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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SECRETARIA-GERAL DAS SESSÕES
ATA Nº 20 DE 12 DE JUNHO DE 2002
- SESSÃO ORDINÁRIA –
PLENÁRIO
APROVADA EM 19 DE JUNHO DE 2002
PUBLICADA EM 24 DE JUNHO DE 2002
ACÓRDÃOS DE NºS 209 a 217
DECISÕES DE NºS 610 a 638
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ATA Nº 20, DE 12 DE JUNHO DE 2002
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidência do Ministro Humberto Guimarães Souto
Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado
Secretário-Geral das Sessões: Dr. Eugênio Lisboa Vilar de Melo
Secretária do Plenário: Dra. Elenir Teodoro Gonçalves dos Santos
Com a presença dos Ministros Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar
Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler, do Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcanti (substituindo o Ministro Marcos Vinicios Vilaça) e do Auditor Marcos Bemquerer
Costa, bem como do Representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral,
o Presidente, Ministro Humberto Guimarães Souto, declarou aberta a Sessão Ordinária do Plenário, às
quatorze horas e trinta minutos, havendo registrado as ausências do Ministro Marcos Vinicios Vilaça,
por motivo de férias e do Auditor Lincoln Magalhães da Rocha, com causa justificada (Regimento
Interno, artigos 28 a 31, 35, 66, incisos I a V, e 94, incisos I e V, e 112, incisos I, a e II).
DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DE ATA
O Tribunal Pleno aprovou a Ata nº 18, da Sessão Ordinária realizada em 05 de junho corrente,
cujas cópias autenticadas haviam sido previamente distribuídas aos Ministros e ao Representante do
Ministério Público (Regimento Interno, artigos 31, inciso I, 37, 38 e 66).
COMUNICAÇÕES DA PRESIDÊNCIA
O Presidente, Ministro Humberto Guimarães Souto, fez em Plenário as seguintes comunicações:
1ª) AVALIAÇÃO DO TCU SOBRE AS AÇÕES DE MONITORAMENTO E PREVENÇÃO DA
MORTALIDADE MATERNA
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
É com grande satisfação que disponibilizo a Vossas Excelências o documento intitulado Avaliação
do TCU sobre as Ações de Monitoramento e Prevenção da Mortalidade Materna.
Trata-se do primeiro volume da série Sumários Executivos, idealizada para divulgar aos membros
do Congresso Nacional, aos demais Tribunais de Contas, às instituições de ensino superior e a outros
interessados, as principais informações sobre o resultado das auditorias de programas sociais realizadas
pelo TCU.
Aproveito esta oportunidade para enfatizar a atuação deste Tribunal no tocante à avaliação do
desempenho dos programas implementados pelo governo federal, que, por intermédio dos trabalhos
realizados, visa assegurar a efetiva gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade.”
2ª) ACOMPANHAMENTO DAS DIRETRIZES PARA 2002
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
É do conhecimento de Vossas Excelências que no início do ano assinei portaria aprovando o Plano
de Diretrizes para o exercício de 2002. As metas estabelecidas foram então distribuídas ao longo do ano,
para fins de acompanhamento e avaliação do seu grau de execução. Das doze metas estabelecidas, oito
foram selecionadas para servir de base para o cálculo da gratificação de desempenho, relativamente ao
item resultado institucional.
No intuito de conferir a necessária transparência ao desempenho que vem sendo alcançado pelo
Tribunal, bem como para atender ao disposto no art. 5º, parágrafo único, da Portaria nº 373, de 2001,
alterado pela Portaria nº 132, de 2002, apresento a Vossas Excelências o resultado institucional verificado
até maio de 2002, estratificado por meta, de acordo com os cálculos efetuados pela Seplan.
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De forma global, verifica-se que, até o momento, atingimos 36% do resultado planejado para o
exercício de 2002 referente a processos julgados de forma definitiva; 41% referente a atos de pessoal e
84% referente às fiscalizações de obras. No que se refere às metas selecionadas para o cálculo da
gratificação de desempenho, verifica-se que, até o momento, atingimos 89% do resultado planejado para
o período de janeiro a maio de 2002. Considerando-se para junho o desempenho verificado em maio, o
índice do resultado institucional para o primeiro semestre deverá situar-se entre 88% e 90%. Esses índices
estão detalhados nos quadros que faço distribuir a Vossas Excelências.
Esclareço que os cálculos têm sido feitos com base em informações extraídas dos sistemas
Processus, Fiscalis, Sisac, Radar, Autogab e Pautas. Daí a importância de sua alimentação ser realizada de
forma correta e tempestiva, a fim de garantir a precisão das avaliações da produção institucional e do grau
de alcance das metas.
Como se pode observar, graças ao esforço de todos nós, autoridades e servidores do TCU, tem sido
possível cumprir e, até mesmo, superar algumas das metas estabelecidas. Contudo, no momento, chamo
especial atenção para o desempenho verificado para as metas relativas a processos de fiscalização, em
grau de recurso, bem como aquela referente a produção total de processos a serem apreciados de forma
conclusiva no presente exercício, cujo desempenho está a requerer esforço adicional para que
efetivamente sejam alcançadas.”
3ª) SIMPÓSIO NACIONAL DE AUDITORIA EM OBRAS PÚBLICAS – PAINÉIS TÉCNICOS
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Como é do conhecimento de Vossas Excelências, o Tribunal estará sediando na semana de 25 a 29
de novembro o VII Simpósio Nacional de Auditoria em Obras Públicas – VII SINAOP.
Recentemente, a Comissão organizadora do evento, em conjunto com o Instituto Brasileiro de
Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP, definiu os seguintes tópicos para a inscrição de trabalhos
técnicos a serem apresentados no evento, os quais serão oportunamente selecionados:
-BDI e Preços de Referência;
-Capacitação Técnica de Auditoria de Obras Públicas;
-Auditoria de Projetos de Obras Públicas;
-Auditoria de Aspectos Ambientais das Obras Públicas;
-Informatização/Automação das Auditorias de Obras Públicas;
-Auditoria na Área de Limpeza Pública; e
-Técnicas e Metodologia de Auditoria.
Desses sete temas, serão selecionados os melhores trabalhos de modo a compor quatro painéis
técnicos a serem apresentados no Simpósio.
Esta Presidência expediu comunicação aos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios e a
outros órgãos e entidades que desenvolvem trabalhos na área de fiscalização de obras públicas,
informando que os interessados em participar como painelistas deverão enviar resumo do seu trabalho à
Comissão organizadora até o dia 15 de julho deste ano.
O mesmo prazo deverá ser observado pelos servidores do TCU que também queiram inscrever seus
trabalhos. Para esse propósito, será providenciada comunicação interna especificando os detalhes sobre a
forma de apresentação.”
MEDIDA CAUTELAR
- Comunicação do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico que, na última quinta-feira, dia 6.6.2002, ao atuar no processo TC-005.854/2002-4 em
substituição ao Ministro Marcos Vinicios Vilaça, nos termos da Portaria TCU 135, de 20.5.2002, e em
razão das irregularidades relatadas pela Secex/RJ, determinei, por despacho, com fundamento no art. 71,
inciso IX, da CF, no art. 45 da Lei nº 8.443/92 e no ar. 21 da Resolução TCU 36/95, a sustação cautelar
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do Pregão HSE/RJ 96/2001, promovido pelo Hospital dos Servidores do Estado, tendo por objeto a
aquisição de medicamentos, devendo esse órgão suspender a celebração dos contratos, até que este
Tribunal delibere sobre o mérito da questão.
Referido processo teve origem em representação formulada pela empresa Cristália Produtos
Químicos Farmacêuticos Ltda., dando conta de irregularidades na licitação, em especial a restrição do
número de lances verbais que poderiam ser apresentados pelos licitantes. Existem fortes evidências de
que essa restrição, que não está prevista na legislação que rege a matéria, pode ter comprometido, de
forma irremediável, a isonomia, o caráter competitivo do certame e a escolha da proposta mais vantajosa
para a Administração.
Considerando, então, que o processo licitatório já foi homologado pelo Hospital dos Servidores do
Estado e teve seu objeto adjudicado às empresas Produtos Roche Químicos e Farmacêuticos S.A. e
Abbout Laboratórios do Brasil Ltda.; considerando, portanto, que os contratos podem ser assinados a
qualquer momento: e considerando, ainda, que a assinatura dos contratos dificultaria substancialmente a
possibilidade de adoção de medidas saneadoras pelo órgão, caso venha a se confirmar a irregularidade do
procedimento questionado; entendi que as circunstâncias evidenciavam a necessidade da pronta atuação
do Tribunal, de modo a evitar maiores danos ao Erário, justificando, assim, a adoção da medida cautelar
mencionada.
Determinei, ainda, a audiência dos responsáveis, para que apresentassem suas razões de justificativa
sobre as irregularidades observadas no procedimento licitatório em análise, e, adicionalmente, em atenção
aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, que fosse franqueado às empresas
oportunidade de apresentar, se assim o desejassem, suas alegações sobre os fatos, bem como sobre a
medida cautelar determinada, no prazo de 15 dias a partir da ciência, devendo a unidade técnica
comunica-las sobre as questões em exame na Representação e da possibilidade de obter vista e cópia dos
autos.
Desse modo, Senhor Presidente, submeto, nos termos do art. 21 da Resolução 36/95, o despacho em
questão à apreciação do Plenário.”
O Tribunal Pleno, aprovou, por unanimidade, o referido despacho.
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o artigo 2º da Resolução nº 064/96, o Presidente, Ministro Humberto Guimarães
Souto, realizou, nesta data, sorteio eletrônico dos seguintes processos:
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DO PLENÁRIO
Processo: TC-009.743/2001-5
Interessado: Identidade preservada (art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 35, § 4º, inciso II,
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Adylson Motta
Processo: TC-275.520/1995-1
Interessado: Secretaria de Controle Interno do Ministério da Educação e do Desporto - CISET - MED
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-014.584/2000-0
Interessado: Diretório Nacional do PPS
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-016.972/1994-5
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Interessado: Prefeitura Municipal de Ibotirama - BA
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-004.440/2001-4
Interessado: SECEX-AL- SA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-625.216/1998-9
Interessado: Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A.
Motivo do Sorteio: Impedimento ou suspeição - art. 49 do R.I.
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-025.115/1983-9
Interessado: Maria Madalena Pereira da Silva, Raimunda Gomes da Silva, José Pereira da Silva
Motivo do Sorteio: Processo Remanescente - Art. 1º, par. único da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-021.756/1981-3
Interessado: Maria Aparecida da Silva, Rubens Patrício da Silva, Maria Irene da Silva, Glória Maria da
Silva
Motivo do Sorteio: Processo Remanescente - Art. 1º, par. único da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Iram Saraiva
Processo: TC-001.724/1999-1
Interessado: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Técnológico - CNPQ
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Iram Saraiva
Processo: TC-275.086/1997-6
Interessado: CISET/MTB
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-009.605/1992-4
Interessado: Identidade preservada (art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 35, § 4º, inciso II,
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-005.023/2001-6
Interessado: UNIFAP/Fundação Universidade Federal do Amapá
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
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Processo: TC-376.265/1996-5
Interessado: Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-600.225/1992-5
Interessado: Fundação Norte-Riograndense de Pesquisa e Cultura - FUNPEC
Motivo do Sorteio: Assunto fora das LUJs - Art 3, par. 4 da Res. 64/96
Classificação: TC, PC, TCE
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-200.033/1996-4
Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-016.005/1999-6
Interessado: Prefeitura Municipal de Terra Alta - PA
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-004.529/2000-4
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-010.883/1999-1
Interessado: Procuradoria da República no Estado do Mato Grosso do Sul
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-700.232/1986-9
Interessado: Laura Sarasua Orsini, Cyntia Orsini de Almeida Lino, Rodolpho Orsini Filho
Motivo do Sorteio: Processo Remanescente - Art. 1º, par. único da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Valmir Campelo
Processo: TC-275.206/1997-1
Interessado: Delegacia Federal de Agricultura e Abastecimento no Ceará
Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Acórdão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
Processo: TC-927.979/1998-5
Interessado
Motivo do Sorteio: Impedimento ou suspeição - art. 49 do R.I.
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Valmir Campelo
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SORTEIO DE RELATOR DE PROCESSO ADMINISTRATIVO - ATOS NORMATIVOS
Processo: TC-008.190/2002-6
Interessado: Tribunal de Contas da União
Motivo do Sorteio: Processo Administrativo Art. 94, inciso XXX, R.I.
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
SORTEIO POR CONFLITO DE COMPETÊNCIA
Processo: TC-008.685/2002-3
Interessado: Senado Federal
Motivo do Sorteio: Conflito de Competência - Art. 25 da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 1ª CÂMARA
Processo: TC-399.012/1995-8
Interessado: Ministério da Saúde
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-015.383/1999-7
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-026.043/1981-5
Interessado: José Adolpho Powolny
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-031.893/1982-1
Interessado: Eugênio Rigatto Netto
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-011.360/2000-3
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-005.578/2000-3
Interessado: Secretaria de Controle Externo em Goiás
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Iram Saraiva
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Processo: TC-015.490/1995-5
Interessado: Tribunal Regional do Trabalho – 13ª Região – João Pessoa – PB
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Iram Saraiva
Processo: TC-013.363/1999-9
Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-001.994/2000-0
Interessado: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPQ
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-009.008/2001-8
Interessado: Comissão Nacional de Energia Nuclear
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-013.608/2000-9
Interessado: PM – Moema – MG
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-004.581/2000-4
Interessado: Prefeitura Municipal de Prata do Piauí - PI
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-200.325/1996-5
Interessado: Ministério do Interior (Extinto) - SERSE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-010.667/2000-6
Interessado: Prefeitura Municipal de Reriutaba – CE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
Processo: TC-000.929/1999-9
Interessado: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPQ
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
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Processo: TC-008.066/2001-7
Interessado: Delegacia Federal de Agricultura - DFA/MS
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 2ª CÂMARA
Processo: TC-004.636/2001-2
Interessado: Ministério das Comunicações (BSB)
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Adylson Motta
Processo: TC-700.016/1987-2
Interessado: Maria Zalia Pereira de Souza da Costa Manso
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Adylson Motta
Processo: TC-200.281/1996-8
Interessado: Fundação Centro Brasileiro Para a Infância e Adolescência – FCBIA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Adylson Motta
Processo: TC-005.820/2001-8
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-006.356/2001-8
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-250.026/1986-4
Interessado: José Olympio da Rocha Netto
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-002.782/2001-1
Interessado:
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-014.833/1997-2
Interessado: Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
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Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-250.096/1989-7
Interessado: Edson Guimarães Carvalho
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-500.034/1996-6
Interessado: Ministério da Educação e do Desporto – Secretaria de Controle Inerno – Coordenação de
Auditoria
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-009.981/1990-0
Interessado: Esther Faria Rangel, Regina Coeli Faria Rangel, Rosangela Faria Rangel
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-000.541/2000-0
Interessado: Ministério da Educação
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-325.317/1995-0
Interessado: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-500.126/1998-4
Interessado: UFPE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
Processo: TC-002.819/1994-5
Interessado: Marta Valéria Garcia Scheid
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Valmir Campelo
Processo: TC-011.551/1997-6
Interessado: Ministério do Trabalho em Brasília
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Valmir Campelo
Processo: TC-500.305/1995-1
Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE
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Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Valmir Campelo
PROCESSO COMPENSADO
(§ 3º do art. 11 da Portaria nº 519/1996, alterada pelas Portarias nºs 171/1997 e 174/1999)
Processo: TC-008.489/2000-5
Interessado: Paulo Adalberto Coelho
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Decisão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
PROSSEGUIMENTO DE VOTAÇÃO SUSPENSA ANTE PEDIDO DE VISTA
Ao dar prosseguimento à votação suspensa, nos termos do § 3º do artigo 56 do Regimento Interno,
do processo nº 008.663/1993-9 (v. Ata nº 17/1999), referente à Solicitação de auditoria sobre as
atividades do Banco do Brasil S/A, na área do Cartão de Crédito Ourocard, o Presidente, Ministro
Humberto Guimarães Souto concedeu a palavra ao Revisor, Ministro-Substituto Augusto Sherman
Cavalcanti, para proferir o seu Voto, havendo o Plenário aprovado, por unanimidade, a Decisão nº
610/2002, uma vez que o Relator, Ministro Ubiratan Aguiar aderiu à proposta de decisão apresentada
pelo Revisor (v. em Anexo I a esta Ata o Inteiro teor do Relatório,Voto emitido pelo Relator, Ministro
Ubiratan Aguiar, do Voto Revisor apresentado pelo Revisor, Ministro-Substituto Augusto Sherman
Cavalcanti e da Decisão proferido nesta data).
