1
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
Escola de Direito FGV DIREITO RIO
Programa de Capacitação em Poder Judiciário
Turma 001
MARCELO MALIZIA CABRAL
CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO HUMANO DE ACESSO À JUSTIÇA:
IMPERATIVO ÉTICO DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Trabalho
de
Conclusão
de
Curso
apresentado ao Programa de Capacitação
em Poder Judiciário. FGV DIREITO RIO.
Porto Alegre, setembro de 2007
2
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
Escola de Direito FGV DIREITO RIO
Programa de Capacitação em Poder Judiciário
Turma 001
Trabalho de Conclusão de Curso
Título: Concretização do Direito Humano de Acesso à Justiça: Imperativo Ético do
Estado Democrático de Direito
Elaborado por Marcelo Malizia Cabral
Aprovado e aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado de PósGraduação lato sensu, nível de especialização, em Poder Judiciário
Setembro de 2007
Prof. Dr. Rogério Gesta Leal - Orientador
3
À minha esposa, Angélica,
pelo incentivo, pela compreensão, pelo companheirismo,
pela luz que coloca em minha trajetória,
dedico este trabalho.
4
Minha gratidão
aos professores do curso,
ao meu orientador, Doutor Rogério Gesta Leal,
à Fundação Getúlio Vargas,
ao Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.
5
“O problema fundamental em relação aos direitos do homem, hoje,
não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los.”
1
1
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Campus, 1992, p. 24.
6
Resumo
Concretização do direito humano de acesso à justiça. Este é o tema central do
estudo. Constitui preocupação de todos os povos, em todos os tempos. Inicialmente
tratado apenas no plano formal, como a possibilidade universal de acesso à justiça.
Após, com a consagração do princípio da igualdade material, o tema passou a ser
investigado sob o prisma da possibilidade concreta das populações terem acesso à
justiça. Insere-se o acesso à justiça no rol dos direitos humanos prestacionais.
Examina-se seu conteúdo e define-se-o de modo bem mais abrangente que o
simples acesso à jurisdição formal, integrando-o, também, mecanismos consensuais
de resolução de conflitos, tais como a conciliação, a mediação e a arbitragem. Em
decorrência de sua caracterização como direto social, defende-se a necessidade do
desenvolvimento de políticas públicas e de ações afirmativas de parte do Estado e
da sociedade, à garantia do acesso material da humanidade a mecanismos de
pacificação social.
Examinam-se os obstáculos à sua realização – de ordem
econômica, cultural, social e legal – e, por fim, apresentam-se propostas de ações
para a concretização do direito humano de acesso à justiça. Apregoa-se, então, a
valorização das ferramentas consensuais de resolução de conflitos, com a utilização
dos recursos humanos e materiais existentes nas comunidades, reservando-se a
jurisdição formal como instrumento subsidiário e complementar à realização da
justiça.
Palavras-Chave
Acesso à justiça; direitos humanos; políticas públicas; conciliação; mediação;
arbitragem.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ............................................................................................................08
1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO ACESSO À JUSTIÇA...................................13
1.1 A preocupação com o acesso à justiça no mundo............................................13
1.2 Origem e desenvolvimento do acesso à justiça no Brasil .................................17
2 CONTEÚDO DA EXPRESSÃO ACESSO À JUSTIÇA............................................20
2.1 A significação brasileira e suas conseqüências ................................................20
2.2 As investigações do direito comparado.............................................................23
3 CONCEITUAÇÃO DE ACESSO À JUSTIÇA...........................................................28
4 O ACESSO À JUSTIÇA COMO DIREITO HUMANO ..............................................37
4.1 Conteúdo e significação dos direitos humanos ..................................................37
4.2
A
consagração
dos
direitos
humanos
prestacionais
na
ordem
constitucional ...........................................................................................................38
4.3 O acesso à justiça na ordem constitucional e sua
natureza
de
direito
humano prestacional .........................................................................................40
4.4 O desafio da concretização dos direitos humanos............................................43
5 OBSTÁCULOS À CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO HUMANO DE ACESSO
À JUSTIÇA..............................................................................................................45
5.1 Óbices de natureza econômica.........................................................................45
5.2 Óbices de natureza cultural e social ................................................................49
5.3 Óbices de natureza legal...................................................................................54
6 CONCRETIZANDO O DIREITO HUMANO DE ACESSO À JUSTIÇA ....................56
6.1 O papel dos movimentos sociais .......................................................................56
6.2 A necessidade de ações afirmativas e de políticas públicas ............................59
6.3 Ações para a superação dos obstáculos de natureza econômica ....................62
6.4 Ações para a superação dos obstáculos de natureza cultural e social ............66
6.5 Ações para a superação dos obstáculos de natureza legal ..............................71
REFLEXÕES FINAIS ..................................................................................................73
REFERÊNCIAS...........................................................................................................77
ANEXOS .....................................................................................................................80
8
INTRODUÇÃO
O acesso à justiça constitui um dos temas que maior atenção tem
despertado nas sociedades contemporâneas.
A evolução dos povos tem apontado para um gradativo crescimento das
atribuições dos poderes estatais.
A insegurança e a incompreensão ocasionadas por uma produção
legislativa sem precedentes, aliadas a uma exigência crescente de ações negativas
e positivas do Poder Executivo no respeito às liberdades públicas e na
concretização de um extenso rol de direitos sociais, culturais e econômicos, têm
provocado um crescimento vertiginoso da demanda do Poder Judiciário.
Sobre esta hipertrofia do Poder Judiciário, com peculiar clareza
manifestou-se o então Ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Mário da Silva
Velloso:
Eu ouvi, e já mencionei isto por mais de uma vez, de um magistrado
carioca radicado em São Paulo, o eminente juiz Américo Lacombe,
no seu discurso de posse na Presidência do Tribunal Federal da 3ª
Região, afirmativa que achei muito interessante. Disse ele que, se os
séculos XVIII, este a partir da segunda metade, e XIX, foram os
séculos do Poder Legislativo e, se o século XX tem sido o século do
Poder Executivo, o século XXI haverá de ser o século do Poder
Judiciário. [...] Vejam os Senhores porque eu penso que isso vai
acontecer.
As reformas constitucionais que se fazem
contemporaneamente, conferem à cidadania um novo sentido. As
novas Constituições querem o exercício consciente da cidadania,
que se traduz na obrigação de o cidadão fiscalizar, cada vez mais, o
Poder. O cidadão é o grande fiscal do Poder, mesmo porque o Poder
existe em razão dele e para satisfazer as suas necessidades.
Acontece que essa fiscalização se exerce mediante a ação do Poder
Judiciário, vale dizer, mediante medidas judiciais. As reformas
constitucionais que se fazem contemporaneamente visam a viabilizar
esse desiderato.2
Além dessa novel participação popular na coordenação e na fiscalização
dos atos do Estado, este tem prometido efetivar uma série de direitos à
consagração da cidadania, confiando-se a garantia de sua concretização, também,
ao Judiciário.
2
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos.
Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra
Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 14-15.
9
É a emergência mundial do Estado social, o welfare state, a expandir os
poderes e as competências dos órgãos legislativo e executivo, reclamando o pronto
controle judiciário da atividade do Estado.
3
Ao lado das exigências decorrentes do crescimento da atividade do
Estado, o mundo contemporâneo inaugurou a massificação da economia, dos
negócios, da informação e, conseqüentemente, das relações sociais.
Com
esse
fenômeno,
como
adverte
Cappelletti,
“sempre
mais
freqüentemente, até uma só ação humana pode ser prejudicial a vastos grupos ou
categorias de pessoas, com a conseqüência de mostrar-se totalmente inadequado o
esquema tradicional do processo judiciário, como litígio entre duas partes.”4
Demonstração do crescimento da procura da sociedade pelo Poder
Judiciário consta de criterioso estudo coordenado por Maria Tereza Sadek5, dando
conta do aumento da dedução de pretensões perante a justiça brasileira no período
de 1990 a 1998, na ordem de 106,44%, enquanto a população, no mesmo período,
aumentou em apenas 11,33%.
Esse extraordinário crescimento da procura dos povos pelo Judiciário
verificado no Brasil e em todo o mundo neste último século levou os atores da cena
judiciária
à
perplexidade,
ocasionando,
igualmente,
um
importante
congestionamento desse poder estatal.
Despertou, assim, a sociedade, para a necessidade de se criarem
mecanismos ao acolhimento e ao pronto processamento dessa demanda.
Identifica-se, então, uma das faces do tema acesso à justiça, aquela
concernente à eficiência da prestação do serviço ofertado à sociedade pelo
Judiciário, qual seja, a solução dos litígios que lhe são apresentados individual ou
coletivamente, em tempo razoável, com qualidade e eficiência.
A incapacidade do Judiciário brasileiro em administrar esse crescimento
da procura por seus serviços tem levado a sociedade ao descrédito e à insatisfação,
3
“Daí o fato de que o âmbito do processo cresceu bem além dos limites tradicionais da lide
essencialmente ‘privada’, envolvendo esta apenas sujeitos privados; estendendo-se muito
seguidamente a lides comprometedoras dos poderes políticos do Estado. Justiça administrativa e
Justiça constitucional tornaram-se, assim, componentes sempre mais importantes do fenômeno
jurisdicional, freqüentemente confiadas a novas e altamente ‘criativas’ cortes administrativas e
constitucionais” (CAPPELLETTI, Mauro. Juízes Irresponsáveis? Traduzido por Carlos Alberto Álvaro
de Oliveira. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1989, p. 21-22).
4
Ibidem, p. 23.
5
SADEK, Maria Tereza (Org.). Acesso à Justiça. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer,
2001, p. 15.
10
especialmente em razão da necessidade de longa espera entre o ajuizamento dos
pedidos e seu julgamento.6
Realizar-se-á, deste modo, ainda que brevemente, um mapeamento dos
fatores que ocasionam a morosidade do Judiciário, em especial diante do
incremento de sua demanda, apontando-se, ao depois, algumas medidas para
reduzir o tempo de tramitação dos processos, acenando-se, assim, para a
possibilidade da oferta de uma solução mais célere aos litígios, o que resultaria no
aumento da eficiência do Poder Judiciário e na conseqüente qualificação do acesso
à justiça.
Importa sublinhar-se, de outro lado, nessas palavras iniciais, que o
crescimento da procura pelo Judiciário em proporção superior ao aumento
populacional verificado nas últimas décadas, não significa a ampliação do acesso à
justiça ou, ainda, que a sociedade tenha alcance materialmente igual a esse serviço
público.
Interessante apresentar-se, nesse ponto, outro elemento investigado por
Sadek, a demonstrar que o crescimento da procura pelo Judiciário reflete a
desigualdade da sociedade brasileira quanto à acessibilidade a bens e serviços:
Os IDHs no decorrer do período revelam que o país experimentou
alguma melhoria entre 1990 e 1998, no que se refere à esperança
de vida, à educação e à renda. O índice apresentou um crescimento
de 0,7804 em 1990 para 0,8345 em 1998. A evolução positiva foi
constante, não se verificando em nenhum ano sequer a estagnação,
quer pioras em relação ao ano anterior. No que se refere aos efeitos
do IDH na procura pelo Judiciário, é possível afirmar que melhoras
nesse índice possuem correlação positiva com o aumento no número
de processos entrados na Justiça (correlação de Spearman de
0,7333). Isto é, aumentos nos níveis de escolaridade, de renda e na
longevidade contribuem para o crescimento na demanda por
serviços judiciais. No que se refere às regiões, o IDH permite-nos
afirmar que o Nordeste e o Norte reúnem os mais baixos indicadores
socioeconômicos do país, durante todo o período. Em contraste, o
Sul, o Sudeste e o Centro-Oeste apresentam as melhores condições
no que diz respeito às dimensões captadas pelo IDH. É notável
como quanto mais alto é o IDH, melhor é a relação entre processos
entrados e população. Ou seja, é acentuadamente maior a utilização
do Judiciário nas regiões que apresentam índices mais altos de
desenvolvimento humano.7
6
“Para que se tenha uma idéia, em pesquisa recentemente realizada pela CNT em conjunto
com a Vox Populi, 89% das pessoas entrevistadas consideram a justiça demorada, lenta, enquanto
67% acham que ela só favorece os ricos, e 50% não confiam nela.” (Pesquisa publicada no jornal O
Globo, de 07 de abril de 1999, 2. ed., p. 5, apud CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça.
Juizados Especiais Cíveis e Ação Civil Pública. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 80).
7
SADEK, Maria Tereza (Org.), op. cit., p. 20-21.
11
O que se constata, assim, é que as populações que estão demandando
cada vez mais o Judiciário são aquelas situadas em posições privilegiadas do
extrato social, quedando-se a esmagadora maioria da sociedade brasileira ao longe
da possibilidade de resolver seus conflitos individuais ou coletivos por intermédio
dos mecanismos de pacificação social disponíveis ao grupo social, dentre os quais,
o Poder Judiciário.
Justamente nesse sentido apontou a conclusão da investigação científica
há pouco apresentada8, advertindo-se, ao fim, para o risco ocasionado à
manutenção do Estado de Direito pela não-asseguração do efetivo acesso à justiça
a expressivo número de brasileiros:
O que poucos ousam sustentar, completando a primeira afirmação, é
que, muitas vezes, é necessário que se qualifique de que acesso se
fala. Pois a excessiva facilidade para um certo tipo de litigante ou o
estímulo à litigiosidade podem transformar a Justiça em uma Justiça
não apenas seletiva, mas sobretudo inchada. Isto é, repleta de
demandas que pouco têm a ver com a garantia de direitos – esta sim
uma condição indispensável ao Estado Democrático de Direito e às
liberdades individuais. Desse ponto de vista, qualquer proposta de
reforma do Judiciário deve levar em conta que temos hoje uma
Justiça muito receptiva a um certo tipo de demandas, mas pouco
atenta aos pleitos da cidadania.9
Esta situação decorre do contentamento das sociedades, durante
séculos, com a simples igualdade formal da população relativamente ao acesso à
justiça.
Não havia a preocupação com a repercussão das desigualdades sociais
no acesso a direitos, realidade modificada no último século, quando os povos
passaram proclamar a necessidade de se garantir a igualdade material da
população no acesso aos direitos de que são titulares.
Inaugura-se, então, a valorização do princípio da igualdade material,
fazendo surgir a necessidade de políticas públicas e de ações afirmativas a que as
8
“O volume de processos entrados e julgados é o primeiro traço que deve ser destacado.
Como interpretar esses números? [...] Desta forma, a explicação deve ser buscada em outra parte.
Ou seja, talvez tenhamos que recolocar o problema salientando que, mais do que a democratização
no acesso ao Judiciário, defrontamo-nos com uma situação paradoxal: a simultaneidade da existência
de demandas demais e de demandas de menos; ou, dizendo-o de outra forma, poucos procurando
muito e muitos procurando pouco. Assim, o extraordinário número de processos pode estar
concentrado em uma fatia específica da população, enquanto a maior parte desconhece por completo
a existência do Judiciário, a não ser quando é compelida a usá-lo, como acontece em questões
criminais.” (Ibidem, p. 40).
9
Ibidem, p. 41.
12
comunidades
hipossuficientes
tenham,
materialmente,
acesso
aos
direitos
consagrados pela ordem jurídica, dentre os quais, à justiça.
Então, o acesso à justiça passa a ser encarado como direito humano
prestacional e sua concretização assume posição de desafio às sociedades
contemporâneas, fazendo com que se examinem os obstáculos à sua oferta
igualitária e universal.
Catalogam-se, assim, as circunstâncias limitadoras do acesso à justiça,
classificando-as como de ordem econômica, cultural, social e legal.
Desvendam-se, igualmente, as diversas formas de realização de justiça,
que ultrapassam em muito a concepção de prestação formal de jurisdição,
apresentando-se ferramentas informais, rápidas e de baixo custo para a pacificação
de conflitos, dentre as quais a conciliação, a mediação e a arbitragem.
Registra-se, ainda, nesse ponto, a importância do envolvimento da
comunidade nas atividades de pacificação social.
Realizado esse diagnóstico e definidos o conteúdo e a extensão do direito
humano de acesso à justiça, apresenta-se uma série de ações tendentes à
superação desta realidade de limitação do acesso à justiça, modo a se garantir a
utilização rápida e desburocratizada a toda a população às mais diversas formas de
solução de conflitos e de pacificação social.
Somente dessa forma estar-se-á promovendo a cidadania e a dignidade
da pessoa humana, princípios da República Federativa do Brasil.
Com a concretização do direito humano de acesso à justiça, igualmente,
alcançar-se-á a redução das desigualdades sociais, a promoção do bem de todos, a
construção de uma sociedade livre e justa, bem assim o desenvolvimento nacional,
objetivos fundamentais da República, consoante proclamam os artigos 1.º e 3.º da
Constituição Federal.
13
1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO ACESSO À JUSTIÇA
1.1 A preocupação com o acesso à justiça no mundo
O prestígio ao valor justiça e a busca pela garantia de sua concretização
acompanham a evolução do homem.
Desde os primórdios, a humanidade consagrou a justiça como valor
necessário à dignidade e ao desenvolvimento dos povos.
Multiplicam-se as teorias para sua conceituação, cuidando-se de tema
investigado pelas mais diversas ciências, desde a antropologia e a filosofia,
passando pela sociologia, até chegar ao direito.
Sempre, todavia, há uma concertação intuitiva de que as pessoas devem
lutar incessantemente para a materialização da justiça, variando seu conteúdo e
extensão de acordo com fatores econômicos, religiosos, sociais e culturais de cada
época.
Uma das reflexões mais completas sobre o tema foi desenvolvida por
Chaïm Perelman, que teve a oportunidade de discutir as concepções abstrata e
concreta de justiça:
A noção de justiça sugere a todos, inevitavelmente, a idéia de certa
igualdade. Desde Platão e Aristóteles, passando por Santo Tomás,
até os juristas, moralistas e filósofos contemporâneos, todos estão
de acordo sobre este ponto. A idéia de justiça consiste numa certa
aplicação da idéia de igualdade. [...] É ilusório querer enumerar
todos os sentidos possíveis da noção de justiça. Vamos dar, porém,
alguns exemplos deles, que constituem concepções mais correntes
da justiça, cujo caráter inconciliável veremos imediatamente: 1 - A
cada qual a mesma coisa. 2 – A cada qual segundo seus méritos. 3
– A cada qual segundo suas obras. 4 – A cada qual segundo suas
necessidades. 5 – A cada qual segundo suas posições. 6 – A cada
qual segundo o que a lei lhe atribui.10
A regulamentação da busca pela realização do valor justiça encontra os
primeiros registros no Código de Hamurabi, onde se previa a proteção às viúvas,
aos órfãos e aos oprimidos:
10
PERELMAN, Chaïm. Ética e Direito. Trad. Maria Ermantina Galvão. São Paulo: Martins
Fontes, 2000, p. 1 e 9.
14
Em minha sabedoria eu os refreio para que o forte não oprima o
fraco e para que seja feita justiça à viúva e ao órfão. Que cada
homem oprimido compareça diante de mim, como rei que sou da
justiça. Deixai ler a inscrição do meu monumento. Deixai-o atentar
nas minhas ponderadas palavras. E possa o meu monumento
iluminá-lo quanto à causa que traz e possa ele compreender o seu
11
caso.
Igualmente, em Atenas eram nomeados dez advogados anualmente para
atender aos pobres, havendo o Digesto, em Roma, determinado a oferta de
advogado, de ofício, pelo juízo, às mulheres, aos pupilos, aos débeis e àqueles que
não conseguissem tal patrocínio em razão do poder de seu adversário.
12
No período medieval, o cristianismo, com forte influência, conduziu ao
predomínio de concepções religiosas sobre o direito, tempo em que os ordálios, ou
juízos de Deus, constituíam fonte primária de julgamentos, quando as partes
participavam diretamente dos atos, sendo esta a concepção de acesso à justiça
então vigente.
Foi nesse período, também, que surgiu o direito canônico.
A partir do século XIV inicia-se o processo de questionamento do poder
da igreja e dos reis, assim a busca de determinados direitos em face dos ilimitados
poderes exercidos por esses.
Principia, assim, a luta por afirmação e igualdade que redundou na
consagração dos direitos do homem, quando também se proclamou a necessidade
de o Estado garantir o acesso universal à justiça.
Contudo,
foram a Declaração de Direitos do Estado de Virgínia (EEUU), de 12
de junho de 1776, o primeiro diploma escrito de direitos do homem
na história da civilização, e a Declaração dos Direitos do Homem e
do Cidadão, de 26 de agosto de 1789, crismada pelo prestígio
universalizante da Revolução Francesa, que cristalizaram o princípio
11
LIMA, João Batista de Souza. As mais antigas normas de direito. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1983, p. 31-32.
12
“Deverá dar advogado aos que o peçam, ordinariamente às mulheres, ou aos pupilos, ou aos
que de outra maneira débeis, ou aos que estejam em juízo, se alguém os pedir; e ainda que não haja
nenhum que os peça, deverá dá-lo de ofício. Mas se alguém disser que, pelo grande poder de seu
adversário, não encontrou advogado, igualmente providenciará para que lhe dê advogado. Demais,
não convém que ninguém seja oprimido pelo poder de seu adversário, pois também redunda em
desprestígio do que governa uma província, que alguém se conduza com tanta insolência que todos
temam tomar a seu cargo advogado contra ele.” (ZANON, Artemio. Da Assistência Jurídica Integral e
Gratuita. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 8-9).
15
de Direto Natural de que todos são iguais perante a lei, fundamento
13
da assistência jurídica pública, concebida como dever do Estado.
Coube à França, todavia, editar, em 22 de janeiro de 1851, “o Code de
L’Assistence Judiciaire, diploma que legou ao instituto a denominação originária de
assistência judiciária, substituída, hodiernamente, pelo predicamento de assistência
14
jurídica, termo mais abrangente e apropriado [...].”
A partir de então, até o século XX, os mais diversos Estados, por todo o
continente, passaram a reconhecer, de alguma forma, a direito universal de acesso
à justiça.
Deste modo, na Espanha,
La justicia será gratuita cuando asi lo disponga la ley e, em todo
caso, respecto de quienes acrediten insuficiência de recursos para
litigar (Constituição Espanhola de 31.10.1978, art. 119); nos Estado
Unidos da América, Los Angeles abriga a mais antiga Defensoria
Pública do país, instalada em 1914; a Constituição do Uruguai, de 24
de agosto de 1966, dispõe que La justicia será gratuita para los
declarados pobres com arreglo a la ley (art. 254); no continente
africano, a Constituição de Cabo Verde, de 1981, estatui que todo o
cidadão 'tem o direito de recorrer aos órgãos jurisdicionais contra os
actos que violem os seus direitos reconhecidos pela Constituição e
pela lei, não podendo a Justiça ser negada por insuficiência de
meios econômicos.' 15
É no período contemporâneo, destarte, que cresce em importância a
questão do acesso à justiça, assim a preocupação com a garantia de igualdade
material e não apenas formal, buscando-se a possibilidade de real acesso da
população aos mecanismos de pacificação de conflitos.
