Reforma do ICMS
Questões para discussão
Apresentação para o Seminário AFRESP:
ICMS e o Futuro dos Estados
Centro de Cidadania Fiscal - CCiF
Bernard Appy – 17/09/2015
Problemas do ICMS
Problemas do ICMS
Consequências do modelo atual
O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que
prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a
arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária
 Tributação na origem, que tem uma série de consequências negativas
 Tributação da produção e não do consumo
 Guerra fiscal (gera insegurança jurídica e é forma ineficiente de fazer
política de desenvolvimento regional)
 Desestímulo às exportações e estímulo às importações
 Restrição à apropriação de créditos (bens de uso e consumo) e restrições ao
ressarcimento de créditos acumulados
 Oneração dos investimentos
 Multiplicidade de alíquotas
Problemas do ICMS
Consequências do modelo atual
O modelo atual de incidência do ICMS têm uma série de distorções, que
prejudicam de forma relevante a eficiência econômica, a competitividade, a
arrecadação dos Estados e a atuação da administração tributária
 Profusão de regimes especiais, que comprometem completamente a
neutralidade do imposto e que decorrem de vários motivos
 Guerra fiscal (e reações à guerra fiscal)
 Reação a problemas que não deveriam existir
 Pressões setoriais
 Uso abusivo e descoordenado da substituição tributária
 Grande contencioso tributário, com custo para as empresas e o fisco
 Base de incidência mutilada, em função da tributação dos serviços pelo ISS
 Incidência “por dentro” sobre o próprio ICMS e o PIS/Cofins
Reforma do ICMS:
o que está na mesa?
O que está na mesa?
Proposta de Súmula Vinculante 69
O STF colocou em discussão, em abril de 2012, uma Proposta de Súmula
Vinculante, de nº 69, com a seguinte redação:
“Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo,
crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo
ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito
do CONFAZ, é inconstitucional”
 A possibilidade de aprovação da Súmula Vinculante (que tem parecer favorável
da PGR) criou uma situação de grande insegurança jurídica entre as empresas
beneficiadas por incentivos da guerra fiscal
Em mar/14, o STF decidiu pela modulação dos efeitos em ADI relativa a benefícios
fiscais do Estado do Paraná, o que aumenta a probabilidade de que haja
modulação em uma eventual promulgação da Súmula 69
O que está na mesa?
Convênio 70
Em jul/14, 21 Estados aprovaram o Convênio ICMS nº 70, que indica como
pretendem tratar da questão da convalidação dos benefícios
•
•
À época, seis Estados votaram contra
O Convênio 70 prevê a remissão e anistia dos atos praticados com base nos
incentivos concedidos irregularmente, bem como a possibilidade de
prorrogação e concessão de benefícios semelhantes, observados os seguintes
prazos:
 15 anos para os benefícios industriais, agropecuários e de infraestrutura
de transporte
 8 anos para os benefícios portuários (comércio internacional)
 3 anos para os benefícios relacionados a operações interestaduais com
produtos in natura
 1 ano para os demais benefícios
 Também abriu-se a possibilidade de adesão a benefícios concedidos por outro
Estado da mesma região
O que está na mesa?
Convênio 70
Para a convalidação, os Estados deverão:
 publicar nos Diários Oficiais uma relação de todos os atos normativos relativos
aos benefícios fiscais (inclusive financeiro-fiscais)
 efetuar o registro e depósito, no CONFAZ, da documentação comprobatória
correspondente aos atos concessivos dos benefícios
A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências
 Edição de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais ao ritmo
de 1 ponto percentual ao ano para:
 4% em geral
 7% nas vendas dos estados “emergentes” para os estados “avançados” de
produtos agropecuários e produtos industriais produzidos em
conformidade com Processo Produtivo Básico
 10% na venda de gás natural (4% nas vendas de avançados para
emergentes)
 10% na venda de produtos da ZFM (7% para bens de informática)
O que está na mesa?
