Taxation and Development: What Have We
Learned from Fifty Years of Research?
Resumo
Tributação e Desenvolvimento: que
aprendemos a partir de Cinquenta Anos de
Pesquisa?
(Richard Bird)
Eurico Marcos Diniz de Santi
WS/NEF – 25/08/2014
Sobre o Autor do Texto:
Esteve no Brasil em 2009:
1º Colóquio Internacional do NEF
Convidado Especial:
RICHARD BIRD
(EX-CHEFE DO DEPARTAMENTO FISCAL DO FMI, currently Professor Emeritus, Joseph
L. Rotman School of Management, Adjunct Professor, Munk School of Global Affairs, and
Senior Fellow, Institute of Municipal Governance and Finance, all at the University of
Toronto.)
Plano da exposição
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Este artigo analisa a forma como o pensamento econômico sobre a tributação nos países em
desenvolvimento tem mudado ao longo do último meio século;
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três "modelos" diferentes de tributação para o desenvolvimento podem ser identificados nesses 50
anos;
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O primeiro modelo 1.0 (até anos 1960) foi a introdução do IRPF progressivo e abrangente e do IRPJ
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O segundo modelo 2.0 (pós 1960), decorrente do aumento do conhecimento da realidade das
condições nos países em desenvolvimento e estudos, levou ao modelo centrado no IVA de base
ampla;
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Atual transição para o modelo 3.0 que, ao contrário da universalidade típica dos modelos anteriores,
exige construção personalizada sobre as peculiaridades de cada sistema fiscal
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Reformas sustentáveis devem ser desenvolvidas “em casa” pelos próprios países;
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1 – Introdução, 2 – Para onde vamos?, 3 – Jogando o jogo certo e 4 – Conclusão.
Introdução 1
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Melhores respostas para as perguntas de uma investigação particular, geralmente, são inaplicáveis na
prática;
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Propostas de mudança no sistema tributário somente são relevantes se atendidos 3 fatores:
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(i) foram baseadas em mecanismo econômico empiricamente relevante para o problema;
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(ii) são efetivamente robustas para efetivamente realizar as mudanças sobre o modelo atual;
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(iii) são efetivas i.é, as propostas são socialmente aceitáveis e não são por demais complexas;
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Segundo Stiglitz (2010), pouquíssimas proposições sobre a tributação nos países em desenvolvimento
chegaram perto de passar por esses testes;
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O desafio do International Centre for Tax and Development é limpar o campo de visão que obscurece
relações político-econômicas e avançar no efetivo debate para melhorar a política fiscal e a
administração, segundo a peculiaridade dos diferentes países em desenvolvimento:
http://www.ictd.ac/
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Este desafio não é mais uma busca simplista por um novo "one size fits all solution’.
Introdução 2
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Como implementar o crescimento econômico em países pobres e em desenvolvimento?
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Aumentar o capital de investimento? Melhorar a educação? Controle de natalidade? Liberação de
mercados e do capital? Reduzir a burocracia do governo sobre as atividades do mercado? Etc
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Tais soluções tem sido tidas como uma espécie de “bala de prata” universal para resolver o problema
do desenvolvimento econômico: mas, infelizmente, nunca atendem tais expectativas;
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Não há remédio mágico para problemas fiscais. Este mundo complexo e em mudanças NÃO precisa de
mais um não-existente remédio universal: precisamos de um “kit de medicina fiscal” que nos ajude a
lidar com a grande variedade de problemas fiscais que surgem sobre diferentes formas em diferentes
países;
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Mesmo a melhor pesquisa é apenas mais uma das muitas entradas na formulação das políticas
públicas. O problema não é tão-só melhorar a pesquisa sobre a relação entre tributos e
desenvolvimento, mas como fazer a sociedade (mercado) e o poder político se interessarem em
colocar esse conhecimento (ou plano) em prática;
Introdução 3
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As duas mudanças mais importantes em todo o mundo nos últimos 50 anos: (i) criação do IVA e (ii)
redução e uniformização (flattening) das alíquotas do imposto de renda;
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Dependendo do ponto de vista político, tais mudanças podem ser consideradas em diferentes países
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(a) como bom exemplo de prática fiscal ou
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(b) horrível exemplo de como ricos e poderosos podem empregar pesquisa seletivamente para defender seus interesses
pessoais;
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O movimento mundial de queda das alíquotas do IRPF e IRPJ, por exemplo, tem sido apoiado tanto
pela evolução da teoria econômica como pelos resultados de pesquisas que mostram os grandes
custos sobre a eficiência econômica das elevadas taxas marginais de imposto;
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A adopção generalizada do IVA provavelmente reflete os resultados da pesquisa que sugerem que
esta forma de tributação do consumo é economicamente menos distorsiva do que a maioria das
outras formas de tributação “indireta”;
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As investigações econômicas podem fornecer subsídios valiosos sobre o uso eficiente, alocação de
recursos e resultados distributivos, mas a história mostra que (em si) não são suficientes para garantir
o implemento de instituições fiscais consistentes.
