RESPONSABILIDADE DO
AGENTE PÚBLICO
FONTE: Apostila do Curso: Responsabilização perante o TCU –
Prática e Jurisprudência.
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 18/98
1. AGENTES POLÍTICOS ( apenas os Chefes dos Podres Executivos federal, estadual
e municipal, Ministros e Secretários de Estado, Senadores, Deputados e
Vereadores).
2. Servidores Públicos (estatutários, empregados públicos e servidores
temporários).
3. Militares (pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, pagos pelos cofres
públicos).
4. Particulares ( que agem por delegação do Poder Público, mediante requisição,
nomeação ou designação ou como gestores de negócio).
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela, apud GARCIA, Monica Nicida, pg. 28
PODER EXECUTIVO MUNICIPAL
•
O Prefeito é o chefe do Poder Executivo e chefe da administração local.
•
1. Funções de governo – compreende funções políticas, tais como:
representação do Município, direção geral dos negócios, funções legislativas,
funções executivas como a fixação de diretrizes do governo e planejamento da
administração municipal (Leis Orçamentárias).
•
2. Funções administrativas – nomeação e exoneração de auxiliares, provimento
dos cargos públicos, expedição de atos administrativos, arrecadação e guarda
das rendas municipais, tomando providências sobre sua aplicação, autorizando
pagamentos, executando obras públicas diretamente pelos órgãos municipais ou
mediante contratação de terceiros com observância dos princípios das Lei s de
Licitações.
•
Editora Fórum – Biblioteca Digital – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, ano 10, n. 42, set.
2010.
1
NOÇÃO
DE
RESPONSABILIDADE
ABORDAGEM JURÍDICA
E
SUA
A noção de responsabilidade vem da própria origem
da palavra, do latim respondere, que transmite a ideia de
alguém respondendo por alguma coisa ou, em outros
termos, a necessidade que existe de responsabilizar
alguém por seus atos danosos.
Em regra, a responsabilidade decorre do cometimento de
um ato ilícito, que é, em essência um procedimento em
desacordo com o ordenamento jurídico, ofensivo às leis e aos
princípios jurídicos estabelecidos em uma sociedade, que
existem justamente para permitir a boa ordem social.
O ato ilícito é, portanto, a violação de um dever
jurídico. Se uma ofensa gera dano a alguém surge um
novo dever jurídico, que é o de reparar o prejuízo. Assim a
responsabilidade
designa
o
dever
de
assumir
consequências jurídicas pela violação de um outro dever
jurídico.
De acordo com o bem atingido pela conduta
antijurídica, as normas violadas, a natureza das ações e a
condição do agente a responsabilidade poderá ser de
natureza penal, civil, administrativa disciplinar e
administrativa perante o controle externo.
1.1. Responsabilidade subjetiva e objetiva
1.1.1 Responsabilidade Subjetiva
A ideia da culpa está visceralmente ligada à
responsabilidade, por isso, via de regra ninguém pode merecer
censura ou juízo de reprovação sem que tenha faltado com o
dever de cautela em seu agir. Daí a culpa, de acordo com a
teoria clássica, ser o principal pressuposto da responsabilidade
subjetiva.
Vale ressaltar que na seara pública compete ao gestor
demonstrar que empregou corretamente os recursos que lhe
são confiados, conforme dados excerto do voto condutor do
Acórdão nº 7/1999 – 1ª Câmara.
ACÓRDÃO N. 7/1999 – 1ª CÂMARA
•
“Como se verifica, a questão dos autos passa a ser exclusivamente relacionada
ao ônus da prova. De forma distinta do que ocorre no processo penal, o gestor
dos recursos federais repassados por meio de convênio tem o dever jurídico de
prestar contas e, por via de consequencia, comprovar a boa e regular gestão das
verbas que lhe são confiadas. Nesse diapasão, não socorre o responsável, neste
processo, a falta de provas de que tenha desviado os recursos, pela simples
razão de que o ônus de provar a regular aplicação dos recursos federais é
inteiramente seu”.
1.1.2 Responsabilidade Objetiva
Na doutrina objetiva, a culpa é deixada de lado, não é
fundamento para a responsabilização. O que importa é a
relação da causalidade entre o mal sofrido e o fato que
gerou o dano. É a aplicação do princípio segundo o qual
toda a pessoa que causar prejuízo a outra tem o dever
repará-lo, sem a necessidade de se cogitar da culpa do
agente. “Basta, portanto a prova da ação ou omissão do
réu, do dano e da relação de causalidade”.
