Melhorando o Impacto
Doméstico dos Megaprojectos
Experiência Global e Opções para Moçambique
Antonio Nucifora, Peter Nicholas, and Boris Utria
Banco Mundial
Março 2010
Banco Mundial
Melhorando o Impacto
Doméstico dos Megaprojectos
 O contexto: Oportunidades e desafios
 Melhorando o ciclo de preparação de projectos
 Como assegurar a participação doméstica:
Financiamento pelo Orçamento?
 Impactos macroeconómicos e como geri-los
 A “maldição” dos recursos naturais e políticas
para evitá-la
 Questões finais
2
Bacia do Rovuma – Gás (e Petróleo?)
Central de Moatize
Cahora Bassa
Mpanda Nkuwa
Carvão de Moatize
Carvão de Benga
Central de Benga
Refinaria
Potencial Florestal
Petroline
Moma - Titânio
Campos de Gás
Refinaria
Chibuto - Titânio
Central da Moamba
Mozal
Complexo Metalúrgico de Maputo
Mozambique
3
Megaprojectos:
Oportunidades e desafios
 Moçambique granjeou uma forte reputação por possuir
uma ambiente favorável ao investidor
 Tanto a S&P como a Fitch atribuíram a Moçambique uma
perspectiva estável nas suas ‘Credit Rating’ B+
 O aumento do interesse dos investidores em Moçambique
traduz-se em investimentos multibilionários
 As contribuições dos megaprojectos para o orçamento
podem ser cruciais para financiar investimentos em infraestrutura
 Com vista ao futuro: Necessidade de equilibrar a
reputação de ambiente favorável ao investidor com a
maximização dos benefícios internos
4
Melhorando o ciclo de preparação
de projectos
5
Melhorando o ciclo dos projectos:
estado actual
 Debilidades do actual ciclo dos projectos
 Existem lacunas no contexto jurídico e
regulamentário
 Processo ad hoc de coordenação interministerial
 MF chamado muitas vezes a participar já numa
fase avançada das negociações
 Os grandes investidores reportam que, muitas
vezes, as delegações do GdM não estão
adequadamente preparadas e equipadas
6
Melhorando o ciclo dos projectos:
Contexto Jurídico & Regulador
 Falta de uma lei-marco abrangente para
megaprojectos, concessões e PPPs para fornecer
as directrizes para selecção de projectos e
alocação de riscos
 quem é a autoridade contratante
 prazos máximos para a aprovação de contratos
 a que órgãos cabe atribuir aprovações e em que
estágio
 como as concessões e outros acordos poderiam ser
regulados e/ou monitorizados
 diferentes opções de aprovisionamento disponíveis
7
Melhorando o ciclo dos projectos:
o processo institucional
 Necessidade de formular um processo
claramente estruturado para a avaliação,
convite a licitação, negociações e monitorização
pós-implementação de megaprojectos



Demarcar claramente as responsabilidades entre os
ministérios
Assegurar o papel-chave do MF na negociação e
monitoria dos megaprojectos, concessões e PPPs
Avaliar e priorizar as necessidades-chave de recursos
humanos, tais como especialistas em financiamento
8
Melhorando o ciclo de projectos:
O processo institucional
 Necessidade de facilitar a participação do sector
privado
 Fortalecer a capacidade de resposta aos grandes
investidores
 Desenvolver maior capacidade do GdM de iniciar
projectos e responder adequadamente a propostas não
solicitadas
 Necessidade de formular um contexto para
avaliar:
 os benefícios globais dos investimentos propostos
 as opções de financiamento
 se um processo de licitação mais abrangente seria
benéfico para as propostas não solicitadas
9
Melhorando o ciclo de projectos:
O processo institucional
 Seria melhor contar com uma unidade dedicada e
equipada com pessoal adequado?
 A responsabilidade deveria continuar a ser
descentralizada, ou deveria ser transferida a uma
Unidade centralizada de ‘Megaprojectos, PPPs e
Concessões’?
 Será melhor desenvolver as necessárias competências
junto de cada ministério interessado, ou seria a criação
de uma unidade centralizada especializada a solução
institucional mais apropriada?
10
Como assegurar a participação
doméstica nos megaprojectos?
11
Deverá existir participação
doméstica nos megaprojectos?
 É essencial que interesses privados internos
sejam convidado a participar de forma
competitiva e transparente

