O Sistema Penitenciário Brasileiro e
as Parcerias Público-Privadas
Nome: Josiane de Lima e Silva Lauria
Matrícula: K208108
2
O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias
Público-Privadas
RESUMO
O presente trabalho pretende discutir a utilização das Parcerias
Público-Privadas como alternativa de gestão do sistema penitenciário
brasileiro, através de suas unidades prisionais.
PALAVRAS-CHAVE
Parceria Público-Privada (PPP);
Penitenciário Nacional (DEPEN);
Unidades
Prisionais
(UP);
Departamento
SUMMARY
This work intends to discuss use of the Public-Private Partnerships as
an alternative for management of the Brazilian prison system through
its prison units.
KEY WORDS
Public-Private Partnership
Department(NPD).
(PPP);
Units
Prison
(UP);
National
Prison
3
O Sistema Penitenciário Brasileiro e as Parcerias
Público-Privadas
Sumário
1 Considerações Iniciais ........................................................................................... 4
Histórico
do
Direito
Penitenciário
e
a Consequente Evolução da Pena de Prisão..................................................9
1.1
2 A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no setor
prisional.... ................................................................................................................. 115
3 A gestão prisional...................................................................................................17
4 As PPPs e o sistema prisional brasileiro..........................................................19
5 Experiências brasileiras........................................................................................23
6 A experiência de outros países...........................................................................29
7 Uma visão internacional...........................................................................40
8 Conclusão.................................................................................................................40
Referências bibliográficas.....................................................................................43
4
1. Considerações Iniciais
Mais uma vez sob inspiração do direito estrangeiro, em especial do
direito comunitário europeu, o direito brasileiro, pela Lei nº 11.079,
de 30.12.2004, cria novas modalidades de contratos administrativos
– a concessão patrocinada e a concessão administrativa - sob o título
de parcerias público-privadas - PPP.
Pela justificativa que acompanhou o projeto de lei ao Congresso
Nacional, verifica-se que os objetivos são o de suprir a falta de
disponibilidade de recursos financeiros, aproveitar a eficiência do
setor privado, obter investimentos que supram as demandas desde
as áreas de segurança pública, saneamento básico até as de infraestrutura viária ou elétrica.
Esses objetivos podem ser verdadeiros, mas são desmentidos pelo
fato de que a lei aprovada prevê duas modalidades de parceria em
que a forma de remuneração abrange, total ou parcialmente, a
contribuição pecuniária do poder público. Na concessão patrocinada,
essa contribuição, que pode chegar a 70% da remuneração total
garantida ao parceiro privado (podendo superar esse montante se
houver autorização legislativa) soma-se à tarifa cobrada do usuário.
Na concessão administrativa, toda a remuneração fica a cargo do
parceiro público. Além disso, ao contrário dos demais contratos
administrativos, em que a garantia é sempre prestada pelo particular,
na PPP são previstas pesadas garantias a cargo do poder público, seja
em benefício do parceiro privado, seja em benefício do financiador do
projeto. Este assume papel relevante, tendo em vista que a
contribuição do poder público somente se iniciará após a prestação do
serviço, o que significa que as obras necessárias à execução do
contrato têm que ser executadas por conta do parceiro privado. A
tudo isso soma-se a idéia de compartilhamento de riscos entre os
parceiros
público
extraordinárias.
e
privado
no
caso
de
ocorrência
de
áleas
5
Tudo isto gera certo paradoxo e, portanto, perplexidade, talvez
descrença, porque se o poder público não dispõe de recursos para
realizar as obras pelos modos tradicionais, dificilmente disporá dos
mesmos para garantir o parceiro privado de forma adequada. Por
outras palavras, a justificativa do Governo soa falsa. Tudo indica que
a instituição da PPP se insere na tendência à privatização, entendida
em sentido amplo, de modo a abranger todos os institutos de que o
Estado vem lançando mão para diminuir o seu aparelhamento
administrativo,
o
seu
quadro
de
pessoal,
o
regime
jurídico
administrativo a que se sujeita.
A concessão patrocinada, tal como definida na lei, constitui
modalidade da concessão de serviço público disciplinada pela Lei nº
8.987/95; esta se aplica subsidiariamente em tudo o que não
contrariar a Lei nº 11.079. A principal diferença está na forma de
remuneração: na concessão comum ou tradicional, a forma básica de
remuneração
é
a
tarifa,
podendo
constituir-se
de
receitas
alternativas, complementares ou acessórias ou decorrentes de
projetos associados; na concessão patrocinada, soma-se à tarifa paga
pelo usuário uma contraprestação do parceiro público. Tendo por
objeto a execução de serviço público, a escolha da modalidade de
concessão patrocinada não é discricionária porque terá que ser feita
em função da possibilidade ou não de executar-se o contrato com a
tarifa cobrada do usuário e as outras fontes de receita indicadas na
Lei nº 8.987; se essa forma de remuneração for suficiente, não
poderá o poder público optar pela concessão patrocinada, que
dependerá, em grande parte, de contribuição do poder público e de
pesadas garantias que vão onerar o patrimônio público.
A concessão administrativa, de mais difícil conceituação devido à
redação ambígua do art. 2º, § 2º, da Lei 11.079, tem por objeto “a
prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária
direta
ou
indireta,
ainda
que
envolva
execução
de
obra
ou
fornecimento e instalação de bens”. Embora o dispositivo fale em
prestação de serviços (aproximando-se do contrato de empreitada),
6
na realidade o contrato pode também ter por objeto a execução de
serviços públicos que não admitam a cobrança de tarifa. A essa
conclusão chega-se, em primeiro lugar, pelos próprios objetivos
declarados na justificativa do Governo ao encaminhar o projeto de lei
ao Congresso Nacional; em segundo lugar, pela redação do artigo 4º,
inciso III, da Lei, que só proíbe a delegação das funções de
regulação, jurisdicional, poder de polícia e de outras atividades
exclusivas
do
Estado;
em
conseqüência,
como
a
concessão
patrocinada depende, parcialmente, de remuneração do usuário, os
serviços públicos que não comportam essa remuneração, terão que
ser
objeto
de
concessão
administrativa,
que
é
inteiramente
remunerada pelo parceiro público. Além disso, vários dispositivos da
Lei
8.987
administrativa,
são
estendidos,
como
os
que
expressamente,
tratam
da
à
concessão
responsabilidade
da
concessionária, transferência da concessão, encargos do poder
concedente, encargos da concessionária, intervenção, formas de
extinção (advento do termo, encampação, caducidade, rescisão etc).
Isto permite concluir que a concessão administrativa constitui-se
em um misto de empreitada (porque a remuneração é paga pelo
parceiro público) e de concessão de serviço público (porque o serviço
prestado pode ter a natureza de serviço público e está sujeito a
algumas normas da Lei 8.987).
Se o objeto do contrato for a prestação de serviço público, haverá
terceirização de atividade-meio (obras e serviços administrativos) e
atividade-fim (serviços públicos, especialmente serviços sociais do
Estado, que não admitem instituição de tarifa). Sob certo aspecto,
haverá o mesmo tipo de terceirização de atividade-fim que ocorre
com as organizações sociais, porém com regime jurídico diverso. Nos
dois casos, a idéia é a de delegar a entidade privada a execução de
serviço público; só que, no caso das organizações sociais, a entidade
tem que ser associação ou fundação sem fins lucrativos e, no caso da
concessão administrativa, essa exigência não existe, podendo a
concessionária atuar com objetivo de lucro. Nos dois casos, haverá a
7
delegação de serviço público não exclusivo do Estado, prestado por
entidade privada, mediante remuneração garantida
pelo poder
público.