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Passou-se, em seguida, à apreciação dos processos incluídos na Pauta de nº 20, organizada em 04
de junho corrente, havendo o Tribunal Pleno proferido as Decisões de nºs 611 a 638, e aprovado os
Acórdãos de nºs 209 e 217, que se inserem no Anexo II desta Ata, acompanhados dos correspondentes
Relatórios, Votos e Propostas de Decisão, bem como de Pareceres em que se fundamentaram (Regimento
Interno, artigos 19, 20, 31, inciso VI, 42 a 46, 66, incisos VI a VIII, 77, §§ 1º a 7º e 9º, 80, incisos V e
VI, 84 a 87 e 89):
a) Procs. nºs 016.029/1999-2 (com o Apenso nº 006.591/1995-7), 011.895/2001-4, 002.122/2002-9
e 002.227/2002-0, relatados pelo Ministro Iram Saraiva;
b) Procs. nºs 625.177/1994-0 (com os Anexos nºs 004.889/1998-3, 625.142/1994-2, 625.060/19946, 929.301/1998-6 e 929.533/1998-4), 006.814/1997-2, 750.049/1998-7, 008.399/2000-6, 017.259/2001-2
e 004.440/2002-2, relatados pelo Ministro Valmir Campelo;
c) Procs. 650.180/1998-4 (com o Apenso nº 650.249/1998-4), 001.042/2001-3, 003.289/2002-8 e
003.830/2002-3, relatados pelo Ministro Adylson Motta;
d) Procs. nºs 021.206/1983-0, 350.425/1995-7, 002.627/1998-1 (com o Apenso nº 650.193/1998-9),
003.586/2001-4 e 001.916/2002-0, relatados pelo Ministro Guilherme Palmeira;
e) Procs. nºs 004.566/2000-8, 011.033/1999-1 (com o Apenso nº 016.228/2000-3), 005.838/2001-2,
003.362/2002-0 e 004.544/2002-2, relatados pelo Ministro Ubiratan Aguiar;
f) Procs. nºs 750.052/1996-1 e 004.527/2002-6, relatados pelo Ministro Benjamin Zymler;
g) Procs. nºs 003.606/2001-9, 004.742/2001-5, 003.954/2002-0, 004.946/2002-3 e 004.958/20024, relatados pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti; e
h) Procs. nºs 001.123/2000-5, 002.086/2000-4, 003.418/2001-9 005.920/2001-3, 011.055/2001-5 e
005.521/2002-7, relatados pelo Auditor Marcos Bemquerer Costa.
PEDIDO DE VISTA
13
Foi adiada a discussão e votação do processo nº 002.666/1998-7, em face de pedido de vista
formulado pelo Ministro Iram Saraiva (art. 50 do Regimento Interno), antes de iniciada a leitura do
Relatório pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, Relator da matéria.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
A requerimento dos respectivos Relatores, foram excluídos da Pauta nº 20/2002 citada, nos
termos do artigo 78 do Regimento Interno, os seguintes processos:
a) nº 017.029/2001-2 (Ministro Valmir Campelo);
b) nºs 575.522/1997-6 e 013.938/2001-2 (Ministro Walton Alencar Rodrigues);
c) nº 016.007/2001-0 (Ministro Benjamin Zymler);
d) nºs 009.153/1999-3 e 006.081/2001-4 (Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti); e
e) nº 275.109/1998-4 (Auditor Lincoln Magalhães da Rocha).
ENCERRAMENTO
O Presidente, Ministro Humberto Guimarães Souto – ao convocar Sessão Extraordinária de
Caráter Reservado para ser realizada a seguir – deu por encerrada às dezesseis horas e quinze minutos,
a Sessão Ordinária, e, para constar eu, Elenir Teodoro Gonçalves dos Santos, Secretária do Plenário,
lavrei e subscrevi a presente Ata que, depois de aprovada, será assinada pelo Presidente do Tribunal.
ELENIR TEODORO GONÇALVES DOS SANTOS
Secretária do Plenário
Aprovada em 19 de junho de 2002.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 20, DE 12 DE JUNHO DE 2002
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROSSEGUIMENTO DE VOTAÇÃO SUSPENSA EM FACE DE PEDIDO DE VISTA
Inteiro teor do Relatório emitido pelo Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, emitido na Sessão
Ordinária de 29.05.2002 (v. Ata nº 17/2002), do Voto apresentado pelo Revisor, Ministro-Substituto
Augusto Sherman Cavalcanti, nesta data, e da Decisão nº 610/2002 aprovada por unanimidade, nesta
data, referente à Solicitação de auditoria sobre as atividades do Banco do Brasil S/A, na área do Cartão
de Crédito Ourocard, (TC-008.663/1993-9).
I - RELATÓRIO
GRUPO I - Classe II - Plenário
TC-008.663/93-9 (com 08 vol. anexos)
Natureza: Solicitação de Auditoria
Entidade: Banco do Brasil S/A
Ementa: Solicitação de auditoria sobre as atividades do Banco do Brasil S/A, na área do Cartão de
Crédito Ourocard. Realização de inspeção especial. Constatação de falhas e irregularidades. Realização
de audiências, diligência e expedição de determinações ao Banco do Brasil. Acolhidas as razões de
justificativa dos responsáveis para alguns pontos da audiência e rejeitadas as razões de justificativas de
outros itens da audiência. Conversão dos presentes autos em Tomada de Contas Especial. Promoção de
citação e audiência dos responsáveis.
14
Cuidam os autos de solicitação de auditoria formulada pela Comissão de Fiscalização e Tributação
da Câmara dos Deputados no Banco do Brasil S/A-BB e subsidiárias (Banco de Investimento S/A – BBBI e Administradora de Cartões de Crédito S/A – BB-CAR), na área de cartão de crédito OUROCARD.
2.De acordo com a Decisão Plenária nº 265/93 foi realizada a inspeção especial no Banco do Brasil,
BB-BI e BB-CAR, cujo relatório foi apreciado na Sessão de 07.06.95, tendo o Plenário naquela assentada
adotado a Decisão nº 242/95, nos seguintes termos:
8.1 determinar, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 194, inciso II, do
Regimento Interno, a audiência dos Srs. Lafaiete Coutinho Torres, Celso de Freitas Cavalcanti, Cláudio
Dantas de Araújo, Emílio Garófalo Filho, Luiz Antônio de Camargo Fayet, Maurício Teixeira da Costa,
Paulo de Tarso Medeiros e Luiz César Moreira Cruz, para que apresentassem razões de justificativa
sobre:
a) a compra das ações da UPSI Informática UPSICARD S/A pelo BB INVEST, conforme decisão
da Diretoria do Banco adotada em reunião de 29.08.91, considerando:
a.1) o risco do investimento feito pelo BB INVEST, uma vez que adquirida apenas 49% das ações,
deixando o controle acionário aos sócios Nélson Rigotto de Gouvêa e Fábio Alves da Costa, proprietários
de 100% das ações da UPSI Ltda.;
a.2) o excessivo preço pago pelas ações (US$ 3,458,823.53), considerando que a empresa
UPSICARD S/A detinha como único item patrimonial relevante o software CARDPAC, cuja taxa inicial
de licenciamento paga pela UPSI Informática Ltda. à empresa americana C.C.S. foi de US$ 370,000.00;
e
a.3) caracterização de artifício, mediante essa participação acionária, com a finalidade de evitar a
realização de regular procedimento licitatório para aquisição do software pretendido para processamento
do cartão de crédito OUROCARD, hipótese de dispensa não prevista no Decreto-lei nº 2.300/86;
b) a contratação da UPSICARD S.A., em 03.06.92, pelo Banco do Brasil, com a aprovação pela
Diretoria do expediente DITEC/PRESI 056, de 09.07.92, para licenciamento de uso e prestação de
serviços de manutenção do software CARDPAC, em relação à qual são apontadas as seguintes
irregularidades:
b.1) não foi precedida de licitação e não existe parecer específico dos órgãos competentes, opinando
pela inexigibilidade ou dispensa, não podendo, o Banco, por ter uma mera participação minoritária na
UPSICARD S.A. através do BB-BI, conceder a essa empresa o privilégio da contratação direta;
b.2) desnecessária a contratação, uma vez que o software ainda estava em desenvolvimento e sem
condições de ser implantado;
b.3) contratação que vem custando “muitíssimo caro” ao Banco do Brasil, haja vista que de
junho/92 a setembro de 1993 (quando o CARDPAC ficou pronto para implantação e uso) o Banco pagou
à contratada “nada menos que US$ 5,559,490.44, valor superior até mesmo ao que o Banco pagaria à
empresa americana A.C.I. (US$ 4,968 mil) por seu software, tecnicamente equivalente, já totalmente
customizado para as condições específicas da Entidade”;
b.4) ocorrência de pagamentos a UPSICARD (Fatura nº 024 – fl. 07 do vol. 12), entendidos
indevidos, correspondentes a “ressarcimento de despesas com imposto, diferença de juros bancários com
a Agência Central Shopping/BH (MG), aquisição da 3ª cópia do Sistema CARDPAC à CCS/USA e
margem de lucratividade prevista no contrato BB X UPSICARD”;
b.5) ocorrência de efeitos financeiros retroativos à data consignada no contrato – 03.06.92, quando
na realidade o mesmo só teria sido assinado “em data qualquer posterior a 12.08.92”;
b.6) caracterização de transferências de recursos financeiros para custear, no período de junho/92 a
setembro/93, o desenvolvimento de software que não pertence ao Banco, mas à UPSICARD S.A.,
inobstante o BB INVEST permanecer com 49% das ações daquela empresa, favorecendo os acionistas
majoritários.
8.2. determinar ao Banco do Brasil que:
8.2.1 ao promover a reavaliação do contrato firmado em 03.06.92 com a UPSICARD S.A. tendo
em vista o disposto no Decreto nº 1.411, de 07.03.95 (in D.O.U. de 08.03.95), comunique ao Tribunal, em
90 (noventa) dias, a respeito dos resultados e eventuais providências pertinentes adotadas, considerando
também os aspectos abaixo explicitados:
15
a) não foi o contrato precedido de licitação e não existe parecer específico dos órgãos competentes,
opinando pela inexigibilidade ou dispensa, não podendo, o Banco, por ter uma mera participação
minoritária na UPSICARD através do BB-BI, conceder a essa empresa o privilégio da contratação direta;
b) eventual desnecessidade da contratação, uma vez que ao ser firmado o ajuste o software ainda
estava em desenvolvimento e sem condições de ser implantado;
c) contratação extremamente onerosa ao Banco do Brasil, haja vista que de junho/92 a setembro/93
(quando o CARDPAC ficou pronto para implantação e uso) o Banco pagou à contratada “nada menos que
US$ 5,559,490.44, valor superior até mesmo ao que o Banco pagaria a empresa americana A.C.I (US$
4,968 mil) por seu software, tecnicamente equivalente, já totalmente customizado para as condições
específicas da Entidade”(fl. 186);
d) ocorrência de pagamentos à UPSICARD (Fatura nº 024 – fl. 07 do vol. 12), entendidos
indevidos, correspondentes a ‘a ressarcimento de despesas com imposto, diferença de juros bancários com
a Agência Central Shopping/BH (MG), aquisição da 3ª cópia do Sistema CARDPAC à CCS/USA e
margem de lucratividade prevista no contrato BB X UPSICARD”;
e) ocorrência de efeitos financeiros retroativos à data consignada no contrato – 03.06.92, quando na
realidade o mesmo só teria sido assinado “em data qualquer posterior a 12.08.92”;
8.2.2 através de sua unidade de auditoria interna, e à vista do contrato referido no item 8.2.1 acima,
promova auditagem sobre as faturas emitidas pela UPSICARD S/A, no período de 31.07.92 a 08.09.93,
com vistas a certificar a prestação dos serviços faturados e a regularidade dos respectivos pagamentos
feitos pelo Banco do Brasil, encaminhando ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, o respectivo
relatório com os resultados e eventuais providências adotadas a respeito;
8.2.3 adote providências, através dos Diretores e membros do Conselho de Administração da UPSI
Informática UPSICARD S.A que o representam, no sentido de:
a) corrigir as falhas apontadas pelo ex-Diretor da UPSI Informática UPSICARD S/A, Sr. José
Ronaldo Fidelis, no relatório, de 13.01.93, encaminhando à Diretoria de Crédito Geral, Captação e
Serviços Bancários – DIBAN (fls. 402/408 – Vol. 8);
b) adequar as bases de remuneração da UPSI Informática UPSICARD S/A, previstas no Aditivo nº
01 do Contrato de Cessão de Direito de Uso dos Sistemas de Administração de Crédito, de 01.02.93 (fls.
108/110 – Vol. IV), de forma a garantir retorno do capital investido;
8.3 encaminhar à Presidência da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados,
fazendo referência ao expediente de fl. 01, cópia do Anexo I do Relatório de Inspeção Especial (fls.
147/50), contendo as respostas às questões levantadas ao final do Requerimento de fls. 02/17 do
Deputado Federal José Dirceu, bem como desta Decisão e do Relatório e Voto que a fundamentaram;
8.4 determinar a inclusão do BB – Banco de Investimento S/A – BB INVEST em próximo Plano de
Auditoria, com vistas à realização de auditoria operacional, direcionada à avaliação das atividades
relativas “à participação da Companhia em sociedade no País e no exterior” (art. 10, inciso 13 do Estatuto
Social do BB – Banco de Investimentos S/A), tendo em vista os indícios de desvirtuamento de seus
objetivos, conforme registrado nestes autos.
3.Adotadas as providências determinadas pela Decisão nº 242/95-Plenário, o Analista responsável
pela instrução dos autos examinou minuciosamente (fls. 309/351), todas as razões de justificativa
apresentadas pelos ex-Dirigentes do Banco do Brasil, bem como as informações oferecidas pela
Entidade, quanto às questões objeto das audiências e da diligência. A então Diretora da 2ª Divisão
Técnica e o Sr. Secretário de Controle Externo da 8ª SECEX manifestaram-se nos pareceres de fls.
352/364 e 366/387, respectivamente, divergindo em alguns pontos da instrução do AFCE.
4.Tendo em vista que o parecer do Sr. Secretário de Controle Externo da então 8ª Secex (atual 2ª
Secex), Dr. Eduardo Duailibe Murici, traz um resumo objetivo de todas as questões tratadas, transcrevo a
seguir tal peça, elaborada em 05.11.96.
“Origina-se o presente feito de solicitação formulada pela Comissão de Finanças e Tributação da
Câmara dos Deputados, atendendo requerimento do ilustre Deputado Federal José Dirceu, no sentido de
realização de auditoria no Banco do Brasil S/A e subsidiárias, na área de Cartão de Crédito OUROCARD. Encaminha o nobre Deputado uma lista de perguntas a serem respondidas pela Entidade.
16
2.
Atendendo ao referido pleito, o Plenário desta Corte, por meio da Decisão nº 265/93
(fls.73), determinou a realização de Inspeção Especial no BB - Banco de Investimento S/A e na BB Administradora de Cartões de Crédito S.S. - BB Card.
3.
Realizada a inspeção por esta 8ª Secretaria e analisadas as respostas do Banco do Brasil
às questões levantadas pelo parlamentar, foram apontadas diversas irregularidades e proposto que se
realizassem audiências prévias dos responsáveis, e se solicitasse justificativa da direção do Banco a
respeito dos fatos levantados (fls.120/154). Às fls.155 o eminente Ministro-Relator concorda com a
proposta, determinando a adoção das providências.
4.
Enviados os elementos solicitados, bem como as razões de justificativas, esta Unidade
pronunciou-se a respeito, sendo, então, o presente encaminhado ao ilustre Relator, para posterior
apreciação do Plenário.
5.
