Grupo de Gestores Financeiros dos Estados - GEFIN
DISCUSSÃO SOBRE A NOVA LEI
COMPLEMENTAR DE FINANÇAS PÚBLICAS
(SEFAZ/RJ, 14 de setembro de 2012)
Helio M. Tollini e José Roberto Afonso
Especialistas em Finanças Públicas
Apresentação
o Histórico e Contexto
o Iniciativa Parlamentar
o Visão de Médio Prazo
o Legislativo Federal
o Outros Dispositivos
o Transparência
o Gestão Fiscal
o Substitutivo Dornelles
o Conclusão
Histórico e Contexto I
1964 – Lei nº 4.320: Ousada para a época, implementou no Brasil o
regime de competência na despesa, com visão abrangente e instrumentos
integrados. Aceita como lei complementar pela Constituição de 1988, até
hoje define normas básicas para o orçamento e a contabilidade pública,
das três esferas de governo.
Meados dos Anos 80: Separação das atribuições das autoridades
fiscal e monetária, com o encerramento da dita conta-movimento no
Banco do Brasil (por meio da qual a autoridade fiscal emitia moeda para
cobrir gastos sem autorização prévia do Congresso Nacional). Em 1987,
com a implementação do SIAFI, integraram-se as administrações
orçamentária, financeira e contábil do governo federal, estabelecendo-se
ainda a conta única do Tesouro Nacional no Banco Central.
Histórico e Contexto II
1988 – Constituição: Resgatou a atribuição do Poder Legislativo para
alterar o Orçamento, cobrindo todas as despesas de cunho fiscal.
Instituiu o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), que na ausência de nova lei complementar (lacuna institucional
para outros governos) tem sido usada para estabelecer regras sobre
como deve a União elaborar (e mesmo executar) 0 Orçamento.
1997 – Renegociação das Dívidas dos Estados: A União assume
condicionalmente as dívidas de Estados e maiores prefeituras, que ficam
proibidos de contraírem novos financiamentos. Tesouro Nacional passa
a monitorar “a la FMI” as contas fiscais dos Estados.
2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): A Lei
Complementar nº 101 define princípios gerais para finanças públicas,
fixa limites para pessoal e dívida, estabelece a revisão sistemática das
previsões de receitas e despesas durante a execução, e introduz maiores
exigências de transparência (espécie de código de conduta).
Iniciativa Parlamentar I
2009 – Senado Federal: Após diversas tentativas frustradas em anos
anteriores, tanto de projetos com origem no Congresso quanto no Poder
Executivo, o Senado Federal percebeu a oportunidade histórica de tomar
a iniciativa de uma reforma institucional que crie um novo regime de
gestão das finanças públicas, a responsabilidade orçamentária.
O Senador Jereissati apresentou projeto de lei complementar que
inovava bastante no planejamento e no orçamento. Depois, o Senador
Casagrande propôs projeto que avançava na contabilidade, na execução e
no controle. Ambos enfatizavam a responsabilidade fiscal, tendo sido
apensados a projeto do Senador Colombo, cujo foco principal era a
execução orçamentária e a contabilidade.
Após idas e vindas, os projetos passaram a tramitar conjuntamente na
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal.
Iniciativa Parlamentar II
Tramitação na Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ): O
Senador Virgílio propôs Substitutivo que, considerando opiniões
apresentadas em seminários nacionais, mantinha a estrutura básica do
projeto Jereissati e incorporava partes dos demais. Em junho de 2010,
um segundo relatório Virgílio, que considerava sugestões recebidas de
técnicos da SOF, do MPU, do TCU, das consultorias do Congresso e de
Estados e Municípios, foi aprovado por unanimidade na CCJ.
Tramitação na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE): Em
dezembro de 2010, o Senador Dornelles apresentou relatório que
propunha Substitutivo, preparado pela Consultoria de Orçamento do
Senado. A pedido do Senador, uma segunda versão de relatório foi
preparada e apresentada à CAE em junho de 2012, que agora realizará
audiências públicas para debater o novo Substitutivo e o projeto.
A expectativa é que, se o MPOG, o MF e a Casa Civil se juntarem à SOF
na discussão da matéria, a proposta de lei complementar possa ser
aprovada na CAE e no plenário do Senado em 2013, para posterior
encaminhamento à Câmara dos Deputados.
