Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
ATUAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO NOS
CRIMES AMBIENTAIS À LUZ DO “CASO CHEVRON”
Autor: Thaisa Alves Pereira
Orientador: Prof. M. Sc. Joel Arruda de Souza
Brasília - DF
2012
THAISA ALVES PEREIRA
ATUAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO NOS CRIMES
AMBIENTAIS À LUZ DO “CASO CHEVRON”
Artigo apresentado ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito
parcial para obtenção do título de
Bacharel em Direito.
Orientador: Profº. M.Sc. Joel Arruda de
Souza.
Brasília
2012
ESPAÇO RESERVADO PARA A FOLHA DE APROVAÇÃO!
Dedico o presente trabalho aos meus exchefes, os Procuradores Federais da
Agência Nacional do Petróleo, Dr.
Marcos Soares Ramos, Dra. Adriana
Pereira Mendonça e Dr. Sérgio Vidal
Araújo, que sempre me motivaram a
estudar e correr atrás dos meus objetivos.
Também ao meu ilustre professor e
orientador Joel Arruda de Souza, pela
dedicação e paciência que teve comigo
durante toda minha jornada.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, por ter me dado saúde, força e sabedoria para
conseguir concluir mais uma etapa da minha vida. Agradeço ao meu pai, que apesar de
todas as dificuldades, sempre fez o possível e o impossível para me ajudar. Agradeço a
minha mãe, que me ensinou a nunca desistir dos meus ideais e sempre me motivou a
continuar essa difícil caminhada. Agradeço a todos os meus familiares pelo apoio. Aos
meus amigos, pelo amor, carinho e paciência que têm e sempre tiveram por mim.
Agradeço todas as dificuldades que enfrentei, não fosse por elas, eu não teria saído do
lugar.
5
ATUAÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO NOS CRIMES
AMBIENTAIS À LUZ DO “CASO CHEVRON”
THAISA ALVES PEREIRA
Resumo:
O presente artigo trata da atuação da Agência Nacional do Petróleo nos crimes
ambientais à luz do “Caso Chevron”. Tem como objetivo principal analisar se a referida
agência reguladora atuou de acordo com suas atribuições, e se sua regulamentação e
fiscalização são eficazes ao ponto de evitar um dano ambiental. Analisaremos como
atua na ocorrência de um dano ambiental e quais são as medidas tomadas para repará-lo.
A partir daí, verificaremos se a atuação da ANP no “Caso Chevron” foi eficiente ou se
teve falhas, de modo que se tivesse agido de outra maneira o acidente poderia ter sido
evitado e o meio ambiente poupado da poluição sofrida.
Palavras-Chave: Direito Ambiental. Agência Nacional do Petróleo. Caso Chevron.
1 INTRODUÇÃO
O interesse pelo estudo do presente trabalho se deu por estagiar na Agência
Nacional do Petróleo e conviver com tal temática. A partir daí, surgiu a vontade de
estudar o caso com mais profundidade a fim de analisarmos a real atuação da Agência
Nacional do Petróleo nos crimes ambientais à luz do “Caso Chevron”.
Em um primeiro momento, para melhor entendermos como atua a ANP quando
o assunto é crime ambiental, verificaremos a estrutura do Direito Ambiental Brasileiro e
os princípios que o regem.
Posteriormente, traçaremos uma relação entre o Direito Ambiental e o Direito
Administrativo, para então, podermos adentrar no núcleo do nosso tema.
A partir daí, analisaremos que o assim como a sociedade, o Poder Público tem o
dever de zelar pelo meio ambiente sadio, tanto para as presentes como para as futuras
gerações. Desta maneira verificaremos que ele se utiliza de normas constitucionais e
infraconstitucionais para regrar a conduta dos que se relacionam com o meio ambiente,
aplicando aos infratores punições administrativas, independente das sanções civis e
penais.
Feita essa análise, verificaremos que diante da necessidade de descentralizar o
poder, o Estado criou entidades cuja finalidade seria de auxiliar o Poder Público no
desempenho de atividades, para que a prestação de serviços se tornasse mais adequada e
eficiente para a população. Diante disso, as agências reguladoras foram criadas para
regular e fiscalizar as concessões e permissões de serviço público, bem como detêm o
poder de polícia sobre certas atividades.
Em continuidade, aprofundaremos nosso estudo e passaremos a analisar a
atuação da Agência Nacional do Petróleo, verificando se sua regulamentação e
fiscalização são eficazes a fim de proteger o meio ambiente.
Utilizaremos como base o acidente que ocasionou o vazamento de cerca de
3.700 barris de petróleo cru para o mar, a uma distância de cerca de 120 km da costa do
Estado do Rio de Janeiro, denominado de “Caso Chevron”, que ocorreu em novembro
6
do ano de 2011, na Bacia de Campos que se localiza no Campo de Frade, no estado do
Rio de Janeiro.
Verificaremos se a ANP atuou conforme suas atribuições e quais foram as
medidas tomadas pela agência a fim punir de reparar o dano causado pela
empreendedora Chevron Brasil Upstream Frade.
Analisaremos também, a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público
Federal e quais foram os efeitos jurídicos do acidente já mencionado. Vale lembrar que
tal ação ainda está em andamento.
Finalizaremos com a exposição das medidas de prevenção e acompanhamento
da ANP no caso Chevron.