Convênio 70
A entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências
 Promulgação de emenda constitucional estabelecendo, nas vendas
interestaduais a não contribuintes, a repartição da receita entre o estado de
origem e o estado de destino (PEC do Comércio Eletrônico - já aprovada)
 Criação pela União de um Fundo de Auxílio Financeiro destinado a compensar
as perdas de receitas dos estados, com prazo de 20 anos e valor inicial mínimo
de R$ 3 bilhões/ano, crescente até alcançar R$ 12 bilhões/ano a partir do 7º ano
 As compensações de perdas devem contemplar o efeito da redução das
alíquotas interestaduais, da mudança na cobrança de ICMS nas operações
para não contribuintes e da Resolução 13/2012,
 Criação pela União de um Fundo de Desenvolvimento Regional com valor
mínimo de R$ 296 bilhões (o texto não explicita o prazo, mas o objetivo é que
seja em 20 anos), sendo 50% em recursos orçamentários
 Redução dos juros incidentes na dívida renegociada dos estados (já aprovado)
O que está na mesa?
PLS 130
Em 7 de abril o Senado Federal aprovou o PLS 130/2014 (complementar), que
define as condições para a convalidação dos benefícios concedidos sem aprovação
pelo CONFAZ
 Atualmente o projeto está tramitando na Câmara (PLP 54/2015)
O PLS 130 prevê a celebração de convênio CONFAZ aprovado com quorum
reduzido, dispondo sobre a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não,
e sobre a reinstituição dos benefícios que ainda se encontrem em vigor
 O quorum exigido para a aprovação do convênio é de 2/3 das unidades
federadas, sendo no mínimo 1/3 das UFs de cada uma das cinco regiões
Os critérios para convalidação são essencialmente os mesmos do Convênio 70
O que está na mesa?
Medida Provisória 683
Através da MP 683, de 13/07/15, o governo previu a instituição de dois fundos,
voltados a facilitar as mudanças no ICMS:
 Fundo de Desenvolvimento Regional e Infraestrutura (FDRI)
 Fundo de Auxílio Financeiro para Convergência de Alíquotas do ICMS (FAC-ICMS)
Os recursos dos Fundos proviriam da multa relativa à regularização de ativos
mantidos no exterior (17,5% do valor regularizado) e sua constituição está
condicionada a:
 Aprovação de Resolução do Senado reduzindo as alíquotas interestaduais do
ICMS
 Celebração de Convênio no CONFAZ disciplinando os efeitos dos incentivos
concedidos irregularmente
Os recursos do FDRI serão aplicados em projetos apresentados pelos Estados, e
aprovados por um Comitê Gestor
• A distribuição dos recursos privilegia os Estados do N/NE/CO (mais ES e MG e
excluído o DF), tendo como principal parâmetro o inverso do PIB per capita
O que está na mesa?
Medida Provisória 683
Os recursos do FAC-ICMS tem como objetivo compensar os Estados que
perderem receita por conta da redução das alíquotas interestaduais por um
período de 8 anos, observado o valor máximo de R$ 1 bilhão/ano
 O valor a ser compensado será apurado pela Receita Federal, em conjunto com
os Estados, com base na balança interestadual do segundo ano anterior
 A compensação exclui o valor dos incentivos fiscais (inclusive legais)
concedidos pelos Estados
 A compensação não alcança os efeitos da Emenda Constitucional do Comércio
Eletrônico e da Resolução 13/2012
 Início da redução das alíquotas (e da compensação) seria em 2017
 25% dos recursos do FAC-ICMS devem ser transferidos aos municípios do
Estado
Avaliação
Avaliação
Prós e contras da conjuntura atual
Há vários fatores que favorecem a solução do problema da guerra fiscal
 Temor das empresas com possível edição de Súmula Vinculante pelo STF
 Percepção, por parte dos Estados, de que a guerra fiscal se tornou
disfuncional inclusive como instrumento de desenvolvimento regional
 Estados que tradicionalmente resistiam a uma solução para o problema
hoje aceitam uma saída nos termos do Convênio 70
 Crise fiscal dos Estados
 Redução das alíquotas interestaduais, ao reduzir os benefícios, resultaria
em uma elevação significativa da arrecadação do ICMS
 Recursos dos Fundos propostos pelo Governo Federal