Evitar preocupações concernentes a Pessoas Politicamente
Expostas
 Passará algum tempo até que os diferentes
investidores corporativos e institucionais
moçambicanos possam amealhar os recurso
financeiros para investir em MPs
 O GdM manifestou interesse em participar
financeiramente em vários projectos futuros
12
Como pode ser financiada a
participação doméstica em
megaprojectos?
 Opção 1: O GdM investirá e financiará
directamente a participação doméstica em
megaprojectos
 Porém, deverá o GdM utilizar seus limitados
recursos para financiar participações em
megaprojectos?
 Geralmente a opção menos preferida e orientada
apenas por considerações estratégicas
 A forma de veiculação apropriada de tais
investimentos públicos iria depender da lei
moçambicana
13
Como pode ser financiada a
participação doméstica nos
megaprojectos?
 Opção 2: Reserva de capital através de uma
‘opção de compra’ de acções no futuro
 Ao outorgar concessões, o GdM poderia reservar
capital próprio para que moçambicanos possam
comprá-lo no futuro
 Isto funciona como uma ‘opção de compra’ de
um título para aumentar a participação
moçambicana no futuro
 A venda futura de acções deverá ser efectuada
ao preço de mercado
14
Como pode ser financiada a
participação doméstica nos
Megaprojectos?
 Opção 3: ‘Armazenamento’ de acções até que
haja demanda local suficiente para a sua
aquisição
 (a) empresas privadas
 (b) instituições financeiras de desenvolvimento (IFDs)
 (c) o próprio Governo moçambicano
 Com o sector privado ou as IFDs a funcionar
como “instituições armazenárias”, o GdM não
teria de utilizar seus escassos recursos (ou
contrair empréstimos) para financiar a
participação
15
Implementação de um Mecanismo
para Armazenamento de Múltiplos
Investimentos
 Seria mais adequado que a participação pública
não ficasse nas mãos de uma instituição de
serviços públicos, de modo a assegurar uma
boa governação corporativa e a evitar conflito
de interesses
 Será melhor tratar a questão do
armazenamento de acordo com a situação ou
criar um mecanismos especializado?
16
Como poderia ser estruturada uma
Sociedade De Controlo moçambicana
Fundos de
Investidores
IFDs / IFIs
Moçambicanos
Bancos
Sub + senior
dívida
GdM
Ministério das Finanças
Sociedade de
Controlo
(Moçambique)
IDA/BIRD
Carteira de títulos
SPV 3 Futuro
SPV 1 do Projecto
SPV 2 do Projecto
do Projecto
17
O caso de Singapura: a sociedade
de controlo TEMASEK
 Esta empresa de controlo estatal de Singapura
constitui um bom exemplo tanto de estratégia
como de governação
 A Temasek tem participação integral ou parcial nas
maiores empresas do país
 Investe em áreas com boas e fortes características
públicas
 Gerida por um conselho independente e profissional e
por uma equipa de gestão responsável
 Divulgação total dos materiais e transacções
correspondentes
 Publicação das demonstrações financeiras auditadas
18
Sociedade de Controlo de
Singapura: TEMASEK
Ministério das Finanças
Financiamento de obrigações:
:
(eg 2005, US$1,75
mil
milhões)
Classificação AAA
para notas
a 1 ano
Mercados de
(Singapura)
100% de participação
Conselho Independente
Temasek
Holding Company
Capital
Equipa de Gestão
Mais de USD 100 mil milhões em carteira
100% de participação
Singapore Telecom
100% de participação
Administração do
Porto de Singapura
100% de participação
21% de participação
Power
Keppel
Singapore
Corporation
19
Impactos Macroeconómicos e
Orçamentais dos Megaprojectos
20
Passos Recentes para Aumentar os
Benefícios Domésticos dos Megaprojectos
 O GdM pretende aumentar o impacto domestico
dos megaprojectos, notadamente a contribuição
fiscal para o orçamento
 O GdM reduziu adequadamente os incentivos
fiscais e padronizou os termos fiscais para todos
os novos projectos
21
Próximos Passos para Aumentar os
Benefícios Domésticos dos Megaprojectos
 Necessidade de um contexto jurídico apropriado
 Adopção de mecanismos que assegurem que
sejam orçamentados e devidamente
monitorizados recursos adicionais
 Reflectir sobre a possibilidade de reduzir os
benefícios fiscais em projectos de investimento,
em paralelo com a redução das taxas de IRPC
22
Serão os incentivos úteis para
atrair investimentos?
 A maior parte da literatura questiona os incentivos
 Pesquisa sobre o impacto dos incentivos em
Moçambique (Bolnik, 2009)