Assim, por meio da Decisão nº 242/95 - Plenário (fls.255/257), proferida em Sessão de
07.06.95, o Colegiado pronunciou-se no sentido de realizar a audiência dos Diretores do Banco do
Brasil, do funcionário Luiz Cezar Moreira Cruz pelas irregularidades ali apontadas, bem como foram
feitas determinações ao Banco, encaminhou-se cópia da respectiva Decisão, com Relatório e Voto, e das
respostas às indagações de fls.15 e 16 à Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados
e, além disso, pugnou-se por incluir o BB-BI no plano de auditoria.
6.
Dessa feita, voltaram os autos a esta Unidade, com o fito de serem analisadas as razões de
justificativas encaminhadas a esta Corte pelos responsáveis indicados no item 8.1, bem como as
informações pertinentes às determinações elencadas no item 8.2 da prefalada Decisão.
7.
Tal análise foi efetuada pelo Analista, conforme instrução de fls.309/351, concluindo por
acolher em parte as razões de justificativas, apenas em relação aos itens 8.1.a.1 e 8.1a.2 da Decisão nº
242/95.
7.1 Já quanto aos demais questionamentos presentes no item 8.1 da Decisão supra, entendeu por
insuficiente as razões de justificativas, pelo que sugeriu fossem rejeitadas e, por conseqüência, propôs ao
Tribunal uma série de providências, a saber:
7.1.1 julgar ilegal o contrato de licenciamento e de prestação de serviços firmado entre o Banco do
Brasil S/A e a UPSICARD S/A, por ausência do devido procedimento licitatório e formalização do ajuste
com data retroativa, infringindo dispositivos legais, além do Regulamento do Banco que regem a
matéria;
7.1.2 assinar prazo ao Banco para que adote providências no sentido de adequar as contratações
para aquisições de software e prestação de serviços para processamento do OUROCARD e VALETIK às
normas constitucionais, legais e regulamentares;
7.1.3 apesar da ilegalidade do ajuste, admitir essa continuidade, face aos enormes prejuízos
advindos de uma eventual rescisão do ajuste;
7.1.4 converter o presente expediente em Tomada de Contas Especial, nos termos do art.47 da Lei
nº 8.443/92 c/c o art.197 do Regimento Interno, a fim de se apurar responsabilidades e recolher os
débitos relacionados nos itens f.1 a f.4 (fls.346 a 349) da instrução, tendo em vista a nulidade do
contrato referido e a realização de pagamentos indevidos;
7.1.5 autorizar que sejam constituídos processos apartados de Tomada de Contas Especial, a fim
de conferir maior eficiência à cobrança;
7.1.6 determinar ao Banco do Brasil S/A que encaminhe ao Tribunal em 30 dias, documentos que
comprovem que os pagamentos efetuados à UPSICARD S/A, a partir de 20.09.93, têm se limitado ao
avençado na Cláusula 7ª do Contrato de Compra e Venda de Ação, bem como esclarecimentos se o
referido ajuste está sendo executado pelo Banco do Brasil ou pela subsidiária BB - Administradora de
Cartões de Crédito S/A;
7.1.7 determinar ao Banco do Brasil - Banco de Investimento S/A que formalize o acordo firmado
verbalmente com a UPSICARD S/A com vistas à transferência de 2% (dois por cento) das ações
ordinárias, indicando a instituição beneficiária; e também que observe o disposto no art.16, I do seu
Estatuto Social quando da participação acionária no capital social de outras empresas, ou seja,
realização de exame técnico e econômico-financeiro da operação;
7.1.8 realizar a audiência dos membros do Conselho Diretor do BB-BI que autorizaram a operação
de compra da UPSICARD S/A (fls.10/15 - Vol.9), a fim de que apresentem razões de justificativa a
respeito da compra de 49% das ações da empresa retro, sem a realização do estudo que comprovasse a
17
viabilidade e oportunidade do negócio, conforme colocado no item anterior, bem como acerca do desvio
do objeto social da entidade, de acordo com o item XIV da Resolução nº 18, do Banco Central do Brasil;
7.1.9 sobrestar a prestação de contas do Banco do Brasil S/A referente ao exercício de 1992 (TC nº
18.794/93-9), devido aos reflexos que este processo pode acarretar às referidas contas;
7.1.10 levantar o sobrestamento das contas do BB-BI referente ao exercício de 1992 (TC nº
3.746/94-1) e da BBCARD relativa aos anos de 1990 (TC nº 632/92-9) e 1991 (TC nº 297/93-6);
7.1.11 encaminhar cópia do Relatório, Voto e Decisão a ser proferida à Comissão de Finanças e
Tributação da Câmara dos Deputados;
7.1.12 remeter cópia dos documentos referidos na alínea ‘o’ (fls.350 da instrução) ao Ministério
Público do Distrito Federal e Territórios face os indícios de infração penal contidos nos autos; e
7.1.13 enviar à Secretaria da Receita Federal cópia dos documentos elencados na alínea ‘p’ do
parecer (fls.351) ante a existência de indícios da evidência de fraude fiscal na operação de cessão de
direitos de uso do software CARDPAC da empresa UPSI Informática Ltda. para a empresa UPSICARD
S/A.
8.
Em parecer de fls.352/364 a Diretora da 2ª Divisão Técnica manifesta o seu assentimento
com a maior parte das conclusões propostas pelo Analista, ressaltando alguns pontos e divergindo de
outros, como explicitado a seguir:
8.1 acompanhando o Analista a ilustre Diretora relata que a participação acionária do BB-BI no
capital social da UPSICARD S/A foge completamente aos objetivos sociais daquela entidade, pois
contraria as normas do Banco Central, órgão regulamentador de instituições dessa natureza, além de
ferir o próprio estatuto social da Entidade;
8.1.1 conclui, então, pela não aceitação das razões de justificativa, porém sem que isso implique
aplicação de multa, pois o fato ocorreu em 1991, antes da vigência da Lei Orgânica do Tribunal;
8.1.2 entretanto tais irregularidades podem ter reflexos nas contas do BB-BI referentes ao
exercício de 1991 (TC 25.553/92-5), já julgados pela 2ª Câmara, em Sessão de 19.05.94 (Relação nº 28 Ata 16/94 - 2ª Câmara) tendo sido consideradas regulares com ressalva. Assim, só resta propor ao
Ministério Público junto ao Tribunal que interponha recurso de revisão à referida Decisão, nos termos
do art.236 do Regimento Interno c/c art.25 da Lei nº 8.443/92;
8.2 destaca a Sra. Diretora, especificamente em relação ao ex-diretor Sr. Paulo de Tarso Medeiros,
que este não mais ocupava o cargo de Diretor de Finanças do Banco do Brasil S/A em 03.06.92, data
constante do termo inicial do contrato firmado entre o BB S/A e a UPSICARD S/A, dessa forma conclui
pela acolhida das justificativas do referido ex-diretor em relação à contratação da UPSICARD S/A;
8.2.1 como conseqüência lógica do posicionamento supra, surge a necessidade de se ouvir em
audiência o Diretor da Área à época dos fatos ora narrados (item 8.1.b da Decisão nº 242/95 - Plenário),
ou seja, o Sr. José Bezerra Rodrigues que, inclusive, participou da Reunião Ordinária do Banco de
24.07.92, quando foi aprovada a contratação da UPSICARD (fls.139/142 - Vol.14);
8.3 porém, a titular da Divisão Técnica discorda do Sr. Analista em alguns aspectos de sua
instrução. O primeiro deles diz respeito à responsabilização do Sr. José Bezerra Rodrigues e não do Sr.
Paulo de Tarso Medeiros, no que concerne à contratação direta da UPSICARD S/A e seus reflexos, pelos
motivos expostos no item 8.2 suso; e
8.3.1 concorda com a conversão dos autos em tomada de contas especial, porém entende que
também os diretores que participaram da reunião de 24.07.92 (fls.139/142 - Vol.14) devam ser
responsabilizados solidariamente, haja vista que os pagamentos decorreram de decisão adotada naquela
oportunidade.
RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
9.
Ressalte-se, primeiramente, que até o presente momento, os Srs. Celso de Freitas
Cavalcanti, Cláudio Dantas de Araújo e Luiz César Moreira Cruz não encaminharam a esta Corte suas
razões de justificativas aos fatos relacionados no item 8.1 da Decisão nº 242/95 - Plenário, apesar de
devidamente notificados, conforme Ofícios nºs 181/95, 182/95 e 187/95 (fls.06, 09 e 18 - Vol.13).
10. O Sr. Emílio Garófalo Filho protocolizou suas razões de justificativa nesta Casa em 25.09.95,
fora do prazo previsto pelo art.194, III, do Regimento Interno, de 15 (quinze) dias. Esclarece que tal
atraso se deu por estar trabalhando em São Paulo desde setembro/93 e no período de julho/agosto de
1995 mudou-se do local de trabalho e de residência, provocando um temporário desencontro do
signatário com o Banco do Brasil e antigos colegas.
18
10.1 Apesar de ter tomado ciência do Ofício nº 183/95, em 05.07.95, pelo qual foi notificado,
entendemos plausíveis as ponderações acima, face à relevância do assunto ora tratado, propondo ao
Tribunal que conheça, em caráter excepcional, as razões de justificativa do ex-Diretor, ainda que
intempestiva, até mesmo para garantir-lhe a ampla defesa constitucionalmente protegida.
11. Feitas as ponderações preliminares acima, passamos a analisar as razões de justificativa
individualmente elaboradas, deixando para comentar as do Sr. Maurício Teixeira da Costa
posteriormente, tendo em vista que os demais diretores, à exceção do Sr. Lafaiete Coutinho Torres, em
suas explanações remeteram-se àquela peça.
SR. LUIZ ANTÔNIO FAYET
12. Em síntese o ex-Diretor, às fls.53/55, tece comentários genéricos a respeito dos fatos relatados
nos itens 8.1.a e 8.1.b da Decisão nº 242/95 - Plenário, colocando que desde que assumira a Diretoria
de Crédito Rural do Banco do Brasil constatou problemas concernentes à operacionalização do cartão
de crédito do Banco, principalmente face aos péssimos serviços prestados pela PROCEDA, então
responsável pelos serviços relacionados ao referido Cartão.
12.1 Participou da reunião de Diretoria de 29.08.91 que decidiu pela compra das ações da
UPSICARD S/A pelo Banco do Brasil, tendo votado favoravelmente à consecução da operação, estando
consciente de que esta foi a melhor opção para a Instituição;
12.2 Os procedimentos posteriores e relativos à referida Decisão foram realizados pelas áreas
técnicas do Banco, portanto, fora de sua alçada;
12.3 Deixou o Banco do Brasil em outubro de 1992 não participando, dessa forma, das decisões
posteriores a esta data;
12.4 Solicita que sejam acrescidas às suas informações os relatórios dos ex-Diretores, Maurício
Teixeira da Costa e Cláudio Dantas de Araújo;
12.5 Por fim requer o direito de ‘defesa verbal’ quando a matéria for a julgamento nesta Corte.
13. Constata-se, como já salientado pelo Sr. Analista, que o Sr. Luiz Antônio Fayet não traz
nenhum fato que possa ilidir as irregularidades apontadas na compra das ações da UPSICARD e sua
posterior contratação direta pelo Banco.
13.1 As irregularidades apontadas nos itens 8.1.a e 8.1.b decorrem diretamente das decisões da
Diretoria, a primeira, referente à compra das ações da UPSICARD S/A, realizada em 29.08.91 e a
segunda que autorizou a formalização da contratação direta da UPSICARD S/A, inclusive com efeitos
retroativos a 03.06.92, foi de 24.07.92, e de ambas participou o nominado. Em nada afeta, portanto, as
alegações do responsável de que deixou o Banco em outubro de 1992, posteriormente às citadas
reuniões;
13.2 Quanto à adesão aos relatórios do Sr. Maurício Teixeira da Costa e Cláudio Dantas de
Araújo, comentar-se-á adiante quando da análise das justificativas do primeiro responsável; quanto ao
segundo, impossível se faz a adesão requerida, pelo simples fato de ter esse responsável se omitido em
apresentar justificativas a esta Corte, conforme já colocado no item 9 supra;
13.3 É de se acatar o requerimento feito ao final das razões apresentadas, no sentido de dar
oportunidade de `defesa verbal' ao Sr. Luiz Antônio Fayet, por ser de direito o pleito, conforme dispõe o
art.227 e parágrafos do Regimento Interno e o art.14 e parágrafos da Resolução nº 036/95.
SR. EMÍLIO GARÓFALO FILHO
14. O ex-Diretor apresenta suas justificativas em singela análise das irregularidades (fls.56/57 Vol.13), onde explica as razões para o atraso no seu encaminhamento a esta Corte, fato já comentado
alhures (item 10) e cinge-se a aderir aos esclarecimentos prestados pelo Sr. Maurício Teixeira da Costa,
acrescentando apenas que a seu ver a operação realizada foi a mais adequada técnica e financeiramente
e que não havia indícios de fraude, dolo, má-fé ou irregularidades.
15. Tais argumentações vêm desprovidas de qualquer documento apto a comprovar a licitude das
operações como quer o responsável. Entretanto, fez integrar às suas justificativas os esclarecimentos
fornecidos pelo referido ex-Diretor, oportunidade em que faremos comentários mais aprofundados a
respeito da operação de compra das ações, ou seja, quando da análise das justificativas do Sr. Maurício
Teixeira Costa.
Sr. PAULO TARSO DE MEDEIROS
16. Por meio do instrumento de fls.43 a 49 - Vol.13 o ex-Diretor encaminha suas justificativas,
informando inicialmente que atuou como dirigente do Banco do Brasil S/A até o dia 22 de janeiro de
19
1992, e, portanto, quaisquer irregularidades apontadas em período após sua saída não lhes dizem
respeito, em especial as constantes do item ‘b’ da Decisão nº 242/95 concernentes à contratação direta
da UPSICARD S/A.
16.1 Outrossim, tece um panorama geral da atuação da instituição financeira em um mercado
competitivo, que exige soluções rápidas para problemas urgentes, a fim de não ser superado pela
concorrência. Razão esta que levou a Diretoria a optar pela operação de compra de 49% das ações da
UPSICARD S/A e sua posterior contratação.
16.2 Acrescenta ainda que pela operação de compra das 49% das ações da UPSICARD S/A o
Banco não perderia o controle acionário, pois haveria participação de terceiros, adquirentes dos 2%
(dois por cento) restantes das ações, indicados pelo Banco permitindo a este o controle da sociedade.
16.3 Afirma que o preço pago era condizente com a participação acionária e que isso daria à
Entidade o licenciamento do software, que de outra forma não seria obtido, pois a empresa já detinha a
sua exclusividade. E prossegue:
16.3.1 ademais, em março de 1995 foi avaliada a UPSICARD S/A e estimou-se a participação do
Banco do Brasil em sendo equivalente a R$ 3.241 mil; e
16.3.2 além disso, procurou-se mais que um investimento, uma forma de viabilização do
processamento do seu cartão de crédito - OUROCARD.
16.4 Quanto à contratação sem licitação da UPSICARD S/A afirma que tal se deu com base em
parecer da Consultoria Jurídica do Banco.
17. Efetivamente não se pode responsabilizar alguém por ato irregular que não tenha participado.
Assim sendo, deve ser acolhida como satisfatória a justificativa do nominado quanto à sua não
participação na reunião que aprovou a contratação da UPSICARD S/A sem o devido procedimento
licitatório, isentando-se-lhe de qualquer responsabilidade dos fatos narrados no item 8.1.b da Decisão nº
242/95 - Plenário.
17.1 Como bem destacado pela Titular da 2ª Divisão Técnica, mister se faz, então, ouvir em
audiência por tais ocorrências o Sr. José Bezerra Rodrigues, sucessor do Sr. Paulo de Tarso Medeiros na
Diretoria de Finanças do Banco e que efetivamente participou da reunião da Diretoria (24.07.92) que
aprovou a contratação direta da UPSICARD S/A, conforme Ata de fls.134/142 do Vol.14.
18. Verdade é que o Banco do Brasil S/A, como instituição financeira, atua em uma área onde a
competição é muito grande, exigindo de seus dirigentes rapidez nas decisões a serem tomadas, frente aos
problemas que se lhes impõem, sob pena de não conseguir acompanhar seus concorrentes. Entretanto, o
Banco do Brasil S/A é uma sociedade de economia mista, cuja maior parte do capital pertence à União,
razão pela qual devem seus dirigentes atuar com a rapidez e destreza de qualquer administrador, mas
também e, acima de tudo, devem eles agir com subserviência aos ditames legais.