Algumas características são comuns às duas modalidades de PPP:
a) a contraprestação do poder público ao parceiro privado, que não
existe na concessão tradicional; b) a repartição de riscos, inclusive os
referentes a caso fortuito, força maior, fato do príncipe e teoria da
imprevisão; c) o compartilhamento, com a Administração Pública, de
ganhos do parceiro privado, decorrentes da redução do risco de
crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado; d) as
garantias prestadas pelo poder público ao parceiro privado e ao
financiador do projeto; e) a obrigatoriedade de constituição de
sociedade de propósitos específicos; f) da possibilidade de aplicação
de penalidades pelo parceiro privado ao parceiro público (que só é
aceitável se se tratar de multa ressarcitória, já que o particular não
pode aplicar pena ao poder público, que é o titular único do poder
sancionário; g) a limitação de prazo de duração do contrato, que não
pode ser inferior a 5 anos, nem superior a 35 anos, incluindo
eventual prorrogação; h) a exigência de observância da Lei de
Responsabilidade Fiscal; i) algumas normas específicas quanto ao
procedimento da licitação, que derrogam parcialmente a Lei 8.666 e a
8.987, especialmente a possibilidade, com caráter discricionário, de
previsão, no edital da concorrência, da utilização dos mecanismos
privados de resolução de disputas, inclusive arbitragem, classificação
de propostas técnicas antes da fase de habilitação, forma de
apresentação das propostas econômicas, critérios de julgamento,
saneamento de falhas, possibilidade de lances em viva voz.
Dentre as inovações introduzidas pela lei, a que mais tem sido
objeto de críticas e preocupação é a referente às garantias que o
parceiro público poderá prestar ao parceiro privado e ao financiador.
Dentre as primeiras, inclui-se a vinculação de receitas e a instituição
de fundos. Embora se exija a observância do artigo 167, IV, da
Constituição, na realidade, o dispositivo resulta infringido, conforme
8
amplamente demonstrado por Kiyoshi Harada em parecer publicado
no Boletim de Direito Administrativo publicado pela Editora NDJ,
março de 2005, n. 3, p. 308-315. A União, na mesma Lei 11.079,
instituiu o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), por
forma que, como temos dito, não deve servir de modelo para Estados
e Municípios, por sua manifesta impropriedade sob o ponto de vista
jurídico; a lei, na realidade não cria o fundo nem define as receitas
que ficarão vinculadas a ele, remetendo a criação do fundo a
instituição financeira (também não especificada). Além disso, a lei
não especifica os tipos de garantia que o fundo poderá prestar.
A grande preocupação em relação à lei decorre do fato de o
Governo (que afirma não ter recursos para execução direta das
atividades a serem objeto de PPP), contraditoriamente assumir, na
posição de parceiro público, o compromisso de pagar contribuição ao
parceiro privado, além de empenhar o orçamento público para
garantir o parceiro privado com garantias que apresentam fortes
traços de inconstitucionalidade. A insegurança jurídica poderá afastar
os possíveis interessados em participar de PPP com o poder público.
Outra
dificuldade
ou
mesmo
impossibilidade
diz
respeito
à
observância da Lei de Responsabilidade Fiscal. É que as limitações
impostas por aquela lei são limitadas no tempo em função do Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
Anual. Não há como fazer previsão ou estimativa do impacto
orçamentário-financeiro que abranja todo o período de vigência dos
contratos de parceria público-privada.
9
1.1 Histórico do Direito Penitenciário e a Conseqüente
Evolução da Pena de Prisão.
A Antigüidade
A antigüidade desconheceu totalmente a privação de liberdade,
estritamente
considerada
sanção
penal.
Mesmo
havendo
o
encarceramento de delinqüentes, este não tinha caráter de pena, e
sim de preservar os réus até seu julgamento ou execução. Recorriase à pena de morte, às penas corporais e às infamantes.
Durante vários séculos a prisão serviu de contenção nas
civilizações mais antigas ( Egito, Pérsia, Babilônia, Grécia, etc. ), a
sua finalidade era: lugar de custódia e tortura.
A primeira instituição penal na antigüidade, foi o Hospício de
San Michel, em Roma, a qual era destinada primeiramente a
encarcerar
"meninos
incorrigíveis",
era
denominada
Casa
de
Correção.
Platão propunha o estabelecimento de três tipos de prisões:
uma na praça do mercado, que servia de custódia; outra na cidade,
que servia de correção, e uma terceira destinada ao suplício. A
prisão, para Platão, apontava duas idéias: como pena e como
custódia.
Os lugares onde se mantinham os acusados até a celebração do
julgamento eram diversos, já que não existia ainda uma arquitetura
penitenciária própria. Utilizavam-se calabouços, aposentos em ruínas
ou insalubres de castelos, torres, conventos abandonados, palácios e
outros edifícios.
10
O Direito era exercido através do Código de Hamurabi ou a
Lei do Talião, que ditava: "olho por olho, dente por dente" tinha
base religiosa (Judaísmo ou Mosaísmo) e moral vingativa.
A Idade Média
As sanções da Idade Média estavam submetidas ao arbítrio dos
governantes, que as impunham em função do "status" social a que
pertencia o réu. A amputação dos braços, a forca, a roda e a
guilhotina constituem o espetáculo favorito das multidões deste
período histórico.
Penas em que se promovia o espetáculo e a dor, como por
exemplo a que o condenado era arrastado, seu ventre aberto, as
entranhas arrancadas às pressas para que tivesse tempo de vê-las
sendo lançadas ao fogo. Passaram a uma execução capital, a um
novo tipo de mecanismo punitivo.
Com o Império Bizantino (aglomerado étnico de até 20 povos
diferentes: civilização cristã, direito romano e cultura grega com
influência
helenística) fora
criado
o Corpus Juris Civilis,
pelo
imperador Justiniano, restabelecendo a ordem com suas obras:
Código, Digesto, Institutas e Novelas
A Idade Moderna
Durante os séculos XVI e XVII a pobreza se abate e estende-se
por toda a Europa.
11
E contribuíram para o aumento da criminalidade: os distúrbios
religiosos, as guerras, as expedições militares, as devastações de
países, a extensão dos núcleos urbanos, a crise das formas feudais e
da economia agrícola, etc.
Ante tanta delinqüência, a pena de morte deixou de ser uma
solução
adequada.
Na
metade
do
século
XVI
iniciou-se
um
movimento de grande transcendência no desenvolvimento das penas
privativas
de
liberdade,
na
criação
e
construção
de
prisões
organizadas para a correção dos apenados.
A suposta finalidade das instituições consistia na reforma dos
delinqüentes por meio do trabalho e da disciplina. Tinham objetivos
relacionados com a prevenção geral, já que pretendia desestimular a
outros da vadiagem e da ociosidade.
Antes das casas de correção propriamente ditas, surgem casas
de trabalho na Inglaterra (1697) em Worcester e em Lublin (1707),
ao passo que em fins do século XVII já haviam vinte e seis. Nessas
casas,
os
prisioneiros
explicitamente
estavam
condenados
ao
divididos
em
confinamento
4
classes:
solitário,
os
os
que
cometeram faltas graves na prisão e a última aos bem conhecidos e
velhos delinqüentes.
A mais antiga arquitetura carcerária em 1596, foi o modelo de
Amsterdã RASPHUIS, para homens, que se destinava em princípio a
mendigos e jovens malfeitores a penas leves e longas com trabalho
obrigatório,
vigilância
contínua,
exortações,
leituras
espirituais.
Historicamente, liga teoria a uma transformação pedagógica e
espiritual dos indivíduos por um exercício contínuo, e as técnicas
penitenciárias imaginadas no fim do século XVII, deu direcionamento
às atuais instituições punitivas.
Em
1597
e
1600,
criaram-se
também
em
Amsterdã
a
SPINHIS, para mulheres e uma seção especial para meninas
adolescentes, respectivamente.
12
Já as raízes do Direito Penitenciário começaram a formar-se
no Século XVIII, com os estudos de BECARIA e HOWARD. Durante
muito tempo o condenado foi objeto da Execução Penal e só
recentemente é que ocorreu o reconhecimento dos direitos da pessoa
humana do condenado, ao surgir a relação de Direito Público entre o
Estado e o condenado.
Realmente, o Direito Penitenciário resultou da proteção do
condenado. Esses direitos se baseiam na exigência Ética de se
respeitar a dignidade do homem como pessoa moral.