Em outras palavras, pode-se afirmar que foi no século XX que se
inaugurou, verdadeiramente, o movimento de acesso à justiça.
Com efeito,
As reivindicações do movimento marxista, especialmente no campo
trabalhista, serviram de marco histórico em muitos países para a
discussão do significado do acesso à justiça, enquanto proteção ao
trabalhador. Podemos afirmar que o Direito do Trabalho foi o ponto
de partida do verdadeiro acesso à justiça – o seu significado, no que
se refere aos direitos individuais, pela facilidade do acesso, pela
prevalência da mediação e da conciliação, pela índole protetiva, em
especial no que diz respeito ao ônus da prova, do trabalhador, e
13
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos.
Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra
Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 336.
14
Ibidem, p. 336.
15
Ibidem, p. 337-344.
16
mais do que isso, a visão coletiva da massa trabalhadora. A
necessidade dessa intervenção do Estado no decorrer do período
liberal para assegurar direitos, principalmente no campo social, que o
livre jogo do mercado não permitia, caracteriza uma nova fase, a
histórica dos Estados desenvolvidos. Estamos no Estado social, o
Estado intervém visando a assegurar não mais aquela igualdade
puramente formal, utópica, concebida pelo Liberalismo, mas a
procura de uma igualdade material, permitindo que os mais
desfavorecidos tivessem acesso à escola, à cultura, à saúde, à
participação, àquilo que já se sustentava no passado, à felicidade. A
nova ordem resgata a dimensão social do Estado, com mais
intensidade no que concerne à ordem jurídica. O Estado
Administrador assume feição cada vez mais intensa, notadamente
protetiva. [...] Em curto espaço de tempo, o Judiciário converte-se,
realmente, em instância de solução de conflitos de toda a espécie.
Passa a haver uma demanda muito grande por justiça. [...] Cresce
de importância, portanto, neste momento, a concepção do real
significado de acesso à justiça. É preciso que ela sirva, e bem, a
todos, desde os mais carentes aos mais privilegiados, desde o
indivíduo isoladamente considerado até o grupo, a coletividade,
globalmente considerada. Surge, assim, primeiramente nos países
desenvolvidos, a partir das reivindicações sociais de que se vem a
falar, a demanda por formas céleres e efetivas de justiça para a
16
população em geral.
A roborar a ocorrência dessa explosão contemporânea da preocupação
com o acesso à justiça, após acentuar cuidar-se de tema que ocupa de há muito as
civilizações, Boaventura de Sousa Santos explicita haver a questão angariado
destaque nas discussões sociais a partir do pós-guerra:
Por um lado, a consagração constitucional dos novos direitos
econômicos e sociais e sua expansão paralela à do Estado de bemestar transformou o direito ao acesso efetivo à justiça num direito
charneira, um direito cuja denegação acarretaria a de todos os
demais. Uma vez destituídos de mecanismos que fizessem impor o
seu respeito, os novos direitos sociais e econômicos passariam a
meras declarações políticas, de conteúdo e função mistificadores.
Daí a constatação de que a organização da justiça civil e em
particular a tramitação processual não podiam ser reduzidas à sua
dimensão técnica, socialmente neutra, como era comum serem
concebidas pela teoria processualista, devendo investigar-se as
funções sociais por elas desempenhadas e em particular o modo
como as opções técnicas no seu seio veiculavam ações a favor ou
contra interesses socais divergentes ou mesmo antagônicos
(interesses de patrões ou de empregados, de senhorios ou de
inquilinos, de rendeiros ou de proprietários fundiários, de
consumidores ou de produtores, de homens ou de mulheres, de pais
ou de filhos, de camponeses ou de citadinos, etc.).17
16
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça. Juizados Especiais Cíveis e Ação Civil
Pública. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 20-27.
17
SANTOS, Boaventura de Sousa. O acesso à justiça. In JUSTIÇA: PROMESSA E
REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos. Organização Associação dos
17
Aliás, esse desafio contemporâneo de se materializar o acesso à justiça,
fazendo-o universal, exige a identificação dos fatores que empurram uma
considerável parcela da sociedade para a margem dos mecanismos de pacificação
social, assim o estabelecimento de estratégias à sua superação, desafio que
permanece entre os povos até a atualidade e que constitui, exatamente, o objeto
desse estudo.
1.2 Origem e desenvolvimento do acesso à justiça no Brasil
A exemplo do que se passou nos mais diversos continentes, a
problemática do acesso à justiça ocupou a sociedade brasileira desde o período
colonial.
À época vigiam as Ordenações Filipinas, de 11 de janeiro de 1603, que
dispunham:
“§ 10 – Em sendo o aggravante tão pobre que jure não ter bens
móveis, nem de raiz, nem por onde pague o aggravo, e dizendo na audiência uma
vez o Pater Noster pela alta del Rey Don Diniz, ser-lhe-á havido, como se pagasse
os novecentos réis, contanto que tire de tudo certidão dentro do tempo, em que
havia de pagar o aggravo.”18
A superação do enfoque caritativo sobre o acesso à justiça foi inaugurada
com a Constituição Federal de 1934 – a primeira a se preocupar com a matéria –
que previu, dentre as garantias individuais do cidadão, em seu art. 113, n.º 32, a
obrigatoriedade de a União e os Estados concederem, aos necessitados,
“assistência judiciária, criando, para esse efeito, órgãos especiais e assegurando a
isenção de emolumentos, custas, taxas e selos.”
Após o retrocesso político imposto pela Carta de 1937, a que lhe
sucedeu, em 1946, trouxe idêntica previsão, em seu art. 141.19
Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra Hurtado. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1996, p. 405-406.
18
MORAES, Humberto Pena de; SILVA, José Fontenelle Teixeira da. Assistência Judiciária:
sua gênese, sua história e função protetiva do Estado. 2ª ed. Rio de Janeiro: Líber Juris, 1984, p. 82.
19
“Art. 141 – A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a
inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade,
18
A primeira legislação infraconstitucional republicana a cuidar da espécie
foi inserida no ordenamento jurídico pátrio em 1950, qual seja, a Lei Ordinária n.º
1.060, vigente até a atualidade, que regulamentou os requisitos, o conteúdo e a
abrangência da assistência judiciária.
A Carta Política de 1937, assim a emenda ditatorial de 1939, mantiveram
o texto de antanho, até que a Constituição vigente, promulgada em 5 de outubro de
1988, ampliou o conteúdo da garantia do acesso à justiça, assegurando assistência
jurídica – e não apenas judiciária – aos necessitados.
20
Inovou, também, ao determinar a criação de instituição estatal
encarregada de prestar atendimento nas áreas de informação, aconselhamento e
defesa
judicial
e
extrajudicial,
atendendo
aos
interesses
da
população
hipossuficiente.21
Verificou-se, portanto, um considerável alargamento na compreensão da
assistência a ser prestada àqueles que não disponham de situação econômica que
lhes permita arcar com os custos necessários à orientação jurídica e ao acesso à
justiça.
Esse avanço mereceu o registro de Humberto Peña de Moraes:
Como instrumento de transformação, no Estado Democrático de
Direito, a Defensoria Pública viabiliza a que se concretize, em todos
os graus e instâncias, a assistência jurídica, integral e gratuita,
elencada entre os direitos e deveres individuais e coletivos – art. 5.º,
LXXIV –, possibilitando, assim, o efetivo acesso à jurisdição – no
sentido de inserção, em ordem jurídica legítima e justa – de todo um
vasto contingente empobrecido da malha social. Não é suficiente que
o Estado garanta a todos iguais oportunidades diante da lei, sendo
indispensável, demais disso, que crie e opere, com presteza e
eficiência, os mecanismos conducentes à efetivação do discurso
constitucional. [...] Cabe gizar, de outro prisma, que a Constituição
da República em vigor ampliou, consideravelmente, a proteção
nos seguintes termos: § 35 – O poder público, na forma que a lei estabelecer, concederá assistência
judiciária aos necessitados.”
20
“Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] LXXIV - o Estado prestará
assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos.”
21
“Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do
art. 5º, LXXIV. § 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e
dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de
carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus
integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições
institucionais. § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e
administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de
diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.”
19
conferida ao minus habentes, substituindo, de forma moderna e
apropriada, o termo assistência judiciária pela expressão assistência
jurídica – art. 5.º, LXXIV. Dessa maneira, conquanto a assistência
judiciária deva ser havida como atividade dinamizada perante o
Poder Judiciário, a assistência jurídica, ligada à tutela de direitos
subjetivos de variados matizes, porta fronteiras acentuadamente
dilargadas, compreendendo, ainda, atividades técnico-jurídicas nos
campos da prevenção, da informação, da consultoria, do
22
aconselhamento, do procuratório extrajudicial e dos atos notariais.
22
Democratização do acesso à justiça. Assistência Judiciária e Defensoria Publica. In
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos. Organização
20
2 CONTEÚDO DA EXPRESSÃO ACESSO À JUSTIÇA
2.1 A significação brasileira e suas conseqüências
Falar-se em acesso à justiça no Brasil tem sido sinônimo de se investigar
o acesso ao Poder Judiciário.
Essa é a definição resultante da consciência popular, aquela que está
inserida no imaginário coletivo e que se constrói a partir da observação da
sociedade no que se refere ao funcionamento de suas Instituições.
Mais do que isso, a sociedade brasileira, frente a um conflito de
interesses, além de vislumbrar o Poder Judiciário como a possibilidade única de
resolução de sua questão, acredita que isto somente poderá se efetivar por meio de
um processo.
E ao falar-se em processo, constrói-se a imagem daquela série de
procedimentos formais, com ritos sacramentados, palavras ininteligíveis àqueles que
não conheçam a técnica jurídica, enfim, uma série de atos que redundarão, ao final,
em uma decisão proferida por um magistrado.
Essa concepção não carregaria conteúdo tão desanimador se esse
desfecho não fosse precedido de uma longa espera e se essa decisão final não se
resumisse, em regra, à mera declaração formal de um direito, longe, no mais das
vezes, de ser realizado.
Isso tudo sem se referir que essa decisão final proclamadora da ordem
justa ao caso examinado sujeita-se, ainda, geralmente, a uma série de
questionamentos e recursos para, somente então, qualificar-se com a imutabilidade
e com a exigibilidade, ou seja, tornar-se passível de implementação.
Todavia, mesmo após percorrido esse longo caminho, essa decisão está
longe, de regra, de representar a materialização do direito declarado, ou seja, seu
cumprimento, na maioria das vezes, reclama o desenvolvimento de uma série de
Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra Hurtado. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 355-356.
21
outros atos, também formais e burocráticos, até que aquele bem da vida pretendido
seja, finalmente, alcançado a seu titular.
Noutras palavras, o acesso à justiça no Brasil tem se reduzido à
possibilidade de apresentação de uma pretensão perante o Poder Judiciário, que
receberá, como corolário de uma série de atos, uma decisão proferida por um
magistrado proclamando o direito e a justiça àquele caso.
Resume-se, pois, o direito humano de acesso à justiça, dentre nós, a
uma possibilidade formal, tardia, desigual, unidirecional e conflitiva de realização do
justo.
O Poder Judiciário, no modelo atual, alcança seu desiderato de solver um
conflito de interesses após uma longa cadeia de combates, ou seja, por meio de um
novo embate, de uma longa batalha, onde novos e sucessivos conflitos exsurgem,
mediante imputações recíprocas de condutas violadoras de direitos, acusações
mútuas, impugnações, recursos, até que uma palavra heterônoma consagre um
vencedor, dando lugar a uma outra série de conflitos, inconformidades e
insatisfações.
Acresce-se a este modelo combativo de justiça, a circunstância de que a
declaração final do direito, em um sem número de casos, ocorre sem que os
titulares dos interesses em disputa tenham a possibilidade de dialogar, de
apresentar ao outro a origem de sua insatisfação, o significado das violações
apontadas, a repercussão da ofensa ao direito em seu dia-a-dia, em seu patrimônio,
em seu trabalho, diante de seus familiares, em seus sentimentos, enfim, em sua
vida.
Essa fórmula pouco democrática e participativa de processo e a cultura
que valoriza mais a forma ao conteúdo, o motivo escrito ao sentimento falado, a
pretensão formal à motivação sincera, origina, ao fim, uma decisão longe de
promover o entendimento, resolver as questões cotidianas, promover a paz.
Pensar-se em acesso à justiça no Brasil na atualidade, deste modo, no
plano da realidade, do dia-a-dia das pessoas, traduz oportunizar-se à população o
ajuizamento de uma ação perante o Poder Judiciário, o que passará pela tramitação
de um processo formal, moroso, conflitivo e pouco democrático, até que se chegue
à declaração de um direito, muitas vezes apenas formal e incapaz de restaurar o
entendimento e consolidar a justiça almejada.
22
Talvez esse panorama constitua uma das explicações para a insatisfação
e o descrédito da população para com o Poder Judiciário, sinônimo de acesso à
justiça no caso brasileiro, situação que, no mais das vezes, contribui para a
potencialização de conflitos, para a disseminação da violência e para a busca por
formas não convencionais de realização de justiça.
Ao discorrer sobre a crise por que passa o acesso à justiça no Brasil,
pontua José Eduardo Faria:
O Censo de Vitimologia do IBGE, numa das pesquisas que cobre o
final dos anos 80, revela um número assustador: 67% dos brasileiros
envolvidos em algum tipo de conflito optaram por não procurar o
Judiciário, ou porque não têm a confiança necessária no Judiciário,
ou porque desconfiam da morosidade do Judiciário. Mas o fato é
que, quando 67% dos brasileiros envolvidos em algum tipo de
conflito não procuram o Judiciário, de alguma maneira essa nãoprocura não apenas é o endosso, digamos assim, de uma prova de
falta de confiabilidade nas instituições, mas pior ainda, é a
possibilidade que o vazio deixado seja ocupado pela lei do mais
forte, ou seja, uma Justiça não necessariamente estatal ou não
necessariamente exclusiva nas mãos do Estado.23
Outros
estudos
também
dão
conta
de
índices
elevados
de
descontentamento com o funcionamento da justiça brasileira, seja quanto à sua
eficiência, à sua imparcialidade ou confiabilidade.24
Na mesma seara, as conseqüências de uma visão reducionista do acesso
à justiça no Brasil e na América Latina não escaparam à percepção dos
pesquisadores Catherine Slakmon e Philip Oxhorn:
De acordo com um recente estudo sobre democratização e
cidadania na América Latina, a falta de acesso às instituições
formais do sistema judiciário, o apoio popular generalizado a
23
ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES DO RIO GRANDE DO SUL. Ato Público: Democratização Já!
Dia Nacional de Mobilização. Porto Alegre: 2002, p. 39.
24
“GRYNSZPAN, Mário. Acesso e recurso à justiça no Brasil: algumas questões, in Cidadania,
Justiça e Violência. PANDOLFI, Dulce et al org. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999. Este
trabalho descreve, dentre outras pesquisas: Survey Lei, Justiça e Cidadania, realizada na região
metropolitana do Rio de Janeiro pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História
Contemporânea do Brasil (CPDOC-FGV e ISER, 1997). O quadro I dessa pesquisa trata dos graus de
confiança atribuídos à justiça pela população em geral e pela parcela que já recorreu, e a conclusão
obtida, nas palavras do pesquisador: “Na verdade, o que predomina entre a população é um tipo de
visão que se opõe àquela que confere legitimidade e reconhecimento à justiça, questionando-se,
basicamente, a sua imparcialidade, a sua equanimidade e a sua eficiência. Indo muito mais além, o
que os resultados de lei, justiça e cidadania parecem indicar é a própria existência de um sentimento
de efetiva cidadania nacional, cuja espinha dorsal, historicamente, é a idéia de tratamento igual
perante a lei.” Dos entrevistados, 90,7% responderam que, no Brasil, a aplicação das leis é mais
rigorosa para alguns do que para outros. Apenas 7,9% responderam que a aplicação se dá
igualmente para todos, e 1,4% não souberam ou não quiseram responder.” (CARNEIRO, Paulo Cezar
Pinheiro. Acesso à Justiça. Juizados Especiais Cíveis e Ação Civil Pública. Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2000, p. 80-81).
23
medidas autoritárias de controle social, violência policial, impunidade,
corrupção, justiça de favela, esquadrões da morte e justiceiros foram
predominantes e abriram caminho para a consolidação não do
Estado de direito democrático, mas do “desestado” de direito. O
termo capicioso cunhado por Mendez, O´Donnell e Pinheiro (1999),
refere-se ao atual estado de “violência sem lei” perpetrado tanto por
atores estatais como atores sociais que, alegam eles, indica uma
“clara abdicação da autoridade democrática.” [...] De acordo com a
literatura sobre o desestado de direito, a solução preferida pelos
cidadãos de todas as classes parece ser a justiça e segurança
privadas, não raro fora da lei. No mundo retratado na literatura,
dezenas de milhões de brasileiros residentes em favelas e cidadessatélite recorrem a meios ilegais e violentos de justiça e segurança
privada, como justiceiros, o linchamento e a justiça de favela, ao
passo que os ricos têm acesso a recursos de segurança sofisticados
e modernos, guarda-costas e corrupção para driblar os processos
judiciais e se beneficiar de proteção.25
Como bem se pode ver, a limitação do acesso à justiça, assim sua
burocratização e ineficiência, conduzem a mecanismos sociais que em nada
contribuem à consolidação da democracia e da dignidade do ser humano.
As sérias conseqüências sociais de um acesso à justiça limitado e pouco
eficaz, impõem seu repensar, identificando-se seus obstáculos e as possibilidades
de sua superação.
O primeiro desafio parece ser, justamente, o enfrentamento da
significação da expressão acesso à justiça, alargando-a, a que possa abranger
outros métodos de pacificação social, assim assegurar o acesso material a toda a
população, temas que serão examinados com maior profundidade nos capítulos
posteriores.
2.2 As investigações do direito comparado
A idéia de solucionar litígios por intermédio de ações formais perante o
Poder Judiciário, ainda que possa ser vista como exclusiva ou principal forma de
25
SLAKMON, Catherine; MACHADO, Maíra Rocha; BOTTINI, Pierpaolo Cruz (Orgs.). Novas
Direções na Governança da Justiça e da Segurança. Brasília-DF: Ministério da Justiça, 2006, p. 3637.
24
acesso à justiça na sociedade brasileira, constitui concepção abandonada por
diversos países do mundo.
Esse modelo de justiça litigiosa, formal, existe em todas as sociedades
contemporâneas e precisa ser mantido.
O que varia na experiência de diversas sociedades é a existência ou não
de outras alternativas, mais informais, rápidas e, de regra, consensuais, de
pacificação social.
Noutras palavras, a expressão acesso à justiça possui, alhures,
significação bem mais abrangente àquela que a equipara ao acesso à jurisdição
formal prestada pelo Poder Judiciário.
Com efeito, experiências de diversas comunidades apresentam a
perspectiva de que o acesso ao Poder Judiciário seja encarado apenas como uma
das possibilidades de resolução de conflitos e não como a única via disponível à
população.
Percebe-se, igualmente, a possibilidade de ampliação do acesso à justiça
com a multiplicação das ferramentas de pacificação disponíveis ao grupo social.
Como se examinará, a busca do Poder Judiciário para o alcance da
concórdia pode não ser a primeira ou a única possibilidade disponível ao cidadão.
Diversas experiências exitosas ofertam à sociedade outras formas de
resolução de impasses por meio da busca do diálogo, do entendimento, do
consenso: a chamada justiça consensual.
Como observa Cappelletti,
Existem vantagens óbvias tanto para as partes quanto para o
sistema jurídico, se o litígio é resolvido sem necessidade de um
julgamento. A sobrecarga dos tribunais e as despesas
excessivamente altas com os litígios podem tornar particularmente
benéficas para as partes as soluções rápidas e mediadas, tais como
o juízo arbitral. Ademais, parece que tais decisões são mais
facilmente aceitas do que decretos judiciais unilaterais, uma vez que
elas se fundam em acordo já estabelecido entre as partes. É
significativo que um processo dirigido para a conciliação – ao
contrário do processo judicial, que geralmente declara uma parte
“vencedora” e outra “vencida” – ofereça a possibilidade de que as
causas mais profundas de um litígio sejam examinadas e restaurado
um relacionamento complexo e prolongado.26
26
CAPPELETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Traduzido por Ellen Gracie
Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1988, p. 83-84.
25
E o pesquisador prossegue, relacionando alguns modelos alternativos de
obtenção de justiça existentes no mundo:
O sistema jurídico japonês oferece exemplo conspícuo do uso
largamente difundido de conciliação (169). Cortes de conciliação,
compostas por dois membros leigos e (ao menos formalmente) por
um juiz, existem há muito tempo em todo o Japão, para ouvir as
partes informalmente e recomendar uma solução justa. [...] Muitos
países ocidentais, em particular a França e os Estados Unidos, estão
comprovando a veracidade da instituição dos relatores japoneses. A
experiência dos Estados Unidos, em 1978, com os “centros de
justiça de vizinhança”, que será discutida a seguir, em conexão com
os “tribunais populares” (172) constitui um exemplo importante da
renovada atenção dada à conciliação, e a nova instituição francesa
do conciliador local já passou do nível experimental. A experiência
começou em fevereiro de 1977, em quatro departamentos franceses
e, em finais de março de 1978, foi estendida a todos os 95
departamentos franceses (172a). Os conciliadores são membros
respeitados da comunidade local que têm seu escritório geralmente
nas prefeituras e detêm um mandato amplo para tentar reconciliar os
litigantes com vistas à aceitação de uma solução mutuamente
satisfatória. Os conciliadores, indicados pelo Primeiro Presidente da
Corte de Apelação com jurisdição sobre a localidade, também são
chamados a dar conselhos e informações. Evidentemente, existe
uma grande demanda na França pelos serviços oferecidos pelos
27
conciliadores locais.
A tentativa de conciliação presidida por juiz diverso daquele que conduz o
processo também foi experimentada em Nova Iorque, com importantes índices de
resolução de conflitos.28
A Justiça americana ocupa posição de vanguarda nas chamadas
Alternative Dispute Resolucion (ADR), ferramentas disponíveis à comunidade em
alternativa ao litígio judicial.
