2006/04/06
Regulação ferroviária como factor de competitividade
A regulação ferroviária como factor de competitividade
A reestruturação do sector ferroviário europeu
Objectivos variados:
• Reduzir o peso nas Contas Públicas
• Reduzir as distorções de concorrência intermodal
• Promoção da eficiência
• Interoperabilidade entre os Estados membros da EU
• Promoção da concorrência
2
A regulação ferroviária como factor de competitividade
1º Pacote Ferroviário:
• Separação GI/Operação
• Separação contas nas empresas
• Licenciamento das empresas de transporte
• Acesso à rede nacional para realização de transporte
internacional de mercadorias (TERFN)
•Transporte internacional mercadorias (1/1/2006; 15/3/2008)
•Directório de Rede
•Tarifação da utilização da infra-estrutura
•Repartição de capacidade da infra-estrutura
3
A regulação ferroviária como factor de competitividade
2º Pacote Ferroviário
• Segurança
• Abertura do mercado de transporte de mercadorias
• Interoperabilidade
• Agência Ferroviária Europeia
3º Pacote Ferroviário
• Qualidade dos serviços de transporte de mercadorias
• Abertura do mercado de transporte internacional de passageiros
• Direitos dos passageiros
• Certificação dos maquinistas
4
6
A regulação ferroviária como factor de compettividade
Balanço Europeu
Durante a década de 90 as soluções encontradas ao nível dos vários Estados-membros reflectiram a felxibilidade do modelo
proposto no PFI:
• Separação vertical com privatização – Reino Unido
• Separação de empresas dentro da mesma “holding” – Alemanha e Itália
• Separação vertical com criação de empresas distintas – Portugal, Dinamarca, Finlândia, Holanda, Suécia e Noruega
• Modelo hibrido – o financiamento da infra-estrutura foi separado, mas as actividade de gestão da infra-estrutura e operação
mantiveram-se dentro da mesma empresa – Austria e França
• Separação de actividades dentro de uma mesma empresa – Bélgica, Grécia, Irlanda e Luxemburgo
5
7
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Em Portugal
Separação vertical (1997)
* Actividades de gestão da infra-estrutura ferroviária (Refer, E.P.)
* Actividades de exploração de serviços de transporte ferroviário:
* CP, E.P.
* FERTAGUS, S.A. (contrato de concessão)
- A separação das actividades permite distinguir:
* o elemento com características de monopólio natural (gestão da infra-estrutura),
* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência livre (caso das mercadorias);
* um conjunto de serviços passíveis de prestação em regime de concorrência controlada (caso do transporte público de passageiros em
regime de serviço público, actividade que entre nós apenas pode ser aberta à iniciativa privada mediante concessão).
6
8
A regulação ferroviária como factor de competitividade
2. Criação de um regulador sectorial, o INTF (1998):
Objectivos centrais:
• regular e fiscalizar o sector ferroviário;
• supervisionar as actividades nele desenvolvidas;
• intervir em matéria de concessões de serviços públicos.
7
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação
- Acesso à Actividade (licenciamento, abertura do mercado a operadores nacionais e estrangeiros, criação de condições
favoráveis à concorrência)
- Acesso à infra-estrutura (regulação dos preços e das condições de acesso – equitativas e não discriminatórias)
- Técnica e de Segurança (neutralização da regulamentação técnica e imposição de standards de segurança adequados)
8
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade
(Market Building)
-
Quadro comum europeu emissão e reconhecimento de licenças.
-
Concorrência ao nível da exploração do serviço ferroviário permite reduzir os custos do sector e favorecer o
desenvolvimento de novos serviços (v.g. liberalização antecipada transporte mercadorias).
-
Benefícios sociais indirectos (menores custos ambientais, de congestão, entre outros).