Principal obstáculo, neste momento, é a dificuldade da União de alocar recursos
seguros e em montante suficiente nos fundos de desenvolvimento regional e de
compensação de perdas e a dificuldade de coordenação dos Estados
Avaliação
Considerações sobre alternativas
Não existe solução ideal para o problema da guerra fiscal, mas saída negociada
(via CONFAZ, Resolução do Senado e aporte de recursos da União) parece ser a
menos ruim
 PLS 130 (atualmente PLP 54/15)
 Aprovação pode mudar equilíbrio de forças no CONFAZ
 Convalidação dos benefícios representaria grande alívio para as
empresas, mas se não vier acompanhada de redução das alíquotas
interestaduais pode gerar uma explosão na concessão de benefícios e,
muito provavelmente, uma crise nas finanças estaduais
 Súmula Vinculante
 É saída traumática, mesmo se houver modulação
 Grande risco de solução legislativa nos termos do PLS 130
Exceções à unificação da alíquota interestadual são ruins, mas parece ser o
custo político para viabilizar uma saída organizada da guerra fiscal
Avaliação
Deficiências da proposta do governo
Há algumas questões na proposta atual do governo (MP 683) que não estão
bem resolvidas
 Acúmulo de créditos tende a se agravar com redução das alíquotas
interestaduais
 Ideal é ter sistema que garanta ressarcimento tempestivo dos créditos
acumulados ou outro sistema que evite o acúmulo de créditos
 Critério de distribuição entre Estados dos recursos do FDRI é bem ruim, e
agrava problemas atuais de má distribuição federativa de recursos
 Compensação de perdas com referência em base móvel não parece ser uma
boa ideia
 Incentivos internos (muitos dos quais concedidos como reação à guerra fiscal)
não estão equacionados
Avaliação
Necessidade de seguir com mudanças
A solução da guerra fiscal é importante, mas o ICMS seguirá sendo um imposto
ruim, havendo uma série de distorções que precisam ser enfrentadas
 É preciso garantir crédito para todas as aquisições (bens de uso e consumo) e
desoneração completa dos investimentos
 É necessário, no mínimo, harmonizar a aplicação da substituição tributária
 Transparência e racionalidade exigem tributação “por fora”
 Diferenças entre alíquotas interestaduais é muito ruim, sendo necessário, no
mínimo, garantir unificação em 4% e, idealmente, reduzir alíquota
interestadual a zero
 Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria do N/NE/CO)
devem ser tratadas através de outros mecanismos (e não via alíquotas
diferenciadas)
 Ao final do processo, legislação do ICMS deveria ser unificada, e o imposto
(idealmente) deveria ser fundido com o ISS
Detalhamento da Posição
do CCiF sobre a Reforma
do ICMS
Posicionamento do CCiF
Redução das alíquotas interestaduais
O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais é essencial para resolver os
problemas do ICMS, mas defende que haja uma alíquota interestadual única (num
primeiro momento de 4%), sem exceções
 Questões específicas (como ZFM, gás natural e indústria no N/NE/CO) devem ser tratadas
através de outros mecanismos e não de exceções na estrutura de alíquotas interestaduais
 Se for necessária manter alguma diferenciação para o N/NE/CO é melhor manter um
regime semelhante ao atual, com uma alíquota menor nas saídas do S/SE para estas
regiões (p. ex. 2%)
 O ritmo de redução das alíquotas, de 1 p.p. por ano, é adequado
O CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais do ICMS não deve se encerrar
em 4%, mas sim convergir para zero
 A permanência de uma alíquota interestadual de 4% mantém algumas distorções, como
o desestímulo à exportação, e dificulta a unificação da legislação do ICMS
 Após o período de transição de 15 anos previsto no PLS 130, alíquotas interestaduais
deveriam ser reduzidas progressivamente, até alcançar zero
Posicionamento do CCiF
Compensação das perdas dos Estados
A maior dificuldade para a aprovação da redução das alíquotas interestaduais neste
momento é a dificuldade de aporte de recursos da União para os fundos de compensação
de perdas e de desenvolvimento regional, e a insegurança quanto ao montante da multa