Torna-se importante referir uma outra experiência americana com os
chamados rent-a-judge, consistente na contratação de juízes
aposentados para resolver os litígios e cujas decisões, por sinal, não
têm revisão pelo Judiciário. [...] É importante ressaltar que as ADRs
fazem parte da estrutura do Estado Americano e têm um apoio na
American Bar Association, que é uma organização dos advogados e
que apóiam e participam de projetos, no sentido de instituir formas
de encaminhamento e diagnóstico preliminar, com o intuito de
determinar qual o procedimento mais adequado para o caso
27
Ibidem, p. 84-85.
“O sistema de ‘Entrevistas e Distribuição de Trabalho’ começou em Nova Iorque no ano de
1970, como uma tentativa de vencer o atraso de 137.000 processos nos tribunais da cidade. Os
juízes, alternadamente, atendem como ‘entrevistadores’, objetivando a tentativa de acordo nos casos
que iriam a julgamento. Se não houver acordo, o caso é imediatamente encaminhado a outro juiz para
julgamento. Aproximadamente 60% dos casos foram resolvidos por acordo, e o atraso dos tribunais
estava vencido no final do ano de 1971. O método básico dos juízes é ouvir ambas as partes, apontar
as fraquezas de cada um e enfatizar as dificuldades e custos do julgamento.” (Ibidem, p. 86).
28
26
apresentado. [...] Há uma idéia de afastar sistemas adversariais, o
conhecido Adversary System, adotando instrumentos procedimentais
simples e objetivamente rápidos, em favor das partes, evitando-se a
contenciosidade.
Essas
denominadas
“portas”
realmente
29
estabelecem horizontes a serem seguidos para cada situação.
Experiências na busca de soluções negociadas também são encontradas
no Canadá, mediante a realização de audiência preliminar presidida por mediador –
pré-trial conference – e na Itália, com uma equipe de profissionais ligados ao Estado
que atua na busca da resolução pacífica dos conflitos durante o desenvolvimento do
processo.
30
A França31 e a Inglaterra32 também registram organizações comunitárias
encarregadas de aproximar as partes.
Essas alternativas podem estar ou não centralizadas nas mãos do Estado
e podem envolver em maior ou menor grau as comunidades em que inseridas.
A possibilidade de a própria comunidade buscar, organizadamente,
administrar recursos para a solução dos conflitos diários que ocorrem em seu meio,
através da oferta de informações básicas sobre cidadania e da utilização de
técnicas de conciliação e mediação, tem sido utilizada em diversas comunidades
com bastante êxito.
Nalgumas experiências, mais que uma alternativa de resolução de
conflitos, esses métodos diferenciados são condição para que se deduza uma
pretensão perante o Poder Judiciário.
Experiências mais próximas na busca de soluções negociadas e
antecedentes ao acionamento do Poder Judiciário também merecem registro.
29
TORRES, Jasson Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2005, p.127-128.
30
Ibidem, p.129.
31
“Nesse país, é importante referir os conciliateurs, uma instituição revigorada, constituída por
particulares, designados pelo Judiciário, com a obrigação de aproximar as partes a obter um acordo.
Uma outra instituição é a dos médiateur, considerado um colaborador do magistrado, tendo a missão
de mediador. Por sinal, essa técnica também é praticada na Alemanha e na Itália.” (Ibidem, p. 129130).
32
“Na Inglaterra, igualmente, há uma preocupação em resolver os litígios sem perder de vista a
paz entre as partes. Assim, os Advisary Conciliation and Arbitration Service e os Office of Fair Trading
foram criados para resolver, dentre outros, os problemas na área de vizinhança e consumidores, à
semelhança do conhecido Neighbourdhood Justice Center, dos EUA. Essa idéia, que também se
propaga na Suécia, na França e em outros países, é no sentido de resolver os problemas junto às
comunidades, com aproximação das partes envolvidas e interessadas na solução dos casos
propostos.” (Ibidem, p. 130).
27
Até mesmo a previsão de obrigatoriedade de prévia tentativa de solução
consensual do conflito à provocação da jurisdição encontra registro na América
Latina.
No continente sul-americano, a Argentina, para compor conflitos,
busca formas alternativas, antes que qualquer demanda ingresse na
via judicial. A mediação passa a ser vista com importância
institucional, como movimento do próprio Poder Judiciário em
consonância com o Poder Executivo, através do Ministério da
Justiça, num projeto em que se estabelecem programas para
atender a diversos segmentos da sociedade, de forma centralizada e
integrada com as comunidades que serão beneficiadas. O sistema
na Argentina está bem avançado com obrigatoriedade de uma fase
inicial pela mediação e conciliação na solução das controvérsias,
para uma gama de causas, antes, portanto, da instauração do
processo formal.33 No Uruguai, a comprovação de que a pendência
de processo judicial ou a falta de condições de acesso à solução de
um problema evolui para males psicossomáticos fez com que a
Suprema Corte de Justiça firmasse Convênio de Cooperação
Interinstitucional com o Ministério da Saúde Pública, para instalar,
nas dependências de hospitais, centros de atendimento de
problemas jurídicos. Tais centros propiciam a solução de problemas
jurídicos, enquanto as pessoas aguardam a resolução de seus
problemas médicos. A idéia pode representar um trabalho
descentralizado em grandes hospitais, assim como é possível
Juizados itinerantes atendendo grandes condomínios, sob uma
agenda organizada e em que se preveja a recepção de pedidos e a
presença de conciliadores e mediadores em dias adrede
determinados com a finalidade de solucionar os conflitos.34
33
“A Nova Lei de Mediação e Conciliação Argentina instituiu em caráter obrigatório a mediação
prévia a todos os Juízos, promovendo a comunicação direta entre as partes para a solução
extrajudicial da controvérsia. As partes estão isentas do cumprimento deste trâmite se provem que,
antes do início da causa, existiu mediação perante os mediadores registrados pelo Ministério da
Justiça. O procedimento de mediação obrigatória não é aplicado em causas penais, ações de
separação e divórcio, nulidade de matrimônio, filiação e pátrio poder, com exceção das questões
patrimoniais derivadas destas. O Juiz deverá dividir os processos, encaminhando a parte patrimonial
ao mediador. Ademais, não se aplica aos processos de declaração de incapacidade e de reabilitação,
causas em que o Estado seja parte, habeas corpus e interditos; medidas cautelares até que sejam
decididas, esgotando a respeito delas nas instâncias recursais ordinárias, continuando logo o trâmite
da mediação; diligências preliminares e prova antecipada, juízos sucessórios e voluntários, concursos
preventivos e falências; e, finalmente, causas que tramitem perante a Justiça Nacional do Trabalho.
J.S. Fagundes Cunha e José Jairo Baluta. Querstões Controvertidas no s Juizados Especiais.
Curitiba: Juruá, 1997, p. 25-26.” (Ibidem, p.130).
34
Ibidem, p.131-132.
28
3 CONCEITUAÇÃO DE ACESSO À JUSTIÇA
A significação da expressão acesso à justiça tem sido objeto de estudos
de diversas áreas do conhecimento e sua extensão sistematicamente ampliada,
modo a abranger o sentido de universalidade material.
Em um dos escritos mais clássicos sobre o tema, resume essa evolução,
com precisão, Mauro Cappelletti:
O conceito de acesso à justiça tem sofrido uma transformação
importante, correspondente a uma mudança equivalente ao estudo e
ensino do processo civil. Nos estados liberais “burgueses” dos
séculos dezoito e dezenove, os procedimentos adotados para a
solução dos litígios civis refletiam a filosofia essencialmente
individualista dos direitos, então vigorante. Direito ao acesso à
proteção judicial significava essencialmente o direito formal do
indivíduo agravado de propor ou contestar uma ação.35
O Estado e a sociedade contentavam-se, assim, com a possibilidade
meramente formal de que todos os cidadãos pudessem recorrer ao sistema de
justiça para a salvaguarda de seus direitos.
A cada um incumbia a obtenção dos recursos necessários ao efetivo
exercício desse direito, mecanismo próprio do sistema laissez-faire.36
O
desenvolvimento
das
sociedades,
entretanto,
deu
origem
ao
reconhecimento de direitos sociais de parte dos Estados, reclamando sua atuação
positiva para a asseguração a todos, efetivamente, do gozo desses novos direitos.
Não é surpreendente, portanto, que o direito ao acesso à justiça
tenha ganho particular atenção na medida em que as reformas do
welfare state têm procurado armar os indivíduos de novos direitos
substantivos em sua qualidade de consumidores, locatários,
empregados e, ao mesmo tempo, cidadãos. De fato, o direito ao
acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo
de importância capital entre os novos direitos individuais e sociais,
uma vez que a titularidade de direitos é destituída de sentido, na
ausência de mecanismos para sua efetiva reivindicação.37
35
CAPPELETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Traduzido por Ellen Gracie
Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1988, p. 9.
36
“A justiça, como outro bens, no sistema do laissez-faire, só podia ser obtida por aqueles que
pudessem enfrentar seus custos; aqueles que não pudessem fazê-lo eram considerados os únicos
responsáveis por sua sorte. O acesso formal, mas não efetivo à justiça, correspondia à igualdade,
apenas formal, mas não efetiva.” (Ibidem, p. 9).
37
Ibidem, p. 11-12.
29
As reflexões iniciais sobre o acesso à justiça passam, assim,
fundamentalmente, por sua asseguração material a toda a população.38
Esta, com efeito, constitui a primeira temática com que se defrontam
todos os povos na atualidade: como se assegurar a todos, em condições de
igualdade material, o acesso à justiça?
A centralidade e a atualidade dessa preocupação em todo o mundo foi
sintetizada por Cappelletti, em conferência proferida na Assembléia Legislativa do
Rio Grande do Sul, ocasião em que problematizou:
Estou aqui para falar de algo que tomou anos de minha vida
profissional: o estudo e a investigação de um problema que acredito
fundamental para todas as sociedades contemporâneas. Observo
que entre os problemas mais importantes, que exigem solução, em
todos os países, está o problema da efetividade, da igualdade de
todos perante o direito e a justiça. Trata-se do problema da pobreza
legal. A dificuldade de acesso de muitos indivíduos e grupos aos
benefícios que derivam da lei e das instituições jurídicas, em
particular as instituições de proteção legal, sobretudo os tribunais.
[...] O movimento para acesso à justiça é um movimento para a
efetividade dos direitos sociais, ou seja, para a efetividade da
igualdade.39
Em seqüência, após pontuar a existência de três ordens de fatores a
dificultar o acesso à justiça – econômicos, organizacionais e processuais –, sobre os
primeiros, complementou:
O tema da pobreza, o tema da representação legal dos pobres,
coloca os seguintes problemas: antes do Juízo, informação,
assistência extrajudicial; e dentro do Juízo, assistência judiciária. É
preciso enfatizar que não basta a assistência, através de advogados,
em Juízo. Pode ocorrer que a assistência extra e pré-judicial seja
mais necessária, porque pobreza significa, normalmente, não
38
“Perante o Judiciário, não parece verdadeiro que todos sejam efetivamente iguais. A partir da
exigência de um profissional que a Constituição considera indispensável à administração da justiça –
art. 133 – constata-se que o despossuído em regra não consegue se fazer representado por jusperito
de talento. E se o Estado é obrigado a prestar assistência jurídica integral e gratuita aos que
comprovarem insuficiência de recursos – inciso LXXIV do art. 5.º da Constituição da República –, na
prática o nomeado se desincumbe formalmente do encargo, longe de ombrear-se com o empenho do
advogado constituído. [...] Vastas camadas populacionais vêm sendo singelamente excluídas da
justiça convencional. É raro o comparecimento do favelado para pleitos típicos de uma cada vez mais
reduzida classe média: são as ações edilícias, as concernentes às relações de família, de
responsabilidade civil, dos vínculos de consumo. Em Estados desenvolvidos a comunidade dos
consumidores é integrada por todos os habitantes. Diversamente, num país como o Brasil, até a
condição de consumidor é subtraída ao marginal – assim entendido o ser humano despossuído e em
condições de misarabilidade total –, pois alheio ao processo de mercado em que se envolvem apenas
os fornecedores e a população economicamente ativa.” (NALINI, José Renato. O juiz e o acesso à
justiça. 2.ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 30-31).
39
CAPPELLETTI, Mauro. Trad. Tupinambá Pinto de Azevedo. Conferência proferida no
Plenário da Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul. Revista do Ministério Público do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre: Nova Fase, 1995, n. 35, p. 47.
30
apenas pobreza econômica, mas, também, pobreza jurídica. Isto é,
pobreza de informação. Os pobres não conhecem seus direitos e
assim não dispõem de informação suficiente para saber o que
podem fazer para se protegerem, para obterem os benefícios que o
direito substancial poderia lhes garantir. Esta primeira onda é,
fundamentalmente, uma tentativa de assegurar aos pobres a
assistência de experts, de juristas, antes e dentro do Juízo. É um
tema muito antigo. Nos tempos de Roma antiga, e depois no
Medievo, falava-se em representantes dos pobres. Todo esse
40
fenômeno tornou-se diferente, mais significativo em nosso século.”
Importa assinalar-se, outrossim, que os esforços das sociedades
contemporâneas na proposição de ações que garantam o acesso à justiça a todos
os seres humanos advém do princípio da igualdade material, consagrado no mundo
moderno.41
Essa igualdade “deve ser entendida, antes de tudo, como igualdade de
possibilidades desde o nascimento. Cada homem livre é responsável pela
preservação da liberdade dos outros homens e não se pode admitir que uns nasçam
com a certeza de que terão uma situação de superioridade, dos pontos de vista
econômico, político e social, na mesma sociedade em que outros já nascem
condenados a uma vida de miséria e submissão.” 42
A preocupação com a igualdade material é antiga, como bem adverte
Humberto Peña de Moraes:
Ecoa imorredoura a advertência de Leão XIII, na Encíclica Rerum
Novarum, acerca da proteção estatal dos excluídos de fortuna, ao
assegurar, in expressis: A classe dos ricos se defende por seus
próprios meios e necessita menos da tutela pública; mas o pobre do
povo, baldo de riquezas que o ampara, está peculiarmente confiado
à proteção do Estado.43
40
Ibidem, p. 48-49.
“O princípio da isonomia oferece na sua aplicação à vida inúmeras e sérias dificuldades. De
fato, conduziria a inomináveis injustiças se importasse em tratamento igual para os que se acham em
desigualdade de situações. A justiça que reclama tratamento igual para os iguais pressupõe
tratamento desigual aos desiguais. Isso impõe, em determinadas circunstâncias, um tratamento
diferenciado entre os homens, exatamente para estabelecer, no plano fundamental, a igualdade. O
imperativo do tratamento desigual dos que estão em situação desigual na medida em que se
desigualam impõe, por exemplo, ao legislador o estabelecimento de leis especiais, que protejam
determinadas categorias. Para isso, editam-se leis para amparar os economicamente fracos; os
trabalhadores; os mal alojados; os inquilinos e assim por diante.” (FERREIRA FILHO, Manoel
Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1997, v. 1, p.
27).
42
DALLARI, Dalmo de Abreu. Constituição e Constituinte. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 14.
43
Democratização do acesso à justiça. Assistência Judiciária e Defensoria Publica. In
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos. Organização
Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra Hurtado. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 364.
41
31
A questão da garantia do acesso igualitário à justiça torna-se
especialmente relevante em um país como o Brasil, que ostenta discriminação
histórica44 e índices importantes de desigualdade social.
Noutras palavras, preocupar-se com o acesso ao sistema de justiça de
parte de populações vulneráveis é centrar-se o olhar para uma parcela significativa
da população brasileira.45
Essa circunstância foi examinada com perspicácia por Joaquim Falcão:
Na maioria dos países desenvolvidos, a questão do acesso à Justiça
é focalizada como desafio de implementar, através da prestação
jurisdicional, os direitos das minorias. Um desafio democrático,
também fundamental para o Brasil. Mas, data vênia, não acredito ser
o principal, se é que podemos falar em hierarquia de direitos. Explico
melhor. Quem não tem acesso à Justiça no Brasil não são apenas
minorias étnicas, religiosas ou sexuais, entre outras. Quem não tem
acesso é a maioria do povo brasileiro. O Judiciário, por seus custos
financeiros, processos jurídico-formais e conformação cultural é
privilégio das elites, concedido, comedidamente, a alguns setores
das classes médias urbanas. A maioria da nossa população, as
classes populares, quando tem acesso, o tem como vítima ou como
réu. Não é deles, um ativo. É um passivo. Não é deles um direito,
mas um dever. Nos países desenvolvidos, o problema do acesso
surgiu pela conjugação de pelo menos três fatores: a criação de
novos direitos, os direitos humanos de terceira geração, diriam
alguns, a expansão da cidadania, diriam outros; o acesso a maior
renda, isto é, a melhor distribuição de renda nacional, possibilitando
44
“No Brasil, a falta de acesso à Justiça é um problema histórico. Somos um país politicamente
autocrático, centralizador e elitista. Sofremos do mal da ausência de uma classe média significativa
nos primeiros quatro séculos de nossa história, como também de um proletariado que se tenha
organizado a partir de suas raízes e por força de sua própria combatividade. Foi no século XIX que se
deu a integração do imigrante, a expansão da classe média nacional e o aparecimento dos primeiros
segmentos do proletariado com alguma significação. [...] Somos, portanto, um povo que fez sua
história com escassa participação popular. Acostumamo-nos a aguardar sempre as decisões do
Estado, vale dizer das elites dominantes.” (BEZERRA, Paulo Cesar Santos. Acesso à
justiça: um
problema ético-social no plano da realização do direito. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2001, p. 105106).
45
“No Brasil, a triste constatação é a de que a pobreza aumenta progressivamente. Em 1988, a
pobreza absoluta atingia 32,5% da população, ou 44 milhões de habitantes. Por pobreza absoluta
define-se a situação das pessoas com rendimento inferior a um quarto do salário mínimo, ou que
vivem em famílias com rendimento menor que um salário mínimo. No quesito distribuição de renda,
ocupa o Brasil posição desprivilegiada: “Nos países do Leste europeu e na URSS, os 10% bem
aquinhoados são entre três e sete vezes mais ricos que os 10% mais pobres. Nos países
industrializados ocidentais, EUA, Reino Unido, inclusive países que os liberais brasileiros fingem
tomar como paradigmas, aquela relação varia entre cinco e pouco mais do que 10. Os tigres asiáticos
também não são muito selvagens: Japão, Hong-Kong, Coréia e Taiwan apresentam distribuições tais
que em nenhum deles os 10% mais ricos são mais do que 15 vezes mais ricos que os 10% mais
pobres (no Japão essa relação é de cerca de seis vezes). Nos países subdesenvolvidos da Ásia, essa
relação varia entre 10 e 40, o mesmo acontecendo na África, com exceção da África do Sul e de sua
região de influência onde esse fator chega a cerca de 60 vezes. Na América do Sul, excluindo o
Brasil, é no Peru que a renda se mostra mais concentrada, onde os 10% mais ricos chegam a ser 50
vezes mais ricos: aqui os 10% mais ricos ganham cerca de 90 vezes mais do que os 10% mais
pobres.” (MARCACINI, Augusto Tavares Rosa. Assistência Jurídica, Assistência Judiciária e Justiça
Gratuita. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2003, p. 2).
32
novos consumidores de Justiça; e, finalmente, o incremento da
complexidade das relações sociais, sobretudo nos grandes centros
urbanos, aumentado assim a possibilidade de conflitos. Estes
fatores, todos eles, existem sim no Brasil. Mas nossa doença
apresenta outro sintoma agudo, que provoca a ausência das classes
populares como autor no processo judicial: a pobreza. [...] Em outras
palavras, nossa tarefa é dupla. Ao mesmo tempo em que temos que
lidar com a implementação dos novos direitos e o aumento dos
conflitos nos grandes centros urbanos, temos que assegurar os
direitos fundamentais interditados para a pobreza brasileira. Em
resumo, o terceiro sintoma a constatar é que o deficiente acesso à
Justiça atinge as minorias em ao mesmo tempo, a maioria da
população brasileira.46
Deste modo, a definição do objeto da expressão acesso à justiça principia
pela concepção de acesso como sendo a possibilidade material de todos os seres
humanos, independentemente de sua situação econômica, cultural, social, ou de
outros fatores, estarem em condições de utilizar o sistema acesso à justiça com as
mesmas possibilidades e facilidades de que dispõe qualquer pessoa.
Esta a premissa de qualquer estudo sobre acesso à justiça: o desafio de
se conferir igualdade material à humanidade, possibilitando-se a todas as pessoas a
utilização do sistema de justiça.
A materialização desse ideal depende da identificação e da superação de
uma série de obstáculos, tema que será examinado nos capítulos subseqüentes.
Outra investigação que se faz imperativa quando se realiza esforço de
conceituação da expressão acesso à justiça, diz com a delimitação de seu
conteúdo: implica definir-se o que compreende a expressão justiça nesse particular.
Em outras palavras, acesso à justiça significa apenas o acesso ao Poder
Judiciário, ou alberga, também, outras formas de resolução de conflitos, como a
mediação, a conciliação e a arbitragem? Mais do que isso: deve haver um
distanciamento na relação estado-sociedade na distribuição de justiça ou existe a
possibilidade de interação e de realização de práticas complementares?
Outra seara, igualmente, merece investigação: há de se encarar o acesso
à justiça unicamente como a disponibilização de ferramentas de pacificação social
ou abrangeria, também, a informação da população sobre seus direitos, no mais das
vezes, requisito essencial à sua perseguição através das ferramentas de acesso?
46
FALCÃO, Joaquim. Acesso à justiça: diagnóstico e tratamento. In JUSTIÇA: PROMESSA E
REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos. Organização Associação dos
Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra Hurtado. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1996, p. 273-274.
33
Decerto a consciência da comunidade sobre a extensão e o conteúdo dos
direitos que lhes são assegurados pelo ordenamento jurídico constitui elemento
essencial do acesso que se examina.47
A consciência do real significado da cidadania plena, a dimensão que os
direitos individuais, sociais, culturais e econômicos podem oferecer à vida das
pessoas, constituem informações fundamentais à sua perseguição.
Até mesmo sobre a dimensão e o significado do acesso à justiça como
direito, é impositivo que tenha pleno conhecimento a comunidade, a que possa
buscá-lo legitimamente.