2 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO E SEUS PRINCÍPIOS
O Direito Ambiental é um ramo do direito muito recente, tendo sua primeira
legislação surgida apenas em 1981, com a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente
(Lei 6.938/81), posteriormente consagrada na Constituição Federal de 1988 e depois
com a Lei 9.605/98, que instituiu do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
É a área que estuda as interações do homem com a natureza e os mecanismos
legais para proteção do meio ambiente.1 Podendo ser conceituado como “o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.2
De acordo com a CF/88, “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
às presentes e as futuras gerações.” 3 Ou seja, entende-se que o meio ambiente é
equilibrado para todos, sendo que a sua defesa e proteção compete não somente ao
Poder Público, mas também à coletividade. 4
Vários são os princípios que regem o Direito Ambiental, sendo que aprofundarei
nos seguintes: Princípio do poluidor-pagador; Princípio da obrigatoriedade da
intervenção estatal, Princípio da prevenção; Princípio da responsabilidade objetiva e da
reparação integral e Princípio da precaução, que formam o núcleo deste trabalho.
2.1 PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR
Esse princípio pode ser conceituado como aquele que impõe ao poluidor tanto o
dever de prevenir a ocorrência de danos ambientais como o de reparar integralmente
eventuais danos que causar com sua conduta. De acordo com tal princípio, a prevenção
1
Hamilton Magalhães, Advogados Associados. O que é Direito Ambiental. Disponível em:
<http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.qps/Ref/PAIA-6S9TNQ>. Acesso em: 16 out. 2012.
2
Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981/81. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm> Acesso em: 16 out. 2012.
3
4
Art. 225, CF/88.
GRANZIERA, op. cit., p. 57.
7
deve repercutir no preço dos bens e serviços que estão na origem da poluição, em razão
de sua produção e de seu consumo. 5
O princípio 16 da Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 19926, ressalta o caráter dúplice do princípio, que tem o aspecto
repressivo, ao impor responsabilidade objetiva àquele que degrada o meio ambiente, e
preventiva, ao impor a internalização das externalidades negativas. 7
Como característica marcante, o princípio não permite a poluição, conduta
absolutamente vedada e passível de diversas e severas sanções. Tal princípio apenas
reafirma, faz lembrar o dever de prevenção e de reparação integral por parte de quem
pratica atividade que possa poluir.8
Então, conclui-se que esse princípio incide tanto no conjunto de ações voltadas à
prevenção do dano, a cargo do empreendedor, quanto na sua responsabilidade
administrativa, penal e civil pela eventual ocorrência de dano, conforme determina o §
3º do art. 225 da Constituição Federal e legislação infraconstitucionais.9
2.2 PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DA INTERVENÇÃO ESTATAL
Entende-se que esse princípio impõe ao Poder Público o dever de garantir o
meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações,
assegurando sua efetividade.10
2.3 PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO
Pode ser conceituado como aquele que impõe à coletividade e ao Poder Público
à tomada de medidas prévias para garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado
para ás presentes e futuras gerações.
Segundo Granziera, o reflexo mais evidente desse princípio é o Estudo Prévio de
Impacto Ambiental.11 Ou seja, com esse estudo é possível antecipar consequências
negativas. Ele atuará de forma a evitar que o dano seja causado, impondo
licenciamentos, reformulações de projetos, sanções administrativas etc.
5
GRANZIERA, op. cit., p. 70.
“A Declaração do Rio de Janeiro foi elaborada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), no Rio de Janeiro, em 1992, também conhecida por Rio 92.
Ela nasceu com o objetivo de estabelecer uma nova e justa parceria global mediante a criação de novos
níveis de cooperação entre os Estados, a sociedade e os indivíduos, trabalhando pela criação de acordos
internacionais que respeitem os interesses de todos e protejam a integridade do sistema global de meio
ambiente e desenvolvimento. Ao todo, são 27 princípios do documento, entre eles o do desenvolvimento
sustentável, o da preocupação e o do poluidor pagador.” Disponível em: <
http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/declaracao-do-rio-de-janeiro-sobre-meio-ambiente-edesenvolvimento> Acesso em: 17 out. 2012.
7
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. ed. São Paulo: Atlas S.A., 2011. p. 70.
8
O fundamento legal está dos arts. 170 e 225 da CF, bem como do art. 4º, VII, da Lei 6.938/81.
9
GRANZIERA, op. cit., p. 71.
10
O fundamento legal está no art. 225, § 1º, CF e no art. 2º da Lei 6.938/81.
11
GRANZIERA, op. cit., p. 61.
6
8
2.4 PRINCÍPIO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA E DA REPARAÇÃO
INTEGRAL
De acordo com Granziera, esse princípio obriga o poluidor12 a responder
integralmente pelos danos que causar ao meio ambiente ou a terceiros afetados por sua
atividade, independentemente de prova de culpa ou dolo, pois não se admite que a
degradação ambiental permaneça13.
2.5 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Esse princípio se diferencia do princípio da prevenção, no sentido de que o
primeiro incide naquelas hipóteses em que se tem certeza de que dada conduta causará
um dano ambiental. Já o segundo incide naquelas hipóteses de incerteza científica sobre
se dada conduta pode ou não causar um dano ao meio ambiente.