Visão de Médio Prazo I
Plano Plurianual
Problemas: Aprovado por lei, abrangente, detalhado e determinista, o
PPA federal tornou-se inadequado como instrumento indutor da
alocação dos gastos públicos no médio prazo. A base temporal fixa exige
mecanismos de revisão e flexibilização. O calendário do primeiro ano é
concomitante à LOA e posterior à LDO.
Proposta: Atendimento simplificado da exigência constitucional, com
apresentação antecipada para 15/4 de um documento político que reflita
o plano de governo do candidato eleito, definindo estratégias e a
estrutura de programas.
Visão de Médio Prazo II
Priorização do Gasto
Problema: Falta de um QDMP, com efeitos sobre a efetividade da
priorização (tudo é ‘prioritário’) do gasto a médio prazo.
Proposta: Elimina todas as vinculações de receita que não sejam
derivadas de mandamento constitucional ou lei orgânica; na ausência de
um QDMP, determina que as LDOs indicarão até 20% dos programas
constantes do PPA como prioritários no exercício.
Visão de Médio Prazo III
Plurianualidade
Problema: Projetos cuja execução ultrapassa um exercício financeiro
comprometem o espaço fiscal futuro para novos investimentos e
precisam ser aprovados anualmente pelo Legislativo até o término de
sua execução (‘obra inacabada’).
Proposta: Os investimentos serão aprovados por seu custo total,
priorizando-se a inclusão, nos orçamentos seguintes, de dotação
compatível com o cronograma de execução financeira daqueles cujo
período de implementação supere o exercício (inibe ‘obras inacabadas’).
Visão de Médio Prazo IV
Controle Fiscal
Problema: Ausência de um QFMP efetivo, que condicione as decisões
do presente, o que poderia ser agravado com a proposta de
plurianualidade na medida em que os orçamentos futuros fiquem sem
espaço para novos investimentos (condenados a pagarem a conta de
decisões do passado).
Proposta: Detalha e estende o QFMP a ser definido anualmente na
LDO, em anexo contendo tabela fiscal detalhada explicitando o espaço
fiscal disponível para novos investimentos em cada um dos quatro
exercícios subsequentes.
Legislativo Federal I
Estimativa das Receitas
Problema: Incentivo à superestimação para viabilizar a inclusão de
novos gastos, acarretando na perda de realismo da LOA. Como
consequência, o Executivo contingencia a execução orçamentária,
gerando insegurança na execução.
Proposta: Estabelece comitê para estimar as receitas que constarão da
proposta e da LOA, com membros do Poder Executivo (metade), do
Poder Legislativo e da sociedade civil. Eventuais acréscimos
identificados durante a apreciação legislativa, a título de “erros ou
omissões”, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução.
Legislativo Federal II
Emenda de Bancada
Problema: Ausência de restrição financeira; disvirtuamento do
propósito original com as “rachadinhas”. Escândalos de corrupção
(anões, sangue-sungas, ONGs) envolvendo as emendas parlamentares.
Proposta: Passam a ser assinadas exclusivamente pelos três
representantes da bancada de senadores, restringindo-se a uma emenda
por Estado ou DF, sendo o conjunto das 27 emendas limitadas
financeiramente em valor equivalente a 0,2% da receita corrente líquida.
A distribuição dos recursos entre os Estados será decidida anualmente
no parecer preliminar da Comissão Mista de Orçamento.
Legislativo Federal III
Emenda Individual
Problema: Excesso de emendas (mais de 10 mil, sem paralelo no
mundo...), gerando fragmentação das ações; questão da
representatividade; valor crescente, acima da reserva específica para
alocação pelo Legislativo (sem paralelo no mundo...).
Proposta: Passam a ser apresentadas exclusivamente por deputados,
sendo limitadas a apenas dez por mandato parlamentar, proibida a
indicação de entidade privada como beneficiária de emenda individual.
Haverá limite financeiro ao conjunto dessas emendas, equivalente a
0,3% da RCL.