sobre a regularização de recursos no exterior
O CCiF entende que há duas alternativas possíveis para contornar esta dificuldade
 Estabelecer um prazo maior (dois ou três anos) antes do início da redução das alíquotas
interestaduais
 Estabelecer que, temporariamente, parte da compensação dos Estados perdedores será
feita com recursos oriundos dos Estados ganhadores (exige emenda constitucional)
Na discussão da compensação de perdas é importante ter em conta que, com a redução da
alíquota interestadual, haverá uma redução do valor dos benefícios da guerra fiscal e,
portanto, um aumento correspondente da receita dos Estados
O CCiF entende que a compensação das perdas dos Estados deve ser temporária, mas que
não pode ser interrompida de forma abrupta, sendo necessário um phase out
Posicionamento do CCiF
Acúmulo de créditos
A redução das alíquotas interestaduais pode levar a sérios problemas de acúmulo de
créditos por empresas com um elevado volume de vendas interestaduais
Neste contexto, o CCiF entende que a redução das alíquotas interestaduais deve vir
acompanhada por medidas que impeçam o acúmulo de créditos
 Sistema de ressarcimento tempestivo dos créditos de ICMS, inclusive através da
transferência de créditos para terceiros
 Cobrança de imposto no Estado de origem e transferência para o Estado de destino
(através de câmara de compensação ou outro mecanismo)
Na discussão sobre ressarcimento de créditos, é importante ter em conta que os motivos
alegados para o não ressarcimento dos créditos – guerra fiscal e fraudes – deixam de ser
justificáveis com a saída disciplinada da guerra fiscal e a nota fiscal eletrônica
O CCiF entende que o novo modelo deve ser aplicado apenas para os créditos que vierem a
ser constituídos a partir da entrada em vigor da nova legislação
 O estoque de créditos antigos seria negociado caso a caso com os Estados
Posicionamento do CCiF
Bens de uso e consumo
A permissão para a apropriação dos créditos de ICMS relativos aos bens de uso e consumo,
prevista na Lei Kandir, vem sendo progressivamente postergada, sendo que o prazo atual
de 2020 provavelmente será ampliado, caso seja mantido o modelo atual
O ganho de receita dos Estados com a redução da alíquota interestadual e a criação de um
mecanismo de compensação para os Estados perdedores recomendam que a solução do
problema seja feita simultaneamente à transição do ICMS em discussão
Neste contexto, o CCiF propõe a adoção de duas medidas, visando efetivamente
implementar o crédito financeiro para o ICMS
 Garantia de apropriação progressiva dos créditos de bens de uso e consumo, ao ritmo de
10% do valor destes créditos ao ano, iniciando-se esta mudança simultaneamente à
redução das alíquotas interestaduais
 Permissão para que os Estados possam conceder, unilateralmente, crédito de bens de
uso e consumo para seus contribuintes, possibilidade hoje vedada pela Lei Kandir (seria
uma forma de guerra fiscal positiva)
Posicionamento do CCiF
Desoneração dos investimentos
Atualmente o prazo para a apropriação de créditos relativos aos bens de capital é de 48
meses, embora vários Estados já possuam sistemas mais favorecidos de restituição de
créditos
A exemplo dos bens de uso e consumo, o ganho de receita dos Estados com a redução das
alíquotas interestaduais e a existência de um sistema de compensação de perdas
favorecem que a redução do prazo de apropriação dos créditos para investimentos seja
implementada junto com a transição das alíquotas interestaduais
Neste contexto, o CCiF propõe que o prazo de apropriação dos créditos para bens de
capital seja progressivamente reduzido, até chegar ao crédito imediato
Posicionamento do CCiF
Substituição tributária
O sistema de substituição tributária no âmbito do ICMS atualmente existente tem um
custo de compliance muito elevado e gera uma série de distorções
De modo geral, os problemas do regime de ST no ICMS decorrem de várias causas
 Uso excessivo da substituição tributária “para a frente”, uma vez que o sistema só é