9
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade
(Market Building)
Problemas:
•
Existência de um operador histórico com forte poder de mercado- (vantagens em termos de economias de escala e
•
Evolução negativa do mercado (quota modal no transporte de passageiros caiu de 12,6% em 1970 para 4% em 2000, o
•
Elevado custo inicial e elevado custo de saída do mercado (ausência mercado de aluguer/locação de material
•
Preconceito histórico empresas privadas.
com um elevado número de recursos específicos à rede onde opera).
número de passageiros tem vindo a diminuir – menos 16% entre 1995 e 2001 e o valor das mercadorias transportadas
diminuiu 9%);
circulante);
10
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à actividade
Papel do regulador:
•
•
•
•
•
(Market Building)
Fornecer quadro claro de acesso à actividade com procedimentos simplificados;
Promoção do estudo das oportunidades para entrada competitiva (v.g. Estudo do Mercado Nacional e
Internacional de Mercadorias);
Apoio ao processo de contratação por procedimentos abertos de novas prestações de serviço público (v.g.
metropolitanos);
Apoio activo à entrada de novos operadores.
Criação de um quadro de acesso à infra-estrutura e de regulação técnica apelativos (V. infra).
11
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
1) Abertura à concorrência (separação vertical);
2) Manutenção de um único gestor da infra-estrutura (monopolista natural);
3) Criação de uma estrutura de preços próxima da que resultaria de um processo concorrencial (a regulação
sectorial como “um sucedâneo da concorrência”). Modelos possíveis:
a) * p = Cmg Social (tal como recomendado pela Comissão – max eficiência, não assegura a
sustentabilidade financeira do GI se o
Estado não cobrir a diferença).
b) * P = Cmg social + markups (de forma a reduzir a contribuição do Estado - responsabilidade no cálculo dos markups).
c) * p = Cmg social + parte dos custos financeiros não coberta pelo Orçamento de Estado (como se incluem “todos” os custos pode permitir ineficiências).
12
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
-
A actividade de gestão da infra-estrutura fica sujeita a princípios de tarifação pela sua utilização, definidos e
controlados pelo regulador, de modo a conduzir a uma utilização eficiente da capacidade disponível, à
redução de custos e à protecção dos operadores contra o exercício do poder do gestor.
-
O modelo de tarifação internaliza uma decisão sobre quem suporta (e em que medida) os custos deste meio
de transporte – GI, operadores/clientes ou Estado/contribuintes.
-
Numa perspectiva de futuro a regulação do preço do acesso à infra-estrutura deve fazer-se com base em
incentivos.
13
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Objectivos
- * eficiência (alocativa, produtiva e dinâmica)
- * sustentabilidade
- * equidade
a) Estes objectivos podem ser conflituantes;
b) Ao regulador compete gerir este objectivos conflituantes de forma a obter o resultado o mais
equilibrado possível;
c) Os ganhos da regulação deverão passar para os utilizadores do serviço e para os utilizadores
finais.
14
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Problemas:
• Ao nível da infra-estrutura o peso dos custos fixos e dos custos afundados, nos
custos totais é maior do que nas outras indústrias de rede (cerca de 25% a 35%
do CT).
• Sobredimensão da capacidade associada a uma evolução negativa da procura de
transporte ferroviário.
15
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Soluções:
• regras que relacionem os preços da empresa (preços de acesso) com os custos;
• regras que melhorem o fluxo e a gestão de informação;
• incentivos à eficiência (limites ao crescimento dos preços).
16
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
A implementação prática das Directivas tem originado uma diversidade de resultados, derivados:
-
dos diferentes níveis de utilização da infra-estrutura ferroviária;
-
dos diferentes níveis de participação dos orçamentos de Estado;
-
da utilização de diferentes modelos de tarifação;
-
da indefinição na quantificação do Custo marginal social.
17
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Essa diversidade de resultados é patente:
1.
Na existência de tarifas muito diferentes (Gráfico 1);
2.
Na existência de níveis muito diferentes de recuperação de custos por via tarifária (Gráfico 2).
Em ambos os casos fruto de diversas opções sobre a forma de estimular o mercado e de alocar os
custos do GI (Operadores, Estado).
18
Figure B
Average Access Charges-2004
(€/Train-Km – Excludes cost of electric traction)
9
Freight trains
Passenger trains
8
7
6
Arrows indicate CEE
1000 gross tonne freight train
500 gross tonne intercity passenger train
140 gross tonne suburban passenger train
(charge shown for passengers is weighted
average of intercity and suburban)
5
4
3
2
1
0
S
N NL F
B
P CH
I
SI SF DK A UK CZ D BG RO H EE LT LV PL SK
Note: See Appendix 2 sources. Because freight train sizes in the Baltic states are much larger than elsewhere in the EU,
freight access charges for the Baltic states are not reasonably comparable with other countries.
