o contribuinte ainda poderá
apelar ao Poder Judiciário, com vistas à reforma de decisão
exaustivamente discutida em tribunal administrativo especializado.
– ao optar pela via judicial, o contribuinte estaria se submetendo ao
risco de, não obtendo o almejado sucesso, incorrer em pesadas custas
judiciais, inclusive aos ônus de sucumbência.
CARF
• segurança quanto ao acerto da decisão:
– o julgamento ocorre em sessões abertas ao público.
– faculta-se a palavra ao represente das partes para,
desejando, efetuar defesa oral.
– a apreciação dos recursos é feita por conselheiros
especializados e com representação paritária
(representantes do Estado e de entidades de âmbito
nacional).
– o saneamento de eventuais falhas ocorridas na
apreciação do feito é feita, entre outros meios, pela
via dos embargos declaratórios.
CARF
• Observância aos princípios fundamentais do
contraditório, da ampla defesa e do devido processo
legal.
– o direito do sujeito passivo, de questionar o ato praticado
pela autoridade da administração tributária, pode ser
plenamente exercido junto aos órgãos julgadores
administrativos em consonância com o que dispõe o art. 5º
da Constituição Federal, que assegura, no inciso LIV que
“ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal”, e, no inciso LV, que “aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa”;
CARF
• informalidade do processo administrativo fiscal.
– possibilita o acesso fácil e prático ao cidadão comum para discutir o que
considera ser seu direito, inclusive dispensando a obrigatoriedade de que seja
representado por advogado.
– o processo fiscal releva pequenas incorreções de forma, de tal modo que não
se rejeitem atos de defesa e recursos mal qualificados, tolerância essa
inconcebível no processo judicial.
– nem sempre a preterição de formalidades, ainda que obrigatórias, no
processo administrativo-fiscal, conduziria à inexorável nulidade do processo
ou do ato processual respectivo.
– admitida apresentação de provas e argumentos adicionais nos termos do art.
16 e §§ do Decreto nº 70.235, de 1972.
• o processo administrativo-fiscal tramita praticamente sem ônus
– evita que o controle da legalidade do ato administrativo não implique em
ônus financeiro para o contribuinte.
CARF
• Em que pese a busca de contencioso administrativocelere (duração
razoável do processo) atualmente, há no contencioso tributário de
segunda instância um acervo de aproximadamente 66.000 processos,
envolvendo lítigios da ordem de R$ 160 bilhões.
•
Acreditamos que as reformas introduzidas e a criação do CARF
propriciará os meios necessários para reduzir o acervo e a
temporalidade dos processos para níveis razoáveis, sem prejuízo da
imparcialidade e sem perda da qualidade do controle da legalidade dos
lançamentos fiscais.
• São essas, pois, as considerações que entendemos pertinentes ao
debate e à apreciação dos ilustres senhores e senhoras aqui presentes,
como forma de lhes apresentar o papel do CARF no Controle da
Legalidade Tributária, sem a pretensão de ter esgotado o tema.