Os dois métodos aplicados no
Direito
Penitenciário
são:
método científico - é um dos elementos da planificação da política
criminal, especialmente quanto ao diagnóstico do fenômeno criminal,
a verificação do custo econômico-social, e a exata aplicação do
programa. Já a
estatística criminal é estudada pelo método
estatístico, o qual destina-se a pesquisa da delinqüência como
fenômeno massa. Estas estatísticas dividem-se em três ordens:
policiais, judiciais e penitenciárias.
Somente no Século XX avultou a visão unitária dos problemas
da Execução Penal, com base num processo de unificação orgânica,
pelo qual normas de Direito Penal e normas de Direito Processual,
atividade da administração e função jurisdicional obedeceram a uma
profunda lei de adequação às exigências modernas da Execução
Penal.
Todo esse processo de unificação foi dominado por dois
princípios do Código Penal de 1930: a individualização da execução e
o reconhecimento dos direitos subjetivos do condenado.
BECARIA e HOWARD deram causa a uma grande evolução da
doutrina de Execução Penal, com a produção de longa série de
tratados e revistas especializadas (DE BEAUMONT, TOCQUEVILLE,
DUCPETIAUX, PESSINA, VIDAL e CUCHE).
13
Sucessivamente realizaram-se congressos sobre o assunto, os
quais já assumiam caráter internacional, como o de Londres em
1872.
Dá-se a devida importância à criação da Comissão Penitenciária
Internacional, que se transformou na Comissão Penal e Penitenciária
(1929), que deu origem à elaboração das Regras Mínimas da ONU.
Após a 2ª Guerra Mundial, surgem em vários países a Lei de
Execução Penal (LEP), como na Polônia, Argentina, França,
Espanha, Brasil, e outros estados-membros da ONU.
No Brasil, com o advento do 1º Código Penal houve a
individualização das penas. Mas somente à partir do 2º Código Penal,
em 1890, aboliu-se a pena de morte e foi surgir o regime
penitenciário de caráter correcional, com fins de ressocializar e
reeducar o detento.
Com o reconhecimento da autonomia do Direito Penitenciário
pela Constituição Brasileira (art. 24, I ), todas as Universidades terão
de adotar o ensino do direito penitenciário. A reforma penal não se
fará sem a renovação do ensino universitário das disciplinas
relacionadas com o sistema penal.
Dentre
os
mais
modernos
estabelecimentos
carcerários
encontram-se: Walnut Street Jail, na Filadélfia (1829); Auburn,
Nova York, em (1817); e o sistema da Pensylvânia, todos nos
Estados Unidos da América. Consideram-se modernos pois instalam a
disciplina, removem a tentação da fuga e reabilitam o ofensor. No
sistema de Auburn, os prisioneiros dormem em celas separadas, mas
trabalham, durante o dia, em conjunto com os demais prisioneiros.
Este método de sistema está sendo implantado em todo os EUA. Já o
sistema da Pensylvânia, o ofensor é isolado durante todo o período
do confinamento.
Todos estes sistemas são baseados na premissa do isolamento,
na
substituição
dos
maus
hábitos
da
preguiça
e
do
crime,
14
subordinando o preso ao silêncio e a penitência para que encontre-se
apto ao retorno junto à sociedade, curado dos vícios e pronto a
tornar-se responsável pelos seus atos, respeitando a ordem e a
autoridade.
A Conferência Nacional Penitenciária ( National Prison
Conference), realizada em Cincinnati, Ohio - EUA, em 1870, foi o
primeiro sinal da reforma carcerária. Encorajados pelo recente
estabelecimento da condicional, a conferência abordou em seu tema
principal a prisão perpétua. Escolheu uma corte específica para os
casos de prisão perpétua, a qual delimitará o tempo mínimo e
máximo para todas os tipos de penas. É acreditável que este tipo de
sentença dará ao ofensor maior incentivo à sua reabilitação, o que
determinará uma satisfatória mudança nos cárceres atuais.
A detenção se tornou a forma essencial de castigo. O
encarceramento passou a ser admitido sob todas as formas. Os
trabalhos forçados eram uma forma de encarceramento, sendo seu
local ao ar livre. A detenção, a
reclusão, o encarceramento
correcional não passaram, de certo modo, de nomenclatura diversa
de um único e mesmo castigo.
15
2. A parceria com a iniciativa privada e os investimentos no
setor prisional.
Parte dos problemas de segurança que a sociedade brasileira vem
sofrendo, tem como ponto de partida o inquestionável quadro de caos
constatado no sistema prisional. O tema tem sido objeto de
incansáveis debates, principalmente a partir do final dos anos 90.
A
falta
de
infra-estrutura,
péssimas
condições
de
higiene,
precariedade no serviço de saúde, assistência jurídica deficiente,
aliados a outros fatores, conseqüentes da superlotação e do
abandono.
Inicialmente, devem ser priorizados pelos gestores os seguintes
tópicos e diretivas1:
1. criação de novas vagas;
2. vinculação dos recursos públicos utilizados para a manutenção
o sistema prisional;
3. cumprimento da pena e guarda provisória, nos termos da Lei
de Execuções Penais;
4. gerenciamento das unidades prisionais, de forma a permitir
que o Estado cumpra sua função indelegável nas questões de
execução penal.
Deve se observar que o surgimento de uma nova modalidade de
contrato administrativo entre o Estado e a iniciativa privada, não tira
do Poder Público a possibilidade de se construir e administrar com
exclusividade seus presídios.
_____________
1. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público
privadas: novos horizontes.
16
Segundo esse novo modelo de gestão pública, a iniciativa privada
poderia realizar as seguintes atividades2:
1. construção de novos presídios;
2. prestação de serviços em novas unidades e nas já existentes,
com a conservação dos prédios e acessórios e a execução de
reparos e reformas necessárias;
3. fornecimento de alimentação aos internos; prestação de
assistência social, médica, odontológica, psicológica e psiquiátrica
aos internos.
4.
realização
de
cursos
profissionalizante
aos
internos,
estabelecendo, se necessário, convênio com entidades públicas ou
privadas;
5. incentivo à prática esporte e recreação aos internos;
Os benefícios imediatos a serem alcançados pela implantação da
nova gestão contratual ou seja, pela PPPs são3:
1. diminuição do déficit de vagas carcerárias existentes no Estado;
2.
desoneração
do
orçamento do
Estado,
com
atração
de
investimentos de curto prazo;
3. planejamento de longo prazo, buscando objetivos concretos,
através da parceria com o setor privado.
_____________
2,3. OSÓRIO, Fabio Medina e VIZZOTO, Vinicius Dinis, Sistema penitenciário e parcerias público
privadas: novos horizontes.
17
3. A gestão prisional
Apesar da legislação sobre Parcerias Público-Privadas não trazer
em seu bojo o tema penitenciárias ou presídios, deixando assim de
dar tratamento específico, não se discute que criação dessa nova
modalidade de contrato administrativo que envolver a operação ou a
construção de novos presídios, a função do parceiro privado ficará
restrita à gestão da unidade carcerária, mantendo-se sob o manto do
Estado a guarda dos presos e a respectiva manutenção da ordem
legal.
Importante definir, desde já, a questão da gestão da unidade
prisional sendo: a responsabilidade pela manutenção da habitação
(limpeza, conservação e higiene), proteção (conservação e reforço do
imóvel
prisional,
prevenindo
fugas
e
rebeliões),
educação
e
reabilitação (provimento de salas de aula para alfabetização, ensino
fundamental e médio e unidades de promoção do trabalho carcerário,
dentre outros). Caberá ao Poder Público, mediante norma expressa,
regular e fiscalizar a atividade do parceiro privado, buscando a
implementação das diretrizes legais, desde já, contidas no contrato
administrativo da parceria público-privada.
