UM NOVO ENFOQUE DO SISTEMA DE CONTROLE
INTERNO: ESTRUTURA, METODOLOGIA E
RESPONSABILIZAÇÃO
Rodrigo Pironti Aguirre de Castro
Mestre em Direito Econômico e Social pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná . Pós-graduado em Direito
Administrativo Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar Filho. Pós-Graduado em Direito Empresarial Pontifícia
Universidade Católica do Paraná. Presidente da Comissão de Gestão Pública da Ordem dos Advogados do Brasil –
Seção Paraná. Vencedor do Prêmio Iberoamericano de Direito Administrativo - “Prof. Manoel de Oliveira Franco
Sobrinho” com a monografia “As contratações administrativas por escopo e suas peculiaridades” . Conselheiro
Estadual da OAB-PR Gestão 2010-2012. Vice-presidente do Foro Mundial de Jóvenes Administrativistas (Sede
México) .Membro do Instituto de Jovens Juristas Ibero-americanos. Membro do Instituto Paranaense de Direito
Administrativo – IPDA. Membro da Comissão Nacional – CNAI – CFOAB Gestão 2007-2009. Professor convidado
da Universidade de La Plata – ARGENTINA. Professor convidado da Universidade de San Nicolas de Hidalgo –
MÉXICO. Professor convidado da Escola de Gestão Pública Gallega – ESPANHA. Professor convidado do “Centro
Studi Giuridici Latinoamericani” – ITÁLIA. Professor de graduação na Universidade Tuiuti do Paraná. Professor de
graduação na Universidade Positivo. Professor da pós graduação do Instituto de Direito Romeu Felipe Bacellar
Filho. Professor do curso de Licitações e Contratos da Escola Superior de Advocacia. Autor das Obras: “Processo
Administrativo e Controle da Atividade Regulatória” (Ed. Fórum) . “Sistema de Controle Interno: uma perspectiva
do modelo de gestão pública gerencial” (2ª edição. Ed. Fórum). Coordenador e co-autor de várias obras jurídicas
(mais de 8 no total), dentre as quais: “Direito Administrativo Contemporâneo – estudos em memória ao professor
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho”. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe; MOTTA, Paulo Roberto Ferreira; CASTRO,
Rodrigo Pironti Aguirre de. (Coordenadores). Belo Horizonte: Ed. Fórum. 2005; Serviços Públicos – estudos
dirigidos. Ed Fórum (2007). Coordenador da Obra Lei de Responsabilidade Fiscal: estudos em comemoração aos
10 anos da LC 101/00. Editora Fórum. Lançamento: maio 2010. Autor de vários artigos em periódicos legais
nacionais e internacionais. Conferencistas em eventos nacionais e internacionais (Argentina, México, Espanha e
Itália). [email protected]. FONTES: IN nº 15/2007 e 31/2009 TCE/PR , sitio virtual TCU e “Sistema
de Controle Interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial” (Ed. Fórum).
OS MODELOS DE ESTADO E O
CONTROLE
PATRIMONIALISMO
BUROCRACIA
GERENCIALISMO
Novo Contexto dos Controles

REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
ADMINISTRAÇÃO ESTRUTURADA
EM MOLDES BUROCRÁTICOS
ADMINISTRAÇÃO ORIENTADA
PARA RESULTADOS
Desafios para a Implantação do
Controle
VONTADE
POLÍTICA
PLATAFORMA
DE SUSTENTAÇÃO DO
CONTROLE INTERNO
SISTEMAS DE
INFORMAÇÃO
COMPROMETIMENTO
DOS GESTORES E
ALTERAÇÃO DE CULTURA
O NOVO ENFOQUE DO
SISTEMA DE CONTROLE
INTERNO
Legalidade juridicidade
Interesse público
Eficiência
A IMPORTÂNCIA DO SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO E
SUA ESTRUTURAÇÃO
Perspectiva Geral
PARA COMEÇAR A PENSAR EM
CONTROLE.....
-
Autoridades independentes
-
Noção de consensualidade (razoabilidade)
-
Legitimação pelo procedimento
......... E PARA INICIAR A ESTRUTURAÇÃO???
INSTRUMENTOS BÁSICOS E NECESSÁRIOS
DE ESTRUTURAÇÃO
REVISÃO E INOVAÇÃO LEGISLATIVA
 Estatuto dos servidores
 Leis de Controle, Patrimônio, Almoxarifado,
Contabilidade, Finanças etc.
 Compatibilização legislativa (LRF, TCE`s etc)
 Respeito ao Sistema Constitucional
IMPLANTAÇÃO DE ROTINAS (I.N. e Resoluções)
TREINAMENTO CONSTANTE
PRINCÍPIOS INERENTES A
ATIVIDADE DE CONTROLE
PRINCÍPIO DA ADERÊNCIA AS DIRETRIZES E
NORMAS
-
Posição do TCU:
A)
Quando parecer adota tese jurídica ou tecnicamente razoável o
administrador não pode ser punido;
B)
A liberdade de gestão também pode ser objeto de controle
(razoabilidade)
C)
Órgãos de controle não são obrigados a acolher nenhum tipo de
tese.
CONTROLE INTERNO É TEMA
NOVO???
Desde Quando???
O QUE É O SISTEMA DE
CONTROLE INTERNO
Fundamentos Constitucionais do
Controle Interno
Art. 31. A fiscalização do Município será
exercida pelo Poder Legislativo Municipal,
mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei.
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União
e das entidades da administração direta e indireta,
quanto а legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder. [...]
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a
finalidade de: [...]
Finalidades
Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual
1 - Avaliar
Dos Program as de Governo
Execução
Dos Orçamentos dos Órgãos
2 - Comprovar a Legalidade
SISTEMA
DE
CONTROLE
INTERNO
Eficiência
Orçamentária
Gestão
3 - Avaliar Resultados
Financeira
Órgãos e
Entidades da
Adm . Direta
Patrimonial
Eficácia
Adm . Indireta
Rec. Hum anos
Operações de Crédito
Avais
4 - Controlar
Garantias
Direitos e Haveres do Município
5 - Apoiar o Controle Externo no exercício de sua m issão institucional
*Fernando Augusto Mello Guimarães – Corregedor do Tribunal de Contas do Paraná
§ 1.o Os responsáveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência
ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
Existe a obrigatoriedade de adoção do
Controle Interno por todos os poderes
do Estado?
PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE
PODERES E O SISTEMA DE
CONTROLE INTERNO
RELEMBRANDO

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta,
quanto а legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. [...]

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário
manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de: [...]
Dois motivos fundamentais para se
considerar a separação dos poderes:
a) Não se pode fugir aos limites do ente
governamental ou do poder onde é exercida
(autonomia constitucional de cada ente).
b) Não existe relação subordinativa entre poderes
constituídos.
Controle Interno Integrado
PODER
JUDICIÁRIO
PODER
EXECUTIVO
PODER
LEGISLATIVO
TRIBUNAL
DE CONTAS
CONTROLE
INTERNO
CONTROLE
INTERNO
CONTROLE
INTERNO
CONTROLE
EXTERNO
Integração das informações
de controle
INFORMAÇÃO GERENCIAL
A ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA
DE CONTROLE INTERNO
ORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL
INTERNA DO ENTE
(ESTRUTURA OBJETIVA)
-
a desconcentração de núcleos de controle interno;
-
a independência estrutural dentro da estrutura
global;
-
e a normatização isonômica dos procedimentos.
Porque é importante uma estrutura
independente???
Como as Fraudes são Descobertas
3%
Outros
51%
Controles Internos
34%
Auditoria Interna
29%
Informação de Terceiros
Informação de Funcionários
22%
Investigação Especial
22%
13%
Denúncia Anônima
8%
Coincidência
2%
Auditoria Externa
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Fonte: Relatório Fraudes no Brasil 2002 - KPM G
60%

A FRAUDE NO BRASIL – Relatório KPMG da pesquisa de 2004

Causas Prováveis para o Crescimento de Atos Fraudulentos
Insuficiência de sistemas de controle 51%

Áreas/Departamentos Mais Afetados
Contabilidade 10%, Almoxarifado 21%, Compras 29% e Financeiro
39%. (total = 99%)

Formas de Constatação de Fraudes
Auditoria Externa 2%, Auditoria/Revisão Interna 39% e Controles
Internos 52% (total = 93%)