18.1 Ora, no caso sob comento, resta cristalino que o Banco necessitava mudar seu sistema de
operacionalização do cartão de crédito, porém não poderia nunca fazê-lo ao arrepio da lei. A decisão de
participar de outra empresa, adquirindo suas ações, via subsidiária (Banco do Brasil - Banco de
Investimento S/A), feriu o estatuto social desta, que prevê, em seu art.16, a realização prévia de exames
técnicos e econômico-financeiros da operação, a fim de se verificar a viabilidade e oportunidade do
negócio, quando da participação acionária no capital social de outra empresa.
18.1.1 Ademais, como bem lembrado pelo Sr. Analista (fls.320), prescreve a Resolução nº 18 do
Banco Central do Brasil, a quem compete definir as regras de atuação dos Bancos de Investimentos, que
as aquisições de ações por tais entidades deve ter por objetivo investimento ou revenda no mercado de
capitais, o que efetivamente não é a situação que se apresentou na compra da UPSICARD S/A, pois seu
fim último foi a possibilidade de obter-se o software CARDPAC para o processamento do cartão de
crédito OUROCARD e não investir no mercado de capital, observando-se evidente, desvio de finalidade
da Entidade. Aliás o próprio responsável admite que com tal operação, mais que um investimento,
procurou-se, na realidade, uma forma de processamento do cartão de crédito do Banco.
18.2 Constata-se, ainda, a fragilidade do suposto controle acionário da UPSICARD S/A pelo
Banco do Brasil, tendo em vista que o terceiro adquirente dos restantes 2% das ações, a ser indicado
pelo BB, até o presente momento inexiste. Ademais o acordo firmado entre os demais sócios e o Banco do
Brasil, que daria a este a possibilidade de indicar o adquirente, foi meramente verbal não se
formalizando até a presente data, coisa inadmissível no mundo dos negócios.
20
18.3 Por outro lado, a avaliação procedida na empresa em março de 1995 não pode nunca ser
considerada como justificadora de preços pagos pela compra das ações efetuada em novembro de 1991.
Entretanto, a falta de estudos contemporâneos à época da aquisição acionária, como já colocado no
item 18.1, impede se faça uma análise da economicidade de tal operação, não se podendo afirmar com
absoluta precisão se o preço pago foi ou não excessivo.
18.4 Em relação ao parecer do departamento jurídico do Banco concluindo pela dispensa de
licitação, verifica-se que o mesmo foi emitido para outra aquisição, não sendo apto, portanto, para
embasar a contratação direta da UPSICARD S/A, como ocorrido `in casu'.
18.4.1 Outros apontamentos a respeito da ausência de licitação para a contratação de
licenciamento do software e prestações de serviços serão feitos mais adiante ao analisar-se as
justificativas do Sr. Maurício Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres.
MAURÍCIO TEIXEIRA DA COSTA
19. Por meio do expediente de fls.58/63 - Vol. 14 o ex-Diretor do Banco do Brasil encaminha suas
razões de justificativas acerca dos fatos elencados no item 8.1 da Decisão nº 242/95 - Plenário. Importa
destacar que, à exceção do Sr. Lafaiete Coutinho Torres, os demais responsáveis que enviaram
justificativas aderiram às razões do Sr. Maurício Teixeira da Costa, a seguir examinadas.
COMPRA DAS AÇÕES DA UPSICARD (item 8.1.a)
20. Explica o dirigente que o sistema utilizado para operacionalizar o cartão de crédito era
deficiente, surgindo a necessidade de adquirir-se novo software. Havia no mercado 5 opções, das quais
2 mereceram destaque, CREDIT MASTER e CARDPAC, este licenciado no Brasil pela UPSICARD. Por
fim, resolveu-se por contratar a UPSICARD, por vários motivos:
a)
disponibilização em menor prazo;
b)
eliminação de trâmites burocráticos necessários à implantação do software no País;
c)
maior flexibilidade nas adaptações necessárias ao funcionamento do sistema;
d)
maior e mais rápida absorção de tecnologia; e
e)
viabilização da participação do Banco, via BB-BI, no mercado de prestação de serviços de
cartão de crédito.
21. Em relação ao elevado risco da operação (item 8.1.a.1), afirma que o mesmo é inerente à
atividade bancária, ademais o BB-BI detém o controle acionário, pois dos quatro membros que compõem
o Conselho de Administração, dois, dentre eles o Presidente, com voto de qualidade, são indicados pelo
Banco.
22. Quanto ao preço ser excessivo (item 8.1.a.2) relata que se preferiu desembolsar US$
3.458.823,53, investindo em empresa da área de cartões de crédito, a pagar US$ 4.968.000,00 para uma
empresa estrangeira. Além disso, ressalta que a avaliação econômica elaborada pelo BB-BI estima que a
participação do Banco na empresa é da ordem de R$ 3.241.000,00.
23. Refuta a tese de que a compra das ações da UPSICARD foi um artifício para fugir do
procedimento licitatório, pois o mesmo, no caso, seria dispensado, conforme parecer da área jurídica
que, aplicando o art.22 do Decreto-lei nº 2.300/86 ao caso, concluiu pela possibilidade da contratação
direta.
24. De fato, não se pode negar que as operações bancárias e de investimento trazem consigo um
alto grau de risco, cabendo ao administrador procurar afastá-lo ou, se impossível, reduzi-lo ao mínimo
possível. No caso da compra das ações da UPSICARD S/A pelo Banco do Brasil, via BB-BI, verifica-se
que os riscos poderiam ser amenizados se ações anteriores tivessem sido efetivadas, como a verificação
da viabilidade econômica e técnico-financeira da operação, aliás como prescrito no próprio estatuto
social do BB-BI.
24.1 Por outro lado, verifica-se que a composição do Conselho de Administração é integrada por
quatro membros, entre os quais dois são indicados pelo Banco, sendo um deles Presidente. Além disso,
por um ajuste, ainda não formalizado nem efetivado, cabe ao BB-BI indicar qual o outro sócio a adquirir
os restantes 2% das ações da UPSICARD.
24.2 Tais fatos indicam uma certa preocupação do Banco do Brasil em manter para si o controle
acionário da UPSICARD, procurando, com isso, diminuir as possibilidades de prejuízo para o BB-BI.
24.3 Assim sendo, deve-se aceitar as justificativas ao item 8.1.a.1 da Decisão sob comento, tendo
em vista que o risco é inerente à atividade de um Banco de Investimento. Todavia, como bem colocado
pelo Sr. Analista em sua Instrução e corroborado pela Diretora, o Banco deve, incontinenti,
21
providenciar a formalização do ajuste para a transferência dos 2% das ações da UPSICARD a
instituição a ser indicada pelo Banco.
25. Quanto à exorbitância de preço pago pelas ações, difícil se mostra, neste momento, aquilatar a
adequação dos valores desembolsados em 27.11.91, quando da efetivação da operação. A avaliação
efetuada em março de 1995, ainda que não seja apta a mostrar o real valor das ações em 1991, pois a
situação da empresa à época era outra, evidencia ao menos, a preocupação do Banco em manter-se
atualizado a respeito da situação de sua participação na UPSICARD.
25.1 Apenas poder-se-ia afirmar com certeza se o preço pago foi realmente excessivo ou não,
houvesse à época um trabalho técnico em que se analisasse a situação econômico-financeira da empresa,
suas perspectivas para o futuro e qual a oportunidade do negócio. Entretanto, tal estudo não foi
realizado pelo BB-BI.
25.2 Assim sendo, não se pode categoricamente relatar que houve excesso nos valores pagos pelas
ações. Não havendo estudo objetivo sobre o assunto, permanecerá a dúvida acerca da irregularidade ou
não do montante gasto. E havendo dúvida, há que se beneficiar o administrador que não pode ser
punido, sem que haja a plena certeza da irregularidade. É de se invocar o princípio de direito penal, ‘in
dubio pro reo’.
26. Alegou o responsável que não houve artifício para fugir-se do procedimento licitatório, pois
este seria dispensado segundo parecer da área jurídica. Ocorreu sim opção por investimento na área de
cartão de crédito.
26.1 Quanto ao aspecto da dispensa de licitação comentar-se-á adiante, ao serem analisadas as
justificativas para a contratação direta da UPSICARD S/A. Entretanto, relevando o aspecto da dispensa
do certame, impende destacar que mesmo sendo legal a operação idealizada, sua concretização
aconteceu de forma completamente irregular.
26.2 Como já registrado, não houve estudo preliminar que comprovasse a viabilidade ou não da
operação, contrariando frontalmente o disposto no art.16, I, do Estatuto Social do BB-BI, transcrito às
fls.319.
26.3 Ademais o BB-BI, por ser um Banco de Investimento, está adstrito às normas editadas pelo
Banco Central do Brasil que regulam as atividades dessas Instituições. Assim, determina a alínea ‘c’ do
item XIV da Resolução nº 18 que os bancos de investimentos poderão adquirir ações, desde que para
investimento ou revenda no mercado de capitais (fls.320).
26.4 Porém, a aquisição das ações da UPSICARD S/A pelo BB-BI teve por escopo imediato a
participação do Banco na área de cartões de crédito, bem como adquirir um software que viabilizasse a
operacionalização de seu cartão de crédito. É o que afirma o próprio responsável ao justificar a escolha
da UPSICARD S/A para a operação (fls.59 - Vol.14, item 8).
26.5 Entretanto, verifica-se que parece não ter havido intenção de fraudar o procedimento
licitatório com tal operação. A burla a tal procedimento se deu com base em parecer de seu
departamento jurídico emitido em caso diverso e erroneamente utilizado para fundamentar a contratação
direta ora sob exame.
26.5.1 A dispensa indevida da licitação é objeto da audiência prevista no item 8.1.b.1, a ser
posteriormente comentada. No item 8.1.a.3 indagou-se dos responsáveis sobre a caracterização de
artifício, com a operação retromencionada, para burlar a licitação. Parece, pelo que restou evidenciado,
que o objetivo da compra das ações foi de atuar no mercado de prestação de serviços de cartão de
crédito e adquirir sistema que possibilitasse a operacionalização de seu cartão. Isto evidencia-se quando
o responsável admite que a contratação foi efetuada sem licitação, porém embasado em parecer técnico
do seu departamento jurídico. Assim sendo, divergindo do Sr. Analista e da Sra. Diretora, entendemos
afastada a irregularidade citada no item 8.1.a.3.
27. Não obstante o narrado acima, concordando com o Sr. Analista, verifica-se claramente a
ocorrência de irregularidade na operação de compra dos 49% das ações da UPSICARD, na medida em
que não foram observados dispositivos do estatuto social do BB-BI e evidencia-se o desvio de finalidade
do BB-BI, tendo em vista o desrespeito às normas do BACEN relativas com troca de investimento,
notadamente ao item XIV, c, da Resolução nº 18.
27.1 Dessa forma, urge novamente realizar-se audiência dos membros da Diretoria à época dos
fatos, para esclarecimento das irregularidades apontadas acima.
CONTRATAÇÃO DA UPSICARD S/A SEM LICITAÇÃO (item 8.1.b.1)
22
28. Esclarece o ex-Diretor que havia impossibilidade de competição, pois a UPSICARD era
fornecedora exclusiva do software e a única em condições de promover as customizações necessárias ao
ambiente do Banco, sendo que o Regulamento do Banco para Licitações de Obras, Serviços, Compras e
Alienações previa a inexigibilidade em casos de inviabilidade de competição.
28.1 Além disso a dispensa da licitação se deu com fundamento em parecer do departamento
jurídico que entendeu ser dispensável o certame com base no art.22 no Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à
época dos fatos.
29. Ora, por meio do Contrato de Concessão de Direitos de Comercialização de Produto Software
(fls.105/112) a empresa UPSI Informática adquiriu o direito de comercializar no Brasil o Sistema de
Gerenciamento de Transações CardPac, porém em base de não exclusividade, conforme parágrafo
primeiro do ajuste referido. Posteriormente a UPSI Informática cedeu os direitos à UPSICARD S/A de
uso do CARDPAC (fls.90/91 - Vol.8).
29.1 Depreende-se do próprio contrato de concessão do software que a mesma foi efetuada sem
exclusividade. Ademais o próprio responsável afirma que havia cinco alternativas no mercado dentre
elas duas se destacaram como viáveis para a operacionalização do cartão de crédito (fls.58 e 59 Vol.VII, item 5 da justificativa).
29.2 Pelo sistema jurídico brasileiro explicitado já no Regulamento de Licitações da época,
Decreto-lei nº 2.300/86, a regra da contratação na Administração Pública, aí compreendida o Banco do
Brasil, é o prévio certame licitatório. Sua dispensa é a exceção. E como tal sua configuração, caso a
caso, deve estar devidamente fundamentada e comprovada. Ora, alegando-se, como ocorrido,
inviabilidade de competição, há que se comprovar peremptoriamente tal condição. E não consta dos
autos nenhum documento que corrobore a tese de inviabilidade de competição. A exclusividade como
alegado não restou evidenciada. Não consta nenhuma declaração do órgão de registro, afirmando ser a
UPSICARD a única detentora no Brasil dos direitos de uso do Cardpac. Ao invés, indícios caminham na
direção inversa, o contrato de concessão dos direitos de uso do software no Brasil fala em não
exclusividade. Havia, pelo menos duas alternativas para a instalação do sistema no Banco. Sendo assim,
havia condições de competição, ensejando a obrigatoriedade do procedimento licitatório.
29.3 E, havendo condições de competição, há que se observar a licitação prévia ao contrato. Neste
sentido o Sr. Analista traz ao processo posicionamentos vários de diversos doutrinadores a respeito.
Assim sendo, verifica-se que as alegações de exclusividade trazidas pelo ex-Diretor não ilidem as
irregularidades na dispensa do procedimento licitatório.
DESNECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO (item 8.1.b.2)
30. Coloca em sua defesa que o período de carência entre a participação do BB-BI no capital da
UPSICARD e a efetiva implantação do sistema no BB estava previsto e tinha se esvaído.
30.1 Em relação à demora na efetiva utilização dos serviços, esta não se deu de imediato face à
complexidade técnica dos trabalhos de migração do sistema para as condições do BB, o que impediu o
cumprimento do cronograma.
31. Realmente é de se entender que prestações de serviços de natureza dos ora contratados sejam
de grande complexidade, ocorrendo problemas diversos na sua implantação que justifiquem o atraso dos
cronogramas previstos.
31.1 Entretanto, estes argumentos são suficientes a justificar o atraso no início dos serviços,
porém, não podem servir de fundamento para que se assine um contrato de prestação de serviços, iniciese os seus pagamentos, sem que haja a devida contraprestação, ou seja, o pagamento só é devido
quando os serviços são efetivamente prestados. Havendo um contrato bilateral, como é o caso, surgem
obrigações recíprocas. Ao Banco compete pagar pelos serviços e à UPSICARD cabe prestar os serviços.
Havendo descumprimento das obrigações de uma das partes, a outra pode não cumprir a sua. Aliás,
rezam as regras do Direito que se nada estipula o contrato, presume-se que as prestações são devidas
simultaneamente. É a lição de Sylvio Rodrigues, ‘Se nos contratos bilaterais as prestações são recíprocas
e nada se estipulou quanto ao instante de seu cumprimento, há que se entender serem devidas
simultaneamente’ (in Direito Civil, Vol.3, 23ª ed., pp.75).
31.2 Nada há no contrato firmado entre o Banco e a UPSICARD S/A (fls.138/148 - Vol.8) que
estipule a prestação ser diferenciada para uma ou outra parte. Assim sendo, a Contratada não
cumprindo sua parte no pacto, exime-se o Banco de suas obrigações. Entretanto, não foi o que ocorreu,
celebrou-se a avença sem a empresa estar preparada para o fornecimento dos serviços. E o Banco,
23
apesar desse fato, pagou o preço ajustado desde a data constante como de início do contrato até
20.09.93, data da efetiva implantação do sistema, conforme nota GECAR 95/0249 (fls.204).