recomendado para produtos homogêneos, com preços homogêneos de venda aos
consumidores finais
 Absoluta falta de coordenação entre os regimes de substituição tributária dos Estados,
resultando em distorções e alto custo de compliance para as empresas
 Manipulação discricionária das margens de valor adicionado (MVA) pelos Estados
O CCiF entende que a ST só pode ser aplicada se houver um regime homogêneo para todos
os Estados, com regras claras para a fixação da MVA
Com relação ao uso excessivo da ST “para a frente”, o CCiF identifica as distorções mas
reconhece possíveis benefícios, razão pela qual entende que o tema precisa ser melhor
discutido
Posicionamento do CCiF
Cota-parte do ICMS
O atual sistema de distribuição municipal das receitas do ICMS, segundo o qual 75% dos
valores deve ser distribuída proporcionalmente ao valor adicionado nos Municípios gera
grandes distorções e é injustificável do ponto de vista distributivo e social
O CCiF entende que o modelo de distribuição da cota-parte do ICMS deve ser revisto,
tomando-se como principal fator de distribuição dos recursos a população municipal
 O detalhamento do modelo de distribuição precisa ser aprofundado a partir de uma
interlocução com especialistas
Posicionamento do CCiF
Tributação por fora
O CCiF entende que o atual modelo de tributação “por dentro” do ICMS (e de outros
tributos) compromete a transparência na incidência tributária, além de gerar outras
distorções
Neste contexto, o CCiF entende que o regime de incidência do ICMS deve ser alterado de
forma a contemplar incidência “por fora” do imposto (ou seja, sobre o valor dos bens e
serviços sem a incidência de qualquer tributo)
 A mudança seria realizada em uma data fixada com antecedência, dando tempo para os
Estados ajustarem suas alíquotas à nova base de incidência
 Cabe avaliar qual o melhor momento para a mudança (se no início ou no final do
processo de redução das alíquotas interestaduais)
Posicionamento do CCiF
Unificação da legislação do ICMS
O CCiF entende que, ao final do processo de redução das alíquotas interestaduais, a
legislação do ICMS deve ser unificada, estabelecendo-se uma legislação única para todos
os Estados e um único conjuntos de obrigações acessórias
Com a unificação da legislação do ICMS, os Estados manteriam o direito de fixar as
alíquotas do imposto, mas todos os demais mecanismos de gestão do valor devido, como
redução da base de cálculo e crédito presumido seriam suprimidos
 Eventualmente seria necessário estabelecer alíquotas mínimas do imposto para
determinados produtos, para evitar a guerra fiscal no consumo
Idealmente o ICMS deveria ser unificado com o ISS, criando-se um IVA Estadual, mas o CCiF
entende que este tema não deve ser colocado em discussão de imediato, pois a mudança
só é possível após o final da transição do ICMS e sua inclusão na pauta pode dificultar a
aprovação das mudanças para o ICMS
Posicionamento do CCiF
Sequenciamento das ações
O CCiF entende que a discussão atual está centrada na convalidação dos benefícios e na
redução das alíquotas interestaduais, e que a introdução de outros temas no debate pode
complicar e, eventualmente, inviabilizar estas mudanças
Neste contexto, pode-se considerar que os demais temas sejam colocados em pauta
apenas em um segundo momento, mas é essencial que já se deixe claro, na interlocução
política, que esta pauta será tratada imediatamente após a solução da convalidação dos
benefícios e da redução das alíquotas interestaduais
O sequenciamento proposto para a discussão é o seguinte:
a) Acúmulo de créditos (eventualmente já com a discussão em curso)
b) Bens de uso e consumo e desoneração dos investimentos (pois o ideal é que a mudança
seja introduzida junto com a redução da alíquota interestadual)
c) Demais medidas (substituição tributária, cota-parte do ICMS, tributação por fora e
unificação da legislação do ICMS)
Reforma do ICMS
Questões para discussão
Apresentação para o Seminário AFRESP:
ICMS e o Futuro dos Estados
Centro de Cidadania Fiscal - CCiF
Bernard Appy – 17/09/2015