Planos para Diminuição da Possibilidade de Fraudes
Melhoria dos controles internos 84%
Posição estrutural do controle na
Entidade
Exemplos práticos
Controle Interno
Estrutura Adequada???
PREFEITO
SECRETARIA DE
PLANEJAMENTO
Depto. de Controle
Interno e Auditoria
...Outras secretarias
Município
... Outros
departamentos da
secretaria
Controladoria
Uma estrutura possível
PREFEITO
CONTROLADORIA
GERAL
Depto. de Controle
Contábil
e Financeiro
Depto. de Controle
Orçamentário
...Outras secretarias do
Município
Depto. de Controle
Patrimonial e
Operacional
Outros
departamentos de
Controle nas
secretarias
Controladoria
Evolução do controle no tempo
PREFEITO
CONTROLADORIA
GERAL
Subcontroladoria
de Normas e
Integração de
Controle
Subcontroladoria
de Fiscalização
Contábil e
Financeira
...Outras secretarias
Município
Subcontroladoria
de Auditoria
Geral
Subcontroladoria
de Avaliação de
Gestão
PLANEJAMENTO DO
SISTEMA DE CONTROLE
Etapa
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA CONTROLADORIA
(Implantação do Sistema de Controle Interno)
ETAPA 1
Identificar as Ações
de Controle
ETAPA 2
Implantar as Ações de
Controle nas Entidades
ETAPA 3
Estrutura da
Controladoria Geral
ETAPA 4
Implementação dos
Níveis de Risco
Orçamento
Planejamento
Órgãos da
Administração
Revisar
Manuais de Controle
Base
Selecionar
Controladoria
Metodologia
Contratos
Receitas
Despesas
Adequar a
estrutura às novas
demandas da
Controladoria
Geral
Produto
Impacto no
Cidadão
Patrimônio
Comprometimento
Atos de Pessoal
Rol de Normas e
Procedimentos de Controle
Interno
Orientação de Gov
Diagnóstico do
Comprometimento do Gestor
Certificação
Nova Estrutura da
Controladoria Geral
Plano Anual
de Auditorias
ESTRATÉGIAS DE CONTROLE

Controle Procedimental Simples

Controle por Níveis de Risco

Controle de COSO
Controle por níveis de Risco
Orçamento
PPA e LDO
Receita/despesa
Orientação de
Governo
Plano de Governo
Convênios
Plano de Execução
Cronog. de Desembolso
Dívida Consolidada
Comprometimento
do Gestor
Agenda de
Obrigações
Aderência às
Recomendações
Normas e
procedimentos
Níveis de
Risco
Licitações
Essencialidade
Contratos
Tipo de
atendimento
Fiscal do Contrato
Restos à Pagar
Contratos
Sistemas de
Informação
Impacto no
Cidadão
Liquidação e
pagamento
Plano de Auditorias
Aderência às
Normas
Tipo de
Certificação
ESTABELECIMENTO DOS FATORES DE RISCO

Para que serve????
identificar e priorizar as ações de controle

Principais Critérios:

Relevância financeira (materialidade) Ex: Contratos,
Orçamento

Exposição da entidade (vulnerabilidade) Ex: Impacto no
cidadão, comprometimento dos gestores, certificação de
processos etc.
PONTUAÇÃO DOS FATORES DE RISCO
(Impacto no cidadão)
Atendimento ao Cidadão
Classe
Essencialidade do
Serviço
Direto
Indireto
1ª
Não
Não
2ª
Não
3ª
4ª
Classes
Pontos
Nível de
Risco
Sim
1,0
1
Sim
Não
2,0
2
Sim
Não
Sim
3,0
4
Sim
Sim
Não
4,0
5
Peso/Pontos
Nível de Risco
De
Até
1ª Classe
0,1
1,0
Mínimo
2ª Classe
1,1
2,0
Baixo
3ª Classe
2,1
4,0
Médio
4ª Classe
4,1
5,0
Alto
Níveis de risco
Unidades
Auditáveis
Orçamento
N/
R
SAÚDE
EDUC
OBRAS
Previdência
TRIBUT
A. SOCIAL
P
Contratos
N/
R
P
Orientação
De
Governo
Impacto
no
Cidadão
Comprometiment
o
do Gestor
Tipo de
Certificad
o
N/R
N/
R
N/Risco
N/
R
P
P
Peso
P
Risco
Total da
Entidade
(?) %
Alto
Risco
(?) %
Médio
Risco
ADM
ESP. CULT.
PLANEJ.
(?) %
Baixo
Risco
PGM
INSTITUC.
CGM
GOVERNO
(?) %
Mínimo
Risco
CERTIFICAÇÃO
DE
PROCESSOS
COMO ANÁLISE DO
NÍVEL DE RISCO
Analisados
Formal
Material
Total
(Irregul.)
Nível de
Risco
INSTITUCIONAL
10
15
21
36
Alto
PROCURADORIA
9
1
0
1
Mínimo
ADMINISTRAÇÃO
139
55
0
55
Baixo
EDUCAÇÃO
454
0
1
1
Mínimo
SAÚDE
115
15
12
27
Baixo
OBRAS
145
18
25
43
Mínimo
AÇÃO SOCIAL
107
9
4
13
Mínimo
TRIBUTAÇÃO
24
0
1
1
Mínimo
PLANEJAMENTO
66
32
5
37
Mínimo
ESPORTE E
CULTURA
19
8
11
19
Médio
1.086
147
133
288
Mínimo
Órgão/
Total:
Fluxo de Autorização de Licitação
Entrada – Unidade
de Origem
Ao Planejamento para conferir os
itens do PPA, LDO e a dotação
orçamentária. Após, à CPL p/ fazer
a reserva da dotação.
Instruir o processo com os
documentos relacionados na
(Inst. Nor. nº. xxxxxx)
Não
O processo
atende aos
dispositivos
da Lei 8.666 ?
À Procuradoria p/ análise da
legalidade e modalidade
Para sua abertura no
aspecto jurídico-legal.
À Controladoria p/ análise do
cumprimento do PPA, LDO e LOA
(plano de execução), da motivação,
dos custos e da razoabilidade
Sim
Saída – Comissão
de Licitação
Ao Prefeito Municipal
p/ autorização
Não
Sim
O processo
atende as
Normas de
Controle ?
Processo de Licitação
Contra- Capa Processo
Termo de Homologação
Análise da Controladoria
Análise da Procuradoria
Edital de Classificação
Especiais do Grupo (**)
Docs. da Licitação
Autorização do Prefeito
Análise da Controladoria
Análise da Procuradoria
Minuta do Edital
Despacho Planejamento
Obrigatórios p/ Homologação
Despacho CPL
Especiais do Grupo (*)
Anexos do Pedido
Pedido de Licitação
Folha de Rosto
Capa do Processo
Processo de
Licitação
Obrigatórios p/ Autorização
A ESTRUTURA DE
RECURSOS HUMANOS
(ESTRUTURA SUBJETIVA)
A Lei instituidora e a figura do
Controlador
CARGO
EFETIVO
ESTÁVEL
CONHECIMENTO
TÉCNICO
ESPECÍFICO
Cargo ou função de controlador
INVESTIDURA???
CONCURSO PÚBLICO
CARGO COMISSIONADO
ORIGINÁRIO
FUNÇÃO GRATIFICADA
O MANDATO COMO GARANTIA
RESPONSABILIDADE
SOLIDÁRIA
- Problemas e Soluções -
?
FUNDAMENTOS DA
RESPONSABILIZAÇÃO
SOLIDÁRIA
POSIÇÃO DO TCU
AC-1189-13/07-1 Sessão: 08/05/07
Caracterizados o dano ao erário em decorrência da negligência na prática de
atos de gestão, a concorrência da atuação com culpa dos agentes públicos, o
Recorrente e o Sr. [gestor de finanças], com o dolo da Srª [omissis], a caracterização
no art. 16, III, c da mesma Lei, torna-se necessária, alterando, nesse aspecto, os
termos do Acórdão combatido.[...] 5. Por sua vez, a representante do Ministério
Público junto ao TCU (fls. 30/31) manifestou-se nos seguintes termos:[...]2. Todavia,
evidenciado nos autos que o dano ao erário se originou não só do comportamento
doloso da Senhora [omissis], que recebeu valores de pensão após o falecimento da
pensionista (Senhora [omissis]), da qual era procuradora, mas também da conduta
culposa dos agentes públicos envolvidos no controle e no pagamento das
importâncias, as irregularidades se inserem, a nosso ver, nas disposições do art. 16,
inciso III, alíneas b, c e d, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992. 3. Assim
entendemos, pois, no tocante aos agentes públicos responsabilizados nos autos,
que a irregularidade recai nos dispositivos referentes à ação cometida (ato de
gestão indevidamente praticado, referente à negligência no controle e no
pagamento dos valores) e ao respectivo resultado (dano ao erário decorrente
daquele ato), quais sejam, o art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992. Por sua vez, a conduta dolosa de terceira pessoa, embora alheia a
estritos atos de gestão pública, mas atrelada à falha daqueles gestores, se caracteriza
como o desvio de valores públicos de que trata a alínea d do referido dispositivo legal.
Soluções de Segurança para o
Gestor e Controlador: uma nova
teoria
O contrato de autonomia como
uma teoria eficaz na salvaguarda
da responsabilidade do gestor
público
CONTATO
E
MATERIAL DIDÁTICO
WWW.PMADVOGADOS.ADV.BR
E-MAIL: [email protected]
MUITO SUCESSO
E
OBRIGADO PELA ATENÇÃO!