19
Figure A
Target Percent of Total Cost Covered by Infrastructure Charges
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
N
S
NL SI SF
I
B
P
A CH SK UK RO CZ
D
F
Source: Appendix 2,Tables 1 and 2; Light colouring indicates CEE
BG DK
H
PL EE LT LV
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
-
Neste contexto, as recomendações da Comissão tem vindo a apontar para sistemas de preços
de utilização da Infra-estrutura ferroviária que:
* promovam a estabilidade financeira do GI;
* constituam sinais claros para os utilizadores da infraestrutura;
* promovam a competitividade dos mercados,
especialmente nos
corredores internacionais de
mercadorias.
21
17
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Portugal: DECRETO-LEI 270/2003 e Regulamento 21/2005
-
Tarifas de utilização da infra-estrutura calculadas e apresentadas pela Refer, E.P.
-
Diferenciação das tarifas a cobrar por tipo de rede e por tipo de serviço (dependente da
existência de informação)
-
Tarifas de utilização = Custos directamente imputáveis / Capacidade utilizável
22
17
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Dificuldades modelo:
Do lado dos Custos:
•
•
custos médios decrescentes;
aumento de custos decorrente de investimentos;
Do lado das Quantidades:
•
•
Existe capacidade não utilizada (razões técnicas -sazonalidade e economias de escala no longo prazo –
razões do lado da procura);
O investimento tende a agravar este problema.
23
17
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Acesso à infra-estrutura
Soluções:
1.
Introdução de um limite (Price Cap) ao crescimento dos preços de utilização da infra-estrutura ferroviária (aferidos por
metodologias de Rate of Return);
2.
Aumento da transparência: Obrigatoriedade na apresentação pelo gestor da infra-estrutura ao regulador das Contas de
Regulação (custeio por actividades).
3.
Inversão ciclo vicioso – quebra procura – aumento de preços – quebra procura (regime especial para novos serviços).
24
19
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação Técnica e de Segurança
1. Condições transparentes de acesso á infra-estrutura (certificação de segurança);
2. Substituição modelo regulamentação pelo operador histórico para regulamentação pelo Regulador;
3. Manutenção elevados níveis de segurança;
25
19
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Regulação Técnica e de Segurança
4. Eliminação de factores geradores de custos desnecessários (barreiras de entrada).
5. Garantia de interoperabilidade – construção mercado comum de transportes;
6. Desenvolvimento de standards modernos e neutros de operação;
7. Reforço deveres de isenção do gestor da infra-estrutura.
26
19
A regulação ferroviária como factor de competitividade
Outra áreas de actuação
O INTF intervém ainda na supervisão e regulação de concessões de serviço público.
O INTF tem ainda competências de regulação quanto a sistemas guiados e quanto a redes de metropolitano.
Nesta última matéria está pendente um projecto legislativo que aplica, com as necessárias adaptações, o quadro de
regulação jurídico-económica e técnica actualmente vigente para a regulação do caminho de ferro.
27
A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
28
A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
1. As características específicas do sector ferroviário justificam a existência de regulação ao nível das
tarifas de utilização da infra-estrutura visando a promoção da eficiência, transparência e
sustentabilidade.
- Do lado da infra-estrutura a questão da delimitação do monopólio natural e do controle da
fixação de preços é crucial;
- Do lado da operação a existência de um operador histórico com forte poder de mercado
limita a concorrência pelo que deverá o regulador operar por via da redução das barreiras à
entrada e da promoção do acesso não discriminatório ao mercado.
29
A regulação ferroviária como factor de competitividade
NOTAS FINAIS
2. Por via das regras da tarifação atribui-se aos diversos intervenientes no sector – gestor da infraestrutura, operadores e Estado – responsabilidades de financiamento do sector.
3. As regras técnicas devem ser definidas de forma a potenciarem e a não entravarem o processo de
liberalização e modernização do sector.
30
Apresentação preparada por:
INTF
E-mail: [email protected]
www.intf.pt
31