Refletindo, justamente, sobre essa faceta do acesso à justiça, adverte
Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, colacionando experiência de sua atuação
profissional:
É evidente que o primeiro componente a tornar algo acessível,
próximo, capaz de ser utilizado, é o conhecimento dos direitos que
temos e como utilizá-los. O direito a tais informações é ponto de
partida e ao mesmo tempo de chegada para que o acesso à justiça,
tal como preconizamos, seja real, alcance a todos. É ponto de
partida porque, sem ele, uma série de direitos, notadamente no
campo individual, não seriam reclamados, e ponto de chegada, na
medida em que, agora no campo coletivo, eventuais direitos
reclamados e obtidos fossem realidade para poucos. Exemplo
marcante dessa situação ocorreu recentemente com a drástica
desvalorização do real perante o dólar, no mercado de câmbio:
milhares de pessoas não reclamaram, não pleitearam a
renegociação de seus respectivos contratos individualmente
considerados, indexados pelo dólar, perdendo seus respectivos
bens, por absoluto desconhecimento de seus direitos. Muitos não
sabiam onde e como buscar informações sobre se teriam algum
direito (ponto de partida); outras tantas não se valeram do êxito
obtido pelo Ministério Público, através de medida liminar em ação
47
“Os tribunais devem manter serviço de atendimento facilitado, para fornecer informações
sobre andamento de processos, sobre o endereço da assistência judiciária, sobre problemas jurídicos
concretos de toda ordem. E isso por meio de telefone, de fac-símile, de guichês com funcionários
treinados e conscientes de que o povo é seu patrão. Somente o pobre brasileiro sabe explicar o quão
é maltratado nas repartições públicas. O Judiciário poderia reverter esse quadro, desenvolvendo um
programa de transparência, dando-se a conhecer ao cidadão através de ações de caráter
essencialmente informativo. Os tribunais e associações têm o dever de manter a população
informada, divulgando os endereços dos foros, e dos organismos vinculados à realização da Justiça,
os horários de realização das audiências, o funcionamento dos juizados especiais, e outros dados de
interesse, inclusive prestando contas da produtividade do Judiciário. Projetos mais ambiciosos
poderiam sugerir as Cartilhas da Cidadania, contendo o elenco dos direitos que consubstanciam o
direito a ter direitos. Em linguagem acessível, de compreensão por qualquer do povo, com forma
atraente e suscetível de operacionalização mediante recurso à prestigiada classe dos publicitários
brasileiros. Não é demasia pensar-se em uma série de folhetos, sob a denominação ‘Eu e a Justiça’,
subdividindo-se em ‘Eu e a Constituição’, ‘Eu e o Direito de Família’, ‘Eu e o Direito de Propriedade’,
‘Eu e o meu emprego’, ‘Eu e o Direito Penal’, além de outros títulos. A denominação com ênfase no
prenome pessoal da primeira pessoa tem o intuito de prestigiar a consciência da cidadania.” (NALINI,
José Renato. Novas perspectivas no acesso à Justiça. Revista CEJ, Brasília, v. 1, n. 3, 1997, p. 63).
34
civil pública destinada a substituir a indexação originária, por
absoluto desconhecimento do significado do resultado obtido ou de
como deveriam agir para torná-lo efetivo – ponto de chegada. [...]
Trata-se de pessoas que não têm condições sequer de ser partes –
os “não-partes” são pessoas absolutamente marginalizadas da
sociedade, porque não sabem nem mesmo os direitos de que
dispõem ou de como exercê-los; constituem o grande contingente de
48
nosso país.
Então, a definição do objeto do acesso à justiça inclui não apenas a
imprescindibilidade da garantia de acesso igualitário, mas também o necessário
conhecimento do grupo social sobre o conteúdo e a amplitude dos direitos que lhe
são assegurados pela ordem jurídica.
Noutro ângulo, importa frisar-se que o direito humano de acesso à justiça
possui dimensão bem mais ampla do que o simples acesso ao Poder Judiciário.
Para se assegurar acesso à justiça a uma comunidade necessita-se de
cidadania plena, possibilitando-se a cada ser humano o conhecimento sobre seus
direitos e sobre as ferramentas disponíveis à sua materialização, ofertando-se à
sociedade modalidades alternativas de resolução pacífica de conflitos.
Concretizar-se o direito
fundamental
de
acesso à justiça significa
assegurar-se a toda a sociedade a possibilidade de realização da paz e o alcance
desse valor pode ser obtido por diversas outras formas que não por meio da
jurisdição formal prestada pelo Poder Judiciário.
Dito de outra forma, o acesso à justiça compreende uma série de
ferramentas disponíveis à realização da justiça, complementares à prestação
ofertada pelo Poder Judiciário e, em diversas situações, mais céleres, com menor
custo e mais eficazes.
Alguns exemplos dessas possibilidades são os centros de cidadania, as
práticas de mediação, conciliação e arbitragem, assim as experiências de justiça
restaurativa e de justiça comunitária realizadas em diversos países do mundo,
registrando-se, também, algumas experiências exitosas, ainda que escassas, dentre
nós.
Na percepção de Jasson Ayres Torres,
o Brasil vai assimilando paulatinamente esses modelos alternativos
de justiça informal e adotando instrumentos viabilizadores à solução
dos conflitos. É preciso acreditar em idéias que projetem um futuro
melhor, mais equânime e mais justo. O Brasil não pode descartar o
48
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro, op. cit., p. 57-58.
35
valor da aproximação das partes e a solução das causas através de
escritórios e agências, para viabilizar um acordo. Num segundo
momento é que poderá ocorrer a homologação da autoridade
judiciária, se houver interesse na obtenção de um título executivo
judicial. Caso contrário, a validade é de natureza extrajudicial. [...]
Pensamos numa justiça de consenso, em que o direito seja dirigido
para uma solução pacífica do problema existente. [...] A participação
de juízes leigos, conciliadores, mediadores, juízes de paz e de
colaboradores espontâneos representa o desejo de paz. Uma nova
realidade é o que se constata num mundo permanentemente em
transformação, com problemas crescendo desmedidamente, e as
dificuldades se apresentando cada vez mais complexas a exigir
soluções através de novas alternativas na aplicação imediata do
direito, procedimentos simplificados, com custo compatível ao
acesso pleno a uma justiça eficaz, atendendo, enfim, aos interesses
e às expectativas da sociedade. Uma nova concepção de justiça,
realmente, marca uma linha divisória na afirmação e no
desenvolvimento do princípio constitucional do mais amplo acesso à
Justiça.49
Essas são algumas das possibilidades existentes e disponíveis à
sociedade à concretização da promessa constitucional de acesso à justiça.
Todas complementares à jurisdição formal, prestada pelo Poder Judiciário
que, ainda assim, há de prosseguir em sua missão de distribuir justiça por meio
desta ferramenta quando seu uso se revele adequado ou se mostre necessário.
A esse mesmo horizonte apontou a Ministra Eliana Calmon Alves, por
ocasião de sua posse no Superior Tribunal de Justiça:
Tenho a convicção de que o mundo está caminhando no sentido de
ter um Judiciário minimizado.50 Tenho essa opinião a partir da
observação que faço de países da common low, de origem inglesa.
As partes em conflito podem eleger um árbitro de confiança, que
solucione o impasse. Se, por acaso, não houver satisfação quanto à
solução, aí sim, recorre-se ao Estado. Isto está sendo muito comum,
as chamadas soluções alternativas de conflito. Há diversos
mecanismos, como o Juízo Arbitral, que você citou, a Mediação e a
Conciliação. É o que há de mais moderno em termos de Direito. O
Juízo Arbitral é uma parte dessas soluções dadas a grandes conflitos
na área econômica. A mobilidade do capital cresceu graças à
agilidade dos meios de comunicação. Como pode esse capital ficar
atrelado a um Poder Judiciário demorado, paquidérmico e
ultrapassado? Nos Estados Unidos, por exemplo, em grande parte
dos casos, os conflitos são solucionados fora do Judiciário, mas este
49
O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2005,
p. 132, 136 e 158.
50
Acreditamos que a valorização de mecanismos alternativos de resolução de conflitos não
minimize o Judiciário; ao contrário, o maximize, seja em razão do prestígio resultante da qualidade de
parceiro ou coordenador dessas práticas complementares, sempre mais eficazes e menos
dispendiosas, seja porque poderá prestar uma jurisdição formal mais célere e de melhor qualidade
quando procurado a esse fim.
36
fica na retaguarda, pois, se não houver solução, as pessoas podem
recorrer a ele. Em quase todos os estados dos EUA estão sendo
imputadas pesadas multas àqueles que tiverem recorrido ao
Judiciário e este tiver apresentado a mesma decisão que o juiz
arbitral, mediador ou conciliador. Na visão deles, significa que a
Justiça foi acionada desnecessariamente. Eu acho que no Brasil
51
deveríamos proceder assim, mas agimos exatamente ao contrário.
O que importa grifar no esforço de conceituação que se exercita, são as
diversas formas de realização de justiça passíveis de disponibilização ao grupo
social, assim a circunstância de que o acesso à justiça pode e deve ser garantido
não apenas pelo Poder Judiciário, mas pelo Estado e pela sociedade, em regime de
parceria.
A esse respeito, após denominar algumas práticas alternativas de
resolução de conflitos com forte participação comunitária de “micro-justiça”,
Catherine Slakmon e Philip Oxhorn ponderam:
É importante frisar que, embora a micro-justiça se baseie em
processos horizontais de atuação e participação direta do cidadão, o
impulso original de mobilização, a operação e a sustentabilidade dos
projetos dependem, em significativa medida, de atores externos à
comunidade. [...] Os modelos cidadãos de justiça e segurança jamais
devem tentar competir com o Estado, e sim complementá-lo. Se os
programas forem projetados para competir, ou interpretados como
concorrentes do Estado, então estarão de fato e implicitamente
procurando substituí-lo, o que não é desejável, já que efetivamente
legitimaria o estabelecimento de um segundo sistema de classes de
justiça para as populações carentes (a menos que o sistema
judiciário estatal formal tenha sido completamente desacreditado e
não seja considerado uma opção viável).52
O acesso à justiça, compreende, então, o conjunto de ferramentas e de
práticas ofertadas pelo Estado e pela sociedade à humanidade, de modo universal e
materialmente igual, para a realização da justiça.
51
Entrevista concedida à Revista Consulex, Ano III, n. 32, ago. 1999, p.7, apud TORRES,
Jasson Ayres, op. cit., p. 147.
52
SLAKMON, Catherine; MACHADO, Maíra Rocha; BOTTINI, Pierpaolo (Orgs.). Novas
Direções na Governança da Justiça e da Segurança. Brasília-DF: Ministério da Justiça, 2006, p. 4849.
37
4 O ACESSO À JUSTIÇA COMO DIREITO HUMANO
4.1 Conteúdo e significação dos direitos humanos
Direitos humanos podem ser definidos como “o conjunto institucionalizado
de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade básica o respeito a sua
dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal, e o
estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade
humana.”53
Na doutrina de Pérez Luño, direitos fundamentais do homem constituem
“um conjunto de faculdades e instituições que, em cada momento histórico,
concretizam as exigências da dignidade, da liberdade e da igualdade humanas, as
quais podem ser reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurídicos em nível
nacional e internacional.”54
Para José Castan Tobeña, direitos humanos são “aqueles direitos
fundamentais da pessoa humana – considerada tanto em seu aspecto individual
como comunitário – que correspondem a esta em razão de sua própria natureza (de
essência ao mesmo tempo corpórea, espiritual e social) e que devem ser
reconhecidos e respeitados por todo o poder e autoridade, inclusive as normas
jurídicas positivas, cedendo, não obstante em seu exercício, ante as exigências do
bem comum.”55
Designados de variadas formas, dentre as quais direitos humanos,
direitos humanos fundamentais, direitos fundamentais do homem, direitos da
pessoa humana, direitos naturais, direitos do homem, liberdades fundamentais,
liberdades públicas, importa referir-se que este conjunto de direitos “relacionam-se
diretamente com a garantia de não-ingerência do Estado na esfera individual e a
consagração da dignidade humana, tendo um universal reconhecimento por parte
53
MORAES, Alexandre. Direitos Humanos Fundamentais. 6ª ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.,
2005, p. 21.
54
CASTRO, J.L. Cascajo, Luño. Antonio-Enrique Pérez, CID, B. Castro, TORRES, C. Gómes.
Los derechos humanos: significación, estatuto jurídico y sistema. Sevilla: Universidad de Sevilla, 1979,
p. 43, apud MORAES, Alexandre, op. cit., p. 22.
55
Ibidem, p. 22.
38
da maioria dos Estados, seja em nível constitucional, infraconstitucional, seja em
nível
de
direito
consuetudinário
ou
mesmo
por
tratados
e
convenção
56
internacionais.”
Delimitado o objeto dos direitos humanos, de relevo se referir que eles
reclamam prestações negativas ou positivas do Estado.
Os primeiros são chamados de direitos de não-lesão, direitos civis e
políticos, ou direitos de liberdade, e dependem de uma abstenção do Estado à sua
asseguração.
Os últimos exigem prestações positivas do Estado, identificados, ainda,
como direitos sociais, econômicos e culturais, constituindo-se, pois, em direitos
prestacionais, dentre os quais se situa o direito humano de acesso à justiça.
4.2
A consagração dos direitos humanos prestacionais na ordem
constitucional
Os direitos humanos, nos quais se inserem os direitos prestacionais57,
identificados, ainda, como direitos sociais, econômicos e culturais, aqueles que
reclamam ações positivas do Estado58, cresceram de importância na vigente ordem
constitucional.
56
Ibidem, p. 23.
“Os direitos a ações positivas podem ser qualificados como direitos a prestações em sentido
amplo. Os direitos fundamentais à prestação em sentido amplo, por sua vez, classificam-se em
direitos à proteção, direitos à organização e procedimento e direitos prestacionais em sentido estrito
ou direitos fundamentais sociais. [...] A primeira das características dos direitos fundamentais sociais
que vem à tona é a de serem direitos a ações positivas. Como já referido, uma ação positiva
representa uma mudança causal de situações ou processos de realidade, enquanto a omissão
significa uma não-mudança de situações ou processos na realidade, embora fosse possível a
mudança.” (LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos Direitos Fundamentais Sociais. Porto Alegre:
Editora Livraria do Advogado, 2006, p. 84-88).
58
“Em uma apreciação preliminar, pode-se dizer que direitos de defesa exigem uma omissão
do Estado, e os direitos prestacionais, uma ação positiva. Porém, ocasionalmente, direitos de defesa
exigem ações positivas do Estado – v.g., uma autorização para uma reunião –, e os direitos
prestacionais exigem ações negativas – v.g., uma pretensão de não-revogação de lei que
regulamenta direitos fundamentais sociais. Isso conduz a uma diferenciação material e formal entre
ambos. Uma diferenciação material entre direitos a ações positivas e ações negativas depende da
fundamentação do direito, independentemente de ocasionalmente surgir uma pretensão a uma ação
positiva ou negativa como meio para se alcançar a realização do direito no sentido material.” (Ibidem,
p. 83).
57
39
Para Flávia Piovesan, “o texto de 1988 ainda inova, ao alargar a
dimensão dos direitos e garantias, incluindo no catálogo de direitos fundamentais
não apenas os direitos civil e políticos, mas também os direitos sociais (ver capítulo
II do título II da Carta de 1988). Trata-se da primeira Constituição brasileira a
integrar, na declaração de direitos, os direitos sociais, tendo em vista que nas
Constituições anteriores as normas relativas a estes direitos encontravam-se
dispersas no âmbito da ordem econômica e social, não constando do título dedicado
59
aos direitos e garantias.”
O avanço da Carta Política brasileira no que se refere à consagração dos
direitos prestacionais, também mereceu o registro de Rogério Gesta Leal:
Entre avanços e recuos, a Constituinte consegue, pela insistência de
poucos segmentos políticos, alinhavando compromissos em torno de
temas ligados a grande parte da população brasileira, insculpir no
texto final matérias de ampla abrangência social, contemplando
várias gerações de direitos humanos. A despeito de se saber que o
grau de efetividade na garantia dos direitos humanos independe da
qualidade de seu enunciado normativo, é imperioso que se
reconheça a abertura política e jurídica prestada pela nova
Constituição a este fim. Levando em conta o grau de miserabilidade
do povo brasileiro, atingindo quase 2/3 dos cidadãos, os direitos
humanos de primeira geração, fruto da sedimentação da cultura
burguesa, pouco interesse representam no quadro político e
econômico nacional, porque negados pelo funcionamento do próprio
sistema. Entretanto, podem-se perceber avanços formais na
enunciação constitucional de proteção aos direitos humanos de
segunda, terceira e quarta gerações. Pode-se afirmar que, como
referencial jurídico, a Carta de 1988 alargou significativamente a
abrangência dos direitos e garantias fundamentais, e, desde o seu
preâmbulo, prevê a edificação de um Estado Democrático de Direito
no país, com o objetivo de assegurar o exercício dos direitos socais
e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como valores supremos de
uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. Nos seus
artigos introdutórios, a Constituição estabelece um conjunto de
princípios que delimitam os fundamentos e os objetivos da
República. Dentre estes, destacam-se a cidadania e a dignidade da
60 61
pessoa humana .
59
PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 3ª ed. São
Paulo: Editora Max Limonad, 1997, p. 61.
60
Afirma José Afonso da Silva: “Dignidade da pessoa humana é um valor supremo que atrai o
conteúdo de todos os direitos fundamentais. Concebida como referência constitucional unificadora de
todos os direitos fundamentais, observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o conceito de dignidade
da pessoa humana obriga a uma densificação valorativa que tenha em conta o seu amplo sentido
normativo-constitucional e não uma qualquer idéia apriorística do homem, não podendo reduzir-se o
sentido da dignidade humana à defesa dos direitos pessoais tradicionais, esquecendo-a nos casos de
direitos sociais, ou invocá-la para construir “teoria do núcleo da personalidade” individual, ignorando-a
quando se trate de direitos econômicos, sociais e culturais.” (SILVA, José Afonso. Curso de direito
constitucional positivo. 6ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1990, p. 93).
40
4.3
O acesso à justiça na ordem constitucional e sua natureza de direito
humano prestacional
Muito embora grande parte da doutrina identifique a afirmação
constitucional do acesso à justiça no inciso XXXV do art. 5.º da Constituição Federal
62
de 1988 , de seu texto se extrai uma destacada preocupação do constituinte em
conferir igualdade material à população na utilização desse serviço público,
democratizando-o e facilitando-o, seja com a criação e o fortalecimento de
instituições dedicadas à asseguração de direitos à pessoa humana, seja com a
ampliação de mecanismos de resolução de conflitos.
Aliás, constituindo-se em norma dirigente, a Carta Política – legislação
maior da República Federativa do Brasil – não poderia trazer previsão diversa,
porquanto todos os seus mandamentos devem ser interpretados em direção à
garantia da dignidade da pessoa humana – um de seus fundamentos (art. 1.º) –,
assim à redução das desigualdades sociais, à erradicação da pobreza e da
marginalização e à promoção do bem de todos – alguns de seus objetivos
fundamentais (art. 3.º).
Em referência às normas em comento, observa Manoel Gonçalves
Ferreira Filho que “esta definição de metas reflete o espírito de uma ‘constituição
dirigente’, ou, pelo menos, uma ‘constituição plano.”63
“Isto significa que a Constituição se torna, antes de tudo, uma lei material
a preordenar fins, objetivos, até meios, num sentido rigidamente estabelecido.” 64
Na dicção de Paulo Cezar Pinheiro Carneiro, “a nova Constituição
brasileira, amplamente influenciada em diversas de suas partes pelos movimentos
sociais e com as metas que se desenhavam na legislação ordinária antes referida,
consagrando e alargando o âmbito dos direitos fundamentais, individuais e sociais,
prevendo a criação de mecanismos adequados para garanti-los [...]”65, possibilitou,
61
LEAL, Rogério Gesta. Direitos Humanos no Brasil: desafios à democracia. Porto Alegre:
Editora Livraria do Advogado, 1997, p. 130-131.
62
“XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; [...]”
63
Comentários à Constituição Brasileira de 1988, São Paulo: Saraiva, 1997, p. 20.
64
NALINI, José Renato. O juiz e o acesso à justiça. 2.ed., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000, p. 33.
65
Op. cit., p. 48.
41
em uma série de disposições, a ampliação e a materialização do acesso universal à
justiça, destacando-se, dentre outras, as seguintes:
a) consagração do princípio da igualdade material como objetivo
fundamental da República, tendo como meta a construção de “uma
sociedade livre, justa e solidária, com a redução das desigualdades
sociais” (art. 3.º); b) o alargamento da assistência jurídica aos
necessitados, que passa a ser integral (art. 5.º, LXXIV),
compreendendo: informação, consultas, assistência judicial e
extrajudicial; c) previsão para a criação de Juizados especiais
destinados ao julgamento e a execução de causas cíveis de menor
complexidade e penais de menor potencial ofensivo, com ênfase na
informalidade do procedimento e a participação popular através do
incentivo à conciliação, e a participação de juízes leigos (art. 98, I),
trazendo, portanto, novidades de monta no que diz respeito à
sistemática implantada pela Lei n.º 7.244, de 7 de novembro de
1984, que organizava os Juizados de Pequenas Causas; d) previsão
para a criação de uma justiça de paz, remunerada, composta de
cidadãos eleitos, com mandato de quatro anos, com competência
para o processo de habilitação e a celebração de casamentos, para
atividades conciliatórias e outras previstas em lei (art. 98, II); e)
tratamento constitucional da ação civil pública (art. 129, III), como
instrumento hábil para a defesa de todo e qualquer direito difuso e
coletivo, com a modificação da Lei n.º 7.437/85, que limitava a
defesa de tais interesses ao meio ambiente, consumidor e outros
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico; f) criação de novos instrumentos destinados à defesa
coletiva de direitos: mandado de segurança coletivo (art. 5.º, LXX), e
o mandado de injunção (art. 5.º, LXXI), bem como a outorga de
legitimidade para os sindicatos (art. 8.º, III) e para as entidades
associativas (art. 5.º, XXI) defenderem os direitos coletivos e
individuais homogêneos de seus filiados; g) reestruturação e
fortalecimento do Ministério Público, como órgão essencial à função
jurisdicional do Estado, conferindo-lhe: atribuições para a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses coletivos e
sociais (arts. 127, §§ 2.º e 3.º), prevendo inclusive a eleição com
mandato dos procuradores-gerais dos estados, distrito federal e
territórios (art. 128, § 3.º); garantias de vitaliciedade, inamovibilidade
e irredutibilidade de subsídios (art. 128, I, letras a, b, e c,
respectivamente); h) elevação da Defensoria Pública como
instituição essencial à função jurisdicional do Estado, com
incumbência à orientação jurídica e à defesa dos necessitados,
devendo ser organizada em todos os estados, no distrito federal,
territórios e, também, no âmbito da própria União (art. 134 e
66
parágrafo único).
66
Ibidem, p. 49-50.