Legislativo Federal IV
Comissões Temáticas
Problema: As comissões ficam à margem das discussões
orçamentárias sobre áreas temáticas que compõem suas atribuições,
acarretando na falta de conhecimento específico no processo de
apreciação legislativa.
Proposta: As comissões da Câmara apreciariam as emendas propostas
nas suas respectivas áreas temáticas e proporiam alterações de natureza
programática; caberia à CMO a coordenação macroeconômica e a
sistematização da tramitação do PLO no CN.
Legislativo Federal V
Execução Mandatória
Problema: Exigência quase consensual dentro do Congresso Nacional,
desde os anos 90 tem impedido a aprovação de uma nova lei
complementar de finanças públicas.
Proposta: Executivo Federal fica obrigado a executar todas as emendas
parlamentares que demonstrem viabilidade técnica, econômica e
ambiental, e que estejam dentro dos limites financeiros estabelecidos
para cada conjunto das emendas de bancada e das individuais.
Outros Dispositivos I
Banco de Projetos: Conterá as obras com estudo de viabilidade
técnica, econômica e ambiental concluído (horizonte de vinte anos).
Classificadores Orçamentários: Padrões mínimos nacionais,
simplifica atuais exigências para a União (auxiliares apenas na execução)
sem acrescer exigências aos Estados.
Fundos: Introduz restrições para a sua criação e manutenção, e regras
específicas conforme tenham ou não personalidade jurídica própria.
Restos a Pagar: Inscrição limitada ao saldo da disponibilidade por
destinação e sujeitos a regras de cancelamento diferenciadas (três meses
custeio; seis meses investimento, exceto operações de crédito, licitação
internacional e plurianuais de grande vulto).
Outros Dispositivos II
Contabilidade: Separação da contabilidade patrimonial daquela
relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e
mensuração do ativo e do passivo e para as demonstrações contábeis.
Prazos de Encaminhamento: Para a LOA, institui encadeamento
por nível de governo (União: 31/08; Estados: 15/9; e Municípios: 30/9).
Regras Permanentes: Incorpora inúmeras regras que deveriam
constar de legislação nacional permanente, mas atualmente são
repetidas todos os anos nas LDOs da União.
Transparência I
Critérios e Fórmulas: Assegura a publicidade dos critérios e das
fórmulas a serem utilizados pelo Poder Executivo na execução dos gastos
públicos, explicitados no PPA para os programas e na LOA para os
projetos.
Participação Popular: Institui incentivos para o controle social, como
audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos.
Matéria Tributária: Exige lei específica aprovada por maioria absoluta
para a concessão de anistia, remissão, parcelamento de débitos ou
refinanciamento.
Sistemas Informatizados: Exige a adoção, em cada ente, de sistema
informatizado integrado de planejamento, orçamento, tesouraria e
contabilidade, inclusive por entidades da administração indireta, com
especificações contábeis e tecnológicas de padrão mínimo nacional (com
acesso irrestrito, para fins de consulta, aos cidadãos).
Transparência II
Tribunais de Contas: Exige ampla divulgação das decisões,
pareceres, alertas, instruções, relatórios e votos, inclusive da
manifestação das unidades técnicas que compõem a instrução dos
processos. Estabelece regras para o parecer prévio sobre as contas do
Chefe do Poder Executivo e determina a apreciação de ofício pelos
tribunais dos relatórios exigidos pela LRF.
Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa e novos
demonstrativos na LDO, no Relatório Resumido de Execução
Orçamentária e no Relatório de Gestão Fiscal, inclusive quanto ao
impacto e custo fiscal das operações do Banco Central. Padroniza os
relatórios exigidos pela LRF.
Transição Governamental: Cria relatório sintético e regras de final
de mandato para disponibilização plena de informações relativas às
contas públicas do ente.
Substitutivo Dornelles
o PPA: Constitui o núcleo da planificação integrada, para impedir a
proliferação de programas pela administração pública; define
programas e ações, com ênfase no acompanhamento e na avaliação.
o LOA: Para controle da autorização de gastos, estabelece mecanismos
de compensação que atuarão sobre os restos a pagar e a abertura de
créditos adicionais (inflexibilidade...).
o Execução: Estabelece a Ordem de Pagamento como fase de
realização da despesa (Argentina...).
o Transferências: Disciplina e simplifica os conceitos.
o Não trata de: QDMP; LDO como instrumento fiscal de médio
prazo; plurianualidade dos investimentos; participação do Poder
legislativo; banco de projetos; critérios e fórmulas; transparência e
alterações à LRF.