50 anos de história fiscal: Modelo 1.0
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As três décadas entre o final da II Guerra Mundial e a primeira crise do petróleo da década de 1970
foram anos de crescimento e prosperidade (1945-1975);
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Essa experiência de sucesso, liderada pelos Estados no pós-guerra e pelo crescimento econômico
liderado pelo mercado, acabou formatando as ideias dos economistas que pretenderam pensar
soluções fiscais para problemas de países em desenvolvimento, muito diversos e emergentes da
condição colonial;
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Na década de 60 surgiu, assim, o Modelo Fiscal de Desenvolvimento 1.0:
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(i) tributação ampla sobre a base do IRPF com alíquotas progressivas e incidente tb sobre o ganho de capital,
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(ii) integrado ao IRPJ.
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Este modelo limitado ao IR e a experiência dos países de língua inglesa tornou-se a referência da
tributação mundial: a tributação sobre o consumo era considerada um mal necessário e a tributação
internacional e dos entes subnacionais era ignorada;
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O resultado do Modelo 1.0, foi que poucos países em desenvolvimento aumentaram sua
arrecadação/PIB.
50 anos de história fiscal: Modelo 2.0
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A prática e a pesquisa sobre o Modelo 1.0 deu origem ao chamado Development Tax Model 2.0, mais
conhecido como parte do Consenso de Washington, que governou o cenário político após o início de
1980:
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(i) imposto sobre o consumo (vendas) como o mais importante tributo com ampla base, alíquota
uniforme;
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(ii) tendência de imposto de importação com alíquotas menores e uniformes;
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(iii) IRPJ e IRPF continuam importantes, mas com alíquotas mais baixas, base ampla e poucos
incentivos;
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(iv) mais atenção aos governos locais aos quais são alocados os tributos sobre a propriedade;
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(v) alguma atenção a impostos especiais: ex. sobre a folha de salário;
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(vi) segue tendência do modelo 1.0 para a maioria dos países na lógica “quanto + imposto melhor”, ou
seja, o nível de tributação deve subir sempre que possível!!!
Resultado dos Modelos 1.0 e 2.0
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BIRD: no nivel e na estrutura a tributação dos países desenvolvidos continua a
mesma que há 50 anos;
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Inércia de receita: para maioria dos países nem modelo 1.0, nem modelo 2.0
conseguiu aumento significativo da carga tributária (não é o caso do Brasil);
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A tributação não sobe na maioria dos países porque é raro o interesse daqueles que
dominam as instituições políticas em aumentar impostos;
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Os economistas diante dessas resistências limitam-se a recomendar o medicamento
sempre indesejável do puritanismo fiscal, combinação de:
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(i) abstinência fiscal (reduzir gasto público) e
(ii) eficácia na cobrança dos tributos exigidos.
Balanço e Reflexões 1
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No lugar da qualidade da tributação e da administração tributária, muitas vezes é o
aumento do PIB per capita e aumento da atividade da agricultura (que não aparece
na formação do PIB) que explicam o efetivo aumento da carga tributária;
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Variáveis ​do lado da demanda também ajudam a entender variações da carga
tributária: qualidade da governança, desigualdade, dimensão do sector informal e
moralidade para pagar impostos;
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Tributar mais exige instituições que viabilizem a concretização deste objetivo.
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O reforço do Estado de direito, a redução da corrupção, da economia subterrânea e
melhorar a moral tributária não são mudanças simples e fáceis;
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Mas, pelo menos em alguns países, pode se achar mais fácil fazê-las do que
encontrar petróleo: ainda que, vale advertir, a riqueza do petróleo pode resolver o
problema de receita, mas não resolve e tende a agravar o problema de governança.
Balanço e Reflexões 2
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Administração tributária é essencialmente política tributária. A melhor administração
não é a que arrecada mais e penaliza exemplarmente o desrespeito às leis
tributárias.