Amostra aleatória de 60 empresas que se qualificaram para
o gozo de benefícios fiscais do CIP em 2005, 2006 e 2007
 Factores críticos que influenciam a decisão de
investimento






mercado doméstico em crescimento (38 vezes)
falta de concorrência local (16 vezes)
estabilidade política (14 vezes)
ambiente de negócios (12 vezes)
e acesso aos mercados vizinhos (9 vezes)
Apenas um respondente citou “incentivos”
23
Serão os incentivos úteis para
atrair investimentos?
 Pesquisa sobre o impacto dos incentivos em
Moçambique

Os benefícios fiscais não são decisivos para a maioria dos
investimentos


85% dos investidores afirmou que a sua decisão não dependeu da
redução de impostos sobre o rendimento, dando uma taxa de
redundância de 80%
Para alívio do imposto de importação sobre bens de capital a taxa
de redundância correspondente foi de73%
 Muito poucos desses projectos poderiam ser
categorizados como “sem entraves”


Apenas 12% dos investidores considerou locais fora de
Moçambique — e nenhum deles considerou a redução de impostos
um aspecto crítico
Cerca de 90% dos investimentos foram guiados pelas
oportunidades do mercado interno
24
Reforma da Política Fiscal para
Aumentar a Competitividade das PMEs
 O clima fiscal poderia ser significativamente
melhorado mediante a redução simultânea dos
incentivos fiscais e do número e nível de taxas
tributárias — sem comprometer a receita pública
 Aumentar a base tributária para criar um nível de
actuação equitativo para todos os possíveis investidores
 Simplificar consideravelmente a administração
tributária
 Encaminhar o investimento para onde for mais
produtivo
 Reduzir o espaço para arbítrio e corrupção
 Melhorar o regime fiscal para investimento por
pequenos/médios empreendedores
25
Outras Potenciais Melhorias no
Impacto Macrofiscal dos MPs
 Melhoria da previsão de receitas e da eficiência da
despesa


Desenvolvimento e implementação de um modelo macrofiscal
para os megaprojectos
Melhoria da eficiência da despesa como parte de um esforço
para prevenir a “Dutch Disease”
 Fortalecimento da transparência e
responsabilização



Adopção de práticas de monitorização da recolha e
distribuição de receitas fiscais dos megaprojectos
A adesão à ITIE é um início promissor
Adopção dos mesmos princípios / abordagem ao longo da
cadeia de valores em todos os projectos de recursos naturais
26
Outras Potenciais Melhorias no
Impacto Macrofiscal dos MPs
 Refinação do contexto da política monetária


Adaptar o conjunto de políticas de intervenção do Banco
Central para facilitar a absorção de entradas de capital
provenientes de MPs
Melhoria da gestão de liquidez e das operações de política
monetária do Banco Central para gerir efectivamente o
excedente de liquidez associado aos fluxos de capital dos MPs
 Desenvolvimento da política da taxa cambial
tendo como foco o médio prazo