O Princípio da precaução acabou sendo inserido em nossa legislação em virtude
da aprovação, pelo Decreto 1/04, do acordado na Declaração do Rio de Janeiro sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, cujo 15º princípio tem o seguinte teor:
“Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver
ameaça de danos graves ou irreparáveis, a ausência de certeza científica absoluta não
será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para
prevenir a degradação ambiental”.
3 DA RELAÇÃO
ADMINISTRATIVO
DO
DIREITO
AMBIENTAL
COM
O
DIREITO
Antes de relacionarmos os dois ramos do direito, importante se faz definir o que
é o direito administrativo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua o direito administrativo como sendo “o
ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas
administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública”.14
Conforme estabelecido na Constituição Federal, tanto o Poder Público como a
coletividade tem o dever de defender e preservar o meio ambiente. Ou seja, o Poder
Público deve reunir esforços no sentido de defender o meio ambiente sadio, para as
presentes e futuras gerações, de forma que transpareça a coletividade, não só a defesa
em si, mas a necessidade de mantermos o meio ambiente sadio para a consequente
12
“Pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental.” Art. 3º, IV, Lei 6.938/81
13
GRANZIERA, op. cit., p. 66.
14
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo:Atlas S.A, 2008. p. 47.
9
manutenção da própria vida, criando uma cultura de proteção que se transmita as futuras
gerações.15
Para alcançar tal objetivo o Estado vale-se das normas constitucionais e
infraconstitucionais. Quanto às ultimas, estabelece, através da lei e de regras que a
completam, a conduta dos que se relacionam com o meio ambiente. Aos infratores,
independente das sanções civis e penais, impõe punições administrativas. Esta relação
jurídica que se estabelece entre o Estado e o cidadão são regrados pelo Direito
Administrativo que se revestem da maior parcela de importância, tantas são as situações
por ele reguladas16.
Os órgãos e entidades da Administração Pública, competentes para tratar das
questões ambientais, encontram-se estruturados no Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA). Independentemente de sua natureza jurídica – órgão colegiado, fundação,
autarquia, empresa etc.-, a sua atuação é pautada pelo art. 37 da Constituição
Federal/88, que trata da Administração Pública17.
O que nos importa para este trabalho é a atuação das autarquias sob o regime
especial – agências reguladoras -, perante os crimes ambientais, mais especificamente
da atuação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustível (ANP).
Primeiramente, vamos explicar, de um modo geral, o que é e como se dá a
atuação de uma agência reguladora, conforme abordado abaixo.
4 ATUAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Diante da necessidade de descentralizar o poder, o Estado criou entidades cuja
finalidade seria de auxiliar o Poder Público no desempenho de atividades, para que a
prestação de serviços se tornasse mais adequada e eficiente para a população.18
As agências reguladoras são autarquias sob regime especial, que integram a
administração pública indireta, encarregas do exercício do poder normativo e
fiscalizador das concessões e permissões de serviço público, bem como do poder de
polícia sobre certas atividades.
As agências, bem como todos os órgãos integrantes do SISNAMA, atuam
lavrando auto de infração e instaurando processo administrativo próprio quando alguém
pratica uma infração administrativa, 19 assegurado o direito de ampla defesa e
contraditório.
Passamos agora a aprofundar melhor o nosso estudo, tratando de uma agência
reguladora específica, tal qual denominada de Agência Nacional do Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP).
15
Alexandre da Silva. Disponível em: < http://jus.com.br/revista/texto/5283/estudo-sobre-o-processoadministrativo-ambiental-e-a-participacao-da-cppa-do-estado-de-santa-catarina-na-sua-realizacao/1>
Acesso em: 17 out. 2012
16
FREITAS, V.P. de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3.ed. Curitiba: Juruá, 2001. p.17
17
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. ed. São Paulo: Atlas S.A., 2011. p. 18.
18
MENEZELLO, Maria D’Assunção Costa. Agências Reguladoras e o Direito Brasileiro. São Paulo:
Atlas S.A., 2002. p. 63.
19
De acordo com o art. 70 da Lei 9.605/98 e o art. 1º do Decreto 3.179/99, conceitua infração
administrativa como sendo “Toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção,
proteção e recuperação do meio ambiente é considerada infração administrativa ambiental e será punida
com as sanções do presente diploma legal, sem prejuízo da aplicação de outras penalidades previstas na
legislação.”.
10
5 AGÊNCIA NACIONAL
BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP)
DO
PETRÓLEO,
GÁS
NATUAL
E
A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), é uma
Autarquia federal, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Instituída pela Lei nº
9.478, de 06 de agosto de 1997 e regulamentada pelo Decreto nº 2.455, de 14 de janeiro
de 1998.20
É o órgão que regula as atividades que integram a indústria do petróleo e gás
natural e a dos biocombustíveis no Brasil. É responsável pela execução da política
nacional para o setor energético do petróleo, gás natural e biocombustíveis, de acordo
com a Lei do Petróleo. 21
Tem como finalidade promover a regulação22, a contratação23 e a fiscalização24
das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos
biocombustíveis. 25
Entre outras atribuições, a ANP promove estudos geológicos e geofísicos para
identificação de potencial petrolífero, regula a execução desses trabalhos, organiza e
mantém o acervo de informações e dados técnicos; realiza licitações de áreas para
exploração, desenvolvimento e produção de óleo e gás, contratam os concessionários e
fiscaliza o cumprimento dos contratos; calcula o valor dos royalties e participações
especiais (parcela da receita dos campos de grande produção ou rentabilidade) a serem
pagos à Municípios, à Estados e à União; autoriza e fiscaliza as atividades de refino,
processamento, transporte, importação e exportação de petróleo e gás natural.26
No exercício de suas funções, a ANP atua como promotora do desenvolvimento
dos setores regulados. Colabora, assim, para a atração de investimentos,
aperfeiçoamento tecnológico e capacitação dos recursos humanos da indústria, gerando
crescimento econômico, empregos e renda. 27
5.1 A ANP E O MEIO AMBIENTE
20
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=60389&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1348588447951>
Acesso em: 20 set. 2012.