Como visto, o Código Civil de 2002 estabeleceu
a responsabilidade objetiva em duas hipóteses:
a) se lei específica assim dispuser;
b) quando a atividade normalmente desenvolvida
pelo autor do dano implicar, por sua própria natureza,
riscos para os direitos de outrem.
1.2 Responsabilidade Penal
A missão do direito penal é assegurar a ordem de
convivência social e sua função especial é a proteção dos bens
jurídicos particularmente importantes para uma determinada
sociedade (a vida, a integridade física, o patrimônio etc.)
justamente para proteger esses bens jurídicos é que são
estabelecidas determinadas penas.
A responsabilidade penal decorre, portanto, de um ato ilícito
penal, definido expressamente como tal pela lei.
Em relação à responsabilidade de agentes públicos, o bem
jurídico que se busca proteger é a normalidade funcional, a
probidade, o prestígio, o decoro da AP e o patrimônio público.
1.3 Responsabilidade Civil
A responsabilidade civil consiste na obrigação de
reparar um dano que alguém sofreu. O dano rompe um
equilíbrio econômico-jurídico que havia anteriormente e
que deve ser recomposto, em razão do mais elementar
sentimento de justiça.
Essa responsabilização é de ordem patrimonial e está
assentada na regra universal segundo a qual todo aquele
que causa dano a outrem, em razão de ato ilícito, é
obrigado a repará-lo.
2 Responsabilidade Administrativa Perante o TCU
2.1 Natureza Jurídica
Os agentes públicos, em regra, estão submetidos a
três esferas de responsabilidade (civil, penal e
administrativa disciplinar), em princípio autônomas e de
competência de instância jurisdicional ou administrativa
própria.
Além dessas esferas de responsabilidade, tais
agentes estão sujeitos à responsabilidade administrativa
ampla perante o Controle Externo da Administração
Pública quando administram recursos públicos. Em
verdade, não só os agentes públicos, mas outras pessoas
podem ser responsabilizadas pelas Cortes de Contas,
como veremos posteriormente.
Vale lembrar que a Constituição Federal outorgou ao
Tribunal de Contas competência para imputar
responsabilidade, prevendo aplicação de sanções aos
responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, entre as quais multa proporcional
ao dano causado ao erário.
A
responsabilidade
é
de
natureza
SUBJETIVA,conforme pacificado na jurisprudência do
TCU, expresso no Acórdão nº 67/2003 – Segunda
Câmara.
2.3 Agentes Responsáveis
2.3.1 Agentes Públicos
O dever constitucional de prestar contas tem como
corolário que todo recurso público deve estar formalmente
sob a responsabilidade de uma agente. A ocorrência de
irregularidade de gestão ou de dano a determinado bem,
dinheiro ou valor estatal sinaliza para a responsabilização
do agente a quem cabia a sua guarda, gestão ou
aplicação.
Neste sentido, um adequado procedimento de
identificação dos agentes públicos responsáveis perante o
TCU deve compreender a averiguação das condutas dos
seguintes agentes públicos:
a) agentes públicos federais ocupantes de cargos ou
funções em órgão ou entidade da Administração Pública
Federal cujo exercício importe em responsabilidade pela
arrecadação, administração, guarda, aplicação ou
qualquer atividade de gestão de recursos;
b) Agentes públicos em geral, mesmo os não
ocupantes de cargos comissionados ou funções de
confiança, cuja conduta tenha relação causal com
irregularidade ou o dano ao erário sob apuração; e
c) dos agentes públicos em geral de outras esferas
governamentais, quando se tratar da gestão de recursos
transferidos pela União a estados e municípios ou órgãos ou
entidades a eles vinculados.
Cabe destacar a questão dos agentes políticos, aos quais
não poderia ser imputada responsabilidade no âmbito do TCU,
uma vez que eles não praticam ilícitos administrativos, mas
crimes de responsabilidade, só podendo ser punidos pelos
Poderes Legislativo ou Judiciário.
Consoante o disposto na Decisão do Plenário nº 180/1998,
são agentes políticos apenas o Presidente da República, os
Governadores e os Prefeitos Municipais (nesse último caso,
quando assinam convênios mas não são seus executores
diretos). Ressaltamos que, caso esses agentes políticos
pratiquem
atos
administrativos,
eles
podem
ser
responsabilizados pelas consequências desses atos.