31.3 Resta evidente, então, que houve um enriquecimento ilícito por parte da contratada, na
medida que recebeu valores pagos pelo Banco, sem a devida contraprestação. E o que parece ser mais
grave ainda é o fato de que o pagamento só poderia ser efetuado mediante assinatura nas faturas de
funcionários do Banco, atestando a prestação dos serviços. Ora, não havendo prestação dos serviços,
como já colocado, como poderia um funcionário atestar sua prestação? Parece haver indícios que
apontam a existência de crime de falsidade ideológica, razão pela qual, assentindo com o Sr. Analista,
urge sejam encaminhadas cópias dos autos para o Ministério Público do Distrito Federal a quem
compete instaurar a ação penal, se o caso.
32. Conclui-se, dessa feita, que os fatos alegados pelo responsável, em nada servem para afastar a
irregular e desnecessária contratação e pagamentos efetuados no período de Jun/92 a Set/93 à
UPSICARD S/A pelo Banco, sem a contraprestação dos serviços.
CONTRATAÇÃO MUITíSSiMO CARA (item 8.1.b.3)
33. Explica que a opção feita apresentava o menor custo à época da contratação e que a
UPSICARD S/A, coligada ao Banco do Brasil, tinha grandes expectativas de bons negócios na área de
cartão de crédito. Além disso, outros bancos que operam com o mesmo cartão do BB (VISA) e que
optaram pelo CREDIT MASTER enfrentam problemas de customização.
34. Apesar das alegações acima, constata-se que os valores pagos mensalmente ultrapassaram o
montante contratualmente previsto. Verifica-se, como colocado pelo Sr. Analista, que durante o período
de 31.07.92 a 08.09.93 (fls.07/12, Vol.12) o BB gastou o montante de US$ 6,06 milhões (dólar comercial
de venda), sem que houvesse a devida contraprestação da UPSICARD. Adiciona-se a este valor os US$
3.458.823,53 equivalente ao preço das ações, constata-se que o montante gasto alcançou os US$ 9,52
milhões, muito acima dos valores previstos em contrato.
34.1 Assim, ainda que o custo à época fosse menor em favor da UPSICARD, o que ocorreu na
concretização do contrato foi gasto elevadíssimo para o Banco do Brasil, acima do pactuado, sendo que
parte dele sem a devida contraprestação pela empresa, razão pela qual não merece prosperar as
alegações do responsável.
PAGAMENTOS INDEVIDOS (item 8.1.b.4)
35. Esclarece que o pagamento de faturas por serviços prestados é rotina estabelecida em normas
internas, figurando abaixo do nível de competência da Diretoria. E no caso concreto a autorização foi
emitida pelo Chefe da Divisão de Controle do Parque de Equipamentos que adotou providências com
base nas manifestações da Gerência de Cartões de Crédito.
36. A presente fatura de nº 24, de dezembro de 1992, refere-se a pagamentos efetuados à
UPSICARD S/A anteriores a 20.09.93. Como já explicitado, qualquer desembolso efetuado pelo Banco a
título de pagamento pelos serviços da referida empresa, anteriormente àquela data, são indevidos, vez
que o sistema ainda não estava implantado no Banco do Brasil.
36.1 Conforme registrado na nota GECAR 033, de 01.07.91 (fls.72/7 - Vol.7), o Conselho Diretor
que autorizou a formalização do contrato entre o BB e a UPSICARD, ressalvou que os pagamentos só
seriam devidos, após a implantação do sistema, o que na realidade não ocorreu. Por essa razão, os
diretores do BB devem ser eximidos de responsabilidade pelos pagamentos antecipados à UPSICARD.
Assim sendo, a responsabilidade deve recair sobre aqueles que autorizaram o pagamento das faturas, e
os que receberam indevidamente, isto é, os sócios da UPSICARD S/A.
EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS (item 8.1.b.5)
37. Reconhece o responsável que a assinatura efetivamente ocorreu em setembro de 1992, com
data retroativa a 03.06.92, fato este devido a um erro interno. Porém, justifica a retroatividade dos
pagamentos efetuados porque o período de carência de 9 meses para que a UPSICARD desenvolvesse as
adaptações do software ao BB esgotou-se em 03.06.92. Além disso, teria a empresa dedicado-se
exclusivamente ao atendimento das necessidades relativas aos cartões do Banco desde 03.09.91.
38. O Sr. Analista ao refutar tais argumentações, expõe corretamente que o referido período de
carência não era vinculante para a formalização do ajuste, mas apenas indicativo do tempo previsto
para as adaptações requeridas. Uma vez que ao término desse prazo não estava o sistema em condições
de uso imediato pelo Banco, não poderia a Instituição firmar o ajuste.
24
38.1 Ademais, importa ressaltar que a assinatura de contrato pela administração com efeitos
retroativos já era defesa pelo art.51, § 2º do Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à época dos fatos.
38.2 Não há como, portanto, se aceitar as alegações do responsável a respeito da retroatividade do
contrato em tela.
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS PARA CUSTEAR O SOFTWARE (item 8.1.b.6)
39. Justifica esta operação relatando que a participação da BB-BI na UPSICARD viabilizou a
operacionalização do cartão de crédito.
40. Percebe-se pela própria justificativa apresentada que os valores pagos pelo BB à UPSICARD
no período anterior à efetiva instalação do sistema (junho/92 e setembro/93) deu-se com o intuito de
capitalizar a empresa, possibilitando-a a efetuar a customização do CARDPAC para o ambiente do BB.
40.1 Entretanto, não consta como objeto do contrato de licenciamento e prestação de serviços
firmado entre o Banco e a UPSICARD o pagamento da customização do sistema, portanto, caracterizamse tais pagamentos como ilegais.
LAFAIETE COUTINHO TORRES
41. Encaminha o responsável suas justificativas a esta Corte, a respeito dos fatos narrados nos
itens 8.1.a e 8.1.b da Decisão nº 242/95 - Plenário, encontrando-se às fls.102/110 do Vol.13. Procurou
explicar, ponto a ponto, os atos praticados pelo Banco e imputados à Diretoria, que expõe-se
resumidamente, a seguir.
COMPRA DAS AÇÕES DA UPSICARD PELO BB-BI (item ‘a’)
42. Reafirma a necessidade do Banco substituir o software responsável pela operacionalização do
OUROCARD, optando-se pela compra de um novo sistema, cujos estudos efetuados pela área técnica do
Banco estimou os custos da aquisição entre 1,5 e 3 milhões de dólares.
42.1 Verificadas as opções de mercado duas se destacaram, CREDIT MASTER da ACI - Aplied
Comunications Inc. e o CARDPAC do Crédit Card Software Inc., tendo-se escolhido este último.
42.2 A contratação direta efetuou-se com base nos itens 25, ‘a’, I do Regulamento de Licitações do
Banco e no art.23, I do Decreto-lei nº 2.300/86. Ademais a dispensa da licitação foi justificada pelo
expediente DEMAS/COPEG nº 056, o qual referia-se à contratação do software CREDIT MASTER em
que a inexigibilidade deveu-se ao fato de que apenas o proprietário do software poderia implementar as
mudanças necessárias, dentro do prazo exíguo para o pleno funcionamento do sistema à época
(07.05.91).
42.3 Porém, a contratação do referido software tornou-se inviável, por motivos internos, que
terminou por atrasar a assinatura da venda, levando o Banco a optar pela UPSICARD, que se mostrou a
melhor alternativa pelos motivos seguintes:
a)
disponibilização do novo sistema em menor prazo;
b)
eliminação de trâmites burocráticos para o licenciamento do software;
c)
melhor e mais rápida absorção de tecnologia pelo Banco; e
d)
menor custo.
RISCO DE AQUISIÇÃO DE 49% DAS AÇÕES DA UPSICARD S/A (item 8.1.a.1)
43. Alega o responsável que o risco seria mínimo, pois nenhum dos sócios teria mais que 49% das
ações, pois 2% seria reservado à instituição a ser indicada pelo Banco do Brasil.
43.1 O Presidente com voto de qualidade, mais um membro do Conselho de Administração da
Empresa, composto de 4 membros, são indicados pelo BB.
43.2 Afirma que o risco é inerente a toda e qualquer atividade empresarial, transcrevendo inclusive
voto aprovado por unanimidade por esta Casa (Relator Ministro Olavo Drummond) no processo TC
16.894/92-6.
PREÇO EXCESSIVO PAGO PELAS AÇÕES (item 8.1.a.2)
44. Relata que a alternativa à época era a mais viável e de menor custo.
44.1 Avaliação efetuada em 1995 indica que a participação do Banco na empresa UPSICARD
equivale a um valor entre 3,2 e 4,5 milhões de dólares.
45. A dispensa da licitação com a conseqüente contratação da empresa UPSICARD se deu
obedecendo-se parecer da área jurídica do Banco, evidenciando-se, portanto, que a participação
acionária teve por fim evitar o processo licitatório.
CONTRATAÇÃO DA UPSICARD (item 8.1.b.1)
25
46. Afirma que para fundamentar a dispensa do certame licitatório observou-se o Regulamento
para Licitações de Obras, Serviços, Compras e Alienações do Banco do Brasil, pois entendeu-se que a
competição era inviável.
46.1 Ademais o processamento do software só poderia ser executado pela UPSICARD, fornecedora
exclusiva do CARDPAC, pois o objeto pretendido não acolhia equivalente perfeito, tornando-o singular.
CONTRATAÇÃO DESNECESSÁRIA (item 8.1.b.2)
47. O software já estava desenvolvido, acarretando a necessidade de firmar o contrato.
47.1 O prazo entre a participação do BB-BI e a efetiva implantação do sistema já estava esgotado.
Carência esta necessária para a customização e migração dos serviços para a implantação do sistema no
BB.
47.2 A autorização da Diretoria, em 09.07.92, foi dada ressalvando-se, porém, o pagamento à
aprovação dos valores pelos dirigentes da UPSICARD indicados pelo Banco.
48. Afirma que a diferença dos valores indicados no item 8.1.b.3 é inverídica, pois os 4,4 milhões
de dólares referem-se a custos da prestação de serviços e os 5,5 milhões de dólares equivalem ao total do
investimento mais toda a prestação do serviço.
48.1 O software americano não era tecnicamente equivalente e não estava adequado às condições
específicas da entidade.
PAGAMENTOS INDEVIDOS À UPSICARD (item 8.1.b.4)
49. Coloca que o pagamento da fatura por serviços prestados não é da alçada da Presidência ou
dos membros da Diretoria. No caso específico o pagamento foi de responsabilidade do Sr. Chefe da
Divisão do Controle do Parque de Equipamentos, com autorização da Gerência de Cartões de Crédito.
EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS (item 8.1.b.5)
50. Explica que os efeitos financeiros retroativos eram devidos, pois deveriam coincidir com o
vencimento do período de carência de 9 meses. E, além disso, a UPSICARD dedicou-se, desde 03.09.91,
exclusiva e integralmente ao atendimento do BB.
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS FINANCEIROS PARA
CUSTEAR O DESENVOLVIMENTO DO SOFTWARE
QUE NÃO É DO BANCO, MAS DA UPSICARD (item 8.1.b.6)
51. Alega que os recursos pagos não dizem respeito a desenvolvimento do software, mas às
adaptações e customizações ao BB.
52. Verifica-se que os argumentos trazidos pelo Sr. Lafaiete Coutinho Torres coincidem em sua
substância com aqueles já apresentados pelo Sr. Maurício Teixeira da Costa, razão pela qual os
comentários ali elaborados podem ser aproveitados também para as razões ora expostas, sem que com
isso tenha-se relevado o direito de defesa do responsável.
53. Os esclarecimentos encaminhados pelo Banco do Brasil S/A acerca das determinações
constantes do item 8.2 da Decisão nº 242/95 - Plenário, no seu bojo, repetem os argumentos já trazidos
ao processo e exaustivamente analisados, razão pela qual e para evitar repetições inócuas, faz-se
remissão aos fatos já colocados.
54. Quanto às falhas apontadas pelo ex-Diretor da UPSI Informática UPSICARD S/A, constantes
do item 8.2.3.a. da Decisão retrocitada, informou o Banco que as pendências existentes foram resolvidas
e que há um permanente aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos, operacionais e financeiros
da UPSICARD (fls.60 - Vol.14).
55. Em relação à remuneração da UPSICARD, objeto do item 8.2.3.b da mencionada Decisão,
esclarece que os representantes do Banco no Conselho de Administração e na Diretoria da Empresa
estão buscando uma melhor remuneração do sistema CARDPAC.
56. Conclui-se analisando as justificativas apresentadas em consonância com a instrução do Sr.
Analista e parecer da Diretora da Divisão Técnica que as irregularidades apontadas no item 8.1.a.1 e
8.1.a.2 foram suficientemente esclarecidas. Já em relação ao item 8.1.a.3, discordando do
posicionamento uniforme do Analista e do titular da 2ª Divisão, entendemos também estar devidamente
esclarecido. De fato, restou evidenciado pelas razões trazidas pelos responsáveis que o objetivo do
Banco do Brasil S/A ao realizar a compra dos 49% das ações da UPSICARD S/A foi no sentido de
conseguir, por um meio que lhe pareceu mais adequado, o licenciamento do software CARDPAC. E não
com o intuito de burlar procedimento licitatório, visto que o mesmo foi dispensado baseado em parecer
26
da área jurídica do Banco, erroneamente utilizado, pois tal parecer foi elaborado para situação distinta
da que se apresentou.
56.1 Há, portanto, que se distinguir as irregularidades apontadas, uma diz respeito à real intenção
do Banco ao adquirir participação acionária da UPSICARD, que os fatos indicam foi o de adquirir um
software que lhe viabilizasse a operacionalização de seu cartão de crédito. A outra irregularidade
concerne à indevida dispensa do certame licitatório e que foi tratado pelo item 8.1.b da Decisão nº
242/95 - Plenário e que já restou comprovada ter sido relevada ilegalmente.
56.2 Não obstante o entendimento supra, cumpre destacar, em conformidade com o colocado pelo
Sr. Analista, que outras irregularidades foram apontadas, até mesmo pelos próprios responsáveis, na
operação de compra dos 49% das ações da UPSICARD. Notadamente em relação à ausência de estudo
prévio comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira do investimento, como previsto no
art.16, I, do Estatuto Social do BB-BI. Além disso, configurado está o desvio de finalidade do BB - Banco
de Investimento, pois, segundo orientação do Banco Central do Brasil, órgão regulamentador de
instituições dessa natureza, explicitado na Resolução nº 18 (fls.320), qualquer aquisição de ações de
outras empresas só poderia ser feita para investimento ou revenda no mercado de capitais. E não foi esse
o objetivo da referida compra.
56.3 Por conseguinte, há que se ouvir novamente os membros da Diretoria em Audiência, para que
apresentem suas justificativas a respeito dos fatos acima. Nesta oportunidade deverá ser ouvido o Sr.
José Bezerra Rodrigues para que apresente suas razões a respeito do item 8.1.b da Decisão nº 242/75,
tendo em vista ser ele, à época dos fatos, um dos dirigentes responsáveis pela contratação autorizada,
em substituição ao Sr. Paulo de Tarso Medeiros.
57. Em relação ao Sr. Paulo Tarso de Medeiros ficou comprovado que não mais participava da
Diretoria do Banco do Brasil S/A quando foi autorizada a contratação da UPSICARD S/A, razão pela
qual deve ser excluído de qualquer responsabilização a respeito dos fatos decorrentes do referido
contrato, em especial dos contidos no item 8.1.b da já relatada Decisão.
58. Está claro, ainda, que a contratação da empresa UPSICARD foi efetuada ilegalmente, pois
ignorou procedimento licitatório em situação que sua exigibilidade era evidente. Porém, ainda que ilegal
a contratação, os pagamentos dela decorrente são devidos, a título de indenização, a fim de se evitar o
locupletamento do Banco do Brasil, desde que o serviço tenha sido efetivamente prestado.
58.1 No período compreendido entre 03.06.92 e 20.09.93 o sistema CARDPAC não estava ainda
implantado e à disposição do Banco, logo os serviços contratados, por impossibilidade material, não
estavam sendo prestados. Entretanto, mesmo diante desta situação, a Diretoria, em reunião de 24.07.92,
autorizou a contratação e o pagamento da UPSICARD S/A (fls.140/142 - Vol.14). Verifica-se, dessa
forma, a ocorrência de prejuízo ao Banco do Brasil equivalente ao pagamento efetuado à UPSICARD no
retrocitado período, devendo, portanto, ser instaurados processos de tomadas de contas especial com
vistas a apurar os responsáveis e quantificar o débito.