Para que a administração pública contrate projetos de PPPs, se
faz imprescindível o estudo sobre a remuneração do parceiro privado
e a conciliação da prestação dos serviços com a guarda dos presos,
que continuará sob a custódia do Estado. Quanto efetivação do
pagamento pela administração pública ao parceiro privado, esta se
dará pela negociação e habilidade no acerto entre as partes, podendo
apresentar
uma
das
seguintes
configurações,
Ariovaldo Pires4:
_____________
4. PIRES, Ariovaldo -Valor on line, 27.10.2005
segundo
relata
18
pagamento mensal ao parceiro privado, segundo a disponibilidade de
vagas
e
performance
na
administração
da
unidade
carcerária;pagamento de um valor fixo por cela disponível para cobrir
custos fixos da unidade carcerária; ou pagamento por presidiário, de
um valor variável, para cobrir custos com operação, manutenção e
demais despesas da unidade carcerária.
A administração dos presídios, tanto no regime das PPPs ou no
tipicamente público, deverá ser supervisionada pelo Departamento
Penitenciário Nacional, conforme preceitua a Lei de Execuções Penais
em seu art. 72, inciso II.
Constatada
a
deficiência
na
administração
em
unidades
prisionais terceirizados que, de qualquer forma, firam o interesse
público,
consequentemente
ocasionarão
a
imediata
rescisão,
característica inerente aos contratos realizados com a administração
pública, em razão de cláusula exorbitante, devendo-se obedecer a
fundamentação do ato e observado o devido processo legal.
Nas
palavras
de
Diógenes
Gasparini5:
"Nos
contratos
administrativos reconhecem-se em razão da lei, da doutrina e da
jurisprudência, a favor da Administração Pública contratante, certas
prerrogativas, a exemplo de: a) modificar a execução do contrato a
cargo do contratante particular; b) acompanhar a execução do
contrato; c) impor sanções previamente estipuladas; d) rescindir, por
mérito ou legalidade, o contrato (...)".
____________
5. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 7ª Edição. São Paulo: Ed. Saraiva, 2002. p. 551.
19
4. As PPPs e o sistema prisional brasileiro.
Enquanto os políticos trocam acusações sobre os responsáveis
pela onda de violência, fica patente a urgência de atacar um dos
principais vetores da criminalidade: o caos em que se transformou o
sistema penitenciário brasileiro. De acordo com a última estatística
disponível, referente ao final de 2006, 400.000 presos dividiam 236.
000 vagas. A população carcerária aumentou 17% desde 2004 e o
déficit de vagas cresce à média de 3 500 presos por mês. Para
complicar, a construção de novas penitenciárias esbarra na falta de
verbas, desde 2001, houve queda de 58% nos recursos federais
destinados à segurança, de acordo com levantamento da ONG Contas
Abertas, especializada em fiscalizar o orçamento público.
Diante desse quadro, volta a ser debatida a idéia de privatização
dos presídios, prática que vem crescendo em todo o mundo.
Concebida inicialmente nos Estados Unidos na década de 80, a gestão
privada de presídios está em expansão em países como Chile,
Austrália e África do Sul. Ainda que timidamente, a privatização é
adotada no Brasil há sete anos, os resultados são animadores. Até
hoje, nos sete estados (Paraná, Amazonas, Espírito Santo, Ceará,
Bahia, Santa Catarina e Minas Gerais) em que a iniciativa privada foi
contratada para administrar quase 5 000 presos, tanto de baixa
quanto
de
alta
periculosidade,
não
ocorreram
rebeliões
com
depredações, não há superlotação, as fugas foram ocasionais e a
qualidade dos serviços melhorou. O Brasil adaptou o modelo francês,
pelo qual os governos estaduais assinam contratos com empresas
privadas, que recebem recursos públicos para gerir a acomodação,
vestuário, alimentação, limpeza, as instalações e a assistência médica
e judicial, além do controle do dia-a-dia dos detentos. Por uma
limitação legal, a participação privada termina aí. A Constituição
Federal determina que cabe apenas ao Estado a custódia dos presos,
que não pode delegá-la em hipótese alguma. Por isso, a direção do
20
presídio e a guarda armada estão sob responsabilidade dos governos
estaduais.
SISTEMA PENITENCIÁRIO NO BRASIL
DADOS CONSOLIDADOS (fonte:Departamento Penitenciário NacionalDEPEN – Ministério da Justiça, 2007)
DEZEMBRO 2005
Regime Fechado
Regime Semi-Aberto
Regime Aberto
Homens: 32.901
Homens: 7.417
Mulheres: 7.431
Mulheres: 955
Mulheres: 456
Total: 149.229
Total: 33.856
Total: 7.873
Homens: 141.798
Provisório
Medida de Segurança
Homens: 98.222
Homens: 3.656
Mulheres: 3.894
Mulheres: 189
Total: 102.116
Total: 3.845
Total de Estabelecimentos: 1.006
População do Sistema Penitenciário: 296.919
Vagas do Sistema Penitenciário: 206.559
Secretaria de Segurança Pública: 64.483
População Prisional do Estado: 361.402
21
DEZEMBRO DE 2006
Regime Fechado
Regime Semi-Aberto
Regime Aberto
Homens: 154.861
Homens: 39.575
Homens: 16.704
Mulheres: 8.944
Mulheres: 2.156
Mulheres: 1.607
Total: 41.731
Total: 18.311
Total: 163.805
Provisório
Medida de Segurança
Homens: 107.968
Homens: 3.256
Mulheres: 4.170
Mulheres: 339
Total: 112.138
Total: 3.595
Total de Estabelecimentos: 1.051
População do Sistema Penitenciário: 339.580
Vagas do Sistema Penitenciário: 236.148
Secretaria de Segurança Pública: 61.656
População Prisional do Estado: 401.236
Em nenhum país a terceirização abrange todos os presídios, na
França, representa 25% da população carcerária; nos Estados
Unidos, 6,6%. Nem se espera que a delegação à iniciativa privada
seja uma panacéia. Mas são evidentes as vantagens da privatização.
Sem as amarras da legislação que regula a compra de material no
setor público, a empresa pode fazer obras e adquirir bens com mais
rapidez, desobrigando-se de licitações. A mesma facilidade existe na
dispensa de pessoal, que pode ser imediata no caso dos agentes
penitenciários acusados de maus-tratos ou corrupção. No caso dos
22
presídios públicos, a demissão, quando ocorre, é demorada e, em
geral, o destino do mau agente é a transferência para outro presídio
público.
A economia gerada pela privatização, porém, não é imediata: o
preso custa mais caro, pelo menos a curto prazo. No presídio
terceirizado, em média, o detento custa aos cofres públicos entre 1
800 e 2 000 reais mensais, ante 1 000 na prisão pública.
A terceirização de presídios tende a ser incluída nas parcerias
público-privadas (PPPs), a nova modalidade de investimentos em
infra-estrutura. Em São Paulo, Minas Gerais e Bahia já estão sendo
desenhadas as modelagens para a construção de presídios pela
iniciativa privada no próximo ano. As empresas seriam contratadas
para construir e administrar as prisões por até 30 anos, sendo
obrigadas a atender a padrões de qualidade, a direção e a guarda
permanecem nas mãos do Estado. Como em qualquer concessão
pública, existem mecanismos legais de controle por parte dos
governos. Para garantir a qualidade, o modelo que está sendo
idealizado em Minas Gerais prevê 150 indicadores de desempenho
para o empresário. Obviamente que uma empresa vai querer ter
lucro, mas com contratos bem elaborados e amarrados é possível
garantir bons serviços e retorno ao investidor.
Os especialistas esperam que as PPPs gerem um aumento no
número de prisões. Na Inglaterra, que tem oito presídios em regime
de PPP, o custo de construção de uma penitenciária caiu 40%.
Atualmente,
cinco
empresas
atuam
nas
sete
penitenciárias
terceirizadas no Brasil, mas espera-se que as PPPs possam atrair
concorrentes internacionais.
No entanto, antes de se apoiar ou criticar a utilização das PPPs
para o sistema prisional, é preciso se compreender como essa
parceria será configurada. É necessário antes traçar um panorama
23
das experiências de PPP em presídios de outros países. Contratos de
PPP para a construção, operação e manutenção de presídios já são
realidade em países como o Reino Unido e o Chile.