42
Não resta dúvida, deste modo, que a preocupação do constituinte com a
asseguração de direitos ao ser humano, em especial com os direitos prestacionais,
refletiu-se, igualmente, no trato do acesso à justiça.67
Destarte, disciplinado em nível constitucional, no título II da Carta Política,
que estatui os “direitos e garantias fundamentais”, o acesso à justiça, assegurado a
toda a humanidade, reclamando ação positiva do Estado, constitui-se em direito
humano prestacional, atributo, aliás, reconhecido pelos estudiosos do tema.
Mauro Cappelletti, por exemplo, ao dissertar sobre a conceituação do
acesso à justiça, enfatiza que o direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente
reconhecido como sendo de importância capital para a concretização dos direitos
proclamados pelas ordens jurídicas, uma vez que a titularidade de direitos é
destituída de sentido na ausência de mecanismos para sua efetiva reivindicação. 68
Em seqüência, preconiza: “O acesso à Justiça pode, portanto, ser
encarado como requisito fundamental – o mais básico dos direitos humanos – de
um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir, e não apenas
proclamar direitos a todos.”69
De acordo com Paulo César Santos Bezerra, o acesso à justiça “é um
direito natural, um valor inerente ao homem, por sua própria natureza. A sede de
justiça, que angustia o ser humano, tem raízes fincadas na teoria do direito natural.
Como direito, o acesso à justiça é, sem dúvida, um direito natural.”
70
A dimensão de direito fundamental do homem de que se reveste o
acesso à justiça também não escapou à análise de Alexandre Freitas Câmara:
Entre os direitos humanos reconhecidos por diversas declarações
nacionais e internacionais, está o acesso à justiça. Este não deve ser
visto como mero direito de acesso ao Poder Judiciário. Ao se falar
em acesso à justiça, está-se a falar em acesso à ordem jurídica
67
“Houve opção nítida pela ampliação das vias de acesso ao Judiciário. [...] A preocupação
com a facilitação do ingresso ao sistema solucionador de questões que afligem as pessoas alcançou
ressonância também nas Cartas estaduais. [...] Existe destinação expressa do Judiciário, por vontade
do constituinte, a atender ao maior número de reclamos. Não é necessário recorrer-se a
interpretações sofisticadas para concluir que os responsáveis pela justiça institucionalizada têm
compromisso consistente com a multiplicação de portas de acesso à proteção dos direitos lesados. E
diante de textos de tamanha abrangência não se pode afirmar que a Constituição tenha deixado de
fornecer ao juiz fundamentos positivos para tornar o acesso à justiça uma concreção, uma realidade
fenomênica, não mera aspiração doutrinária.” (NALINI, José Renato, op. cit., p. 43).
68
Op. cit., p. 11.
69
Ibidem, p. 12.
70
Op. cit., p. 119.
43
justa. Assim sendo, só haverá pleno acesso à justiça quando for
71
possível a toda a sociedade alcançar uma situação de justiça.
4.4 O desafio da concretização dos direitos humanos
Muito embora de fundamental importância, a proclamação constitucional
dos direitos humanos não se afigura suficiente à sua realização na realidade fática
da vida das pessoas.
Há um longo caminho a ser percorrido entre o reconhecimento formal de
direitos humanos pelas mais diversas ordens jurídicas e sua concretização,
especialmente quando se faz necessária a atuação positiva do Estado, como na
hipótese de concretização de direitos humanos prestacionais ou sociais.
Norberto Bobbio, em reflexão sobre a extensão e a materialização dos
direitos humanos, de há muito destacou que “o problema que temos diante de nós
não é filosófico, mas jurídico, e num sentido amplo, político. Não se trata de saber
quais e quantos são esses direitos, qual é sua natureza e seu fundamento, se são
direitos naturais ou históricos, absolutos ou relativos, mas sim qual é o modo mais
seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes declarações, eles
sejam continuamente violados.” 72
Examinando os direitos do homem na sociedade atual, Silvia Maria Solci
pontua:
Os direitos são proclamados e desrespeitados internacionalmente,
havendo uma defasagem entre as conquistas e a sua efetivação,
mesmo considerando-se todos os avanços já alcançados pela
humanidade nesse campo, conforme aponta Bobbio (1992). Enfim, o
mundo está em luta incessante pelos direitos, pela sua ampliação e
especificação. Aos olhos insensíveis de tantos “o máximo” que se
tem conseguido é a proposta, nem sempre concretizada, de
satisfação de necessidades que garantem a sobrevivência ou, ainda,
efetivadas sob princípios discriminatórios. O direito não é, de fato,
universal, tão pouco é uma meta desejada por todos. Apesar de se
contemplar a “era dos direitos”, segundo Bobbio (1992), na realidade
concreta vive-se profundo desrespeito aos direitos humanos. A luta
pelo reconhecimento dos direitos não é recente. Há longo tempo o
homem se dedica a reivindicá-los; uma vez conquistados deve fazer
71
QUEIROZ, Raphael Augusto Sofiati de (Org.). Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2002, p. 2.
72
Op. cit., p. 25.
44
com que sejam realizados e não violados. O direito não se faz sem
lutas, as quais assumem diferentes formas, tal como a denúncia, o
debate, o protesto, a resistência. Em conseqüência, o direito vai
sendo construído em determinado contexto social fruto das
transformações da sociedade, podendo significar não só avanços
mas retrocessos. A “formação e o crescimento da consciência do
estado de sofrimento, de indigência, de penúria, de miséria, ou, mais
geralmente, de infelicidade, em que se encontra o homem no
mundo” (Bobbio, 1992, p. 54), força-o a empenhar-se na superação
de tal estado fazendo surgir “zonas de luz” as quais considera
indícios de progresso da humanidade, tal como os amplos debates
internacionais sobre os direitos do homem que hoje ocorrem.73
Com esse mesmo dilema se depara o direito humano de acesso à justiça:
muito embora não se duvide de seu status constitucional e de sua relevância social,
em realidade ainda se está muito distante de conferir à humanidade o conjunto de
ferramentas e de práticas, de modo universal e materialmente igual, à realização de
justiça.
Ilustrativo, a esse respeito, o painel apresentado por Catherine Slakmon e
Philip Oxhorn, demonstrando a intensidade da falta de concretização do direito
humano de acesso à justiça verificados no Brasil e na América Latina:
A literatura é conclusiva: em decorrência da democratização
verificada ao longo dos últimos vinte anos no Brasil e na maioria dos
países da região, os cidadãos gozam de um nível inédito de
liberdade política, ao mesmo tempo em que sofrem com “violações
sistemáticas de seus direitos civis” (ou seja, os direitos relativos à
justiça) diariamente (Oxhorn, 2003; Ecksteins; Wickham-Crowley,
2003; Caldeira, 2000; O´Donnell; Pinheiro, 1999; Holston; Caldeira,
1998). Embora a transição para a democracia no Brasil tenha
efetivamente garantido direitos civis previstos pela Constituição, não
concretizou as melhorias esperadas na acessibilidade e qualidade
dos serviços de justiça e segurança formais, que permanecem
amplamente desregulados fora das instituições formais do sistema
judiciário. Se o Estado não detém monopólio efetivo da violência e
da justiça e é visto como reforçador e criador de mais insegurança e
injustiça, então quais são as alternativas ao sistema judiciário formal
e aos órgãos de repressão tradicionais pata a obtenção de justiça e
segurança?74
A redução dessa distância entre a norma e a realidade, assim as ações
necessárias à concretização do direito humano de acesso à justiça, integrarão as
reflexões constantes dos próximos capítulos deste estudo.
73
SOLCI, Silvia Maria. Os Direitos do homem na sociedade atual. Disponível em:
<http://www.ssrevista.uel.br/c_v2n1_direitos.htm>. Acesso em: 17.9.2007.
74
Op. cit., p. 36-37.
45
5 OBSTÁCULOS À CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO HUMANO DE ACESSO À
JUSTIÇA
Já houve possibilidade de se delinear o conteúdo do direito humano de
acesso à justiça como sendo “o conjunto de ferramentas e de práticas ofertadas
pelo Estado e pela sociedade à humanidade, de modo universal e materialmente
igual, para a realização da justiça.”75
Registrou-se, igualmente, a dificuldade encontrada pelas sociedades
contemporâneas na concretização dos direitos humanos, fazendo com que se
verifique um distanciamento importante entre os direitos declarados e aqueles
efetivamente disponibilizados à comunidade, realidade que não excepciona o
acesso à justiça.
Na mesma esteira, assinalou-se, desde o princípio, a intenção de se
apontarem mecanismos para a concretização do direito humano de acesso à justiça,
medida que reclama, inicialmente, a identificação das circunstâncias que impedem
ou dificultam sua materialização.
O propósito deste capítulo, desse modo, é o de se proceder à
identificação de alguns dos fatores que obstaculizam a concretização do direito
humano de acesso à justiça.
Agrupar-se-ão referidas circunstâncias de acordo com sua identidade,
apreciando-se os fatores econômicos, culturais, sociais e legais que entravam a
realização plena do direito humano de acesso à justiça, não havendo a pretensão
ou a possibilidade de se apresentar rol taxativo de causas, mas apenas aquelas
mais recorrentes e importantes.
5.1 Óbices de natureza econômica
As circunstâncias decorrentes da desigualdade da humanidade no que
diz com a possibilidade de acesso a bens de valor econômico, têm sido apontadas
75
p. 36.
46
como importante causa a impedir o acesso de grandes grupos de indivíduos aos
mecanismos de realização de justiça.
As despesas para o ajuizamento de uma demanda perante o Poder
Judiciário não constituem valores meramente simbólicos e muitas vezes limitam ou
inibem76 a intenção daquele que pretende ver um direito reconhecido e
materializado utilizando esse serviço.
Estudos revelam, tornando ainda mais dramática essa situação, que, em
proporção, a prestação de justiça formal tem se revelado mais custosa aos
hipossuficientes.77
Há quem apregoe até mesmo a isenção absoluta de custas para
assegurar a universalidade do acesso, proposta que merece acurada reflexão. 78
Não se olvida da existência de gratuidade àqueles que não disponham de
condições financeiras de arcar com as despesas do processo sem prejuízo de seu
sustento ou de sua família.
Igualmente, de haver a Carta Política determinado ao Estado a instalação
de Defensorias Públicas para atendimento aos necessitados.79
76
“A resolução formal de litígios, particularmente nos tribunais, é muito dispendiosa na maior
parte das sociedades modernas. Se é certo que o Estado paga os salários dos juízes e do pessoal
auxiliar e proporciona os prédios e outros recursos necessários aos julgamentos, os litigantes
precisam suportar a grande proporção dos demais custos necessários à solução de uma lide,
incluindo os honorários advocatícios e algumas custas judiciais.” (CAPPELETTI, Mauro; GARTH,
Bryant. Acesso à Justiça. Traduzido por Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1988, p. 15-16).
77
“Quanto aos obstáculos econômicos, verificou-se que nas sociedades capitalistas em geral
os custos da litigação eram muito elevados e que a relação entre o valor da causa e o custo da
litigação aumentava à medida que baixava o valor da causa. Assim, na Alemanha, verificou-se que a
litigação de uma causa de valor médio na primeira instância de recurso custaria cerca de metade do
valor da causa. Na Inglaterra verificou-se que em cerca de um terço das causas em que houve
contestação os custos globais foram superiores ao valor da causa. [...] Estes estudos revelam
sobretudo que a justiça civil é cara para os cidadãos em geral mas também revelam que a justiça civil
é proporcionalmente mais cara para os cidadãos economicamente mais débeis. É que são eles
fundamentalmente os protagonistas e os interessados nas ações de menor valor e é nessas ações
que a justiça é proporcionalmente mais cara, o que configura um fenômeno de dupla vitimização das
classes populares face à administração da justiça.” (FARIA, José Eduardo (Org.). Direito e Justiça: A
Função Social do Judiciário. São Paulo: Editora Ática S.A., 1989, p. 46).
78
“Dentre os obstáculos econômicos que se antepõem entre o lesado e o equipamento
formulador da justiça figura a cobrança de custas. Pese embora a gratuidade assegurada para todo
aquele que alegar insuficiência de recursos para custear a demanda, na verdade ainda há muita
pobreza excluída dos serviços judiciais, diante da inevitabilidade de algum dispêndio: a realização de
uma perícia, a obtenção de documentos, compromissos que não serão suportados pelo defensor
constituído. Considerando que a justiça venha a ser prestação pública de caráter essencial, ela
deveria ser gratuita a todos. Alegar que haveria estímulo à demanda em virtude da gratuidade parece
não se fundar em análise adequada da personalidade humana. [...] Mas o fato de não se cobrar pela
prestação jurisdicional é desvinculado da multiplicação dos processos, de mesma maneira como a
imaginária isenção de pagamento por internação hospitalar não é, diretamente ao menos, causa de
47
Todavia, ainda assim, a precariedade do atendimento das unidades em
funcionamento no país e, por igual, a circunstância de haver um grande número de
estados e de municípios sem esse serviço instalado, são fatores que excluem
milhões de brasileiros do acesso à justiça.
Sem a instalação da Defensoria Pública, a garantia de acesso à
justiça não passa de promessa solene e farsaica aos desafortunados
e excluídos da vida social digna. É preciso que a promessa
constitucional torne-se realidade para que os carentes tenham
acesso à ordem jurídica justa. Como coloca Luiz Guilherme Marinoni,
de nada adianta a solene garantia de acesso à justiça quando boa
parte da população não tem condições de pagar um advogado e não
existe uma assistência judiciária estruturada de modo a atender as
necessidades do povo. O Estado tem o dever de tornar a justiça
acessível a todos e, portanto, está obrigado a estruturar
adequadamente a assistência judiciária, tornando-a capaz de
atender aos reclamos sociais. 80
Importa registrar-se, outrossim, que mesmo ultrapassados esses
obstáculos referentes às despesas necessárias ao ajuizamento de uma ação
perante o Poder Judiciário e à obtenção de patrocínio de advogado, a escassez de
higidez econômica do pretenso usuário do Poder Judiciário constitui, em diversas
ocasiões, fator limitador ao seu acesso à justiça.
Isso porque a formatação formalista do Poder Judiciário e a necessidade
de se aguardar a solução final da pretensão por um período de tempo bastante
dilatado, no mais das vezes, também corporifica situação a limitar o acesso dos
hipossuficientes economicamente à justiça.
Noutras palavras, não dispondo de condição econômica adequada para
suportar o tempo de tramitação do processo, o hipossuficiente acaba por optar pela
não reação à violação ao seu direito, permanecendo longe do serviço de prestação
de justiça. 81
epidemia.” (NALINI, José Renato. O juiz e o acesso à justiça. 2. ed., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000, p. 61).
79
“Art. 134. A Defensoria Pública é instituição essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do
art. 5º, LXXIV). § 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal
e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de
carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus
integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições
institucionais.”
80
SOARES, Fábio Costa. Acesso do hipossuficiente à justiça. A Defensoria Pública e a tutela
dos interesses coletivos latu sensu dos necessitados. In QUEIROZ, Raphael Augusto Sofiati de (Org.).
Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002, p. 93.
81
Após referir a dupla vitimização dos hipossuficientes em razão do alto custo das demandas
de menor valor econômico, Boaventura Souza Santos enfatiza: “De fato, verificou-se que essa
48
Ainda que se ultrapassem todos esses óbices e o indivíduo termine por
apresentar ao Poder Judiciário seu pedido de restauração da paz, a seqüência de
barreiras que se lhe apresentam ainda prossegue, agora consubstanciada no
desafio de lograr demonstrar sua razão ao Estado-Juiz em igualdade material de
condições relativamente a seu adversário.82
Como adverte Mauro Cappelletti,
pessoas ou organizações que possuam recursos financeiros
consideráveis a serem utilizados têm vantagens óbvias ao propor ou
defender demandas. Em primeiro lugar, elas podem pagar para
litigar. Podem, além disso, suportar as delongas do litígio. Cada uma
dessas capacidades, em mãos de uma única das partes, pode ser
uma arma poderosa; a ameaça de litígio torna-se tanto plausível
quanto efetiva. De modo similar, uma das partes pode ser capaz de
fazer gastos maiores que a outra e, como resultado, apresentar seus
argumentos de maneira mais eficiente. Julgadores passivos, apesar
de suas outras e mais admiráveis características, exacerbam
claramente esse problema, por deixarem às partes a tarefa de obter
e apresentar as provas, desenvolver e discutir a causa.83
Cuida-se da igualdade de armas, impositiva à solução adequada do
litígio, exigindo que uma parte possa se valer de recursos tão qualificados quanto os
utilizados por seu adversário, o que envolve a contratação do advogado, a
disponibilidade de arcar com despesas para a obtenção de documentos,
deslocamentos de testemunhas, peritos, entre outros.
Não fosse suficiente essa gama de limitações que a hipossuficiência
econômica impõe à população, ela se apresenta, muitas vezes, ainda, como causa
de outros óbices, de natureza cultural e social, como se examinará a seguir.
vitimização é tripla na medida em que um dos outros obstáculos investigados, a lentidão dos
processos, pode ser facilmente convertido num custo econômico adicional e este é proporcionalmente
mais gravoso para os cidadãos de menos recursos.” (FARIA, José Eduardo (Org.). Direito e Justiça: A
Função Social do Judiciário. São Paulo: Editora Ática S.A., 1989, p. 47).
82
“Eis o novo significado social do princípio da igualdade processual, atuando mediante
adequados institutos e por força do reconhecimento de poderes de iniciativa judicial que, como lembra
Calamandrei, ‘podem colocar a parte socialmente mais fraca em condições de paridade inicial frente à
mais forte, e impedir que a igualdade de direitos se transforme em desigualdade de fato por causa da
inferioridade de cultura ou de meios econômicos.” (GRINOVER, Ada Pellegrini. Novas tendências do
direito processual: de acordo com a Constituição de 1988. São Paulo: Forense Universitária, 1990, p.
11).
49
5.2 Óbices de natureza cultural de social
Ainda que as restrições ocasionadas pelas questões de natureza
econômica sejam as mais recorrentemente apreciadas pelos estudiosos do tema, as
dificuldades ligadas a aspectos culturais e sociais da humanidade apresentam
importância acentuada no estudo do direito humano de acesso à justiça.
Inegável, por igual, como se assinalou, a comunicação dos aspectos
culturais e sociais dificultadores do acesso à justiça com aqueles de natureza
econômica.
Assinale-se, por oportuno, entender-se por desenvolvimento cultural e
social de uma comunidade o maior ou menor grau de acesso à educação, saúde, ao
lazer, ao trabalho, à informação, assim a outros direitos humanos.
Boaventura de Sousa Santos não deixa qualquer dúvida a respeito da
influência da hipossuficiência cultural e social no exercício do direito humano de
acesso à justiça:
Mas como comecei a referir, a sociologia da administração da justiça
tem-se ocupado também dos obstáculos sociais e culturais ao efetivo
acesso à justiça por parte das classes populares e este constitui
talvez um dos campos de estudo mais inovadores. Estudos revelam
que a distância dos cidadãos em relação à administração da justiça é
tanto maior quanto mais baixo é o estrato social a que pertencem e
que essa distância tem como causas próximas não apenas fatores
econômicos, mas também fatores sociais e culturais, ainda que uns
e outros possam estar mais ou menos remotamente relacionados
com as desigualdades econômicas. Em primeiro lugar, os cidadãos
de menores recursos tendem a conhecer pior os seus direitos e,
portanto, a ter mais dificuldades em reconhecer um problema que os
afeta como sendo problema jurídico. Podem ignorar os direitos em
jogo ou ignorar as possibilidades de reparação jurídica. Capplowitz,
por exemplo, concluiu que quanto mais baixo é o estrato social do
consumidor, maior é a probabilidade que desconheça seus direitos
no caso da compra de um produto defeituoso. Em segundo lugar,
mesmo reconhecendo o problema como jurídico, como violação de
um direito, é necessário que a pessoa se disponha a interpor a ação.
Os dados mostram que os indivíduos das classes baixas hesitam
muito mais que outros a recorrer aos tribunais mesmo quando
reconhecem estar perante um problema legal. [...] O conjunto destes
estudos revelaram que a discriminação social no acesso à justiça é
um fenômeno muito mais complexo do que à primeira vista pode
parecer, já que para além das condicionantes sociais e culturais
83
Acesso à Justiça. Traduzido por Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 1988, p. 21-22.
50
resultantes de processos de socialização e de interiorização de
84
valores dominantes muito difíceis de transformar.
A hipossuficiência social e cultural resulta, assim, inequivocamente, no
distanciamento da população com o sistema de justiça, a começar pela falta de
informação.
Desconhecendo seus direitos e até mesmo o direito de ter direito material
a direitos – via direito humano de acesso à justiça –, as populações com baixos
índices de desenvolvimento humano são as que menos procuram o sistema de
justiça.85
Essa situação apresenta-se agravada diante da cultura do sistema de
justiça brasileiro que pouca preocupação tem demonstrado na comunicação com a
sociedade e, em especial, na produção de informações sobre como acessá-lo.86
Não bastassem todos os entraves de ordem econômica e a falta de
informações, a localização dos Foros – em regra bem distantes de comunidades
periféricas –, sua imponência e até mesmo o distanciamento social das
comunidades de baixa renda com os operadores do sistema de justiça – servidores,
advogados, juízes –, seja em relação à linguagem, seja no que se refere às
vestes87, à cultura, são circunstâncias que desmotivam e desencorajam grandes
contingentes humanos de procurar a realização de justiça.
84
Introdução à sociologia da administração da justiça. In FARIA, José Eduardo (Org.). Direito e
Justiça: A Função Social do Judiciário. São Paulo: Editora Ática S.A., 1989, p. 48-49.
85
A esse respeito, na introdução desse estudo colacionou-se pesquisa noticiada por Maria
Tereza Sadek dando conta de que a relação entre habitantes e processos no Brasil é diretamente
proporcional ao índice de desenvolvimento humano das populações.
86
“A informação institucional a respeito do serviço público da justiça praticamente não existe no
Brasil. Há necessidade de informação ao destinatário, mediante fornecimento de todos os detalhes
que viabilizam o ingresso ao Judiciário, inserindo-se conselhos práticos quanto à inteira gama de
produtos disponíveis. Singelo aconselhamento jurídico, ensinando a quais setores recorrer quando
necessários os préstimos da justiça, mostra-se essencial: o conjunto normativo se amplia e a
sociedade de consumo exige nível cada dia mais elevado de educação de seus cidadãos. Saber a
quem e como procurar nos momentos de vulneração a direitos é básico.” (NALINI, José Renato. O
juiz e o acesso à justiça. 2ª ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 85-86).