58.2 Em relação à divergência existente entre o Sr. Analista e a ilustre Diretora a respeito da
inclusão ou não dos dirigentes do Banco como possíveis responsáveis solidários pelos débitos a serem
apurados nos processos de TCE, entendemos que o momento adequado a ser discutida essa questão será
quando da eventual citação, onde serão identificados os possíveis responsáveis.
58.3 Corroborando o entendimento do Sr. Analista e da titular da Divisão, parece que a separação
das Tomadas de Contas Especial é a medida mais eficaz ao caso, a fim de conferir maior celeridade ao
desenrolar dos processos.
59. Considerando os motivos já expostos, conclui-se que o contrato de licenciamento e prestação
de serviços firmados entre o Banco do Brasil S/A e a UPSICARD S/A está maculado por ilegal desde seu
início, pois desobedeceu a texto normativo, ao dispensar indevidamente procedimento licitatório.
59.1 Conseqüência lógica da ilegalidade supra seria a anulação do instrumento ajustado. Porém,
tal medida, se adotada in casu, causaria um prejuízo ainda maior ao Banco e a seus clientes usuários do
cartão de crédito. Assim, entendemos cabível a proposição do Sr. Analista em conceder prazo para que
o Banco reveja a situação irregular do presente contrato.
59.2 Neste sentido, aliás, esta Corte já vem decidindo em situações semelhantes, como se
depreende da Decisão nº 448/93 - Plenário - Ata nº 50/93, in verbis:
‘O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
27
1- com fundamento ao art.71, inciso IX, da Constituição Federal, bem assim no art.45 da Lei nº
8.443/92 c/c o art.189 do Regimento Interno do TCU, fixar o prazo de 15 dias para que o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq adote as providências necessárias ao
exato cumprimento das normas que consagram os princípios essenciais a serem observados nas
contratações efetuadas pela Administração Pública (art.37 - XXI da CF, regulamentado inicialmente
pelo DL nº 2.366/86 e hoje pela Lei nº 8.666/93), realizando, em consonância com a Lei, o indispensável
processo licitatório para contratação (julgada imprescindível pela Administração) de serviços de
manutenção/assistência técnica de elevadores instalados em edifícios destinados às unidades do referido
Conselho;
2- admitir a subsistência do contrato ora impugnado tão-somente pelo tempo necessário à
conclusão do certame referido no item anterior (8.1), desde que isso não ultrapasse o término do prazo
de vigência do questionado instrumento.
3- .............................................................................’
60. A reunião que autorizou a contratação direta da empresa UPSICARD e com data retroativa foi
realizada no dia 24.07.92, como já relatado. Momento este em que se concretizou a irregularidade do
ajuste, tendo em vista a indevida dispensa do procedimento licitatório. À época já vigia a Lei nº 8.429, de
02.06.92 (in DOU de 03.06.92) que prevê que atos de improbidade praticados por agente público contra
entidade cuja criação ou custeio o Erário haja concorrido com mais de 50% do patrimônio ou receita
anual, como é o caso do Banco do Brasil S/A, nos termos do art.1º do referido Diploma Legal.
60.1 O art.10, VIII, dispõe sobre os atos de improbidade que causam lesão ao erário, dentre os
quais está listada a dispensa indevida de licitação, como a seguir transcrito:
'Art.10 - Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (...)
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente.’
60.2 O art. 7º ‘caput’ determina a representação ao Ministério Público pelas autoridades
administrativas responsáveis pelo inquérito que apurou ato de improbidade que cause lesão ao
patrimônio público.
60.3 Conclui-se, dessa forma, que deverá esta Corte representar ao Ministério Público Federal
contra os dirigentes e funcionários do Banco do Brasil S/A responsáveis pela indevida dispensa de
procedimento licitatório, enviando cópia das peças que comprovem a irregularidade supra, nos termos
da Lei nº 8.429/92.
61. Por derradeiro, convém mencionar que as Prestações de Contas do BB - Banco de Investimento
S/A (BB-BI) relativas ao exercício de 1992 (TC nº 3.764/94-1) e 1993 (TC nº 4.197/95-0) e da BB Administradora de Cartões de Crédito S/A (BB-CAR) relativas ao exercício de 1990 (TC nº 632/92-9),
1991 (TC nº 299/93-6), 1992 (TC nº 3.837/94-7) e 1993 (TC nº 2.600/95-1) se encontram sobrestadas, em
virtude de possíveis reflexos advindos deste processo.
61.1 Tendo em vista que as irregularidades com a compra das ações da UPSICARD S/A ocorreram
nos exercícios de 1991 e 1993, o sobrestamento das contas do BB-BI relativas à 1992 deve ser levantado,
pois os fatos ora mencionados não comprometem esse exercício.
61.2 Já com relação às contas da BB-CAR referente aos exercícios de 1990 e 1991, deve-se
levantar o sobrestamento das mesmas, tendo em vista que os fatos ora discutidos concernentes as duas
instituições não abrangem aqueles períodos.
61.3 O contrato de licenciamento e prestação de serviços foi firmado pelo Banco do Brasil S/A em
1992. Assim sendo e face a ilegalidade do contrato ‘ab initio’ e dos pagamentos efetuados indevidamente
entre 03.06.92 a 13.09.93, ambos de responsabilidade dos gestores principais da Entidade, é de bom
alvitre sejam as contas do Banco do Brasil S/A, relativa ao ano de 1992, sobrestadas.
62. No que concerne à aplicação de multa, entendemos que o assunto deverá ser analisado em um
momento posterior, quando do encerramento definitivo deste processo, tendo em vista que novos fatos
deverão ainda ser objeto de nova audiência.
63. Em conformidade com o destacado pela Sra. Diretora da 2ª Divisão Técnica, concluímos que as
irregularidades podem ter reflexos nas contas do BB-BI de 1991(TC 25.553/95-2), já julgadas pela 2ª
Câmara, em 19.05.94 (Relação nº 28 - Ata 16/94 - 2ª Câmara). Assim sendo, propomos ao Ministério
28
Público junto ao TCU que seja interposto recurso de revisão à referida Decisão, nos termos do art.236
do Regimento Interno c/c o art. 25 da Lei nº 8.443/92.
CONCLUSÃO
Ante o exposto e considerando que os Srs. Celso de Freitas Cavalcanti, Cláudio Dantas de Araújo e
Luiz César Moreira Cruz não apresentaram justificativas perante esta Corte, apesar de cientificados;
considerando que o Sr. Paulo de Tarso Medeiros deixou a diretoria do Banco em período anterior
a contratação da UPSICARD S/A;
considerando que o Sr. José Bezerra Rodrigues que fazia parte da Diretoria, à época, não foi
ouvido em audiência; e
considerando que a relação contratual com a UPSICARD S/A pode acarretar reflexos nas contas
do BB, BB-BI e BB-CAR, acolhemos, em parte, as conclusões sugeridas pela DT, e submetemos à
consideração do Exmo. Sr. Ministro Adhemar Ghisi, proposta para que este Tribunal delibere no sentido
de:
a)
acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de
Camargo Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres quanto
aos questionamentos referentes aos itens 8.1a.1, 8.1.a.2, 8.1.a.3, 8.1.b.3, 8.1.b.4 e 8.1.b.6 da Decisão nº
242/95 - TCU - Plenário;
b)
acolher como satisfatórias as justificativas enviadas pelo Sr. Paulo de Tarso Medeiros,
excluindo-o de qualquer responsabilidade com relação a contratação irregular da UPSICARD S/A;
c)
não acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de
Camargo Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa e Lafaiete Coutinho Torres, com
relação aos itens 8.1.b.1, 8.1.b.2 e 8.1.b.5 da mencionada Decisão;
d)
julgar ilegal o contrato de licenciamento e prestação de serviços celebrado, com data de
03.06.92, entre o Banco do Brasil S/A e a UPSI Informática UPSICARD S/A, tendo em vista a não
realização de certame licitatório e a formalização do ajuste com data retroativa, infringindo o inciso
XXI, do art. 37 da Constituição Federal, os arts. 2º, 3º e 51, § 2º do Decreto-lei nº 2.300/86 e o item 2
do Regulamento para Licitações de Obras, Serviços, Compras e Alienações no Banco do Brasil S/A;
e)
com fundamento no art. 71, IX, da Constituição Federal, e no art. 45 da Lei nº 8.443/92
c/c o art. 195 do RITCU, assinar prazo de 30 (trinta) dias, para que o Banco do Brasil S/A adote
providências com vistas a realização de procedimento licitatório para a aquisição de software e/ou
prestação de serviços para processamento do OUROCARD e VALETIK, nos moldes da Lei nº 8.666/93,
mantendo-se o contrato com a UPSICARD S/A, até o desfecho da licitação, de forma a não acarretar
prejuízos aos correntistas do BB;
f)
promover a audiência, com fulcro no art. 43, inciso II da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 194,
inciso III do RITCU, dos membros do Conselho Diretor do BB-BI, composto, à época, pelos Srs. Lafaiete
Coutinho Torres, Celso de Freitas Cavalcante, Cláudio Dantas de Araújo, Emílio Garófalo Filho, Luiz
Antônio de Camargo Fayet, Mauricio Teixeira de Melo e José Bezerra Rodrigues, para que apresentem
razões de justificativa sobre:
f.1) ausência de exame técnico e ecônomico-financeiro na compra de 49% das ações da
UPSICARD S/A, que comprovasse a viabilidade e oportunidade do negócio, tendo presente a segurança
e a adequada remuneração dos capitais envolvidos, conforme disposto no art. 16, inciso I do Estatuto
Social do BB-BI, vigente à época;
f.2) desvio do objeto social da entidade, face ao disposto no item XIV da Resolução nº 18 do
BACEN, quando da compra de 49% das ações da UPSICARD S/A com o intuito de sanar problemas com
o processamento do cartão de crédito OUROCARD do Banco do Brasil S/A;
g) promover a audiência, com fulcro no art. 43, inciso II da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 194, inciso III
do RITCU, do Sr. José Bezerra Rodrigues, para que apresente razões de justificativa sobre a contratação
da UPSICARD S/A, em 03.06.92, pelo Banco do Brasil, com a aprovação pela Diretoria do expediente
DITEC/PRESI 056, de 09.07.92, para licenciamento de uso e prestação de serviços de manutenção do
software CARDPAC, em relação ao qual são apontadas as seguintes irregularidades:
g.1) não foi precedido de licitação e não existe parecer específico dos órgãos competentes,
opinando pela inexigibilidade ou dispensa, não podendo, o Banco, por ter uma mera participação
minoritária na UPSICARD S/A através do BB-BI, conceder a essa empresa o privilégio da contratação
29
direta, por estar contrariando as disposições do Decreto-lei nº 2.300/86 e o próprio Regulamento de
Licitações;
g.2) desnecessária a contratação, uma vez o software ainda estava em desenvolvimento e sem
condições de ser implantado;
g.3) ocorrência de efeitos financeiros retroativos à data consignada no contrato - 03.06.92, quando
na realidade o mesmo só teria sido assinado em 24.09.92, infringindo o previsto no art. 51, § 1º do
Decreto-lei nº 2.300/86;
h) converter o presente processo em Tomada de Contas Especial, na forma prevista no art. 47 da
Lei nº 8.443/92 c/c o art. 197 do RITCU, a fim de citar os diretores da UPSICARD S/A indicados pelo
Banco, os administradores da GECAR, solidariamente aos sócios da UPSICARD S/A, responsáveis pelos
pagamentos efetuados indevidamente, sem a contraprestação dos serviços e ante à nulidade do contrato
de licenciamento, a seguir relacionados: (...)
i)
determinar o sobrestamento da prestação de contas do Banco do Brasil S/A relativa ao
exercício de 1992 (TC 18.794/93-9), em razão dos possíveis reflexos que a relação contratual com a
UPSICARD S/A poderá acarretar às referidas contas;
j)
levantar o sobrestamento das prestações de contas do BB - Banco de Investimento S/A
referentes ao exercício de 1992 (TC 3.746/94-1) e do BB - Administradora de Cartões de Crédito S/A
relativas aos exercícios de 1990 (TC 632/92-9) e 1991 ((TC 299/93-6) pelas razões expostas nos itens
23.1 e 23.5 - fls.344/5;
l)
solicitar o Ministério Público junto ao TCU que interponha o recurso de revisão previsto
no art. 35, inciso III da Lei nº 8.443/92 para as contas do BB - Banco de Investimento S/A, exercício de
1991 (TC 25.553/92-5), julgadas regulares com ressalvas em Sessão da Segunda Câmara de 19.05.94
(Ata nº 16/94 - Segunda Câmara, Relação nº 28/94);
m)encaminhar à Presidência da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados
cópia do Relatório e Voto apresentados pelo Relator, bem como da Decisão que vier a ser proferida no
presente expediente;
n)
com fulcro no art. 27 e 40 do Código de Processo Penal, encaminhar ao Ministério
Público, em face dos indícios de conduta delituosa nos presentes autos (emissão de faturas e atestação de
serviços sem a prestação efetiva de serviços), cópia dos seguintes documentos: (...)
o)
encaminhar à Secretaria da Receita Federal, diante da existência de fortes indícios de
fraude fiscal, relativamente à cessão de direitos de uso do software CARDPAC, em 03.01.91, da empresa
UPSI Informática Ltda., para a empresa UPSI Informática UPSICARD S/A e à contabilização desse
ativo nas duas empresas, cópia dos seguintes documentos constantes dos autos: (...)
Por fim, destacamos que o Sr. Luiz Antônio de Camargo Fayet solicitou oportunidade de defesa
oral, nos termos do disposto no art. 227 do RITCU, conforme documento de fl.55 - Volume 13.”
5.Considerando a proposta consignada na letra “l” do parecer acima transcrito, este processo foi
submetido ao Ministério Público para apreciação, que se manifestou de acordo com as proposições
elencadas pelo Sr. Secretário da 2ª SECEX, nas letras “a” a “o”, bem como interpôs recurso de revisão
contra a decisão que julgou as contas do BB-Banco de Investimento S.A., exercício de 1991.
6. Presentes os autos no Gabinete, o Sr. Luiz Cezar Moreira Cruz protocolizou documento
contendo razões de justificativa sobre as questões consignadas no subitem 8.1 (alíneas “a” e “b”) da
Decisão nº 242/95-Plenário, as quais foram inseridas às fls. 413/419. Não obstante a sua
intempestividade, o então Relator dos autos conheceu das razões de justificativa apresentadas objetivando
garantir-lhe ampla defesa, promovendo o exame da defesa em seu Voto, nos seguintes termos:
“2.Tendo em vista a análise empreendida pelo Senhor Secretário de Controle Externo da 8ª
SECEX, alinho-me às conclusões consignadas em seu parecer, no sentido de aceitar as justificativas
apresentadas pelos Srs. Luiz Antonio de Camargo Fayet, Emílio Garófolo Filho, Maurício Teixeira da
Costa e Lafaiete Coutinho Torres quanto aos questionamentos referentes aos itens 8.1.a.1, 8.1.a.2,
8.1.a.3, 8.1.b.3, 8.1.b.4 e 8.1.b.6 e rejeitar as justificativas apresentadas pelos referidos responsáveis com
relação aos subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2 e 8.1.b.5 da Decisão nº 242/95. Dessa forma entendo desnecessário
tecer considerações acerca das razões apresentadas pelo Sr. Luiz Cezar Moreira Cruz quanto aos
30
subitens 8.1.a.1, 8.1.a.2, 8.1.a.3, 8.1.b.3 , 8.1.b.4 e 8.1.b.6 acima citados, uma vez que aquelas
apresentadas pelo demais responsáveis já lograram justificar as ocorrências ali destacadas.
3.
Com relação aos subitens 8.1.b.1 e 8.1.b.2 e 8.1.b.5 o Sr. Luiz Cezar Moreira Cruz
apresenta, em síntese, os seguintes argumentos:
4.