5. Experiências brasileiras
Paraná
Em 12 de novembro de 1999, foi inaugurada a Prisão Industrial
de Guarapuava, no Estado do Paraná, não ainda inserido no contexto
das PPPs, mas, podendo se falar em gestão compartilhada.
A prisão industrial foi construída com recursos dos Governos
Federal
e
Estadual.
O
custo
total
da
obra
foi
no
valor
de
R$5.323.360,00 (cinco milhões, trezentos e vinte e três mil,
trezentos e sessenta reais), sendo 80% provenientes de convênio
com o Ministério da Justiça e 20% do Governo do Estado do Paraná.
Neste
estabelecimento
prisional,
a
administração
foi
terceirizada, mas não na sua totalidade. A empresa era encarregada
de
prestar
atendimento
aos
internos
no
que
diz
respeito
à
alimentação, necessidades de rotina, assistência médica, psicológica
e jurídica dos presidiários.
Por sua vez, o governo do Estado mantém sua competência
legal em nomear o diretor, o vice-diretor e o diretor de disciplina, que
supervisionam a qualidade de trabalho da empresa contratada e
fazem valer o cumprimento da Lei de Execuções Penais.
A Penitenciária Industrial de Guarapuava tinha capacidade
para 240 (duzentos e quarenta) presidiários. Tem 117 (cento e
dezessete) funcionários, sendo que, em média, de 10% a 12%
encontravam-se em licença médica. O contrato estabelecido entre a
24
empresa de administração penitenciária e o Poder Público tem
duração estabelecida em dois anos, podendo ser renovado .
O Estado pagava à empresa a quantia mensal de R$ 297.000,00
(duzentos e noventa e sete mil reais), o que equivale a cerca de R$
1.200,00 (mil e duzentos reais) por preso6..
No Estado do Paraná, considerando a pioneira experiência
exitosa, as iniciativas se multiplicaram. Além de Guarapuava, outros
presídios já foram implantados sob a égide deste novo paradigma,
tais como a Casa de Custódia de Curitiba, a Casa de Custódia de
Londrina, as prisões de Piraquara e Foz do Iguaçu.
Salta aos olhos o índice de reincidência criminal dos egressos do
presídio de Guarapuava, que chega a ínfimos 6%. Em Maringá, no
mesmo Estado, tal índice alcança 30%. A média nacional é gritante:
70% de reincidência criminal7.
Conforme dados veiculados no sítio eletrônico do Departamento
Penitenciário Nacional, o nível de reincidência é ainda mais baixo em
Guarapuava: meros 2% 8. Urge concluir que, com mais investimento
em estrutura e redes de apoio, os presos não voltarão a reincidir ou
reincidirão em percentuais ínfimos, reduzindo-se a violência urbana
relacionada ao retorno de pessoas perigosas ao convívio social.
____________
6. Dado disponível no sítio eletrônico do Departamento Penitenciário do Estado do Paraná, referente ao mês de abril de
2004. Fonte: http://celepar7.pr.gov.br/depen/populacaocarceraria.asp Data de Acesso: 20/08/2007
7,8. Disponível em http://www.mj.gov.br/Depen/inst_estados_pr3.htm. Data de Acesso: 20/08/2007.
25
Minas Gerais
Em julho de 2004, Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e o governo do estado de Minas Gerais firmaram convênio de
cooperação técnica para o programa de Parceria Público-Privadas
PPP,. Os recursos, da ordem de US$ 675 mil, foram aplicados na
formatação do programa mineiro para dar início as licitações para os
cinco projetos-piloto dentro da nova modelagem em Minas. Este foi o
primeiro projeto de PPP que a instituição está apoiou no Brasil. A
experiência mineira está sendo implantada em outros países da
América Latina. O BID tem vários projetos nesse sentido e, estarão
formalizando o aporte de recursos aos fundos de pensão que serão os
grandes investidores no PPP federal. O banco tem consciência de que
este modelo é uma alternativa para os grandes investimentos em
infra-estrutura no país. Minas Gerais foi o primeiro estado a aprovar a
lei que regulamenta as PPPs. Pela norma mineira, o programa será
gerido por um conselho presidido pelo próprio Governador do Estado
e garantido pelo Fundo Garantidor do PPP, que é formado por ações
preferenciais da Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig),
avaliadas em R$ 88 milhões. O estado também já elencou os cinco
projetos prioritários para Minas, que estão em fase de elaboração. De
acordo com o programa mineiro, Minas procura parceiros para o
projeto viário, que é a restauração da rodovia MG-050, a construção
de cinco presídios na Região Metropolitana de Belo Horizonte, o novo
centro administrativo do governo mineiro e para o campus da
universidade estadual. Além das obras de saneamento básico que
será o primeiro projeto implantado em Minas dentro dessa nova
filosofia e terá como gestora a Companhia de Saneamento de Minas
Gerais (Copasa). Este projeto, aliás, já foi apresentado a investidores
no início desse ano. Projetos-piloto Segundo o secretário de estado
de Desenvolvimento Econômico, Wilson Brumer, com os recursos do
BID para a formatação do programa, no próximo ano será possível o
início do processo licitatório para os projetos-pilotos. Na continuação,
em julho de 2007, será aberta aos consórcios interessados, consulta
26
pública à proposta de edital para a construção de um complexo
penitenciário com 3.100 vagas.
BAHIA
O Governo do Estado da Bahia divulgou, em fevereiro de 2006,
edital de concorrência pública para o segundo projeto-piloto de
Parceria Público-Privada (PPP), que prevê a construção de três
presídios no estado. O objetivo é a selecionar a empresa que vai
fazer a modelagem econômica e financeira e realizar os estudos da
viabilidade do projeto de construção de presídios através da PPP.
O projeto prevê a construção de três presídios: um na Região
Metropolitana de Salvador e dois no interior. O objetivo é acabar com
a população carcerária nas delegacias e possibilitar ao preso uma
melhor condição de recuperação. Cada presídio terá 800 vagas,
totalizando 2400 vagas.
O estado constrói as instalações e empresa especializada
administra
A Bahia terá mais dois presídios de segurança máxima,
administrados em sistema de co-gestão entre o Estado e uma
empresa privada. As instalações, situadas nas cidades de Lauro de
Freitas e Itabuna, terão capacidade para 430 internos. As operações
dos complexos prisionais funcionarão no sistema de co-gestão entre a
Secretaria de Justiça do Estado e a empresa Yumatã, especializada
no setor. A parceria entre o Estado e a iniciativa privada obedece a
determinação constitucional. Cada preso no sistema de co-gestão
custará
menos
aos
cidadãos
baianos,
do
que
os
de
gestão
exclusivamente estatal.
____________
9. Publicação do Governo do Estado da Bahia de 17 de fevereiro de 2006 - Bahia
lança edital de PPP para presídios.
27
Na Bahia, o estado constrói os prédios enquanto a empresa fica
responsável pela operacionalização da unidade prisional, além de
promover investimentos complementares principalmente na área de
segurança. Nesse tipo de presídio, o diretor, o diretor-adjunto e o
chefe de segurança são os únicos funcionários indicados pelo Estado.
A empresa que vence a licitação administra todo o restante,
desde o supervisor administrativo, médicos, dentistas, psicólogos,
advogados, assistentes sociais, nutricionistas, professores e os
agentes penitenciários.
A guarda da muralha é da Polícia Militar. O sistema de cogestão faz parte do Projeto de Parcerias Público-Privadas (PPP). Hoje,
só na Bahia, existem 17 penitenciárias abrigando 7.600 homens e
mulheres. Com essas duas novas unidades, já são cinco os presídios
geridos por meio da co-gestão na Bahia. A unidade de Valença,
administrada pela Yumatã, foi a pioneira, com 268 vagas. Nesse
sistema, na Bahia, nunca houve fuga no regime fechado. Vale
salientar que na co-gestão o respeito, a boa assistência a saúde,
jurídica e alimentação de qualidade são os preceitos prioritários no
tratamento dos internos.
A Secretaria de Justiça e Direitos Humanos ainda prevê para o
próximo ano o início da operação da unidade de Eunápolis, conforme
indicado no projeto. Junto com a unidade de Vitória da Conquista,
que só deve ficar pronta em 2008, serão, no total, 3.080 novas
vagas10.