3 Requisitos da Responsabilidade Administrativa
3.1 Atos Ilícitos na Gestão de Recursos
Seguindo a linha geral da teoria da responsabilidade
jurídica, o elemento essencial para a configuração da
responsabilidade perante o Controle Externo é a conduta
antijurídica do agente público ou privado.
3.2 Conduta culposa ou dolosa
3.2.1 Conduta Dolosa
O dolo corresponde à vontade livre e consciente de
alcançar o resultado.
Segundo Sérgio Cavalieri Filho, dois elementos
caracterizam o dolo: a representação do resultado e
consciência da ilicitude.
3.2.2 Conduta Culposa
A conduta culposa evidencia a inobservância de um
dever de cuidado objetivo imposto a todas as pessoas de
razoável diligência.
3.2.3 Negligência
É o descaso, a falta de cuidado ou de atenção, a
indolência, geralmente o non facere quod debeatur, quer
dizer, a omissão quando do agente se exigia uma ação ou
conduta positiva.
3.2.4 Imprudência
É a falta de cautela, o agir açodado e precipitado,
mediante uma conduta comissiva, ou seja, um fazer, como
quando a pessoa dirige seu veículo com excesso de
velocidade.
3.2.5 Imperícia
É a demonstração de inabilidade por parte do
profissional no exercício de sua atividade de natureza
técnica, a demonstração de incapacidade para o mister a
que se propõe.
3.2.6 Culpa “in vigilando”
Decorre da fata de atenção ou cuidado com o
procedimento de outra pessoa que está sob a guarda
fiscalização ou responsabilidade do agente.
3.2.6 Culpa “in eligendo”
È aquela oriunda da má escolha do representante ou
preposto.
3.3 Nexo de Causalidade
O nexo causal é o liame entre o agir do responsável e
o resultado.
3.4 A individualização da conduta
A pena é individual e deve guardar estreita
correspondência com o grau de censura da conduta do
agente, o que exige o adequado exame de todos os
elementos que envolvem o ilícito.
A importância da análise individualizada da conduta
encontra-se evidenciada de forma notável no voto
condutor do Acórdão nº 247/2002 – Plenário. senão
vejamos:
INDIVIDUALIZAÇÃO DA CONDUTA
5. Examino, então, a alegada contradição levantada pelo ora embargante. A
responsabilidade do administrador público é individual. O gestor da coisa pública tem
um campo delimitado por lei para agir. Dentro deste limite, sua ação ou omissão
deve ser examinada para fins de individualização de sua conduta.
6. A simples existência de um fato apontado como irregular não é suficiente para
punir o gestor. Impõe-se examinar os autores de fato, a conduta do agente, o nexo de
causalidade entre a conduta e a irregularidade e a culpabilidade. Assim, verificada a
existência da prática de um ato ilegal, deve o órgão fiscalizador identificar os autores
da CONDUTA, indicando sua responsabilidade individual e a culpa de cada um.
7. Dessa forma, constatada a existência de ato administrativo eivado de vício, pode
ocorrer que nem todos os responsáveis sejam punidos, pois para que a sanção
ocorra é necessário o exame individual da conduta e a culpabilidade dos agentes,
que pode estar presente em relação a um e ausente em relação a outros. Pode
incidir, ainda, alguma causa de exclusão da ilicitude da conduta ou da culpabilidade
do agente.
•
8. Assim, não é impossível a situação em que, pelo mesmo fato, um servidor seja
punido e outro não. Resta examinar se, no caso concreto, houve contradição na
individualização da responsabilidade dos agentes envolvidos nas irregularidades
acima descritas.
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DISCIPLINAR
•
O Estado dispõe do poder de polícia, que permite a restrição das liberdades
individuais quando isso for necessário à defesa dos interesses públicos.
•
O Estado dispõe do poder sancionatório ou disciplinar, que é inerente ao poder
hierárquico. Quando esse poder é utilizado, a administração atua na esfera da
responsabilidade administrativa disciplinar.
•
O agente público está sujeito à sanção disciplinar do Estado, a qual poder ser
aplicada com o objetivo de proteger a ordem interna dos serviços, o bom
funcionamento da máquina administrativa e, em ultima instância, o próprio
serviço público.
•
O servidor responde administrativamente pelos ilícitos administrativos definidos
na lei, estando sujeito a sanções que vão da advertência à demissão. A
responsabilidade administrativa apresenta os mesmos elementos básicos do
ilícito civil: ação ou omissão contrária a lei, culpa ou dolo e dano.