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A administração tributária depende tanto do setor público como depende do
comportamento privado.
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Sistemas tributários SÃO DESENHADOS não apenas por fatos e ideias, mas
especialmente por INTERESSES NÃO MANIFESTOS, mudança nas condições
econômicas, gargalos administrativos, possibilidades tecnológicas e pelo
funcionamento das instituições políticas;
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MORAL TRIBUTÁRIA e CULTURA TRIBUTÁRIA podem aumentar O GRAU DE
CONFIANÇA ENTRE CONTRIBUINTES E GOVERNO;
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Decisões de política fiscal não são tomadas no vácuo: o sistema Tributário é o reflexo
de interações sociais e políticas complexas entre diferentes grupos da sociedade.
Onde Estamos Agora?
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O imposto sobre o consumo foi consagrado (não obstante indireto), mas as pesquisas
econômicas estão muito atentas aos custos dos tributos na eficiência da economia,
pois a carga tributária induz comportamentos nem sempre desejáveis;
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Experiência de redução na arrecadação mundial do IR: muitos países já baixaram
suas taxas do IRPF e do IRPJ em razão dos desafios da globalização e da concorrência
tributária entre países;
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Ideia de uma ‘International Tax Organisation’ com poderes tributários (Tanzi 1995);
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Embora as elites não paguem IVA, controlam as empresas que atuam como agentes
de coleta, sendo que em geral os seus interesses voltam para ampliar a base de
tributação em face dos incômodos causados pelo “setor informal” nos preços!
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Importância de dialogar ABERTAMENTE SOBRE O INTERESSE de todos os setores;
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O sistema tributário não serve tão-somente para sustentar o Estado, representa
também o resultado de importante cláusula do contrato social do Estado.
Play the right game... Modelo 3.0
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A pesquisa em tributação para afetar a política fiscal tem que jogar o jogo certo;
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Entre 1860 e 1920, crise econômica e guerra nos EUA criaram o consenso de que o
imposto de renda deve ser mais pesado para o contribuinte mais rico.
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O debate que surgiu nos EUA a seguir em torno do sistema tributário foi: que tipo de
sociedade os americanos querem?
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Desafio do NEF, encaminhar o debate: que tipo de sociedade os brasileiros querem?!
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A história sugere que a necessidade de garantir adequado grau de consenso a partir
da tributação é uma das principais formas para garantir o desenvolvimento das
instituições democráticas;
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Development Tax Model 3.0: reformas tributárias em países em desenvolvimento
devem ser feitas sob medida. Como? Qual abordagem? Viabilidade institucional real?
Coerência, adequação e estratégia são fundamentais.
Conclusão
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Olhando os últimos 50 anos, parece-me que a mais importante contribuição de longo prazo para os
países em desenvolvimento para implementar suas políticas fiscais é incentivar a pesquisa nas
universidades e “think tanks” não-governamentais que sistematizem e coletem dados dentro e fora
do governo;
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A reforma da administração tributária e a tecnologia de informação poderão ajudar, mas não
resolvem vários problemas complexos inerentes à reforma política em ambientes difíceis (evidências
demonstram que tais apelos não são tão produtivos);
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Cinquenta anos de experiência nos diz que o jogo certo não é o jogo político de curto prazo.
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O jogo correto é investir no longo prazo é implementar instituições com capacidade de articular
diálogo dentro e fora do governo, coletando informações e fazendo críticas necessárias e
DESINTERESSADAS (em relação aos reais interesses envolvidos);
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Pesquisadores e tais instituições dos países em desenvolvimento devem desempenhar esse
importante papel com apoio e suporte sustentável (E DESINTERESSADO) de instituições acadêmicas,
agências internacionais e empresas.
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Pode parecer fora de moda, mas acredito que este é o caminho de longo prazo para alcançar sistemas
tributários mais eficientes, equitativos, eficazes e sustentáveis em países em desenvolvimento.
Sobre o Autor do Texto:
Esteve no Brasil em 2009:
1º Colóquio Internacional do NEF
Convidado Especial:
RICHARD BIRD
(EX-CHEFE DO DEPARTAMENTO FISCAL DO FMI, currently Professor Emeritus, Joseph
L. Rotman School of Management, Adjunct Professor, Munk School of Global Affairs, and
Senior Fellow, Institute of Municipal Governance and Finance, all at the University of
Toronto.)