____________
10. Publicação do Jornal do Comércio de 18 de dezembro de 2006.
28
Além da construção de mais presídios, o Estado também se
destacou com a apresentação de propostas na área para análise pelo
Ministério da Justiça. A implantação de centrais de penas alternativas,
em Feira de Santana e Jequié, e de uma estrutura de inteligência
voltada para o sistema penitenciário está entre as sugestões já
encaminhadas à Brasília.
O governo baiano ainda apostou em segurança. Na Penitenciária
Lemos Brito, no Presídio de Salvador e no Conjunto Penal de Feira de
Santana foram instalados bloqueadores de aparelho celular e do
Sistema de Segurança Eletrônico.
Incentivar
os
presos
em
atividades
produtivas,
cumprindo
dispositivos da Lei de Execução Penal, foi uma das ações da
Secretaria
de
Justiça
e
Direitos
Humanos
no
sentido
de
ressocialização. Foram firmadas até parcerias com 43 empresas para
oferecer remuneração, beneficiando 1.150 presos, que representam
cerca de 16,1% da população carcerária. Há ainda atividades de
incentivo
ao
artesanato,
além
das
laborativas
desenvolvidas
exclusivamente para remissão de pena.
CEARÁ
No Ceará, o presídio Estadual do Cariri também é uma
realidade. A empresa de segurança que administra o presídio do
Cariri recebe do governo algo em torno de R$ 1.200,00 (mil e
duzentos) por preso. Tal valor seria semelhante ao gasto em
presídios públicos. Todos os passos dos presos que cumprem pena no
estabelecimento prisional são monitorados por 64 (sessenta e quatro)
câmeras ligadas dia e noite. Tudo que é gravado no presídio fica
arquivado por três dias. Os presos só ficam livres das câmeras em
uma situação: quando entram nas celas. Em quase três anos,
nenhuma fuga, nenhuma rebelião. É um instrumento contra a
29
corrupção: ocorre rodízio de funcionários por hora e setor e inexiste
intimidade com os presos11.
6. A experiência de outros países
6.1 Os Estados Unidos
Nos Estados Unidos, onde mais de dois milhões de pessoas
estão em presídios e mais de 400 mil trabalham neles, as prisões são
grandes negócios12.
Historicamente, os presídios têm sido usados para uma série de
propósitos. Eles são mais comumente usados para encarcerar
criminosos, mas também são utilizados para prender dissidentes
políticos, doentes mentais, prisioneiros de guerra e até mesmo
pessoas que não pagaram suas dívidas. Os campos de prisioneiros da
Guerra Civil Norte-Americana eram conhecidos no Norte e no Sul
como
lugares
insalubres
e
com
condições
de
vida
terríveis.
Superlotação, doença e desnutrição levaram a centenas de mortes13.
Nos séculos XVIII e XIX, as pessoas que não conseguiam pagar suas
dívidas eram freqüentemente presas ou obrigadas a realizar trabalhos
forçados. O tempo que gastavam na prisão ou trabalhando era uma
maneira alternativa de pagar as dívidas. Hoje em dia, alguns
devedores ainda são
presos aqueles que
não
pagam pensão
alimentícia ou impostos podem ser condenados e sentenciados à
prisão.
___________
11 Sobre a PIRC – Presídio Industrial Regional de Cariri, veja-se o artigo de SILVA e BEZERRA (2005)
12. Fonte: Departamento de Justiça dos EUA - em inglês
13. Fonte: AltonWeb - em inglês
30
As parcerias público-privadas em operações de prisões têm
existido desde o período colonial, embora o grau de dependência do
setor privado e a concepção do modelo político têm variado bastante.
Este estudo irá identificar as características das parcerias, as razões
da participação do setor privado, as racionalidades e reivindicações
feitas pelos concorrentes, perspectivas e as conseqüências do
empenhamento do setor privado.
A Ascensão e Queda das Parcerias Publico-Privadas
Os três seguintes tipos básicos de parcerias têm sido evidentes
na história das prisões nos Estados Unidos: a propriedade das
instalações, na qual os prisioneiros são mantidos; utilização privada
de prisões trabalhistas e de obtenção de lucros a partir de seu
trabalho; e gestão privada da instalação, incluindo no dia-a-dia a
supervisão dos prisioneiros.
Estudos de casos da emergência da criação de prisões nos
estados americanos sugerem que o envolvimento privado começou
através de uma convergência de interesses entre os reformadores,
funcionários públicos e às empresas locais (Shichor, 1995; Walker,
1980). Com relação às prisões humanitárias, os reformadores
acreditavam que seria mais humano do que as formas mais comuns
de punição nas colônias americanas e mais tarde na fronteira
ocidental, que eram a morte, a tortura ou outro castigo físico. O
papel dos reformadores foi evidente na fundação da primeira colônia
Quaker na prisão de William Penn quando a grande lei de 1682
proibia a pena de morte para tudo, exceto homicídio premeditado.
Mais tarde, a colônia arrendou o espaço de empresas locais (Walker,
1980).
31
As autoridades públicas a partir do período colonial para o início
dos anos 90 acreditavam que as prisões poderiam ser autosuficientes, ou mesmo rentáveis para o Estado, e que as empresas
estavam
interessadas
em
partilhar
os
lucros.
Alguns
estados
permitiam ao particular ou empresa construir, gerenciar e lidar com o
dia-a-dia da operação da prisão em si. Tal sistema gerou um debate
intenso na década de 1980 e 1990. Knepper (1990) relata que, em
1825, o Estado de Kentucky não conseguia fazer dinheiro suficiente
para sustentar a sua crescente população prisional e estava em
desespero financeiro. Um empresário, Joel Scott, teria pago ao
Estado a quantia de US$ 1.000 por ano para o trabalho dos
condenados em um presídio com 250 leitos por ele construídos e
explorados, com todos os lucros revertidos para manter sua própria
empresa.
Na Louisiana, o Estado teria alugado toda a operação por 5
anos e recebeu a quantia de US$ 50.000 para a locação. Em 1866, o
Tennessee, alugou a sua prisão de Nashville a uma empresa de
mobiliários por 43 centavos ao dia por cada recluso, sob a alegação
de que passava por grave crise financeira, além de um significativo
aumento do número de presos após o término da Guerra Civil. Em
1851, a Califórnia não conseguia manter-se com o aumento do crime,
atribuído ao afluxo de colonos e estava próximo da falência, por isso,
o Estado teria alugado seu estabelecimento prisional por 10 anos a
dois empresários locais.
Os Estados do Arizona e Oklahoma, as prisões não só eram
vistas como potenciais entidades com fins lucrativos para o Estado e
para as empresas locais, mas consideravam as prisões como parte
importante do desenvolvimento econômico do programa estadual. Em
Oklahoma, os presos construíram a prisão de McAlister, uma indústria
32
e uma fazenda de 2.000 acres. O 1° Governador do Arizona, Anson
PK Safford, acreditava que uma prisão regional demonstraria uma
região civilizada, possuidora de um ambiente social estável, suficiente
para atrair empresas. Ele foi capaz de explorar as características
raciais dos prisioneiros, afirmando que a maior parte deles eram
mexicanos selvagens e perigosos que praticavam crimes por todo o
Estado, especialmente perto da fronteira mexicana. Ele também
alegou que seria o primeiro Estado-Instituição com fins lucrativos e
de trabalho árduo que seria bom para a saúde dos reclusos. O
Arizona acabou contratando com uma empresa privada, a Arizona
Canal Company. A prisão forneceria a mão de obra dos condenados à
empresa pelo período de l0 anos, ao custo de 70 centavos por dia,
convertidos em fornecimento de água tratada.