Subitem 8.1.b.1 – esclarece que a contratação da prestação de serviços da UPSICARD
foi feita em conformidade com parecer da Consultoria Jurídica do Banco sobre o “gênero” do serviço(
fls. 84/94, anexo 13, dos autos), no qual se indicam os itens do Regulamento para Licitações que prevêem
a dispensa ou a inexigibilidade daquele certame, e foi aprovada pela Diretoria do Banco do Brasil ao
aprovar em 28.08.91 a Nota DITEC/PRESI nº 039, de 15.07.91 (vide fls. 246, anexo 8, dos autos), com
aditamento autorizado pela Diretoria do Banco do Brasil ao aprovar em 24.07.92 a Nota DITEC/PRESI
nº 056, de 09.07.92 (vide fls. 331, anexo 8, dos autos).
5.
Alega que a questão da não exclusividade da UPSICARD, nada tem a ver com a
interpretação dada à questão da licitação. Aduz que é o direito de propriedade, protegido por lei, e a
singularidade do serviço, exigente de notória especialização para os serviços de manutenção,
atualização e customização, alteração e adaptação do software às condições específicas do usuário, que
inviabilizam a competição tornando inexigível a licitação.
6.
Argumenta que, embora tenham sido analisados cinco diferentes sistemas como
possibilidades de solução apenas dois foram destacados como viáveis. A partir da definição de um deles,
com suas características intrínsecas, o correspondente contrato dos serviços a ele inerente
(customização, manutenção e adaptação), pelos segredos de patentes protegidos por lei, e pela
singularidade de sua concepção, passa a ser um contrato acessório vinculado ao principal.
7.
As justificativas ora apresentadas são semelhantes àquelas oferecidas pelos demais
responsáveis ouvidos em audiência e que foram minuciosamente examinadas na instrução de fls.
309/364, não restando devidamente justificada a ausência de licitação quando da contratação da
UPSICARD S/A. Ora, se existiam outros softwares no mercado que atenderiam às necessidades da
empresa, não há que se falar em inviabilidade de competição. A análise feita pelo Banco do Brasil sobre
o desempenho de alguns dos softwares disponíveis no mercado, demonstra a possibilidade de
competição entre eles.
8.
Assim, deveria o Banco do Brasil, uma vez identificadas as suas reais necessidades,
realizar o competente processo licitatório, do tipo técnica e preço, estabelecendo claramente no
respectivo edital as características técnicas do produto a ser adquirido, com atribuição de pontuação e
de peso adequada para os quesitos técnicos previamente estabelecidos no ato convocatório, tudo nos
termos do Decreto-lei nº 2.300/86, então vigente, e no Regulamento para Licitações de Obras, Serviços,
Compras e Alienações da Entidade.
9.
Subitem 8.1.b.2 - da mesma forma que os demais dirigentes, o ex-Superintendente do BBCAR não abordou objetivamente a questão da desnecessidade da contratação da UPSICARD. No
entanto, observa-se que o ex-dirigente defende a necessidade da contratação da empresa, pois conforme
afirma em seu arrazoado “a contratação da prestação de serviços da UPSICARD, para customização e
adaptação às condições do Banco do Brasil, bem como sua manutenção, atualização e demais serviços
previstos no seu objeto, encontra-se vinculado como acessório do principal, que é a aquisição do direito
de uso de ‘software’, através da associação do BB-BI para formar a UPSICARD, prevista no ‘Contrato
de Autorização de Uso de Produto Software’.”
10.Conforme consigna a instrução do AFCE, fls. 328/331, após destacar a cláusula primeira do
contrato de licenciamento e prestação de serviços celebrado entre o Banco do Brasil S/A e UPSI
Informática UPSICARD S/A, o pressuposto lógico para a celebração do negócio jurídico acima referido
seria a possibilidade do contratante (Banco do Brasil) exercer em plenitude o direito alienado ao mesmo,
ou seja, utilizar imediatamente o Sistema Integrado UPSI de Administração de Crédito – CARDPAC.
11.Na verdade o que ocorreu foi a celebração de avença sem a contratada (UPSICARD S/A) estar
preparada para o fornecimento do software adequado às necessidades do Banco do Brasil, criando-se
uma obrigação para o BB sem a devida contraprestação da UPSICARD.
12.De acordo com documentos emitidos pelo Banco do Brasil, cujo teor é destacado às fls. 330
(subitens 16.9.1 a 16.9.3), conclui-se que a contratação da prestação de serviços serviu apenas como
meio de o Banco do Brasil transferir à UPSICARD recursos para a customização do CARDPAC.
31
13.Subitem 8.1.b.5 - assevera que não ocorreram efeitos financeiros retroativos e que o contrato e
prestação de serviços, datado de 03.06.92, foi assinado efetivamente em data posterior. Entende que, por
dever de diligência, nos casos de necessidade, é natural que se iniciem os trabalhos com base nas
obrigações gerais pré-acordadas, a partir da data da sua aprovação. Em estruturas administrativas
complexas, hierarquizadas e burocratizadas, como a do Banco, é comum que se passem muitos dias e até
meses de tramitação até a assinatura formal e definitiva do contrato final.
14.A assinatura de contrato com data retroativa é prática proibida pela legislação específica,
consoante frisado nas análises promovidas no âmbito da 8ª SECEX, sob pena de invalidar o ato e a
responsabilização de quem lhe deu causa.
15.Assim, realmente, não há como aceitar as justificativas apresentadas pelos vários dirigentes
quanto às questões consignadas nos subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2 e 8.1.b.5.”
7.Desse modo, concordando com a proposta do Sr. Secretário, com os ajustes pertinentes, o
Ministro-Relator Adhemar Paladini Ghisi incluiu este processo na pauta de Plenário do dia 06.12.2000,
oportunidade em que o Ministério Público, representado pelo Dr. Lucas Rocha Furtado, formulou pedido
de vista dos autos e propôs que as razões de justificativa do Sr. Cláudio Dantas de Araújo fossem
autuadas e encaminhadas a Unidade Técnica para apreciação.
8.Em atenção ao parecer do Ministério Público, o Ministro-Substituto José Antônio Barreto de
Macedo, mediante despacho, datado de 12.02.2001, determinou a remessa do processo à 2ª Secex para
exame da documentação apresentada pelo Sr. Cláudio Dantas de Araujo.
9.Assim, o ACE responsável pela nova instrução dos autos, consigna de início, que como o
processo não chegou a ser julgado, há que se levar em consideração as razões de justificativa apresentadas
pelo Sr. Luiz Cezar Moreira Cruz e a análise constante do voto do então Relator dos autos, a fim de
garantir-lhe tratamento isonômico ao dispensado a outros responsáveis arrolados nos autos.
10.Esclarece que o tema relativo à compra da participação acionária na UPSICARD já está sendo
tratado no TC-025.553/92-5 (prestação de contas do BB-BI, 1991), por força do recurso de revisão
interposto pelo representante do Ministério Público junto ao TCU. Destaca que está sendo examinado
neste processo as questões relativas ao contrato de prestação de serviços teoricamente firmado entre o
Banco do Brasil e a UPSICARD em 03.06.92.
11.Assinala o Analista que integra o vol. 15 (fl. 1) requerimento subscrito pelo ex-Diretor Celso
Freitas Cavalcanti, solicitando o aproveitamento, em seu favor, das razões de justificativa apresentadas
pelo ex-Diretor Cláudio Dantas de Araujo, fazendo a seguir a análise abaixo transcrita, por excertos:
“V-1 Razões de Justificativa do Sr. Cláudio Dantas de Araújo
12.1.Passemos à análise do documento constante às fls. 10/18 do Vol. 15, que, segundo o exDiretor, seriam as suas razões de justificativa acerca dos fatos enumerados no item 8.1 da Decisão n.º
242/95–P, apresentadas à AUDIT – Auditoria Interna do Banco do Brasil S/A e que, por motivo que
desconhece não foram acostadas aos presentes autos.
12.1.1 Preliminarmente, impende relembrar a alínea ‘a’ da conclusão do despacho do Sr.
Secretário (Vol. Principal, fl. 383), que propõe ao Tribunal acolher como satisfatórias as justificativas
apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de Camargo Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da
Costa e Lafaiete Coutinho Torres quanto aos questionamentos referentes aos itens 8.1.a.1, 8.1.a.2,
8.1.a.3, 8.1.b.3, 8.1.b.4 e 8.1.b.6 da Decisão n° 242/95-P.
12.1.2 Como os responsáveis mencionados no item anterior foram questionados por decisões
tomadas em conjunto com o ex-Diretor cujas razões de justificativa estão em discussão, e considerando a
similitude entre as razões ora em análise e as apresentadas pelo ex-Diretor Maurício Teixeira da Costa,
seria possível incluir o responsável Cláudio Dantas de Araújo na proposta contida no item 56 (Vol.
Principal, fl. 380) do despacho do Sr. Secretário, no sentido de que as justificativas dos responsáveis
sejam acatadas relativamente aos itens 8.1.a.1, 8.1.a.2, 8.1.a.3, 8.1.b.3, 8.1.b.4 e 8.1.b.6 da Decisão a
que se refere o item anterior.
32
12.1.2.1 Isso evitaria discussão desnecessária sobre justificativas já aceitas, e não prejudica o
direito de defesa do Responsável. No entanto, em função da informação contida nos subitens 10.4.3.2/3
desta Instrução, sugerimos que o tema relativo à compra das ações da UPSICARD seja tratado
unicamente nos autos do TC 025.553/92-5 (PC do BB-BI – 1991). Por isso, fica prejudicada a proposta
de acatar-se as justificativas que tenham pertinência com a citada compra. No que se refere ao contrato
de prestação de serviços teoricamente firmado com a UPSICARD em 3.6.1992, o assunto deve ser
encaminhado neste feito.
12.1.2.2 Assim, restaria estender ao Justificante, o acatamento das razões de justificativa
relativamente aos subitens 8.1.b.3, 8.1.b.4 e 8.1.b.6 da citada Decisão 242/95-P. No que se refere ao
subitem 8.1.b.4, este analista tem a mesma opinião registrada no item 36 e subitem 36.1 do despacho do
Sr. Secretário (Vol. Principal, fls. 376/377), no sentido de que os membros da Diretoria do Banco não
devem ser responsabilizados pelo pagamento da fatura nº 24, devendo a responsabilidade pelo
pagamento recair sobre os empregados do Banco que o autorizaram. Por isso, e tendo em vista que o
citado item da Decisão em foco refere-se tão-somente à fatura de nº 24, e considerando os comentários
constantes do subitem 12.1.2 desta Instrução, sugere que sejam também acatadas as razões de
justificativas apresentadas pelo Sr. Cláudio Dantas de Araújo.
12.1.2.3 Data venia, quanto aos subitens 8.1.b.3 e 8.1.b.6, este analista entende que o primeiro
informante demonstrou que o preço constante do contrato foi excessivo e efetivamente ocorreu
transferência indevida de recursos para a UPSICARD. Além disso, estes dois subitens têm correlação
com o subitem 8.1.b.2 da mesma Decisão, que aponta para a desnecessidade da contratação dos serviços
antes da implantação definitiva do CardPac. Ora, sendo os serviços contratados e pagos sem que o
CardPac estivesse implantado e adaptada às condições do Banco do Brasil, redundando em pagamento
indevidos no período de 3.6.1992 a 20.9.1993, ficam caracterizadas, também, as situações irregulares
apontadas nos subitens 8.1.b.2, 8.1.b.3 e 8.1.b.6 da Decisão em foco, ou seja, contratação desnecessária
dos serviços pois não havia, ainda, as condições materiais para serem prestados; o custo excessivo do
sistema CardPac, considerando-se o somatório de todos valores desembolsados pelo Banco, incluídos os
desembolso com a compra; e a transferência indevida de recursos à UPSICARD.
12.1.2.4 Nada obstante, em função do subitem 8.1.b.2, que reflete a desnecessidade da contratação
dos serviços antes da implantação definitiva do CardPac no Banco do Brasil, relação à reunião da
Diretoria do Banco realizada em 24.7.92, estamos propondo a este Tribunal converter o presente
processo em Tomada de Contas Especial, na forma prevista no art. 47 da Lei n° 8.443/92 c/c o art. 197
do RITCU, a fim de citar os membros da Diretoria do Banco do Brasil, que aprovaram, em 24.7.92, a
contratação da UPSICARD com data retroativa, os diretores da UPSICARD S/A indicados pelo Banco,
os administradores da GECAR, solidariamente aos sócios da UPSICARD S/A, responsáveis pelos
pagamentos efetuados indevidamente, sem a contraprestação dos serviços e ante à nulidade do contrato
de licenciamento. Com isso, estaria solucionado a questão do eventual preço excessivo e da presumível
transferência indevida dos recursos para custear a customização do CardPac, haja vista que, sendo a
proposta aprovada, os recursos retornariam ao Banco, e, portanto, não mais há que falar-se em preço
muitíssimo caro e transferência indevida de recursos.
12.1.3 O responsável esclarece (Vol. 15, fls. 10/11) que o processo decisório que culminou na
constituição da UPSICARD teve início a partir de parecer da Auditoria Interna do Banco do Brasil,
datado de 7 de abril de 1989, dando conta de que o sistema, então em uso, locado à empresa PROCEDA
e por ela gerido e executado, não atendia às necessidades do cartão de crédito do Banco do Brasil. Isso
gerou elevado número de solicitação à PROCEDA, que não as atendia tempestivamente ou implementava
modificações sem a devida realização prévia de testes, dando origem a vários problemas na condução
dos serviços. O mencionado parecer propõe o desenvolvimento de sistema adequado, visando a
absorção dos serviços de processamento de dados do Cartão de Crédito pelo próprio Banco.
12.1.4 A partir daí, a área técnica do Banco desenvolveu estudos que apontaram para a
necessidade da compra de ‘software’ de comprovada eficiência e que melhor atendesse às necessidade
do OUROCARD. Acolhida a sugestão da aquisição, foram analisadas cinco opções das quais duas
mereceram destaque: o Credit Master, da empresa norte-americana ACI-Applied Communications Inc. e
o CardPac, de propriedade da Credit Card Software Inc., cujo representante no Brasil era a UPSI
Informática.
33
12.1.5 Informa que o Banco decidiu pelo sistema da UPSI, com base nas razões técnicas e
econômico-financeiras a seguir enumeradas:
- ‘disponibilização do novo sistema em menor prazo, uma vez que o CardPac já estava bastante
adaptado às condições brasileiras;
- eliminação dos trâmites burocráticos necessários à implantação e ao licenciamento do uso do
‘software’ no País, que poderiam retardar ainda mais o processo;
- maior flexibilidade nas adaptações necessárias ao seu funcionamento;
- menor desembolso, comparando-se o preço paga (US$3,458,823.53) com o custo do CREDIT
MASTER (US$4,968,000.00);
- além do direito de uso do ‘software’ pelo Banco, o BB-BI ficaria dono da participação acionária
adquirida;
- maior e mais rápida absorção de tecnologia, já que as adaptações e customizações seriam todas
efetivadas no Brasil.’
12.1.6 Quanto à contratação da UPSICARD S/A sem licitação (item 8.1.b.1), o ex-Diretor alega
que o ‘Regulamento para Licitações de Obras, Serviços, Compras e Alienações no Banco do Brasil’,
vigente à época, previa em seu artigo 25, alínea ‘a’, inciso I, a Inexigibilidade de licitação em casos de
inviabilidade de competição (Vol. 13, fl. 91) e a contratação para processamento dos cartões de crédito
do Banco do Brasil somente poderia ser feita com a UPSICARD, fornecedor exclusivo do CardPac e
único em condições de promover as customizações requeridas e oferecer os necessários serviços de
manutenção e suporte.