21
Lei nº 9.478/1997.
22
Regular: estabelecer regras por meio de portarias, instruções normativas e resoluções para o
funcionamento das indústrias e do comércio de óleo, gás e biocombustíveis;
23
Contratar: promover licitações e assinar contratos em nome da União com os concessionários em
atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, e autorizar as atividades
das indústrias reguladas.
24
Fiscalizar: fazer cumprir as normas nas atividades das indústrias reguladas, diretamente ou mediante
convênios com outros órgãos públicos.
25
Art.8ª, Lei nº 9.478/1997.
26
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=60389&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1348588447951>
Acesso em: 20 set. 2012.
27
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=60389&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1348588447951>
Acesso em: 20 set. 2012.
11
A ANP tem entre as suas atribuições previstas na Lei n° 9.478/1997, que a
instituiu, fazer cumprir as boas práticas de conservação e uso racional do petróleo, gás
natural, seus derivados e biocombustíveis e de preservação do meio ambiente.28
No site da Agência Nacional de Petróleo estão elencadas as atividades da
agencia, dentre elas a regulação dessas atividades, desde os estudos para a aquisição de
dados com vistas ao conhecimento das bacias sedimentares, passando pela exploração,
desenvolvimento e produção, bem como pelo refino de petróleo e processamento de gás
natural, até as atividades de distribuição e revenda dos produtos derivados, são levados
em consideração os aspectos ambientais, visando à preservação do meio ambiente, ao
cumprimento das exigências referentes ao licenciamento ambiental, sempre respeitando
a competência legal de cada órgão.29
No que se refere aos temas ambientais, a agência conta com a Coordenadoria de
Meio Ambiente (CMA), uma unidade administrativa em sua estrutura organizacional.30
As atividades desenvolvidas pela ANP na área ambiental abrangem o
relacionamento com órgãos ambientais federais e estaduais e com instituições de ensino
e de pesquisa para atualização de tecnologias, dados e informações que possuem
interação com o meio ambiente e com a indústria de petróleo e gás. 31
Na área do meio ambiente, a parte fundamental do trabalho da ANP consiste na
busca do equilíbrio entre as atividades da indústria regulada, que desempenha relevante
papel no processo de desenvolvimento do País, e a preservação dos diversos
ecossistemas onde essa indústria opera ou venha a operar.32
Passamos agora a analisar a atuação da ANP no acidente que ocorreu no Campo
de Frade, em 2011, denominado de “Caso Chevron”. Verificaremos, também, se a
agência cumpriu com seu papel e se possui capacidade para fiscalizar e controlar uma
estrutura de grande porte como essa.
Primeiramente vamos entender o caso e posteriormente vamos demonstrar a
atuação da ANP.
6 DO CASO CHEVRON – CAMPO DE FRADE
28
Art. 8º, IX, Lei 9.478/97
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=39926&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1347994166716>
Acesso: 20 set. 2012.
30
Conforme o Regimento Interno da ANP cabe à CMA: I - desenvolver, em articulação com as
superintendências envolvidas, as diretrizes para a ANP no que diz respeito aos aspectos ambientais
diretamente relacionados com as decisões e atuações da Agência, como órgão regulador do setor petróleo
e gás, bem como da distribuição e revenda de derivados de petróleo e de álcool; II - coordenar os esforços
das Superintendências voltados às questões ambientais, no âmbito de atuação da Agência, visando à
consistência e homogeneização nos assuntos relacionados ao meio ambiente; III - coordenar a articulação
com os agentes governamentais e econômicos no que se refere às questões ambientais pertinentes às
atividades da Agência; IV - acompanhar o desenvolvimento científico e tecnológico na área ambiental
que possa influenciar as ações regulatórias da ANP.
31
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=39926&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1347994166716>
Acesso: 20 set. 2012.
32
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=39926&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1347994166716>
Acesso: 20 set. 2012.