Todas estas formas de parcerias público-privadas geraram
sérios problemas, com origem nos próprio mercado de negócios e no
mercado de trabalho. Em alguns Estados, os presos se amotinaram e
protestaram a tal ponto que as parcerias foram encerradas. Por
exemplo, o Tennessee terminou sua locação-convênio apenas um ano
depois
que
ela
começou,
aparentemente
porque
os
detentos
queimaram toda mobília da fábrica. Posteriormente, eles construíram
prisões e alugaram presos à empresas do setor mineiro. Em 1891 e
1892, mineiros livres invadiram as prisões e libertaram os presos, sob
o argumento de que a concorrência era desleal. No Alabama, relatase que opositores ao sistema, preocupados com a locação das prisões
trabalhistas, em razão do princípio fundamental de restaurar o
sentimento do prisioneiro a participar de uma sociedade justa. Eles
estavam
preocupados
de
que
alguns
arrendatários
tentariam
aumentar as penas de bons trabalhadores, inventando condutas
gravosas aos presos.
33
Movimentos humanitários no Texas relataram um excessivo
número de detidos mortos e feridos, atribuindo culpa à empresas
privadas e às prisões por eles operadas. O sistema contratual da
Califórnia foi acusado por possuir um aparelhamento corrupto com
venda de perdões, e outros temas, a tal ponto que o Governador
assumiu o controlo físico de San Quentin. Um dos locatários era exmembro da legislatura e teria se utilizado do escândalo para
benefícios políticos. Em decorrência, um Tribunal deliberou que a
aquisição foi ilegal, o estado teve que comprar a locação financeira da
empresa privada por US$ 275.000. Em Oklahoma empresas que não
tinham contratos com sindicatos juntaram-se para se opor ao sistema
prisional da indústria com o argumento de concorrência desleal.
Em 1842 foi aprovada em New York uma Lei que restringia o
uso de prisões- trabalhistas. Na essência, a Lei acabou com parcerias
público-privadas e, com o virar do século, a maior parte dos outros
estados seguiram o seu exemplo. Finalmente, em 1935, a reforma
social iniciada pela legislação produzida pela administração Roosevelt,
a Lei Hawes-Cooper autorizou os Estados a proibir a entrada de
produtos produzidos em prisões de outros Estados. Em 1936, a Lei
Walsh-Healy proibiu o uso de trabalhadores condenados em contratos
governamentais que ultrapassassem o valor de US$ 10.000. Em
1940, a Lei Sumners-Ashurst tornou delito federal o transporte de
produtos feitos por presos condenados através das fronteiras do país,
independentemente das leis estaduais. Até o início da II Guerra
Mundial, as parcerias público-privadas nas prisões eram praticamente
inexistentes.
34
Políticas Governamentais e O Crescimento das Prisões Privadas.
A The Corrections Corporation of America (CCA) foi a primeira
empresa a entrar no negócio privado de prisões e atualmente é a
maior de todas. Em 1998, a CCA tornou oficialmente a Prisão Realty
Corporation e, no decorrer, juntamente com 10 outras empresas
privadas,
uma
das
principais
ações
negociadas
na
bolsa.
O
aparecimento do CCA frise-se bem, é na verdade um novo modelo de
parceria público-privada na prisão-negócio e oferece uma fascinante
plataforma, no caso de tomada de decisões políticas.
A CCA foi bem relacionada com líderes políticos e financeiros do
Tennessee, e tinha fortes laços com especialistas em prisão-negócio.
Um dos fundadores da Nashville-CCA foi Tom Beasley, um expresidente do partido republicano do Tennessee, e o outro era
banqueiro e financiador em Nashville, R. Doutor Grants. Outro
fundador
da
CCA,
Dom Hutton,
foi o
ex-chefe
da
American
Correctional Association - a associação responsável pela aprovação de
normas nas prisões. Vários altos funcionários políticos no Tennessee
detinham ações da CCA, incluindo Honey Alexander (esposa do
governador, Lamar Alexander): o comissário, John Neff; o presidente
da Câmara dos Representantes, Ned McWherter. Ele e a Sra.
Alexander venderam suas participações na CCA a fim de evitar
conflitos de interesses.
Em 1985, o Tennessee enfrentou uma grave crise em seu
sistema de justiça penal. O Estado foi ao abrigo de uma ordem
judicial para reduzir o número de presos, em 3 meses, de 7700 para
7019. No ano anterior, tinham a maior taxa de detidos ou presos
violentos do qualquer outro Estado-Membro da União. Para complicar
ainda
mais
a
situação,
o
Tennessee
enfrentou
uma
quebra
significativa do orçamento, de uma taxa de 450 novas prisões por
cada 250 solturas.
35
Percebendo que o Tennessee enfrentava esse tipo de pressão, a
CCA ofereceu a pagar ao Estado US$ 100 milhões para explorar a
locação de todo o sistema correcional. A CCA se ofereceu para
investir US$ 250 milhões em novas instalações, e de receber US$ 170
milhões por ano para gerir o sistema, que foi aproximadamente o
tamanho do orçamento estadual para o sistema prisional. De acordo
com o estudo de caso em Folz e Scheb (1989), governador
republicano Lamar Alexander ficou muito interessado, e verificou-se
que o apoio bipartidário para a privatização foi substancial. Uma
sondagem da opinião pública mostrou que 40% dos eleitores eram a
favor e 32% contra. Este contrato foi imediatamente contestado por
conflitos de interesses, razões porque levaram outra empresa, a US
Corrections Corporation, sob a alegação de que tinha apresentado
uma oferta inferior.
Ethridge, em sua dissertação doutoral, informa que Governador
Mark White, um democrata, considerava a possibilidade das prisõesprivadas como uma oportunidade para dirigir alguns negócios com
um determinado grupo de investidores, e ainda, a CCA concordaria
em utilizar seus investidores, a CCA obteria apoio financeiro da Merrill
Lynch. As alegações de White eram que as prisões-privadas foram
parte de seu programa para o desenvolvimento econômico do Estado.
A CCA prometeu, entre outras coisas, uma poupança de 20% nos
custos da construção e operação das prisões. A legislação somente foi
aprovada, com apoio bipartidário, de acordo com Ethridge, depois
que White deixou o governo e foi sucedido por Bill Clements.
A elaboração de políticas no contexto do Texas também foi
descrito como uma crise de justiça penal e não somente política. O
total de entradas em prisões no Texas foi o dobro do número de
solturas, o Estado tinha desprezado uma ordem judicial para reduzir
a superlotação anterior. O Governador Clements empenhou US$ 231
milhões em face de um déficit orçamental para o ano fiscal de 1986,
36
e as estimativas eram de US$ 400 milhões, necessários para
construir prisões suficientes para satisfazer a determinação judicial. A
única pessoa a se posicionar contra a regulamentação legislativa foi a
de Coordenador da União dos Empregados do Estado do Texas,
afirmando que aquela situação era imoral, envolvendo um conflito
fundamental de interesses lucrativos, motivos pelos quais não eram
compatíveis com os melhores interesses das prisões e dos interesses
públicos. Ele foi citado como se segue:
Por que os contratos prisionais são estruturados com base diária? Os
interesses da corporação serão de aumentar a taxa de ocupação,
para aumentar os lucros. . .
Existe também um conflito de
interesses, porque corporações correcionais visam manter a um
aumento crescente da população carcerária e manterão lobby
legislativo para a implantação de políticas penais mais duras.
(Ethridge, p. 82)
Em 1987, o Texas deu um passo adicional ao aprovar uma
legislação onde permitia os governos locais a assinar contratos de
instalações-privadas sem a necessidade de voto do povo, o que
normalmente seria necessário para qualquer projeto de investimento.
Isso pode ter contribuído para o fato de o Texas ter atualmente mais
instalações-privadas (19) do que qualquer outro e Estado.
A Privatização também sacudiu o antiquado quadro políticopartidário, em alguns Estados. O Arizona, Estado controlado pelo
partido Republicano aprovou nos anos de 1985 e 1986, legislação que
autorizava prisões privadas, mas ambas as leis foram vetadas pelo
governador Democrático Bruce Babbitt. Outra lei foi promulgada em
1987 e assinada pelo governador Republicano, Evan Mecham, mas a
União dos Funcionários Públicos do Estado do Arizona impetrou ação
judicial
contra
a
legislação
em
matéria
de
fundamentos
constitucionais e venceu. Legislatura controlada por Republicanos
novamente aprovaram, em 1988, lei de privatização, sendo vetada
pelo governador Democrático, Rose Mofford, que havia tomado posse
37
como governador após o impeachment de Evan Mecham. A Lei de
privatização finalmente foi aprovada, em 1990, sancionada pelo
governador republicano Fife Symington. Segundo historiadores, os
Estados governados por governadores democráticos e com presença
de fortes sindicatos foram os mais resistentes às prisões-indústrias
privadas.