Gestão Fiscal I
Problemas na LRF
Receita Corrente Líquida: Indefinição das contribuições que podem
ser deduzidas pela União para a RCL, e o que se considera duplicidade.
Pessoal: Falta de clareza quanto a quais despesas considerar nos
limites: interpretações flexíveis não computam parte dos gastos com
pessoal (caso de inativos e do IR fonte). Penalização ao Poder Executivo
por excesso de gasto com pessoal verificado nos outros Poderes;
frouxidão de limite máximo para o DF. Dificuldade de implementação
das restrições a que estão sujeitos os entes que não alcançarem a redução
de excesso de gastos.
Dívida: Ausência de limites para a União, em relação a sua dívida
consolidada e a sua dívida mobiliária.
Conselho de Gestão Fiscal: não criação do CGF, que centralizará
definições e regulamentação nacional em finanças públicas.
Gestão Fiscal II
Propostas para a LRF
Receita Corrente Líquida (RCL): Redefine as contribuições que
podem ser deduzidas do cálculo pela União, o que se considera
duplicidade, e exige a escrituração das receitas pelos valores brutos.
Pessoal: Especifica o que são despesas realizadas (inativos e IR fonte),
redefine o limite máximo para gastos com pessoal do DF e desagrega os
limites de Poderes e órgãos autônomos (com revisão periódica).
Operação de Crédito: Institui ressalvas a atual vedação à contratação
e condições para sua celebração entre entes da Federação.
Dívida: Veda a contratação e institui outras restrições ao ente cuja
dívida esteja acima dos limites, com ressalvas.
Conselho de Gestão Fiscal: Impõe a criação do CGF, que
centralizará definições e regulamentação com auxílio dos órgãos centrais
federais e de três comitês técnicos permanentes.
Conclusão I
o A responsabilidade orçamentária é uma frente de batalha aberta. É
premente reformar o capítulo que trata de Finanças Públicas na CF,
ou no mínimo a lei de finanças públicas, que data de 1964.
o A LDO e o PPA nunca foram regulamentados nacionalmente.
o A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente
para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva.
o A maioria das emendas parlamentares traduz pleitos pertinentes de
Estados e municípios, mas precisam ser formuladas com maior rigor
técnico e econômico, e liberadas sem discricionariedade política.
o Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes
de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de
despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo
sucessor um orçamento desequilibrado.
Conclusão II
o A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em
relação aos gastos, pois o novo cenário macroeconômico não
permitirá seguir aumentando indefinidamente a carga tributária. Os
governos, como as famílias, também precisam se guiar pelo princípio
de fazer mais com os mesmos recursos.
o Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão.
Muito que já se avançou no lado da arrecadação, precisa ser estendido
para o lado do gasto.
o Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta completar e
dos avanços possíveis, a responsabilidade fiscal virou mais do que
uma lei em nosso país. Plantou a semente de uma nova cultura na
administração pública.
o Muito já foi feito, mas ainda há muito por melhorar. Já passa a hora
de retomar as mudanças nas instituições fiscais.
Conclusão III
Proposta em Construção
o Inúmeras sugestões recebidas e por receber.
o Orçamentação por resultados (contrato de gestão e controle).
o Transferências intergovernamentais.
o Subsídios, subvenções, auxílios.
o Carry-over.
o Despesas de exercícios anteriores.
o Nova fase da execução da despesa.
o Etc.
Para ver a íntegra das
propostas no Senado Federal...
Projeto de Lei Complementar n° 229/2009 (do Senador Jereissati):
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/59631.pdf.
Projeto de Lei Complementar n° 248/2009 (do Senador Casagrande):
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/59960.pdf.
Projeto de Lei Complementar n° 175/2009 (do Senador Colombo):
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/57426.pdf.
Parecer aprovado pela CCJ (do Senador Virgílio):
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/80208.pdf.
Relatório apresentado na CAE (Senador Dornelles):
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/110241.pdf.