29
12
A empresa Chevron Brasil Upstream Frade, afiliada da Chevron Corporation’33
em consórcio com as empresas Petróleo Brasileiro S. A.34 e a Frade Japão Petróleo
Ltda35, possuem Contrato de Concessão para Exploração, Desenvolvimento e Produção
de Petróleo e Gás Natural do Campo de Frade, com a ANP, representando a União.36
O Campo Frade fica na Bacia de Campos, Estado do Rio de Janeiro, a uma
profundidade de 1.128 m (3,700 pés), a cerca de 370 km (230 milhas) a nordeste do Rio
de Janeiro. A estrutura geológica é um canal turbidítico37 em um vale de talude com
uma falha principal dividida em dois blocos que se estendem por uma área de 20
quilômetros quadrados.38
6.1 DA ATUAÇÃO DA ANP
A ANP, juntamente com o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis) e com a Marinha do Brasil, acompanham de forma
rigorosa as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural em águas
brasileiras, de acordo com suas competências legais. São verificados continuamente a
segurança operacional das atividades, os sistemas de segurança da navegação e as
condições ambientais.39
À ANP cabe a aprovação e a supervisão das atividades de pesquisa, perfuração,
produção, tratamento, armazenamento e movimentação de óleo e gás, além do
processamento dos hidrocarbonetos produzidos.
Em caso de incidentes com vazamento de petróleo no mar, além do acionamento
do Plano de Emergência Individual da instalação e, quando necessário, da mobilização
de recursos adicionais das demais empresas atuantes na área afetada (planos de área ou
planos de ajuda mútua), ANP, Marinha e Ibama constituem um grupo de
acompanhamento conjunto, chamado de gabinete de crise, para garantir a máxima
integração nos esforços de fiscalização e contenção.
A ANP divulgou em seu site no dia 20/07/2012 o relatório final da investigação
do acidente, com a intenção de dar pleno conhecimento dos fatos à sociedade brasileira.
Consta no relatório que em 07 de novembro de 2011, durante a perfuração do
poço 9-FR-50DP-RJ realizada pela Sonda SEDCO 706, operada pela TRANSOCEAN
BRASIL LTDA (TRANSOCEAN), empresa contratada pela CHEVRON, ocorreu o
33
Participação de 51,7%.
Participação de 30%.
35
Participação de 18,26%.
36
Disponível em: <http://www.chevron.com.br/negocios/exploracao-producao-petroleo/campofrade.aspx> Acesso em: 27 set. 2012.
37
Relativo à rocha sedimentar, de origem marinha, depositada por corrente de turbidez, caracterizada por
apresentar acamamento gradacional. Disponível em:
<http://siscom.ibama.gov.br/licenciamento_ambiental/Petroleo/Sistema%20de%20Produ%C3%A7%C3
%A3o%20de%20%C3%93leo%20e%20G%C3%A1s%20%20Campo%20Roncador%20M%C3%B3dulo%203%20e%20P-55%20%20Bacia%20de%20Campos/EIA%20RIMA%20P55%20e%20P62/Capitulo%20II/Secao%20II.12/II.12
%20-%20Glossario.pdf> Acesso em: 18 out. 2012.
38
Disponível em: <http://www.chevron.com.br/negocios/exploracao-producao-petroleo/campofrade.aspx> Acesso em: 27 set. 2012.
39
Diposnível em:
http://www.anp.gov.br/?pg=58633&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1351624831827
Acesso em: 30 out. 2012.
34
13
vazamento de cerca de 3.700 barris de petróleo cru para o mar, a uma distância de cerca
de 120 km da costa do Estado do Rio de Janeiro. 40 Segue abaixo fotos do vazamento:
Figura 1 – November 9, 2011 MODIS/Terra image of oil slick off Campos, Brazil. Image courtesy
NASA/Rapid Response Team
Fonte: http://blog.skytruth.org/2011/11/oil-spill-off-brazil-seen-on-satellite.html
Figura 2 – Técnicos do Ibama e da ANP sobrevoaram região afetada pelo vazamento, na Bacia de
Campos
Fonte: http://ultimosegundo.ig.com.br/ciencia/meioambiente/chevron-e-multada-em-r-50-milhoes-peloibama/n1597377473178.html
40
Investigação do Incidente de Vazamento de Petróleo no Campo de Frade – Relatório Final. Disponível
em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=61825&m=chevron&t1=&t2=chevron&t3=&t4=&ar=0&ps=1&cachebust=
1350588660757> Acesso em: 2 out. 2012.
14
Figura 3 – Navios trabalham para conter o óleo na área próxima a plataforma da Chevron
Fonte: http://oglobo.globo.com/economia/emergencia-para-que-3274697
Restou constatado que foram três fatores que deram causa ao acidente: kick 41;
fratura em poço aberto – blowout 42; e migração do óleo até o fundo do mar.
Identificou-se, durante a investigação, que a Chevron cometeu erros de projeto e
operacionais decisivos para a ocorrência do acidente e determinantes para seu
agravamento. O acidente poderia ter sido evitado, caso a empresa tivesse adotado uma
conduta mais segura, seguindo seu próprio manual de procedimentos e a
regulamentação da ANP.
De acordo com a investigação feita, a ANP chegou à conclusão que se caso a
Chevron tivesse identificado de imediato que estava em uma situação de underground
blowout e dado início aos procedimentos para execução do dynamic kill, claramente
indicado para o cenário que se apresentava, a mobilização dos recursos e dos
especialistas poderia ter ocorrido mais rapidamente, minimizando o volume que acabou
por vazar para o mar.
6.2 DA ATUAÇÃO DO IBAMA
Cabe salientar que a instituto responsável pela autorização do licenciamento de
grandes projetos de infraestrutura que envolvam impactos em mais de um estado e nas
4141
Influxo indesejado de fluido da formação para o poço.
Saída descontrolada de petróleo e/ou outros hidrocarbonetos para a superfície, para o solo marinho ou
para as rochas adjacentes ao poço.