87
Notícia recentemente veiculada pela mídia dá conta do grau de obstaculização do acesso à
justiça a que questões sociais podem levar: “Tiras censuradas. Juiz suspende audiência porque parte
usava chinelos. Por Gláucia Milicio. O juiz Bento Luiz de Azambuja Moreira, da 3ª Vara do Trabalho de
Cascavel (PR), decidiu cancelar uma audiência porque uma das partes calçava chinelos. Para ele, “o
calçado é incompatível com a dignidade do Poder Judiciário”. O trabalhador Joanir Pereira ajuizou
ação trabalhista contra a empresa Madeiras J. Bresolin. A primeira audiência, no entanto, não foi feita
porque o ex-funcionário estava com calçado impróprio para o ambiente, de acordo com o juiz. Na ata,
o juiz registrou a sua insatisfação e marcou uma nova data para a audiência. O caso foi noticiado,
nesta quinta-feira (21/6), pelo site Espaço Vital. “O juiz deixa registrado que não irá realizar esta
audiência, tendo em vista que o reclamante compareceu em Juízo trajando chinelo de dedos, calçado
incompatível com a dignidade do Poder Judiciário”, registrou o documento. O presidente da Amatra da
51
Jasson Ayres Torres explicita essas limitações detalhadamente:
Quem recorre ao Judiciário não assimila a demora, não entende as
fórmulas e os procedimentos complicados da vida forense, não
aceita rotinas, o linguajar complexo, tudo distante do entendimento
normal da comunicação entre pessoas. Esse afastamento da
realidade e da objetividade da vida torna enfadonho o processo,
burocratizando a administração da Justiça. [...] Pensando nas
incontáveis pessoas que ficam à margem da Justiça, porque não têm
condições econômicas e até se sentem constrangidas em entrar
numa sala do Fórum, pela imponência dos prédios, pela formalidade
e distanciamento, desde a linguagem até o desenrolar dos atos
processuais, é que a idéia de uma Justiça simples, informal,
88
imediata, cria força e receptividade.
A experiência alienígena chegou às mesmas constatações, solidificando
os aspectos culturais e sociais como limitadores do acesso à justiça em termos
mundiais:
Mesmo aqueles que sabem como encontrar aconselhamento jurídico
qualificado podem não buscá-lo. O estudo inglês, por exemplo, fez a
descoberta surpreendente de que “até 11% dos nossos
entrevistados disseram que jamais iriam a um advogado”. Além
dessa declarada desconfiança nos advogados, especialmente
comum nas classes menos favorecidas, existem outras razões
óbvias por que os litígios formais são considerados tão pouco
atraentes. Procedimentos complicados, formalismo, ambientes que
intimidam, como o dos tribunais, juízes e advogados, figuras tidas
como opressoras, fazem com que o litigante se sinta perdido, um
prisioneiro num mundo estranho.89
9ª Região (Associação dos Magistrados do Trabalho), José Mário Kohler, comentou a decisão. Para
ele, não tem nada de indigno uma pessoa simples calçar chinelos durante uma audiência. Mário
Kohler disse, ainda, que jamais suspenderia uma audiência por esse motivo e que a maioria dos
juízes do trabalho também não. “O juiz tem de agir com o bom senso judiciário”, destacou. Leia a ata:
Numeração única: 01468-2007-195-09-00-2. Reclamante: Joanir Pereira. Reclamada: Madeiras J.
Bresolin Ltda. TERMO DE AUDIÊNCIA. Aos treze dias do mês de junho de 2007, às 15:10h, na sala
de audiências da 3ª Vara do Trabalho de Cascavel, sob a direção do Juiz do Trabalho Dr. BENTO
LUIZ DE AZAMBUJA MOREIRA, foram apregoados os litigantes. Presente o(a) reclamante,
acompanhado(a) de seu(sua) procurador Dr. Olímpio Marcelo Picoli (OAB/TO 3631) . Presente o(a)
reclamado(a), por intermédio do preposto José Orlando Chassot Bresolin, acompanhado(a) de
seu(sua) procurador Dr. Heriberto Rodrigues Teixeira (OAB/PR 16184), que junta procuração, carta
de preposição e contrato social. O Juízo deixa registrado que não irá realizar esta audiência, tendo em
vista que o reclamante compareceu em Juízo trajando chinelo de dedos, calçado incompatível com a
dignidade do Poder Judiciário. Protestos do reclamante. Em face da providência, o Juízo designa nova
data para instauração do dissídio, dia 14 de agosto de 2007 às 14h30min. Cientes as partes. Nada
mais. Audiência encerrada às 16h10min. E para constar, eu Suzeli Maria Idalgo Becegato, Assistente
Administrativo de Sala de Audiências, digitei a presente ata. BENTO LUIZ DE AZAMBUJA MOREIRA.
Juiz do Trabalho. Revista Consultor Jurídico, 21 de junho de 2007.” Disponível em
<http://conjur.estadao.com.br/static/text/56839,1>. Acesso em: 18.9.2007.
88
TORRES, Jasson Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2005, p. 73-74 e 164.
89
Ibidem, p. 23-24.
52
Catherine Slakmon e Philip Oxhorn trazem outro elemento, por demais
preocupante, de ordem social e cultural, a prejudicar o acesso à justiça, qual seja, a
desconfiança de determinados grupos populacionais para com a imparcialidade e a
confiabilidade do sistema formal de justiça:
Um estudo recente sobre cidadania e democracia na América Latina
revela que, na maioria dos países da região, o sistema judiciário
formal e a polícia tendem a reproduzir desigualdades
socioeconômicas existentes, negando o princípio fundamental da
igualdade entre os cidadãos perante a lei (Ecksteins; WickhamCrowley, 2003; O´Donnell; Pinheiro; 199, Holston; Caldeira, 1998).
Os baixos níveis de confiança (que não surpreendem) na polícia e no
Poder Judiciário (OAB, 2003; Pesquisa de Valores Mundiais,
levantamento de 1995-1997; Buscaglia, 1995), sobretudo entre os
cidadãos de baixa condição socioeconômica, são um forte indicativo
da improbabilidade de recurso aos canais legais tradicionais para a
solução dos problemas e conflitos que provocam a insegurança e a
injustiça percebidas e efetivas. Em outras palavras: quando as
pessoas têm um problema a ser resolvido ou um conflito de
interesses a mediar, têm menor probabilidade de recorrer às
instituições estatais para tanto e “obter justiça”.90
Embora as limitações sociais e culturais até então declinadas possuam
relação direta com as condições econômicas das populações, outras limitações
dessa natureza apresentam-se dissociadas dos aspectos econômicos.
Por exemplo, a falta de cultura das comunidades na organização e na
busca por direitos enquanto grupo ou classe.
Cuida-se da defesa coletiva de direitos, a exigir o desenvolvimento da
consciência – questão social e cultural – do grupo social de sua importância e
conveniência.
Mauro Cappelletti denomina esse obstáculo ao acesso à justiça de
pobreza jurídica:
Pobreza jurídica não é somente a pobreza de um indivíduo, que não
tem recursos financeiros, que não tem cultura bastante, que não tem
posição social adequada, ou seja, pobreza econômica, social,
jurídica, cultural, etc. Pobreza pode ser um fenômeno mais vasto.
Fenômeno de grupos, de categorias. Tipicamente o caso do
consumidor. Todos somos consumidores, sem que sejamos
necessariamente pobres economicamente ou culturalmente. Mas a
sociedade contemporânea, a indústria é tal que produtos são
fabricados de forma massiva, milhares, milhões de produtos do
mesmo tipo, em série. Não é a produção artesanal de outras épocas:
é uma produção em massa. O consumidor, que compra um produto
com pequeno defeito de um dólar, não pode se defender
90
SLAKMON, Catherine; MACHADO, Maíra Rocha; BOTTINI, Pierpaolo (Orgs.). Novas
Direções na Governança da Justiça e da Segurança. Brasília-DF: Ministério da Justiça, 2006, p. 43.
53
individualmente. Aí se trata de um interesse fragmentado, demasiado
pequeno para que o cidadão, individualmente, defenda seu direito.
Mas se todos os consumidores, em conjunto, decidirem atuar, serão
milhões de dólares, e não apenas um, pois milhares, centenas de
91
milhares ou milhões de consumidores estarão comprometidos.
Fábio Costa Soares, citando Ada Pellegrini Grinover, exemplifica outras
situações de pobreza jurídica – gerando os carentes organizacionais – e registra a
necessidade do desenvolvimento da cultura de organização e mobilização desses
grupos à superação desse obstáculo do acesso à justiça.
92
Outro importante fator de ordem cultural, diz com a concepção
reducionista, formal, conflitiva, burocrática e não efetiva que a população detém
sobre o sistema de justiça.
Em outras palavras, a inexistência de uma cultura que identifique o
acesso à justiça também como possibilidade de resolução pacífica de conflitos – via
mediação, conciliação, arbitragem, modelos de justiça comunitária e de justiça
restaurativa, formas informais e céleres de resolução de conflitos –, inibe a
população de buscar sua resolução por meios lícitos e consensuais.
Esse desestímulo é gerado pela certeza de que buscar justiça, no Brasil,
implica no enfrentamento de uma longa e burocrática batalha judicial, o que, muitas
vezes, até mesmo potencializa o conflito em lugar de mitigá-lo.
Ademais,
o povo não quer decisões eruditas, recheadas de citações
doutrinárias e jurisprudenciais, mas soluções objetivas, simples e,
acima de tudo, que resolvam o caso concreto de forma
descomplicada, atendendo às expectativas de uma justiça rápida e
eficaz. Realmente, facilitar o acesso do cidadão à Justiça a que
possa apresentar a reclamação de um direito tendo resposta
imediata do Estado, representa um anseio da sociedade. [...] O
91
REVISTA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL, n. 35. Porto Alegre: Nova
Fase, 1995, p. 50.
92
“As relações travadas entre indivíduos na atualidade são marcadas pelas notas da
complexidade e da desigualdade fática. [...] Parece crucial que à sociedade de massa deve
corresponder o processo de massa para a solução dos conflitos de massa. [...] Assim, por exemplo, o
consumidor no plano das relações de consumo; o usuário de serviços públicos; os que se submetem
necessariamente a uma série de contratos de adesão; os pequenos investidores do mercado
imobiliário; os segurados da Previdência Social; o titular de pequenos conflitos de interesse, que via
de regra se transforma em um litigante meramente eventual. Todos aqueles, enfim, que no intenso
quadro de complexas interações sociais hoje reinante, são isoladamente frágeis perante adversários
poderosos do ponto de vista econômico, social, cultural ou organizativo, merecendo por isso mesmo
maior atenção com relação ao seu acesso à ordem jurídica justa e à participação por intermédio do
processo.” (Acesso do hipossuficiente à justiça. A Defensoria Pública e a tutela dos interesses
coletivos latu sensu dos necessitados. In QUEIROZ, Raphael Augusto Sofiati de (Org.). Acesso à
Justiça. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002, p. 84).
54
Poder Judiciário não pode ser inacessível, elitista, ficando distante
do povo, não cumprindo com seu papel de distribuidor de justiça, sob
pena de as angústias e emoções reprimidas crescerem, o descrédito
93
se instalar, gerando revoltas e insatisfações.
5.3 Óbices de natureza legal
Mesmo porventura ultrapassadas as dificuldades de ordem econômica,
social e cultural, o acesso à justiça ainda encontra óbices de ordem legal,
responsáveis, no mais das vezes, pela morosidade na tramitação dos processos.
O excessivo formalismo do processo, aliado a uma grande variedade de
vias de impugnação94 às decisões proferidas em seu curso, são algumas das
causas da excessiva morosidade95 verificada na resolução dos conflitos entregues
ao Judiciário.
Morosidade que se apresenta como limitação do acesso ao Poder
Judiciário, porquanto serve de desestímulo a um grande contingente de pessoas
que, pelos mais variados motivos, deixa de lhe apresentar suas pretensões em
razão da impossibilidade de aguardar a decisão a ser proferida ao final.
Uma justiça tardia gera problemas insanáveis, atingindo o âmago da
pessoa. Por isso as afirmativas de que não ter acesso ao Poder
Judiciário ou tê-lo e não conseguir obter com a presteza desejada a
reposição do direito no seu devido lugar e no tempo exigido,
representa a própria negação da justiça. [...] É compreensível o fato
93
TORRES, Jasson Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2005, p. 160-161.
94
“Outro grande obstáculo ao funcionamento da máquina judiciária é o elevado número de
recursos – oito (8) nos termos do art. 496, sem contar a remessa de ofício, os embargos de
declaração dobrados (a sentença e o acórdão), o agravo também dobrado (retido e de instrumento), e
os recursos regimentais como os agravos regimentais, o que eleva esse número para onze (11), afora
o mandado de segurança que é freqüentemente manejado como sucedâneo recursal, com o que
teríamos uma dúzia (12) de recursos. É preciso convir que nenhum ordenamento jurídico agüenta
semelhante carga recursal, e nem há tribunal que dê conta dela. Não tenho conhecimento de país que
adote modelo semelhante, o que é justificável, pois enquanto os outros confiam nos seus juízes de
primeiro grau, e partem da presunção de que as sentenças são corretas, e só excepcionalmente
erradas ou injustas, no Brasil, partimos do extremo oposto, supondo que as sentenças são, no geral,
erradas ou injustas, e só excepcionalmente corretas.” (ALVIM, J. E. Carreira. Alternativas para uma
maior eficácia na prestação jurisdicional. Revista da Escola Superior da Magistratura do Distrito
Federal, n.2. Brasília: 1996, p. 128).
95
“O Judiciário padece mais por falta de eficiência do que por falta de seriedade. É por isso que
temas como controle externo não apaixonam a comunidade. Esta reclama da morosidade da justiça.
Uma justiça que, se vier a ser mais pronta e inteligível, gozará do apreço devotado pela comunidade
àqueles que a servem adequadamente.” (NALINI, José Renato. O juiz e o acesso à justiça. 2ª ed.,
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 166).
55
de muitas pessoas não recorrerem ao Judiciário, pois torna-se algo
dispendioso, e nem todos têm condições econômico-financeiras para
96
contratar um advogado e suportar o custo de uma demanda.
Não é demais se apontar, por fim, que os hipossuficientes são os que
mais sofrem com as conseqüências da longa tramitação dos processos.
Os efeitos dessa delonga, especialmente se considerados os índices
de inflação, podem ser devastadores. Ela aumenta os custos para as
partes e pressiona os economicamente fracos a abandonar suas
causas, ou a aceitar acordos por valores muito inferiores àqueles a
que teriam direito. A Convenção Européia para Proteção dos Direitos
Humanos e Liberdades Fundamentais reconhece explicitamente, no
artigo 6.º, parágrafo 1.º, que a Justiça que não cumpre suas funções
dentro de “um prazo razoável” é, para muitas pessoas, uma Justiça
97
inacessível.
96
TORRES, Jasson Ayres, op. cit., p. 48-50.
56
6 CONCRETIZANDO O DIREITO HUMANO DE ACESSO À JUSTIÇA
Reconstituídas suas origens históricas, definido seu conteúdo e traçados
os obstáculos à garantia do direito humano de acesso à justiça, resta sejam
delineadas as estratégias para a construção de um acesso à justiça materialmente
universal à população.
Apontar-se-ão, nesse capítulo, ações necessárias à remoção dos
obstáculos à concretização do direito humano de acesso à justiça, várias delas
passíveis de realização no âmbito de atuação da magistratura, constituindo-se esse
estudo, assim, em verdadeira proposta de intervenção social dirigida à sociedade e,
em especial, à magistratura brasileira.
Ofertar-se-á, dessa forma, um rol de ações a serem efetivadas pela
sociedade e pela magistratura para a materialização do direito humano de acesso à
justiça.
Com efeito, pontua Norberto Bobbio, com extremo acerto, a relevância e
a complexidade da concretização dos direitos humanos:
O problema fundamental em relação aos direitos do homem, hoje,
não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los. Trata-se de um
problema não filosófico, mas político. [...] Com efeito, o problema que
temos diante de nós não é filosófico, mas jurídico e, num sentido
mais amplo, político. Não se trata de saber quais e quantos são
esses direitos, qual é sua natureza e seu fundamento, se são direitos
naturais ou históricos, absolutos ou relativos, mas sim qual é o modo
mais seguro para garanti-los, para impedir que, apesar das solenes
declarações, eles sejam continuamente violados. [...] O problema
real que temos de enfrentar, contudo, é o das medidas imaginadas e
imagináveis para a efetiva proteção desses direitos.98
6.1 O papel dos movimentos sociais
O acesso à justiça constitui-se em direito de fundamental importância na
construção de um Estado Democrático de Direito.
97
CAPPELETTI, Mauro; GARTH, Bryant. op. cit., p. 20-21.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Campus, 1992, p. 24-25 e 37.
98
57
Como já se pontuou, o acesso à justiça afigura-se como pressuposto para
a materialização de uma série de outros direitos titularizados pela população.99
Desse modo, a articulação e a organização comunitárias apresentam-se
como estratégias necessárias à sua consagração.
Justamente por esse motivo foram historicamente utilizadas pelos grupos
sociais como instrumento de pressão a que os organismos estatais materializassem
os direitos que lhe são prometidos, consagrados no ordenamento jurídico.
Nessa linha, no dizer que Gohn, movimentos sociais,
são ações coletivas de caráter sociopolítico, construídas por atores
sociais pertencentes a diferentes classes e camadas sociais. Eles
politizam suas demandas e criam um campo político de força social
na sociedade civil. Suas ações estruturam-se a partir de repertórios
criados sobre temas e problemas em situações de: conflitos, litígios
e disputas. As ações desenvolvem um processo social e políticocultural que cria uma identidade coletiva ao movimento, a partir
desses interesses em comum. Esta identidade decorre da força do
princípio da solidariedade e é construída a partir da base referencial
de valores culturais e políticos compartilhados pelo grupo.100
No
caso
brasileiro,
todavia,
verifica-se
número
inexpressivo
de
organizações sociais trabalhando no sentido de concretizar o direito humano de
acesso à justiça, muito embora já hajam desempenhado função relevante na
realização desse direito fundamental, como anota Paulo Cezar Pinheiro Carneiro:
A partir da década de 80, praticamente já consolidada a reabertura
política com a Lei de Anistia, a Nova Lei Orgânica dos Partidos, que
ensejou inclusive a criação do Partido dos Trabalhadores (PT),
99
“O tema do acesso à justiça é aquele que mais diretamente equaciona as relações entre o
processo civil e a justiça social, entre igualdade jurídico-formal e desigualdade socioeconômica. No
âmbito da justiça civil, muito mais propriamente do que no da justiça penal, pode falar-se de procura,
real ou potencial, de justiça. Uma vez definidas as suas características internas e medido o seu
âmbito em termos quantitativos, é possível compará-la com a oferta da justiça produzida pelo Estado.
Não se trata de um problema novo. No princípio do século, tanto na Áustria como na Alemanha, foram
freqüentes as denúncias da discrepância entre a procura e a oferta da justiça e foram várias as
tentativas para minimizar, quer por parte do Estado (a reforma do processo civil levada a cabo por
Franz Klein na Áustria), quer por parte dos interesses organizados das classes sociais mais débeis
(por exemplo, os centros de consulta jurídica organizados pelos sindicatos alemães). Foi no entanto,
no pós-guerra que esta questão explodiu. Por um lado, a consagração constitucional dos novos
direitos socioeconômicos e sociais e a sua expansão paralela à do Estado de bem-estar transformou
o direito ao acesso efetivo à justiça num direito charneira, um direito cuja denegação acarretaria a de
todos os demais. Uma vez destituídos de mecanismos que fizessem impor o seu respeito, os novos
direitos sociais e econômicos passaram a meras declarações políticas, de conteúdo e função
mistificadores.” (SANTOS, Boaventura de Souza. Introdução à sociologia da administração da justiça.
In FARIA, José Eduardo (Org.). Direito e Justiça: A Função Social do Judiciário. São Paulo: Editora
Ática S.A., 1989, p. 45-46).
100
GOHN, Maria da Glória. Movimentos e lutas sociais na história do Brasil. São Paulo: Loyola,
1995, p. 44.
58
começaram a tomar corpo movimentos sociais diversos, seja das
classes dominadas, seja de outros matizes, caladas pela ditadura.
Foi nesse contexto que surgiram a Central Única dos Trabalhadores,
o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, Movimentos
Ecológicos e ONGs diversas, exigindo a efetivação de direitos
fundamentais e socais, enfim, uma vida digna e livre e, portanto,
justiça, na sua acepção mais ampla e nobre. Inúmeras publicações
científicas de sociólogos, filósofos, psicanalistas, cientistas políticos,
a partir de uma visão interdisciplinar, abordavam temas ligados aos
direitos fundamentais e sociais e, em especial, o relativo ao acesso à
justiça de forma igualitária e eficiente, na busca da consolidação de
um sistema jurídico mais atuante, moderno e participativo.101
Talvez a falta de consciência da dimensão e da importância desse direito
constitua um dos óbices à organização popular,102 postura, aliás, na contramão da
história desenhada pela nova cidadania nacional.103
Essa circunstância foi percebida e anotada por José Murilo de Carvalho:
O que a tradição estatista, que chamei uma vez de estadania, fez, no
entanto, foi gerar grande ênfase nos diretos sociais, exatamente
porque eles sempre supuseram iniciativa estatal. [...] Há clara
percepção desses direitos e da obrigação do Estado de providenciar
sua garantia. [...] Sintomaticamente, entre os direitos sociais ainda
não foram incluídos, pela população, pelo governo, o de acesso à
justiça. A população, são pesquisas do IBGE e de institutos de
opinião pública que o mostram, teme a polícia e não confia na justiça
comum, que julga cara, lenta e favorável aos ricos. [...] O Judiciário
sempre foi discutido como parte da engrenagem política da divisão
101
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro, op. cit., p. 43-44.
“Os movimentos se constituem a partir de dois elementos motrizes: a carência e o trabalho
desenvolvido pela organização dos moradores. Entre ambos, existe um elemento articulador,
constituído por um conjunto de mecanismos internos ao movimento que permite a passagem da
necessidade à reivindicação, mediada pela afirmação de um direito. Isto configura o que Durham
caracteriza como “um amplo processo de revisão e redefinição do espaço de cidadania”. [...] Não
existe, entretanto, uma relação mecânica e espontânea entre carência e reivindicação. O elemento de
conscientização se manifesta em ações sociais diferenciadas, porém dentro de uma perspectiva do
que alguns autores têm denominado de modelo comunitário (Durham, 1984; Evers, 1984).” (JACOBI,
Pedro. Movimentos Sociais e Políticas Públicas. São Paulo: Cortez, 1993, p. 151).