4 Hipóteses de exclusão de Responsabilidade
Algumas circunstâncias que são hábeis para justificar
o comportamento do agente e afastar qualquer
responsabilidade quanto ao ato praticado (PEREIRA, Caio
Mário da Silva).
No geral poderíamos listar as seguintes:
 caso fortuito e força maior;
 fato de terceiro;
 culpa exclusiva da vítima (no presente caso culpa da
Administração)
DECRETO-LEI Nº 201/67
INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS
• a) Impedir o funcionamento regular da Câmara
• b) exame de livros, folhas de pagamento, documentos
devidamente arquivados, verificação de obras e serviços por
Comissão de Investigação da Câmara ou Auditoria, regularmente
instruída.
• c) desatender convocação ou pedidos, sem motivo justificado
• d) retardar publicação ou deixar de publicar as leis e os atos
sujeitos a esta formalidade
• e) deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo e em forma
regular, a proposta orçamentária.
• f) descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro.
• g) praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua
competência ou omitir-se na sua prática.
• h) omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos
ou interesses do Município, sujeitos à administração da
Prefeitura.
• i) ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido em
lei, ou afastar-se da Prefeitura.
• J) proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do
cargo
DECRETO-LEI Nº 201/67
RITO PROCESSUAL
• ESTE DECRETO-LEI ESTABELECE UM RITO ESPECIAL PARA O
PROCESSO DE APURAÇÃO DA INFRAÇÃO E JULGAMENTO DO
PREFEITO.
• AS NORMAS DESCRITAS NO ART. 5º, NÃO SÃO DE RECEPÇÃO
OBRIGATÓRIA PARA OS MUNICÍPIOS QUE, NO EXERCÍCIO DE SUA
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA AUTÔNOMA, PODERÃO ELABORAR
DISCIPLINAMENTO DIFERENTE, DESDE QUE AS NORMAS NÃO
VIOLEM O DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E O
CONTRADITÓRIO. (FLÁVIO SÁTIRO FERNANDES, Lições de Direito
Administrativo, pg. 228)
CRIMES DE RESPONSABILIDADE
•
Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao
julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da
Câmara dos Vereadores:
•
I – apropriar-se de bens ou rendas públicas, ou desviá-los em proveito próprio ou
alheio;
•
II – utilizar-se, indevidamente, em proveito próprio ou alheio, de bens, rendas ou
serviços públicos;
•
III – desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas;
•
IV – empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer
natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam;
•
V – ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em
desacordo com as normas financeiras pertinentes
•
VI – deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município a
Câmara de Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos
prazos estabelecidos;
•
VII – deixar de prestar contas, no devido tempo, ao órgão competente, da
aplicação de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos ou
externos, recebidos a qualquer título;
•
VIII – contrair empréstimo, emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos de
crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei;
•
IX – conceder empréstimo, auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara,
ou em desacordo com a lei;
•
X – alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da
Câmara, ou em desacordo com a lei;
•
XI – adquirir bens, ou realizar serviços e obras, sem concorrência ou coleta de
preços, nos casos exigidos em lei;
•
XII – antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem
vantagem para o erário;
•
XIII – nomear, admitir ou servidor, contra expressa disposição de lei;
•
XIV – negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir
ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à
autoridade competente;
•
XV – deixar de fornecer certidões de atos ou contratos municipais, dentro do
prazo estabelecido em lei;
•
XVI – deixar de ordenar a redução do montante da divida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante
da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; (incluído pela lei
10.028 de 2000)
•
XVII – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com o limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na
de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (incluído pela lei
10.028 de 2000)
•
XVIII – deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a
amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de
crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante
estabelecido em lei; (incluído pela lei 10.028 de 2000)
•
XIX – deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de
crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e
demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro; (incluído pela lei
10.028 de 2000)
•
XX – ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de
crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas
entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação,
refinanciamento ou postergação de dívida contraída aneriormente; (incluído pela
lei 10.028 de 2000)
•
XXI – captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição
cujo fator gerador ainda não tenha ocorrido; (incluído pela lei 10.028 de 2000)
•
XXII – ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de
títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; (incluído pela lei
10.028 de 2000)
•
XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou
condição estabelecida em lei. (incluído pela lei 10.028 de 2000)
DECRETO-LEI 201/67
•
Art. 1º..................................................................................
•
§ 1º Os crimes definidos neste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I
e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de
detenção , de três meses a três anos.
•
§ 2º A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo,
acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o
exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da
reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.