42
15
atividades do setor de petróleo e gás na plataforma continental é o Ibama (Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis).43
Sendo assim, a competência para aplicar sanções administrativas em relação ao
dano ambiental em si, não é da ANP, e sim desse Instituto. Ou seja, a competência
ambiental é limitada.
À ANP cabe fiscalizar se sua regulamentação está sendo cumprida, afim de
evitar o dano ambiental por parte da empresa concessionária.
No caso em tela, como já demonstrado no item 6.1, a ANP atuou juntamente
com o Ibama e com a Marinha Brasileira, sendo que a atuação de cada um foi de acordo
com sua competência.
No dia 21 de novembro de 2011, o Ibama multou a Chevron em R$ 50 milhões
pelo vazamento de óleo no Campo de Frade, na Bacia de Campos. É o valor máximo
previsto para multas aplicadas pelo órgão.44 O instituto também aplicou, no dia 23 de
dezembro de 2011, uma multa no valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) pelo
descumprimento de condicionante de seu licenciamento ambiental. A análise realizada
pela autarquia evidenciou falhas no cumprimento do Plano de Emergência Individual
(PEI) aprovado no licenciamento ambiental do empreendimento.45
6.3 DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA APLICADA PELA ANP
Através de processos administrativos instruídos pela ANP, a Chevron foi
autuada pela prática de 25 (vinte e cinco) irregularidades, pois descumpriu a legislação
brasileira na exploração de petróleo no Brasil e não observou o manual dela de
procedimentos exigido pela agência para controlar riscos na operação
Sem interpor recurso, a empresa Chevron Brasil Upstream Frade Ltda., no dia 21
de setembro pagou a multa imposta pela Agência de R$ 35, 1 (trinta e cinco milhões e
cem mil reais). Com isso, a empresa se beneficiou do desconto de 30% previsto no
Artigo 4º da Lei 9847 (Lei de Penalidades). A multa é referente a 24 das
25 irregularidades encontradas pela Agência durante processo administrativo para
apurar as causas do vazamento de petróleo já mencionado anteriormente. 46
Vale lembrar que as sanções administrativas não afastam as sanções cíveis e
penais.
6.4 DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL - MPF
Em decorrência do acidente já mencionado, antes mesmo das conclusões da
investigação realizada pela Agência Nacional do Petróleo, o Ministério Público Federal
ajuizou Ação Civil Pública, autuada sob o nº 0002561-36.2011.4.02.5103, com pedido
43
Disponível em: < http://www.ibama.gov.br/licenciamento/> Acesso em: 31 out. 2012.
Disponível em: < http://ultimosegundo.ig.com.br/ciencia/meioambiente/chevron-e-multada-em-r-50milhoes-pelo-ibama/n1597377473178.html> Acesso em: 1 nov. 2012.
45
Disponívem em: <http://www.ibama.gov.br/publicadas/ibama-multa-chevron-por-descumprimento-decondicionantes-ambientais> Acesso em: 31 out. 2012.
46
Disponível em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=61980&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1349209918035>
Acesso em: 2 out. 2012.
44
16
de condenação da CHEVRON BRASIL UPSTREAM FRADE LTDA, CHEVRON
LATIN AMERICA MARKETING LLC, e TRANSOCEAN BRASIL LTDA
(TRANSOCEAN) ao pagamento de R$ 20.000.000.000,00 (vinte bilhões de reais) a
título de indenização pelos alegados danos ambientais.
O MPF requereu, também, a concessão de liminar para que fosse determinada a
imediata suspensão, no Brasil, de todas as atividades da CHEVRON BRASIL
USTREAM FRADE LTDA e da TRANSOCEAN BRASIL LTDA, sob pena de
pagamento de multa pecuniária diária de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões de
reais).
O requerimento de antecipação de tutela foi indeferido pelo Juízo de Primeiro
Grau, sob o fundamento de que (i) a providência postulada não se dirigia a garantir a
efetividade do processo e (ii) não havia demonstração forte de que a suspensão das
atividades auxiliaria na efetividade do processo, motivo pelo qual a sua concessão,
ainda que não vedada, era adstrita a severas regras. Afirmou o MM Juiz que, apesar da
gravidade do vazamento de óleo e de suas prováveis consequências, as provas haviam
sido formadas unilateralmente, através do inquérito civil público, soando temerário e
irresponsável a antecipação da condenação sem o crivo do contraditório. Ademais, o i.
magistrado deixou claro que não vislumbrava, in casu, perigo na demora, pois não havia
demonstração inequívoca de que a continuidade da extração de petróleo sujeitaria a
coletividade a novos acidentes, e que a suspensão das atividades afetaria a própria
manutenção e as tentativas de minorar dos anos causados.
Ante o indeferimento da antecipação da tutela, o Ministério Público Federal
interpôs, em 27/03/2012, o Agravo de Instrumento nº 0004075-70.2012.4.02.000,
alegando, em síntese, que (i) a ação civil pública ajuizada refere-se especificamente ao
dano ambiental causado, (ii) o indeferimento de liminar pelo juízo de primeiro grau
permitiu o segundo vazamento, e constitui inegável desobediência aos princípios da
precaução/prevenção.