103
“Um primeiro elemento constitutivo dessa concepção de cidadania se refere à noção mesma
de direitos. A nova cidadania assume uma redefinição da idéia de direitos, cujo ponto de partida é a
concepção de um direito a ter direitos. [...] Ela inclui a invenção/criação de novos direitos, que surgem
de lutas específicas e de suas práticas concretas. Nesse sentido, a própria determinação do
significado de ‘direito’ e a afirmação de algum valor ou ideal como um direito são, em si mesmas,
objetos de luta política. [...] A nova cidadania requer - é inclusive pensada como consistindo nesse
processo – a constituição de sujeitos sociais ativos (agentes políticos), definindo o que consideram
ser seus direitos e lutando para seu reconhecimento enquanto tais. Nesse sentido, é uma estratégia
dos não-cidadãos, dos excluídos, uma cidadania ‘desde baixo’. Um terceiro ponto é a idéia de que a
nova cidadania transcende uma referência central no conceito liberal: a reivindicação ao acesso,
inclusão, participação e pertencimento a um sistema político já dado. O que está em jogo, de fato, é o
direito de participar na própria definição desse sistema, para definir de que queremos ser membros,
isto é, a invenção de uma nova sociedade.” (DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, participação e
cidadania: do que estamos falando?). Disponível em: <http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/
venezuela/faces/mato/Dagnino.pdf>. Acesso em 20.9.2007.
102
59
de poderes, como um poder político, e não como um distribuidor de
justiça. [...] Não seria difícil imaginar o efeito revolucionário que teria,
sobretudo, entre a população marginalizada das grandes cidades, a
rápida solução, por uma justiça ágil e barata, da multidão de
pequenos conflitos que infernizam o cotidiano dessa população e
tornam na prática letra morta para ela o capítulo dos direitos da
Constituição. [...] Além das óbvias dificuldades representadas pela
morosidade, pelo custo, pela complexidade e insuficiência da
máquina judiciária, o maior obstáculo à democratização do acesso à
justiça talvez seja essa fraca consciência dos direitos que bloqueia a
104
disposição para reivindicá-los.
Propugna-se, assim, que a organização popular se desenvolva,
dialogando com o poder público a que se concretize o direito humano de acesso à
justiça.
Isso porque “conscientizar os cidadãos de seus direitos, mostrar-lhes os
caminhos da justiça, fazê-los afogar o Judiciário em demandas é, a meu ver, o
caminho eficaz para forçar a entrada do problema da democratização do acesso à
justiça na agenda da política.” 105
Enfim, “para que haja solução autêntica é necessário que a voz dos
verdadeiros interessados se faça ouvir.” 106
6.2 A necessidade de ações afirmativas e de políticas públicas
Como se sublinhou quando do exame dos entraves ao pleno acesso à
justiça, as limitações de caráter econômico afastam considerável número de
pessoas dos mecanismos de resolução de conflitos.
Não fosse o bastante, a hipossuficiência econômica origina, muitas
vezes, restrições de ordem social e cultural, fatores que, associados, empurram os
povos para a margem dos mecanismos de pacificação social.
Essas circunstâncias, decorrentes da deficitária distribuição de renda e,
também, da ineficiência das políticas públicas necessárias à asseguração da
104
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero americanos.
Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra
Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 290-292.
105
Ibidem, p. 293.
60
dignidade ao ser humano, originam uma cidadania de segunda classe, formada
pelos sem-nome, sem-abrigo, sem-alimentação, sem-saúde, sem-profissão, semesperança, sem-dignidade e, igualmente, sem acesso à justiça.
Esse outro Brasil, em verdade, é composto de dezenas de milhões de
seres humanos, aos quais há se garantir os direitos proclamados pela Carta Política,
o que se impõe, da mesma forma, a que se alcance a efetivação do princípio da
igualdade material.107
A concretização do direito humano de acesso à justiça apresenta-se,
assim, como imperativo ético do Estado Democrático de Direito.
Destarte, não por motivações de caridade ou de benevolência, mas por
imposição constitucional e ética, hão de se efetivar ações afirmativas e desenvolver
políticas públicas para a concretização dessas promessas democráticas, dentre as
quais, a do universal acesso à justiça.108
Com efeito,
a definição objetiva e racional da desigualdade dos desiguais,
histórica e culturalmente discriminados, é concebida como uma
forma para se promover a igualdade daqueles que foram e são
marginalizados por preconceitos encavados na cultura dominante na
sociedade. Por esta desigualação positiva promove-se a igualação
jurídica efetiva; por ela afirma-se uma fórmula jurídica para se
provocar uma efetiva igualação social, política, econômica no e
segundo o Direito, tal como assegurado formal e materialmente no
sistema constitucional democrático. A ação afirmativa é, então, uma
106
Ibidem, p. 293.
“A concepção de uma igualdade puramente formal, assente no princípio geral da igualdade
perante a lei, começou a ser questionada quando se constatou que a igualdade de direitos não era,
por si só, suficiente para tornar acessíveis a quem era socialmente desfavorecido as oportunidades de
que gozavam os indivíduos socialmente privilegiados. Importaria, pois, colocar os primeiros ao mesmo
nível de partida. Em vez de igualdade de oportunidades, importava falar em igualdade de condições.
Assim, sob esse novo aspecto, a tradicional posição de neutralidade do Estado foi sendo abandonada,
dando lugar a uma posição ativa na busca da concretização da igualdade positivada nos textos
constitucionais. Diante desta nova perspectiva, foram surgindo as denominadas Ações Afirmativas,
que nada mais são do que tentativas de concretização da igualdade substancial ou material.” (FARIA,
Anderson Peixoto de. O acesso à justiça e as ações afirmativas. In QUEIROZ, Raphael Augusto
Sofiati de (Org.). Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002, p. 15).
108
“O Estado passa a ser responsável pela democratização do acesso à justiça, pela redução da
desiguladade real (em oposição à igualdade formal) perante a lei. Com essa inversão, abriu-se, à
expansão da democracia, imenso campo até há pouco tempo desprezado. Ao mercado de massa, à
participação política de massa, ao estado de bem-estar de massa, acrescenta-se o ideal de uma
justiça de massa como coroamento da construção do cidadão moderno.” (CARVALHO, José Murilo
de. O acesso à justiça e a cultura cívida brasileira. In Justiça: Promessa e Realidade: o acesso à
justiça em países ibero-americanos. Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB;
tradução Carola Andréa Saavedra Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 289).
107
61
forma jurídica para se superar o isolamento ou a diminuição social a
109
que se acham sujeitas as minorias.
Não há dúvida, igualmente, da responsabilidade do Poder Judiciário para
com a coordenação e o desenvolvimento dessas ações de construção da igualdade
material no acesso à justiça, porquanto encarregado constitucionalmente da
distribuição de justiça aos seres humanos.
110
Apontando para a responsabilidade do Judiciário na democratização do
acesso à justiça, apregoa o magistrado José Renato Nalini:
A ordem constitucional confere ao Poder Judiciário o monopólio da
realização da justiça. A sua ineficiência, a lentidão com que
responde aos anseios comunitários, a falha na efetividade da
prestação jurisdicional, fazem surgir resistência na preservação
desse esquema. Incumbe ao Judiciário demonstrar que pode
otimizar sua atuação, liderar o movimento pelo acesso e coordenar
– sob sua órbita – qualquer forma alternativa de realização de
justiça. A essa missão todos os juízes estão convocados. [...] O
objetivo é conclamar os magistrados para uma tomada de posição.
O que pode ser feito para melhorar o funcionamento da justiça, de
maneira a acolher sob sua proteção vasta legião de excluídos? O
que se pode fazer para resgatar a credibilidade perdida? 111
Após comentar as possibilidades de resolução de conflitos por intermédio
de mediação e conciliação, assim a informalidade, a celeridade e o facilitado acesso
à justiça verificados nesses mecanismos de pacificação social, sublinha Jasson
Ayres Torres:
Não se pode negar, porém, que são iniciativas como essas que,
tomadas, representam alto significado de democratização da Justiça,
tornando o Judiciário mais próximo do cidadão, com participação
mais efetiva da vida em sociedade e ensejando uma melhor
distribuição de Justiça, porque se alcançarão as pessoas menos
favorecidas e com menos oportunidades de reclamar um direito. [...]
A implantação de medidas racionalizadoras na vida forense e na vida
do cidadão é uma conseqüência do acompanhamento das
109
FARIA, Anderson Peixoto de. O acesso à justiça e as ações afirmativas. In QUEIROZ,
Raphael Augusto Sofiati de (Org.). Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2002, p. 1516.
110
“A solução de conflitos pode ter um caminho judicial ou mesmo extrajudicial. [...] Nessa via
extrajudicial, vai preponderar o interesse dos envolvidos. Nesse terreno é que sentimos a importância
de o Poder Judiciáro não ficar alheio e nem se tornar estranho ao desfecho do conflito, propiciando
uma negociação diretamente pelas partes, contando, para tanto, com a participação de profissionais
da área do direito, com a presença de um terceiro com vontade deliberada de resolver o problema. [...]
Essa participação, porém, deve ficar sob a coordenação do Poder Judiciário, como instituição
organizada e com delegação do Poder Estatal para a distribuição da Justiça.” (TORRES, Jasson
Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2005. p.
155-156).
111
NALINI, José Renato. O juiz e o acesso à justiça. 2ª ed., São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2000. p. 166-167.
62
transformações sociais para a afirmação do tão desejado acesso à
Justiça, compreendendo na amplitude desta expressão, também, a
efetividade da jurisdição. É necessário, portanto, que voltemos o
olhar para importantes temas e é imprescindível que o mundo
jurídico nacional tenha consciência do valor desses problemas e se
mobilize para viabilizar alternativas satisfatórias na solução de
conflitos. Pretende-se, hoje, mais do que nunca, um Poder Judiciário
mais próximo e mais entendido pelo povo. Ao lado de medidas
alternativas na solução de conflitos em que se afirmem os direitos do
cidadão, é preciso encontrar caminhos para garanti-los, com um
Estado presente, sem excluir ninguém, tendo o Judiciário como um
dos esteios a dignificar e valorizar o ser humano.112
Hão, assim, repita-se, de se implementar políticas públicas e desenvolver
ações afirmativas113 no sentido da superação dos obstáculos já identificados ao
acesso à justiça.
Apresentar-se-ão,
dessa
forma,
nos
tópicos
seguintes,
algumas
sugestões de ações no sentido de se concretizar o direito humano de acesso à
justiça.
6.3 Ações para a superação dos obstáculos de natureza econômica
Como se pôde apontar, os obstáculos de natureza econômica são
aqueles que por primeiro se identificam quando se aborda o tema acesso à justiça.
Estão relacionados à necessidade de recolhimento prévio de custas
quando do ajuizamento de uma ação e, igualmente, com as demais despesas
decorrentes do processo, com advogado, peritos, testemunhas, documentos, entre
outras.
A possibilidade de eliminação do pagamento de custas apresenta-se
como inadequada em razão de que, invariavelmente, estimularia toda a sorte de
112
TORRES, Jasson Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2005. p. 166-167.
113
“A experiência e o tempo têm-nos demonstrado que a estratégia de combate à discriminação
somente com base no campo normativo, de regras meramente proibitivas de discriminação, não surte
efeito. Isto tem feito com que as diversas classes, que durante toda a história foram discriminadas,
venham a se mobilizar de diversas formas, atuando para que possam desfrutar do acesso à justiça
que sempre lhes foi negado.” (FARIA, Anderson Peixoto de. O acesso à justiça e as ações
afirmativas. In QUEIROZ, Raphael Augusto Sofiati de (Org.). Acesso à Justiça. Rio de Janeiro: Editora
Lumen Juris, 2002, p. 18).
63
demandas, em especial aquelas temerárias e com pouca possibilidade de êxito ante
a inexistência da cautela ocasionada pela necessidade de algum dispêndio para o
acesso à jurisdição.
Contrariaria, da mesma forma, uma tendência mundial de exigência de
contraprestação à oferta de jurisdição.114
De outro lado, a cobrança das custas decorrentes do processo não pode
ser tomada como limitadora do acesso à justiça, porquanto as ordens jurídicas
mundiais são claras em isentar os hipossuficientes desse ônus, justamente no
intuito de se alcançar a tão almejada igualdade material.
A ampliação e a garantia plena do acesso à justiça estão a reclamar,
entretanto, interpretação adequada do instituto da assistência jurídica integral e
gratuita, insculpido na Constituição Federal,115 consentânea com os fundamentos e
os princípios da República Federativa do Brasil.116
Cabe gizar, de outro prisma, que a Constituição da República em
vigor ampliou, consideravelmente, a proteção conferida aos minus
habentes, substituindo, de forma moderna e apropriada, o termo
assistência judiciária pela expressão assistência jurídica – art. 5.º,
LXXIV. Dessa maneira, conquanto a assistência judiciária deva ser
havida como atividade dinamizada perante o Poder Judiciário, a
assistência jurídica, ligada à tutela de direitos subjetivos de variados
matizes,
porta
fronteiras
acentuadamente
dilargadas,
compreendendo, ainda, atividades técnico-jurídicas nos campos da
prevenção, da informação, da consultoria, do aconselhamento, do
procuratório extrajudicial, e dos atos notariais.117
114
CAPPELETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Traduzido por Ellen Gracie
Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1988, p. 15-18.
115
“Art. 5.º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] LXXIV - o Estado prestará
assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos;”
116
Constituição Federal: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. [...] Art. 3º Constituem
objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e
solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”
117
MORAES, Humberto Peña de. Democratização do acesso à justiça. Assistência Judiciária e
Defensoria Publica. In Justiça: Promessa e Realidade: o acesso à justiça em países iberoamericanos. Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa
Saavedra Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 356.
64
A atividade interpretativa do juiz, desse modo, há de considerar todos
esses fatores e, em especial, os princípios constitucionais para a boa realização do
justo no caso em exame.
Ultrapassada a questão atinente ao pagamento das custas processuais,
outro fator de relevância na concretização do direito humano de acesso à justiça, diz
com a assistência de advogado, necessária na maioria das pretensões levadas ao
Poder Judiciário.118
Com efeito, a opção brasileira pelo sistema de advogados públicos
mediante a implantação de Defensorias Públicas, somente terá o condão de
viabilizar o acesso à justiça de parte daqueles que não dispõem de condições
econômicas de constituir advogado quando houver oferta adequada desse serviço à
população.
A esse respeito, importa referir-se que o atingimento da igualdade
material pressupõe que o serviço dos Defensores Públicos seja descentralizado,
com atendimento nos bairros e em horário no qual as pessoas não precisem se
ausentar do trabalho ao atendimento.
Para José Murilo Carvalho “os defensores públicos deveriam invadir
favelas e outras áreas carentes para demonstrar a essa imensa população
marginalizada que a Constituição vige também para ela.” 119
Outro mecanismo de ampliação do acesso à justiça são os Juizados
Especiais Cíveis.
Eles se caracterizam pela gratuidade, pela informalidade, pela rapidez e
pela participação popular.120
Entretanto, os Juizados Especiais deveriam existir em maior número,
atender descentralizadamente e em horário em que os trabalhadores pudessem
acessá-lo sem prejuízo de seu trabalho.121
118
Nos Juizados Especiais Cíveis, em pedidos de valor econômico de até vinte salários
mínimos, a parte requerente não precisa estar assistida por advogado durante o processo, consante
art. 9.º da Lei n.º 9.099/95.
119
JUSTIÇA: PROMESSA E REALIDADE: o acesso à justiça em países ibero-americanos.
Organização Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB; tradução Carola Andréa Saavedra
Hurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1996, p. 292.
120
“Essa participação popular na administração da justiça será tanto mais proveitosa na medida
em que pessoas do próprio bairro e, portanto, conhecidas pelos membros da comunidade onde o
Juizado esteja situado contribuam com o seu trabalho para o alcance dos fins visados, especialmente
a conciliação com pacificação.” (CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso à Justiça. Juizados
Especiais Cíveis e Ação Civil Pública. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000, p. 108).
65
A presença de postos de atendimento dos Juizados nos bairros
periféricos conseguiria diminuir a distância da população com o sistema de justiça.
A participação da comunidade na estrutura dos Juizados também possui
importante efeito simbólico, a representar um esforço de abertura e de
democratização do Poder Judiciário.122
No dizer que Jasson Ayres Torres,
esse novo sistema de justiça identificado com o homem comum, pela
simplicidade e informalidade do procedimento adotado, dá início à
imagem de um Poder Judiciário mais acessível a todos os
segmentos da sociedade. A proximidade do povo e a linguagem
compreensível, menos complicada, conduz a um melhor
funcionamento da Justiça, repercutindo em todo o território nacional,
com a edição de leis estaduais, ensejando que milhares de
brasileiros pudessem reclamar, de forma simples e direta, os seus
direitos.123
Além disso, o modelo de tramitação dos processos verificado nos
Juizados Especiais tem recebido o elogio de juristas e de estudiosos de todo o
mundo, porque diminui consideravelmente o número de atos até que o caso tenha
seu julgamento final e, igualmente, o número de recursos.
Ao lado desse enxugamento do tempo de tramitação do processo e do
atingimento da tão sonhada celeridade, mantiveram-se as garantias do contraditório
e da ampla defesa àqueles que são demandados nesse sistema de justiça.124
121
“A descentralização da justiça, com a criação de tribunais especiais para o julgamento de
causas de pequena complexidade (art. 3.º), nos bairros, com os seus respectivos serviços de
assistência judiciária, permite que os Juizados sirvam de pólos de informação de direitos, quaisquer
que sejam (arts. 57 e 58), minimizando o gravíssimo problema da desinformação jurídica existente no
nosso país em ao mesmo tempo, facilitando o acesso das classes menos favorecidas ao Judiciário.”
(Ibidem, p. 106).
122
“A tendência em direção à comunidade atende o espírito de uma nova cultura jurídica, de que
a justiça não pode ficar parada, diante da modernidade presente. Concepção de uma justiça
conciliadora, descentralizada, saindo dos gabinetes, indo ao encontro dos cidadãos e de seus
problemas, tentando resolvê-los, não a deprecia, não a diminui, não lhe retira o poder; pelo contrário,
a torna mais respeitável e solidifica a imagem de credibilidade junto ao povo pelo trabalho itinerante
que realiza.” (TORRES, Jasson Ayres, op. cit., p. 95).
123
TORRES, Jasson Ayres, op. cit., p. 98.
124
“A Lei das Pequenas Causas não é e não se esperava mesmo que fosse, um corpo isolado
com vida autônoma e despregado de raízes lançadas para fora de si. Ela constitui, isso sim, um ponto
bastante luminoso na constelação das leis processuais que têm vida no universo do ordenamento
jurídico. Em outro escrito, ressaltei que o processo ali instituído, se bem que inteiramente novo e
revolucionário na forma como encadeados os seus atos com simplicidade e os seus sujeitos com
muita liberdade, é um processo fiel ao modelo contemporâneo e tradições brasileiras, além de
rigorosamente alinhado aos sadios princípios presentes nos sistemas processuais da atualidade.”
(Cândido Rangel Dinamarco. A Lei das Pequenas Causas e a Renovação do Processo Civil, apud
WATANABE, Kazuo [et al.] (Coord.). Juizado Especial de Pequenas Causas. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1985).
66
Desse modo, o fortalecimento e a expansão desses Juizados seriam
instrumento inequívoco de concretização do direito humano de acesso à justiça.
Da mesma forma, a ampliação dos tipos de pretensões passíveis de
exame de parte desses Juizados e, igualmente, do valor máximo dos pedidos,
caracterizaria extraordinário avanço na consagração da ampliação do acesso à
justiça.
A facultatividade da assistência por advogado, hoje limitada às causas de
até vinte salários mínimos, também serviria à universalização do acesso, sem que
isto implicasse em diminuição de garantias processuais, porque se garante a
assistência de advogado quando desse recurso dispõe a outra parte, em
observância ao princípio da igualdade material ou da paridade de armas.
6.4 Ações para a superação dos obstáculos de natureza cultural e social
As limitações mais importantes ao acesso à justiça verificadas em
decorrência de aspectos culturais e sociais estão relacionadas à hipossuficiência
econômica suportada por grande parte da população brasileira.
A falta de informação, como já se explicitou, constitui o mais importante
óbice à busca da efetivação de direitos por meio do sistema de justiça e sua
superação passa por uma grande concentração de esforços visando ao
esclarecimento da população sobre seus direitos e sobre os métodos disponíveis à
busca de sua materialização.
Esse trabalho deveria principiar pelas instituições encarregadas da
educação, procedendo à inclusão de disciplinas que informassem a comunidade
sobre seus direitos e sobre os caminhos existentes à sua efetivação.
Nesse mesmo horizonte poderiam trilhar todas as organizações
comunitárias e de prestação de serviços, levando à população a real dimensão de
sua cidadania, desvendando-lhe os direitos de que é titular e mostrando os
mecanismos existentes à sua concretização.
Talvez
essa
conscientização
servisse
ao
impulsionamento
da
organização social, que poderia, então, articular-se na promoção desses esforços
67
de informação e na reivindicação dirigida ao Estado, a que se desincumba das
missões que a Carta Política lhe outorgou.
Somente com o real conhecimento da população sobre extenso rol de
direitos de que é titular e sobre os mecanismos de acesso à justiça, construir-se-á
um Estado Democrático de Direito na exata magnitude que sua conceituação
concebe.
Nesse passo, importa pontuar-se que nem mesmo a superação dos
obstáculos econômicos – com a instituição de Juizados Especiais gratuitos e com a
disponibilização de advogados sem custos – possibilita o acesso à justiça à revelia
da efetivação do direito à informação.
Bem demonstra o asserto, pesquisa realizada em Juizados Especiais
Cíveis do Rio de Janeiro, comprovando que nem mesmo diante da isenção de
despesas as populações hipossuficientes acessam os mecanismos de justiça.
No estudo, verificou-se, por igual, que essa limitação persiste mesmo em
unidades situadas em regiões periféricas.125
Com segurança, então, pode-se afirmar que o desenvolvimento de
políticas públicas de informação da população sobre a dimensão de sua cidadania é
pressuposto inafastável à concretização do direito humano de acesso à justiça.