A curto prazo, mitigar as pressões pela apreciação da taxa
cambial associadas as fluxos de capital dos MPs
Que política cambial poderia optimizar os fluxos de recursos
associados a megaprojectos a médio/longo prazo?
27
Transparência Fiscal e Boa
Governação
28
Riqueza Proveniente de Recursos Naturais
e Crescimento Económico: ‘A Maldição’
29
Que é a ‘Maldição dos
Recursos Naturais’?
 Segundo muitos estudos, a abundância de
recursos naturais tem forte impacto negativo no
crescimento
 Por exemplo (Sachs e Warner 1995, 2001)


Corte transversal de países no período 1970-90
Aumento de dez pontos percentuais na rácio de exportação
de recursos naturais sobre o PIB associado a um crescimento
anual 0,4% – 0,7% mais baixo do PIB per capita
 Três principais explicações:



A ‘Dutch disease (Doença Holandesa)’: apreciação da taxa de
câmbio real e perda de competitividade
Procura de renda
Deterioração institucional e qualitativa das políticas
30
A ‘Maldição dos Recursos Naturais’:
Papel-chave para a Boa Governação
 Consenso emergente de que o resultado
depende da qualidade das instituições e
políticas do país (Collier e Goderis 2007)
 Série cronológica de 130 países no período 19632003
 Divisão da sua amostra em países de boa e má
governação (um índice ICRG inferior a 75 é ‘bom’)
 Impacto negativo do crescimento apenas em
países com má governação; relação positiva em
países com boa governação
31
Implicações-chave de política
para o uso de recursos naturais
 Moçambique até agora evitou a maldição de
recursos, reflectindo a ‘natureza de enclave’ dos
MPs existentes
 Três tipos de política podem ajudar Moçambique
a abordar os desafios do desenvolvimento
baseado nos recursos naturais
 Boa governação e transparência
 Um regime fiscal para o sector de recursos naturais
 Boa postura da política fiscal
 Políticas de alocação de despesas públicas para promover o
crescimento a longo prazo e minimizar a Dutch disease
 Adopção de normas fiscais apropriadas para poupar o
suficiente das receitas geradas pelos recursos naturais
32
Conclusões
33
Como maximizar os benefícios
provenientes de megaprojectos
 Fortalecimento do ciclo de preparação de projectos




Revisão completa do contexto jurídico e institucional, bem
como do processo do ciclo dos projectos?
Seria útil uma lei de bases para PPPs, Concessões e
Megaprojectos?
Como pode ser melhorada a avaliação das ‘liabilities’ do
Estado?
Deveria existir uma unidade centralizada?
 Assegurar a participação moçambicana


Deverá ser financiada pelo orçamento ou deverão ser
utilizadas alternativas (opção de compra, “armazenamento”)?
Se financiada pelo orçamento, que princípios deverão orientar
a operação de uma Sociedade de Controlo moçambicana?
34
Como maximizar os benefícios
provenientes de megaprojectos
 Impactos macroeconómicos e orçamentais




Será necessário um modelo macrofiscal para prever as receitas
fiscais e o envelope de recursos para as despesas do governo a
médio prazo?
Há necessidade de oferecer benefícios fiscais aos investidores?
Deverá o GdM considerar uma redução dos benefícios fiscais,
em paralelo com a redução do número e nível de taxas
tributárias?
Que política de taxa cambial poderia optimizar o fluxo de
recursos provenientes de megaprojectos a médio/longo prazo?
 Transparência fiscal e boa governação

Deveria o GdM considerar a adopção de princípios/abordagem
similares aos da ITIE ao longo da cadeia de valores em todos
os projectos de recursos naturais?
35
Obrigado!
Antonio Nucifora
Economista Sénior, PREM, Banco Mundial, Moçambique
Tel: +258-21-48-2371
Fax: +258-21-49-2893
Email: [email protected]
Março 2010
Banco Mundial