O Agravo de Instrumento foi negado, em 09/04/2012, pelo Desembargador
Federal Relator Guilherme Diefenthaeler, da 5ª Turma Federal Especializada do
Tribunal Regional Federal da 2ª Região, com base no art. 557, caput, do CPC.
Ato contínuo, o Ministério Público Federal interpôs Agravo Interno em face da
decisão monocrática do Desembargador Federal Relator, alegando, em apertada síntese,
que (i) o indeferimento da antecipação de tutela é inegável desobediência aos princípios
da precaução/prevenção que regem o direito ambiental e recomendam a adoção de
tutelas de urgência para salvaguardar meio ambiente; (ii) o relatório do IBAMA afirma
que o petróleo continua vazando por sete frestas e, como estimado pela CHEVRON,
mesmo após a primeira cimentação, continuaria vazando; (iii) a CHEVRON não
cumpriu o Plano de Emergência Individual (PEI) previsto pela Resolução CONAMA
398/2008, tanto que não foi capaz de conter o vazamento; (iv) a solicitação de paralisar
as atividades, feita pela CHEVRON, significa o reconhecimento de que havia risco de
novo vazamento.
Em julgamento realizado no dia 31/07/2012, a 5ª Turma Especializada do
Tribunal Regional da 2ª Região, por maioria, deu provimento ao Agravo Interno nos
termos do voto do Exmo. Juiz Federal Convocado Ricardo Perlingeiro, acompanhado
pelo Exmo. Juiz Federal Convocado Marcelo Pereira, restando vencido o
Desembargador Federal Relator Guilherme Diefenthaeler. 47
47
Disponível em:
<http://www.trf2.jus.br/Paginas/Resultado.aspx?Content=4CA46B7382EE606F13660929B39F965E?aut
or=Chevron%20&andam=1&tipo_consulta=1&mov=3> Acesso em: 2 out. 2012.
17
Em 28 de agosto de 2012, foi negado provimento aos Embargos de Declaração
opostos pela TRANSOCEAN BRASIL LTDA., pela CHEVRON BRASIL
UPSTREAM FRADE LTDA. e pela AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS
NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – ANP, respectivamente, em face do referido
acórdão. 48
No final de agosto, a ANP ajuizou perante o STJ pedido de suspensão da tutela
recursal dada pelo TRF-2, não tendo sido acatado num primeiro momento. No dia 17 de
setembro, foi interposto pedido de reconsideração cumulado com Agravo Regimental,
alegando que nos termos em que foi deferida, a liminar do TRF-2 poderia causar graves
lesões à segurança e à economia públicas que seria causada pela paralisação de
atividades da Transocean e da Chevron.
Em 28 de setembro de 2012, o STJ deu provimento parcialmente “para permitir
a continuidade das atividades da Transocean do Brasil em outras localidades que não no
Campo de Frade” e autorizar “a Chevron a manter apenas as operações de mitigação dos
danos decorrentes do acidente no Campo de Frade, sob a supervisão e coordenação da
ANP, haja vista a exsudação diária na localidade”. 49
6.5 DOS CRIMES AMBIENTAIS COMETIDOS
Segundo a denúncia realizada pelo MP, a Chevron cometeu os seguintes crimes,
previstos na Lei 9.605/98: 50
Art. 54, § 2º, V: Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que
resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a
mortandade de animais ou a destruição significativa da flora. Se o crime
ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos,
óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas
em leis ou regulamentos, pena de reclusão de um a cinco anos.
Arts. 55 e 58, I: Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais
sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em
desacordo com a obtida, pena de detenção de seis meses a um ano, mais
pagamento de multa, aumentada de um sexto a um terço se resulta dano
irreversível à flora ou ao meio ambiente em geral.
Art. 60: Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em
qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços
potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes,
pena de detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas
cumulativamente.
Art. 68: Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de
cumprir obrigação de relevante interesse ambiental, pena de detenção de um
a três anos, e multa.
Art. 69: Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de
questões ambientais, pena de detenção, de um a três anos, e multa.
48
Disponível em:
<http://www.trf2.jus.br/Paginas/Resultado.aspx?Content=4CA46B7382EE606F13660929B39F965E?aut
or=Chevron%20&andam=1&tipo_consulta=1&mov=3> Acesso em: 2 out. 2012.
49
Disponível
em:
<http://www.anp.gov.br/?pg=62011&m=&t1=&t2=&t3=&t4=&ar=&ps=&cachebust=1349280368464>
Acesso em 2 out. 2012.
50
Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/1065394-entenda-o-caso-chevron-e-adenuncia-do-ministerio-publico.shtml > Acesso em: 2 out. 2012.
18
Art. 69-A: Elaborar ou apresentar, no licenciamento, estudo, laudo ou
relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por
omissão, pena de reclusão de três a seis anos e multa, com pena aumentada
de um terço a dois terços se há dano significativo ao meio ambiente por causa
da informação falsa, incorreta ou incompleta.
Art. 62: Destruir, inutilizar ou deteriorar coisa alheia. Se o crime é cometido
contra o patrimônio da União, pena de detenção, de seis meses a três anos, e
multa, além da pena correspondente à violência.
Vale destacar que o a ação civil pública oferecida pelo Ministério Público ainda
não foi concluída, de modo que não restou configurado a prática de tais crimes.