Destarte, além das instituições de ensino, todos os organismos
componentes do sistema de pacificação social deveriam envidar esforços no sentido
da conscientização da comunidade sobre o teor e a extensão de seus direitos, o que
haveria de ser procedido por intermédio de folhetos explicativos, oficinas,
seminários, congressos, encontros e outras atividades a serem realizadas por
125
“O resultado das entrevistas realizadas não é preciso no que concerne à identificação em
percentuais das classes sociais que freqüentam os Juizados. Todavia, pode-se afirmar com
segurança que predomina em larga escala a classe média, apesar das discretas tendências de um
maior afluxo da classe pobre, assim considerados aqueles que auferem renda inferior a três salários
mínimos, notadamente nos Juizados situados no Centro da Cidade. Importante consignar três
situações colhidas nas pesquisas que confirmam as afirmações acima. A primeira revela que, na
pesquisa realizada no então Juizado de Pequenas Causas situado na favela do Pavãozinho (primeira
etapa), no bairro de Ipanema, não figurava um único morador da favela como autor de uma ação. A
maioria quase absoluta das ações eram propostas por pessoas da classe média, que, em 60% dos
casos, iam acompanhadas de advogado, para tratar assuntos basicamente referentes à indenização
decorrente de colisão de veículos e de infiltrações em apartamentos situados no bairro Ipanema. A
segunda, decorre de elaborada pesquisa realizada no Juizado situado na UERJ, que revela os
seguintes percentuais: 13% do público possuía renda média de até três salários mínimos; 13%, entre
três e cinco salários mínimos; 37% entre cinco e 10 salários mínimos; e 36% renda superior a 10
salários mínimos.” (CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro, op. cit., p. 135-136).
68
aqueles atores, dentre os quais poder-se-ia mencionar o Poder Judiciário126, a
Ordem dos Advogados do Brasil, a Defensoria Pública, o Ministério Público e suas
respectivas associações127.
Outra ação fundamental para a concretização do direito humano de
acesso à justiça diz com a necessidade de mudança de paradigma quanto à
compreensão de seu conteúdo.
Não se pode mais, em tempos de relações de massa e de crescimento
de populações urbanas, em especial, periféricas, conceber-se o acesso à justiça
como acesso ao Poder Judiciário, resumindo-se-o à prestação formal de
jurisdição.128
Além dessa interpretação limitativa de acesso à justiça como sinônimo de
acesso ao Poder Judiciário, outro paradigma há de ser rompido, qual seja, aquele
que iguala a obtenção de justiça à disputa, ao enfrentamento, à utilização
incessante de recursos, à contenda, ao demandismo, ao litígio.
126
“O brasileiro tem direito constitucional à informação. Não desatende à positividade o juiz que
se preocupar com a transmissão desses dados à comunidade. Antes, estará implementando a nova
ordem constitucional, que pretende tornar cada homem um bom cidadão – ou, segundo a feliz
expressão de Hanah Arendt, o direto a ter diretos. [...] O juiz não está excluído da responsabilidade de
manter o destinatário informado de seus direitos, nem da transparência que a prestação jurisdicional
também deve se revestir, pois administração pública submetida aos preceitos do art. 37 da
Constituição da República. Deve, portanto, assumir papel protagônico na disseminação de todos os
informes que tornem o Judiciário mais conhecido e mais próximo da população.” (NALINI, José
Renato, op. cit., p. 87).
127
No anexo A deste estudo pode-se encontrar o manual do Projeto Justiça e Cidadania Também se
Aprendem na Escola, desenvolvido pela Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB, que leva
informação sobre cidadania às comunidades escolares.
128
“El auspicio de la implementación de ciertos mecanismos alternativos para la solución de los
conflictos, que se sustenta igualmente en razones que hacen al costo del servicio judicial. El
desemboque jurisdiccional – que, desde luego, resulta imprescindible – debe pasar a erigirse en la via
última, a la que se arriba recién al cabo de la eventual frustración de otras, que se ofrecen a los
justiciables con evidentes ventajas para sus intereses (menos o inexistente costo, mayor celeridad,
informalidad). Debe preverse, entonces, un escalonamiento de ‘instancias’, insertas dentro de la órbita
del órgano jurisdiccional, que garantice los acuerdos a través de su homologación. Una primera
conciliatoria, obligatoria para todos los conflictos; en subsidio, otra arbitral voluntaria; solo el tránsito
infructuoso por aquella y la declinatoria de ésta habilitan el conocimiento judicial. Otra idea no
desdeñable consiste en organizar tales modos alternativos con la intervención de las comunas y las
asociaciones de abogados y de magistrados. Para éstos implicaría asumir roles diversos de los
tradicionales, que constituyen un significativo aporte al bien común a través del perfeccionamiento de
la justicia, en una via participativa en general inédita.” (BERIZONCE, Roberto O. Algunos Obstáculos
al Acesso a la Justicia, Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 68, p. 67-85, out./dez 1992, apud
TORRES, Jasson Ayres. O acesso à justiça e soluções alternativas. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2005, p. 157).
69
Antes de formar exércitos de profissionais prontos para a guerra, as
escolas de direito hão de produzir seres humanos treinados e emprenhados na
busca da resolução pacífica de conflitos, ou seja, na busca da paz.129
A jurisdição formal, burocrática e técnica há de ser reservada à última
alternativa à resolução de um conflito, ou seja, acionada somente quando esgotadas
as vias consensuais de pacificação social.130 E estas hão de existir, de se multiplicar,
alcançando todos os bairros, todos os extratos sociais, todos os povos.
Quando se apregoa a utilização de mecanismos consensuais de
pacificação social, pensa-se na instituição e na implantação de ferramentas de
mediação, conciliação e arbitragem.
Esses instrumentais podem contar com maior ou menor131 participação
do Estado e da sociedade, dando origem a uma série de possibilidades que vão
129
“O número incomensurável de ações que chega aos fóruns e tribunais a cada dia, faz com
que se pense em novos modelos de distribuição de Justiça. Resolver os conflitos é encontrar
diretrizes na área judicial como na extrajudicial, dentro ou fora do processo, incrementando propostas
na seara da transação, concretizando a conciliação e a mediação, assim como o arbitramento,
previsto no Sistema dos Juizados. A arbitragem, como similar do arbitramento, tem objetivo
semelhante. Ora, todos esses mecanismos podem ser colocados à disposição das pessoas, com
incentivo e apoio da Instituição do Poder Judiciário, para que possam realizar seus desideratos.”
(TORRES, Jasson Ayres, op. cit., p. 136).
130
Sobre o tema, colaciona-se recente noticiário produzido pelo Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Sul: “Centro Judicial de Conciliação será instalado em Canoas. A partir da próxima
segunda-feira (3/9), a Comarca de Canoas passará a contar com o Centro Judicial de Conciliação.
Trata-se de um projeto-piloto e objetiva viabilizar conciliações em questões que envolvem qualquer
valor e mesmo antes da entrada formal da ação na Justiça. A iniciativa é uma contribuição do Rio
Grande do Sul ao Movimento Nacional pela Conciliação do Conselho Nacional de Justiça. A proposta
foi idealizada no âmbito da Comissão de Conciliação de 1º Grau, coordenada pela Juíza-Corregedora
Vera Lúcia Fritsch Feijó. A magistrada acredita que “o projeto reverterá em considerável economia de
recursos materiais e de pessoal, na medida em que previne o ajuizamento de demandas e encurta o
tempo de tramitação dos feitos no sistema judiciário”. As instalações estarão dimensionadas para
atender pedidos relacionados com situações de superendividamento, condomínios, consumidor
(vícios de produto e serviços, propaganda enganosa, contas de água, luz e telefonia), contratos
bancários e registros indevidos em cadastros de inadimplentes e as ações visando a obter
indenizações por danos de qualquer natureza. O Centro atuará de duas formas, recebendo as partes
antes da judicialização do pedido e, caso o processo já tenha sido proposto em uma das Varas Cíveis
de Canoas, viabilizando a realização de etapa buscando a conciliação. Com isto, pretende o Tribunal:
prevenção de demandas com a pronta solução, redução de pressão nas Varas e Juizados, com
economia de tempo, trabalho e recursos públicos.” Disponível em: <www.tj.rs.gov.br.> Acesso em
22.9.2007.
131
“Monopólio do Estado é a função jurisdicional, consistente na solução das lides que lhe são
submetidas pelas partes em conflito. Não têm, evidentemente, natureza jurisdicional as gestões que
visem a facilitar a autocomposição (a qual compreende a renúncia, a submissão e as concessões
recíprocas), e que vêm sendo feitas, desde sempre, por pessoas e entes institucionalizados ou não
(os advogados, os órgãos da Assistência Judiciária, o Ministério Público, os próprios membros do
Poder Judiciário). O processo só surge para solucionar a lide, e esta somente se configura, como
pretensão resistida, quando as forças espontâneas do direto se mostrem incapazes de superar o
conflito de interesses. Desde a tradição do direito lusitano até o direito moderno, a conciliação pode
ser atividade extrajudicial, livremente exercida por órgãos não jurisdicionais, ainda que atuem junto ao
juiz.” (Ada Pellegrini Grinover. Aspectos Constitucionais dos Juizados de Pequenas Causas. apud
70
desde postos avançados de conciliação132 e de atendimento de Juizados Especiais,
passando por centros de cidadania, experiências de justiça itinerante e de justiça
restaurativa133, até chegar a práticas de justiça comunitária134 ou de micro-justiça.135
Mas o que importa acentuar-se nesse ponto é a necessidade de que as
populações disponham de mecanismos que estimulem o diálogo, a compreensão e
o entendimento, sempre com acesso gratuito, fácil, próximo.
Essas ferramentas, por igual, devem privilegiar a informalidade, a rapidez,
o protagonismo comunitário, enfim, estimular a organização popular, a negociação,
o consenso, a resolução dialogada dos conflitos e, por conseqüência, a busca e a
obtenção pacífica da justiça.
A tanto, impõe-se uma ruptura com o atual paradigma de justiça que se
apresenta como a antítese do que se acabou de estabelecer.
E todos esses mecanismos devem se organizar de modo a possibilitar o
atingimento da igualdade material dos povos, com a consagração da dignidade do
ser humano e com a redução das desigualdades sociais.
Dessa forma, serviços de informação jurídica, mediação, conciliação e
arbitragem, hão de se espalhar pelos mais distantes rincões, sempre na busca de
informar as comunidades sobre seus direitos e de se lhes disponibilizar os meios à
sua materialização.
O privilegiamento das comunidades hipossuficientes há de promover a
redução das desigualdades e os mecanismos pacíficos hão, sempre, de preceder os
WATANABE, Kazuo [et al.] (Coord.). Juizado Especial de Pequenas Causas. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1985, p. 11-12).
132
“Além dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais, estão em funcionamento em São Paulo os
Juizados Informais de Conciliação, que atendem às causas que não são de competência dos
Juizados Especiais. As reclamações que são encaminhadas aos Juizados Informais de Conciliação só
podem ser resolvidas através de acordos realizados em uma única audiência, sob orientação de um
conciliador ou de um juiz. Se houver acordo esse é homologado pelo juiz, produzindo um título
judicial. Se não houver acordo, a única alternativa para o reclamante é recorrer à Justiça comum. [...]
Apesar de não estar regulamentada por lei, a atuação do Juizado Informal de Conciliação também
indica a importância da conciliação como forma de solução dos conflitos sociais. Neste sentido,
85,40% do total das audiências realizadas (48.248) resultaram em acordo entre as partes (41.206).”
(SADEK, Maria Tereza (Org.). Acesso à Justiça. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, 2001, p. 5152).
133
No anexo B deste estudo pode-se encontrar a descrição da experiência de justiça restaurativa
desenvolvida pelo Projeto Justiça para o Século XXI, no Estado do Rio Grande do Sul.
134
No anexo C deste estudo pode-se encontrar a descrição da experiência de justiça comunitária
desenvolvida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal.
135
Várias experiências nesse sentido estão reunidas em publicação do Ministério da Justiça
intitulada “Novas Direções na Governança da Justiça e da Segurança”, lançada no ano de 2006.
71
instrumentais formais de realização de justiça, passíveis de acionamento se e
quando aqueles se mostrarem insuficientes, de modo complementar.
A concretização do direito humano de acesso à justiça reclama o
percorrimento desse caminho, ressaltando-se a existência de um extenso e exitoso
rol de experiências havidas exatamente com a observância desses mecanismos,
passíveis de replicação, sem prejuízo do estabelecimento de outras iniciativas
complementares análogas.
A valorização dos mecanismos de resolução consensual de conflitos tem
granjeado ações de parte de várias unidades do Poder Judiciário nacional, seja para
processos formais em curso, seja objetivando sua evitação.
Experiências de justiça itinerante têm levado informação e justiça para
comunidades muito distantes desses serviços.
A busca do entendimento, da redução de danos futuros e da restauração
de relações humanas, tem obtido resultados animadores no campo da mediação e
da justiça restaurativa.
O protagonismo da comunidade, com a valorização de sua cultura, de
seu conhecimento e de seu potencial de organização, tem servido à concretização
da justiça em comunidades periféricas dos mais diversos Estados brasileiros, em
experiências de justiça comunitária ou micro-justiça.
Deste modo, a superação dos obstáculos de natureza social e cultural
depende da realização de políticas públicas e de ações afirmativas para a realização
do direito à informação e da valorização de mecanismos consensuais, informais,
rápidos e democráticos de resolução de conflitos, assegurando-se, materialmente, o
acesso universal à justiça.
6.5 Ações para a superação dos obstáculos de natureza legal
A contribuição de fatores de ordem legislativa para a obstrução do acesso
à justiça reclama articulação e mobilização da comunidade e dos agentes do
sistema de justiça, denunciando-os e coordenando ações à sua remoção.
72
Entretanto, há de se pontuar que a atividade interpretativa já pode se
mostrar capaz de afastar uma série de aparentes impedimentos legais ao acesso à
justiça.
Isso porque as normas infraconstitucionais não podem contrariar a Carta
Política, havendo esta declarado princípio da República Federativa do Brasil a
dignidade da pessoa humana e, ademais, dentre seus objetivos encontra-se a
redução das desigualdades sociais.136
Todavia, quando não afastados pela atividade interpretativa, os fatores
limitadores do acesso à justiça merecem remoção via ação legislativa.
Com esse propósito, no âmbito da busca da celeridade processual, uma
série de medidas foram aprovadas recentemente, em um movimento de redução da
morosidade na tramitação dos processos perante o Judiciário.137
Outras ações para a facilitação e a ampliação do acesso à justiça
deveriam dirigir-se na busca da valorização e do fortalecimento dos Juizados
Especiais Cíveis, aumentando-se a valor máximo para o ajuizamento de pedidos e
tornando, sempre, facultativa a assistência por advogado, desde que a parte
adversa esteja nesta mesma situação e seja, igualmente, pessoa física.
A obrigatoriedade da paralisação de ações individuais quando da
existência de demandas coletivas versando sobre o mesmo tema daquelas, também
se apresentaria como medida de considerável redução do número de processos
tramitando, desnecessariamente, nos tribunais, além de produzir uniformidade nos
julgados.
Enfim, essas são algumas proposições, não se pretendendo proceder a
aprofundamento
maior
na
área
das
reformas
legislativas
necessárias
à
concretização do direito humano de acesso à justiça.
136
“Além de dirigente, a Constituição do Brasil de 1988 é uma Carta principiológica. A relevância
dos princípios nunca tem sido suficientemente salientada. Compreende-se que para a mentalidade
calcada no dogmatismo positivista mostra-se perigosa a incursão pela principiologia, necessariamente
fluida. Todavia, o direito não se esgota nas leis. Não é ‘mero somatório de regras avulsas, produto de
atos de vontade, ou mera concatenação de fórmulas verbais articuladas entre si’. Direito é muito mais
do que isso. É o acervo de valores, é conjunto significativo, é consistência, é o consenso jurídico
resultante da consciência coletiva num determinado momento histórico [...] Não será melhor a justiça
realizada mediante aplicação rígida da letra da lei do que aquela resultante de um juiz que assuma a
missão de realizar os valores de sua comunidade e de sua época.” (NALINI, José Renato, op. cit., p.
45-46).
73
REFLEXÕES FINAIS
O direito humano de acesso à justiça constitui tema da mais alta
relevância na atualidade, seja em razão da sua extensão, seja em decorrência da
necessidade de sua afirmação.
Como houve oportunidade de se demonstrar, garantir-se concretude a
esse direito implica, por princípio, ofertar-se informação precisa à humanidade
relativamente aos direitos que titulariza, em regra, desconhecidos a dezenas de
milhões de brasileiros.
Um grande esforço de informação e de educação há de produzir seres
humanos conscientes da verdadeira dimensão que a Carta Política outorgou aos
povos que ocupam o território nacional.
Ao lado da consciência das promessas de garantia de direitos humanos
insculpidas pela República Federativa do Brasil em sua norma maior, ao povo deve
chegar, igualmente, informação sobre a magnitude das violações a esses direitos,
impostas diariamente à humanidade.
Somente o conhecimento coletivo e integral da amplitude dos direitos
conferidos à população, da necessidade de sua concretização imediata e do
descomprometimento do poder público e da sociedade para com esses
compromissos éticos, pode construir lastro firme e dar vida ao direito humano de
acesso à justiça.
Em outras palavras, sem que a comunidade se aproprie do rol de direitos
que a ordem jurídica lhe confere e do sistemático desrespeito a essas ordenações,
não haverá percepção das injustiças que lhe são impostas cotidianamente. E sem
essa consciência, não perceberá as injustiças que lhe são apresentadas.
De igual forma, sem essas experiências, a população não experimentará
a necessidade incessante da busca por justiça e não reclamará a concretização
desse direito, pressuposto do alcance de todos aqueles.
137
“Sem dúvida, as maiores conquistas ocorreram no âmbito da antecipação de tutela e tutela
específica, audiência de saneamento e ação monitória – temas ligados exatamente à celeridade da
Justiça.” (ALVIM, J. E. Carreira, op. cit., p. 122).
74
Então, somente com educação e informação, formar-se-á uma cidadania
consciente, questionadora, organizada, articulada, protagonista da luta pela
asseguração de seus direitos.
Este, exatamente, constitui o primeiro elemento do direito humano de
acesso à justiça.
Somente uma cidadania informada do conteúdo e da extensão de seus
direitos promoverá a mobilização social necessária à realização das políticas
públicas e das ações afirmativas imprescindíveis à realização do direito humano de
acesso à justiça.
Importante registrar-se, igualmente, nesse ponto, que essa política de
informação e de disseminação do conhecimento dos direitos humanos, há de ser
direcionada, preferencialmente, às comunidades que registrem hipossuficiência
social,
porquanto
a
igualdade
material
somente
será
alcançada
com
o
estabelecimento de ações estratégicas à sua redução.
O conceito de direito humano de acesso à justiça carece, da mesma
forma, de revisão.
Com efeito, o que se verifica, na atualidade, é uma garantia de acesso à
justiça eminentemente formal.
O sistema de distribuição de justiça está aberto a todas as pessoas.
Todavia,
somente
aquelas
que
dispõem
de
condições
sociais,
econômicas e culturais mínimas, dele se utiliza.
E essa realidade se instala como decorrência de diversos fatores que
limitam o acesso da população à justiça, tais como a desinformação sobre o
conteúdo dos direitos humanos e dos mecanismos de resolução de conflitos
existentes; o elevado valor das custas processuais; a insuficiência dos serviços
ofertados pelas Defensorias Públicas; a impossibilidade econômica e social de se
suportar a longa tramitação dos processos até a realização do direito; a distância
física, social e cultural das comunidades com os locais de prestação de justiça e,
igualmente, com as pessoas que nele trabalham; a falta de compreensão das
formalidades e da linguagem próprias do sistema de justiça formal, assim de sua
morosidade, dentre outros.
A revisão conceitual necessária é justamente aquela capaz de reduzir
esses obstáculos em número e intensidade, o que reclama o desenvolvimento de
políticas públicas e de ações afirmativas.
75
Nesse sentido, há se caminhar na busca da democratização, da
desburocratização, da informalização, da celeridade e da consensualização do
acesso à justiça.
Somente se alcançará a tão sonhada igualdade material dos usuários dos
serviços de pacificação social com a real universalização dos mecanismos de
resolução de conflitos, quando os serviços de distribuição de justiça estiverem
próximos da população, nos bairros, nos centros comunitários, assim nos grupos
sociais mais distantes e periféricos.
Além de se integrar aos contextos territorial, social e cultural, os
mecanismos de pacificação social hão de estabelecer comunicação adequada com
seus usuários.
Hão de existir, assim, locais para a informação e para a distribuição de
justiça nos centros comunitários e nas escolas, em parceria com os serviços já
existentes nas comunidades em situação de hipossuficiência social.
O atendimento há de ser descomplicado, a linguagem acessível, o que se
mostra possível com a integração, a articulação e a utilização preferencial dos
recursos humanos existentes nas próprias comunidades.
Valorizam-se, dessa forma, os recursos comunitários, seu protagonismo e
reconhece-se seu potencial organizacional, passível, inclusive, de proceder à
pacificação dos conflitos existentes, com geração de justiça e paz.
Do mesmo modo, os mecanismos tradicionais de resolução de conflitos,
formais, conflituosos, lentos e dispendiosos, hão de ceder lugar a ferramentas
informais, rápidas, gratuitas, que privilegiem o consenso, o diálogo, o entendimento.
A que se alcance esse objetivo, necessária a ruptura de paradigmas
culturais, dentre os quais aquele que traduz a justiça como algo alcançável somente
após um longo tempo de batalha, com a observância e a reverência a fórmulas e
formalidades.
Esse novo modelo de justiça participativa, informativa, consensual,
próxima, acessível, somente será alcançado com a integração e com o
estabelecimento de parceiras entre o poder público e a sociedade.
A valorização de ferramentas pouco utilizadas e algumas vezes até
mesmo desvalorizadas, como a informação, a orientação, a conciliação, a
mediação, a arbitragem, dentre outras, há de ser procedida pelos agentes do
sistema de justiça e pela sociedade.
76
A justiça há de ser pensada como instrumento de concórdia, de
consenso, de restabelecimento de relações, de reajuste de regras de convivência,
de diálogo, valores sempre buscados com informalidade, rapidez e eficiência.
A jurisdição formal, instrumento a que se resume o acesso à justiça
hodiernamente, há de constituir instrumento complementar, utilizado somente após
o insucesso daquelas ferramentas ou quando não recomendada sua utilização.
Óbices legais à garantia do acesso materialmente igualitário e à redução
da morosidade do sistema formal de prestação de justiça, também haverão de ser
transpostos.
Enfim, com a ruptura de paradigmas, utilização de ferramentas
modernas, valorização da participação comunitária, desenvolvimento de políticas
públicas e ações afirmativas de ampliação do acesso à justiça, será possível
materializar-se o acesso universal a um sistema de resolução de conflitos seguro,
rápido e eficaz, com produção de justiça e paz.
O desafio, agora, prende-se à concretização do direito humano de acesso
à justiça, transformando-se em realidade a promessa de justiça para todos.
77
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80
ANEXOS
81
ANEXO A - Projeto Justiça e Cidadania Também se Aprendem na Escola,
desenvolvido pela Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB
82
ANEXO B - Projeto Justiça para o Século XXI: programa de justiça resturativa,
desenvolvido no Rio Grande do Sul
83
ANEXO C – Programa de Justiça Comunitária desenvolvido pelo Tribunal de Justiça
do Distrito Federal