Conclusões e Implicações
Parcerias público-privadas em sistemas prisionais são diferentes
da maioria das outras arenas políticas, porque prisões denotam
castigo, e não existe maneira de transformá-la em um exercício
técnico-administrativo desprovido de discrição. Quando investidores
privados ou gerentes passam a administrar uma prisão, eles
contratam os guardas e o pessoal, e definem o tom e a forma como
serão tratados os presos.
Em termos do futuro das parcerias público-privadas nas
prisões, esta é uma arena política em que iríamos esperar encontrar
efeitos-pêndulos semelhantes aos observados durante o experimento
histórico com o envolvimento privado. Extenso envolvimento privado
irá dar forma ao mecanismo público que, por sua vez, trará para os
privados no futuro. Um pêndulo padrão em sistemas públicos e
privados de entrega é esperado porque prisões são instituições que
não podem ser geridas de forma tão eficaz quanto o esperado pelos
meios
de
comunicação
social,
as
elites
políticas
ou
públicas,
independentemente de se saber se eles estão totalmente sob o
controlo do governo ou se envolvem ampla privatização. Talvez
prisões nunca
serão
suficientemente
eficazes na
produção
de
segurança pública, porque a segurança pública está mais subordinado
a
fatores
sociais,
tais
como
famílias,
comunidades,
escolas,
38
oportunidades econômicas, bem como a ausência de discriminação
racial e de classe. As instituições que não podem produzir o nível de
desempenho esperado e desejado pelos meios de comunicação,
líderes políticos, bem como o público vão passar para o setor público,
em direção às parcerias com a ampla participação privada e, em
seguida, voltadas para o setor público.
6.2 Chile e Reino Unido
Pioneiro
na
implantação
das
Parcerias
Público-Privadas,
atualmente o Reino Unido possui dez presídios sob o gerenciamento e
responsabilidade do setor privado. No Chile, o governo iniciou, há
sete anos, um programa que tem como objetivo o estudo de
viabilização da concessão de dez presídios por meio das PPPs.
Tanto o modelo chileno como o inglês, assim como a legislação
brasileira,
vedam
presídios.
A
a
guarda
construção
de
presos
desvinculada
no
Chile
da
operação
permaneceu
de
sob
responsabilidade das autoridades policiais e a operação dos presídios
se dá consoante uma severa política de qualidade. Já os ingleses
optaram pela transferência da guarda para o parceiro privado, que
presta esse serviço consoante uma rígida regulamentação do ente
público.
No Chile e no Reino Unido, a melhoria na qualidade do sistema
foi visível e a reintegração dos presos tornou-se mais efetiva. Nesses
dois países, a melhoria na qualidade do sistema foi visível e a
reintegração dos presidiários à sociedade tornou-se mais efetiva. Os
presídios deixaram de lado o aspecto de depósitos de seres humanos
e adquiriram contornos de estabelecimentos de reeducação e
39
reintegração social. O número de fugas caiu e a violência interna
praticamente cessou.
Experiência de PPP no Chile
Tipo de Projeto
Número
de
Valor(em milhões de US$)
Projetos
Estradas Interurbanas
20
3.805
Transportes Urbanos
9
1.822
Aeroportos
10
272
Penitenciárias
8
205
Represas
2
140
Edificações Públicas
4
114
Mega Ponte
1
410
Total
54
6.768
FONTE: Ministério de Obras Públicas – Coordenação Geral de Concessões.
Animado com os resultados positivos alcançados pelos projetos de
parceria, o governo chileno trabalha atualmente no lançamento da carteira de
projetos do período 2005-2007.
Embora a infra-estrutura de transportes continue absorvendo a maior
parte dos recursos, a novidade nesta segunda fase é a inclusão do Programa
de Complexos Hospitalares e a ampliação do Programa de Infra-Estrutura
Penitenciária com mais oito projetos.
40
7. Uma Visão Internacional
8. Conclusão
A palavra "prisão" não é uma palavra difícil de ser entendida: é
um lugar onde sua liberdade, seus movimentos e seu acesso a
basicamente tudo é restrito, em geral como uma punição por ter
cometido um crime. Mas para quem já foi condenado, uma prisão é
muito mais do que isso: é um lugar onde dignidade, privacidade e
controle são entregues aos guardas e administradores da prisão,
onde isolamento e tédio podem deixar alguém louco e onde a mais
simples das necessidades parece um luxo.
41
A reestruturação, o aporte de efetivos e a dinamização do
aparato de segurança pública deve pelo menos triplicar o número de
prisões no prazo de um ano (em 2006 foram realizadas 16.543
prisões no estado do Rio, contra 128.135 em São Paulo e 340.000 em
Nova York). O impacto desse incremento de atividade policial será de
pelo menos 4.000 novos presos no sistema, o que vai demandar a
construção anual de 8 novos presídios, a um custo mínimo de 150
milhões, além da contratação de agentes penitenciários e serviços
administrativos. Os investimentos no setor podem ser facilitados com
a implantação de parcerias público-privadas destinadas à construção
e co-gestão de unidades prisionais para presos de baixa e média
periculosidade. É bastante provável que o Rio de Janeiro tenha que
dobrar seus presos nos próximos 6 anos – em torno de 50 mil – para
conseguir reduzir em pelo menos 30% as taxas de crimes violentos.
Infelizmente
não
existem
programas
sociais
que
tenham
demonstrado outra opção para a redução da violência num contexto
complexo e de alta criminalidade como São Paulo e Rio de Janeiro.
Diante da possibilidade de se poder ofertar uma condição digna
aqueles que se encontram encarcerados, seja lá por que motivos
causadores.
O que não se pode é dar continuidade a um sistema
dilacerado pelas sucessivas e incompetentes gestões públicas, que de
uma maneira indireta trazem conseqüências devastadoras no seio da
sociedade
nacional,
incidindo
no
aumento
da
violência
e
transformando o cidadão em um refém robotizado do próprio
sistema, incapaz de se insurgir contra o maléfico abandono das
estruturas punitivas.
O momento é propício a adoção e implantação do modelo
contratual de Parcerias Público-Privadas (PPPs), uma vez que a
sociedade
brasileira
agoniza
diante
um
impotente
modelo
de
administração prisional, o qual vem se arrastando pelo tempo, apesar
de debates calorosos realizados por algumas entidades e indivíduos,
42
interessados em trazer a pauta as inúmeras contradições e mazelas
encontradas no seio da sociedade.
Esses desafios exigirão uma atenção especial na elaboração,
assinatura e gestão dos contratos firmados entre Poder Público e os
parceiros
privados.
A
solução
mais
imediata
apresentada
a
administração pública, diante da escassez de recursos públicos
disponíveis, apresenta-se na possibilidade das unidades prisionais
serem inseridas no modelo de PPPs.
Assim, seria possível o
oferecimento à população carcerária melhores condições para o
cumprimento
de
suas
condenações
e,
consequentemente
a
reeducação para o retorno ao exercício pleno da cidadania.
Convém enfatizar que, esta opção que se apresenta ao gestor
público não trata da privatização do sistema prisional, uma vez que o
Estado deve permanecer dentro das unidades carcerárias, mantendo
a guarda dos internos, conforme preceitua nossa Carta Magna. Na
verdade, é uma alternativa apresentada ao gestor público, pois não é
tida como obrigatória para a administração de novos presídios.
Surgiria
um
novo
modelo
de
gestão
pública,
oferecerendo
sociedade um horizonte de investimentos transparentes.
à
43
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2006,.
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44
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Superintendência
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UNECE - United Nations Economic Council for Europe – Disponível em
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