7 MEDIDAS DE PREVENÇÃO E ACOMPANHAMENTO DA ANP
O “Caso Chevron” serviu de alerta para a ANP, e agora ela pretende reavaliar os
procedimentos de prevenção, ação de contenção e transparência na divulgação de dados
de eventuais vazamentos no País. A ANP quer que os acidentes no Campo de Frade, na
Bacia de Campos, sirvam de exemplo especialmente para as empresas estrangeiras que
estão se instalando no Brasil.51
Vale dizer que as medidas preventivas realizadas pela Agência é a sua própria
regulação, que, ao meu ver, é eficaz.
Em relação às medidas de acompanhamento, a ANP vêm monitorando a área a
fim de controlar e evitar novos vazamento, conforme figura abaixo:
Figura 4 – Monitoramento da Agência Nacional do Petróleo
Fonte:
http://www.anp.gov.br/?pg=62023&m=campo
frade&t3=&t4=&ar=0&ps=1&cachebust=1351624205605
51
de
frade&t1=&t2=campo
Disponível em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,anp-vai-usar-caso-chevron-para-reverprevencao-em-casos-de-vazamento-,851145,0.htm Acesso em: 30 out. 2012.
de
19
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após analisarmos o “Caso Chevron”, podemos chegar à conclusão que tanto a
Agência Nacional do Petróleo quanto o judiciário estão sensíveis e atentos a questões
dessa natureza, demonstrando a maturidade das instituições diante dos novos desafios
do século XXI.
A respeito da atuação da Agência ter sido efetiva ou não, a meu ver, considero
que foi positiva.
Há que se observar que a Administração Pública se baseia no princípio da
legalidade, que significa que ela está estritamente vinculada à lei. Diferentemente do
direito civil, que o povo comum pode fazer tudo o que a lei não proíbe. Ou seja, os atos
da Administração Pública só podem ser realizados quando a lei autoriza.
Daí podemos dizer que a ANP agiu dentro das suas atribuições que lhe foram
concedidas pela lei que a criou.
Conforme demonstrado no decorrer deste trabalho, a ANP realizou a fiscalização
prevista, conforme o relatório final publicado em seu site. Nesse relatório, restou
configurada que a culpa do vazamento foi da empreendedora Chevron, que cometeu
graves erros operacionais e de projetos, e que se ela tivesse seguido o próprio manual de
procedimentos e, seguido também, a regulamentação da ANP, o acidente poderia ter
sido evitado.
A Agência também agiu com transparência, publicando todos os seus atos.
Ficou claro que a regulamentação da Agência é suficiente para a realização
eficaz das atividades e para evitar danos ao meio ambiente. Ao mesmo tempo, temos
que lembrar que acidentes acontecem. Mas no caso em tela, o que fica bem claro é que
o acidente só ocorreu por falhas da empresa e não da regulamentação. É tanto que se o
problema estivesse na regulamentação, maior seria o número de acidentes desse nível
ou até mais devastadores, com outras atividades como a da perfuração de petróleo.
Podemos observar também, que a Chevron quitou a multa administrativa
imposta pela ANP, sem ao menos recorrer. De modo que reconheceu a autoria e a
materialidade do acidente e o descumprimento da regulação e das obrigações
contratuais.
Ainda nesse sentido, o MP propôs ação civil pública, como já mencionado no
item 6.3. De modo que denunciou a somente a empresa. Se houvesse alguma falha na
regulação da ANP que tivesse dado causa ao acidente, o MP a teria denunciado também.
Desta forma, concluímos que a ANP atuou de forma efetiva em relação ao “Caso
Chevron”, agindo conforme as suas atribuições.
Vale dizer que não é porque sua regulamentação vem sendo efetiva que não se
deve aprimorá-la. Pois a Administração Pública tem o dever de sempre estar em busca
da eficiência, de modo que suas atividades não coloquem em risco o meio ambiente.
ACTION AGENCY NATIONAL PETROLEUM IN THE LIGHT OF
ENVIRONMENTAL CRIMES "IF CHEVRON”
Resumo:
This paper discusses the performance of the National Petroleum Agency in the light of
environmental crimes "If Chevron." Its main objective is to analyze whether that
regulator acted in accordance with their duties, and their regulation and supervision are
effective to the point of avoiding environmental damage. Examine how it operates on
20
the occurrence of environmental damage and what measures are taken to repair it.
Thereafter, check if the actions of ANP in "If Chevron" was effective or had faults, so
that if he had done otherwise the accident could have been avoided and saved the
environment from pollution suffered.
Keywords: Environmental Law. National Petroleum Agency. If Chevron.
REFERÊNCIAS
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. ed. São Paulo: Atlas S.A.,
2011. p. 7.
GRANZIERA, op. cit., p. 57.
GRANZIERA, op. cit., p. 70.
GRANZIERA, op. cit., p. 70.
GRANZIERA, op. cit., p. 71.
GRANZIERA, op. cit., p. 61.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. ed. São Paulo: Atlas S.A.,
2011. p. 66.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo:Atlas
S.A, 2008. p. 47.
FREITAS, V.P. de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3.ed. Curitiba: Juruá,
2001. p.17
GRANZIERA, op. cit., p.18.
MENEZELLO, Maria D’Assunção Costa. Agências Reguladoras e o Direito
Brasileiro. São Paulo: Atlas S.A., 2002. p. 63.