12.1.6.1 Nota-se que os argumentos trazidos pelo Sr. Cláudio Dantas de Araújo se assemelham aos
trazidos pelos demais responsáveis ouvidos em audiência. Nesse particular, cerramos fileiras à análise
constante do item 29 do despacho do Sr. Secretário (Vol. Principal, fls. 374/375). Assim, entendemos não
devam ser acolhidas as justificativas do responsável para a contratação da UPSICARD sem licitação,
haja vista as seguintes razões:
a) o Contrato de Concessão de Direitos de Comercialização de Produto ‘Software’ (Vol. Principal,
fls.105/112) evidencia que a empresa UPSI Informática adquiriu o direito de comercializar, no Brasil, o
Sistema de Gerenciamento de Transações CardPac, porém em base de não exclusividade, conforme
parágrafo primeiro do ajuste referido. Posteriormente a UPSI Informática cedeu os direitos à
UPSICARD S/A de uso do CardPac’ (Vol. 9, fls. 90/91)
b) o próprio contrato de concessão do ‘software’ permite inferir que a mesma foi efetuada sem
exclusividade. Ademais o próprio responsável afirma que ‘das cinco opções analisadas, duas mereceram
destaque’, e foram objeto de pareceres favoráveis emitidos pela área técnica do Banco. Portanto, viáveis
para operacionalizar o cartão de crédito (Vol. 15, fls. 11/12, itens 5 e 6 da justificativa);
c) já na vigência do Decreto-lei n° 2.300/86, aplicável à época dos fatos em discussão, a regra da
contratação na Administração Pública – aí incluído o Banco do Brasil – é a prévia realização de
licitação, constituindo-se em exceção a sua dispensa, que, para configurar-se, exige a devida
fundamentação e comprovação caso a caso;
d) como foi alegado que a competição era inviável, haveria que se comprovar tal condição. E não
consta dos autos nenhum documento que corrobore a tese de inviabilidade de competição. A
exclusividade como alegado não restou evidenciado. Não consta nenhuma declaração do órgão de
registro, afirmando ser a UPSICARD a única detentora no Brasil dos direitos de uso do CardPac. Ao
invés, indícios caminham na direção inversa, o contrato de concessão dos direitos de uso do ‘software’
no Brasil fala em não exclusividade. Havia, pelo menos, duas alternativas para a instalação do sistema
no Banco. Sendo assim, havia condições de competição, ensejando a obrigatoriedade do procedimento
licitatório;
e) existindo as condições de competição, como existiam, há que se proceder ao prévio
procedimento licitatório ao contrato, que deverá ser firmado com o vencedor do certame. Veja-se a
doutrina de Toshio Muka e Hely Lopes Meirelles trazidas pelo primeiro analista (Vol. Principal, fl. 327),
e a Decisão N.º 325/93 – Ata N.º 31/93 – Plenário (Vol. Principal, fl. 328).
12.1.6.2 Assim sendo, verifica-se que as alegações de exclusividade trazidas pelo ex-Diretor não
ilidem as irregularidades na dispensa do procedimento licitatório.
12.1.7 No que se refere à desnecessidade da contratação (item 8.1.b.2), o ex-Diretor alega que os
serviços de processamento relativos ao OUROCARD estavam sendo prestados, à época, pela empresa
34
PROCEDA e apresentavam padrão de qualidade inferior ao requerido pelo Banco, com o registro de
elevado número de erros primários que colocavam em dúvida a capacidade técnica da citada empresa.
Por isso, a renovação do seu contrato tinha sido desaconselhada pela Auditoria (Vol. 13, 242/245).
Argumenta que era questão de sobrevivência da subsidiária BB Card a eliminação dos riscos a que
estavam expostos seus negócios.
12.1.7.1 Alega, também, que havia um período de carência previsto no contrato para a efetiva
implantação do sistema no ambiente do Banco do Brasil com a finalidade de atender às exigências
técnicas nos trabalhos de customização e de migração dos serviços, sem comprometer o atendimento a
clientela, mas a complexidade do Banco e suas especificações técnicas para os trabalhos de migração e
compatibilização dos sistemas implicou dilação do cronograma para sua efetiva implantação, razão
determinante na solução adotada, que contemplou as medidas de segurança alinhadas no voto
DITEC/PRESI-056, 9.7.95, (Vol. 14, fl. 104).
12.1.7.2 Alinho-me aos argumentos registrados no item 31 do despacho do Sr. Secretário (Vol.
Principal, fls. 375/376), no sentido de reconhecer que a prestação de serviços de natureza dos que estão
em discussão seja de grande complexidade, ocorrendo problemas diversos na sua implantação que
justifiquem o atraso dos cronogramas previstos. Isso, no entanto, embora suficiente para justificar o
atraso no início dos serviços, é inaceitável para fundamentar a assinatura de contrato de prestação de
serviços, com respectivo início de pagamento, sem ter havido a devida contraprestação. O pagamento só
é devido quando os serviços são efetivamente prestados.
12.1.7.3 Nessas condições, entendemos que as justificativas apresentadas pelo Sr. Cláudio Dantas
de Araújo nada acrescentam às apresentadas pelos demais responsáveis que possam ilidir as
irregularidades pertinentes à desnecessária contratação e indevidos pagamentos efetuados no período de
Jun/92 a Set/93 à UPSICARD S/A pelo Banco, sem a correspondente contraprestação dos serviços.
12.1.8 Em relação aos efeitos financeiros retroativos (item 8.1.b.5), o ex-Diretor reconhece a
ocorrência de engano quanto à data consignada no contrato (Vol. 15, fl. 17 – item 30 da defesa). Na
realidade, o prazo de vigência iniciou-se em 3.6.92, data que afinal constou como a de assinatura do
instrumento. Os efeitos financeiros retroagiram a 3.6.92, quando se venceu o período de carência de
nove meses, em que a UPSICARD desenvolveu as necessárias adaptações do ‘software’ às condições
operacionais do Banco, sem qualquer pagamento a título de manutenção. Restou comprovado que a
UPSICARD dedicou-se desde 3.9.91, data da aprovação do Plano Preliminar de Trabalho, exclusiva e
integralmente ao atendimento das necessidades relacionadas aos cartões do Banco do Brasil.
12.1.9 Nesse tema, acompanhamos a análise constantes dos itens 19.4/19.8 da Instrução de
7.6.1996 (Vol. Principal, fl. 338) e o posicionamento registrado nos itens 38/38.2 do despacho do Sr.
Secretário (Vol. Principal, fl. 337), no sentido de que o referido período de carência não era vinculante
para a formalização do ajuste, mas apenas indicativo do tempo previsto para as adaptações requeridas.
Não estando o sistema, ao término desse prazo, em condições de uso imediato pelo Banco, este não
poderia firmar o pacto. Além disso, a assinatura de contrato com efeitos retroativos já era defesa à
administração na vigência do Decreto-lei n° 2.300/86, art. 51, § 2°, aplicável à época dos fatos.
Entendemos, portanto, que são inaceitáveis as alegações do responsável a respeito da retroatividade do
contrato em tela.
V-2 Complemento das Razões de Justificativa do Sr. Cláudio Dantas de Araújo
12.2 Passemos a análise do documento acostado às fls. 28/130 do Vol. 15, que trataremos como
complemento das razões de justificativas, uma vez que constitui acréscimo às analisadas no item 12.1
desta Instrução e revela-se uma longa peça contestando o despacho do Sr. Secretário acostado às fls.
366/387 (Vol. Principal).
12.2.1 Tendo em vista que o responsável contestou, item a item, o despacho acostado às fls.
366/387 do Volume Principal destes autos, adotaremos o mesmo procedimento em relação às suas razões
de justificativa, analisando, uma a uma às contestações aos itens do citado despacho. Isso tornará esta
Instrução longa e repetitiva, mas será necessário para evitarmos o risco de o justificante vir a alegar, no
futuro, que a sua defesa não foi analisada.
(...)
VI – DILIGÊNCIA AO BANCO DO BRASIL
12.3.Com o objetivo de avaliarmos a oportunidade de mantermos as propostas constantes da
conclusão do despacho do Sr. Secretário (Vol. Principal, fls. 383/387), haja vista o longo tempo
35
decorrido desde a elaboração daquele documento, foi realizada a diligência objeto do Ofício de
Diligência nº 341/2001 (Vol. 16, fls. 2/3) cuja resposta encontra-se acostada às fls. 5/6 do Vol. 16.
12.3.1 De acordo com as informações encaminhadas pelo Banco do Brasil, nota-se que:
a) o software CARDPAC não mais é utilizado no processamento do OUROCARD e do VALETIK;
b) atualmente, o processamento do OUROCARD e VALETIK é executado diretamente pelo Banco
do Brasil;
c) o Banco do Brasil não mais mantém qualquer contrato de prestação de serviços com a
UPSICARD na área do OUROCARD e VALETIK. Atualmente, o processamento desses serviços é
executado diretamente pelo BB;
d) não mais vigora qualquer contrato de prestação de serviços entre o Banco do Brasil e a
UPSICARD;
e) o BB Banco de Investimento ainda mantém participação na empresa UPSICARD no percentual
de 49,00%. A composição societária da empresa é a seguinte:
Acionista
BB Banco de Investimento
CSU Cardsystem S.A.
Fábio Alves Costa
Nelson Rigoto de Gouvêa
Total
Ações ON
49.000
49.000
1.000
1.000
100.000
% Participação
49
49
1
1
100
f) A UPSICARD teve as suas atividades operacionais encerradas e encontra-se em fase de
dissolução e, consequentemente, em liquidação (art. 206, I, ‘a’ e 208, da Lei 6.404/76), por força do
encerramento do seu prazo de duração e da deliberação da Assembléia Geral Extraordinária – AGE,
realizada em 9/5/2001.
12.3.2 Abstendo-nos de fazer qualquer ilação a respeito da dissolução da USPSICARD, por fugir
do escopo deste trabalho, a diligência serviu para mostrar que a proposta de determinação constante da
alínea ‘e’ da conclusão do despacho do Sr. Secretário não mais é necessária, visto não mais vigorar
qualquer contrato de prestação de serviço entre o Banco do Brasil e a USPSICARD.
VII – OUTRAS CONSIDERAÇÕES
12.4Passamos a avaliar a oportunidade mantermos as propostas constantes da conclusão do
despacho do Sr. Secretário (Vol. Principal, fls. 383/387).
Alínea ‘a’: Conforme registramos no subitem 12.1.2.1, sugerimos que o tema relativo à compra da
UPSICARD seja tratado unicamente nos autos do TC 025.553/92-5 (PC do BB-BI – 1991). Por isso
entendemos que não devemos pronunciar-mos sobre as razões de justificativa relativas aos subitens
8.1.a.1, 8.1.a.2, 8.1.a.3 da Decisão 242/95-P, cuja aceitação ou rejeição será feita naqueles autos. De
outra parte, também devem ser acatadas as justicativas apresentadas pelos Srs. Cláudio Dantas de
Araújo e Celso de Freitas Cavalcanti relativas ao subitem 8.1.b.4 e rejeitadas às pertinentes aos subitens
8.1.b.3 e 8.1.b.6 da citada decisão, haja vista as informações constantes dos subitens 12.1.2.2, 12.1.2.3 e
12.1.2.4 desta Instrução. Quanto ao Sr. Luiz Cézar Moreira Cruz, devem ser rejeitadas as razões de
justificativa referentes aos subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.4, 8.1.b.5 e 8.1.b.6 (ver, nesta
Instrução, § 15 da transcrição contida no subitem 10.4.3, e subitens 10.4.3.4, 12.1.2.2, 12.1.2.3 e
12.1.2.4).
Alínea ‘b’: o Sr. Paulo de Tarso Medeiros não mais era Diretor do Banco do Brasil em 24.7.92
nem participou da reunião da Diretoria realizada nessa data, na qual foi autorizada a contratação direta
da UPISICARD S/A com efeito financeiro retroativo a 3.6.92. Portanto, a proposta será mantida.
Alínea ‘c’: em função da informação constante dos subitens 12.1.2.3 e 12.1.2.4, e, considerando
que o ex-Diretor não conseguiu avançar em relação ao que já havia sido justificado pelos outros
responsáveis ouvidos nos autos, proporemos a rejeição das justificativas em relação aos subitens 8.1.b.1,
8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.5 e 8.1.b.6.
Alínea ‘d’: tendo em vista que os responsáveis Luiz Cézar Moreira Cruz, Cláudio Dantas de
Araújo e Celso de Freitas Cavalcanti, ouvidos após a data do despacho do Sr. Secretário, não
conseguirem ilidir as irregularidades a que se refere esta alínea, a pertinente proposta será mantida.
Alínea ‘e’: conforme relatado no item 12.3.1-d desta Instrução, não mais vigora qualquer contrato
de prestação de serviço entre o Banco do Brasil e a UPSICARD. Assim, a proposta contida nesta alínea
torna-se desnecessária, portanto será excluída.
Alínea ‘f’ e desdobramentos: considerando que o tema relativo à compra da UPSICARD já está
sendo tratado nos autos do TC 025.553/92-5 (PC do BB-BI – 1991), por força de recurso de revisão
36
interposto pelo Representante do MP/TCU (Vol. Principal, fl. 389). Considerando que a Secretaria de
Recurso – SERUR está propondo, naqueles autos, a responsabilização dos responsáveis arrolados neste
processo pelas irregularidades na citada compra, entendemos que, para evitar duplicidade de esforço e
divergência de encaminhamento, esse tema seja conduzido unicamente naquele processo de contas. Por
isso, a proposta constante das alíneas em epígrafe serão excluídas.
Alínea ‘g’ e desdobramentos: a proposta deve ser mantida, uma vez que o ex-Diretor José Bezerra
Rodrigues não foi ouvido nestes autos, embora tenha participado da Reunião da Diretoria do Banco do
Brasil, realizada em 24.7.92, na qual foi autorizada a contratação direta da UPSICARD S/A com efeito
financeiro retroativo. Por isso, deve ser chamado para apresentar suas alegações de justificativa sobre
os pontos que remanesceram sem esclarecimento após as justificativas apresentadas pelos outros
responsáveis.
Alínea ‘h’: a proposta deve ser mantida, data venia, como relatado no item 12.2.40.13 desta
Instrução, com a inclusão dos ex-diretores que participaram da participaram da Reunião da Diretoria do
Banco do Brasil, realizada em 24.7.92, na qual foi autorizada a contratação direta da UPSICARD S/A
com efeito financeiro retroativo, excetuando-se a Fatura N.º 24, haja vista a informação contida no
subitem 12.1.2.2 desta Instrução.
Alínea ‘i’: a proposta será excluída, uma vez que a prestação de contas do Banco do Brasil S/A
relativa ao exercício de 1992 já se encontra sobrestada.
Alínea ‘j’: tendo em vista que a compra das ações da UPSICARD ocorreram em 1991, e, portanto,
não teve nenhum reflexo sobre a prestação de contas do BB-BI relativa ao exercício de 1993 (TC
4.197/95-0), entendemos que também devam ser levantado o sobrestamento da citada Prestação de
Contas.
Alínea ‘l’: uma vez que o recurso de revisão já foi interposto e encontra-se em instrução na
Secretaria de Recurso, a proposta será excluída.
Alínea ‘m’: será mantida sem alteração.
Alínea ‘n’ e desdobramentos: tendo em vista os comentários registrados nos itens 12.2.54.5/10,
entendemos que a proposta contida nesta alínea deve ser excluída.
Alínea ‘o’ e desdobramentos: a respeito do contrato de cessão do direito de uso do software
CardPac da empresa UPSI Informática Ltda. para a empresa UPSI Informática UPSICARD S/A, e à luz
do que estabelece o art. 173 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/66), vigente à época dos fatos,
entendemos que já se extinguiu o direito de a Receita Federal constituir e cobrar os tributos relativos a
esta operação, haja vista que é superior a 5 anos o tempo decorrido desde a época própria para a
respectiva constituição do crédito tributário, em favor da fazenda pública. Por isso, excluiremos a
proposta de que trata a alínea em análise.
VIII – CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, especialmente o contido no tópico VII, submetemos à consideração superior
proposta para que este Tribunal delibere no sentido de:
a) conhecer das razões de justificava apresentadas pelos responsáveis Luiz Antônio de Camargo
Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa, Lafaiete Coutinho Torres, Luiz Cézar
Moreira Cruz, Celso de Freitas Cavalcanti e Cláudio Dantas de Araújo quanto aos questionamentos
referentes aos subitens 8.1.a.1, 8.1.a.2 e 8.1.a.3 da Decisão n° 242/95-P, sem, no entanto, decidir sobre o
mérito, visto que o tema relativo à compra da participação acionária na UPSICARD já está sendo
tratado nos autos do TC 025.553/92-5 (PC do BB-BI – 1991), por força de recurso de revisão interposto
pelo Representante do MP/TCU (Vol. Principal, fl. 389). Naqueles autos, a Secretaria de Recurso –
SERUR está propondo a responsabilização dos responsáveis arrolados neste processo pelas
irregularidades na compra das ações da UPSICARD;
b) acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de Camargo
Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa, Lafaiete Coutinho Torres, Celso de Freitas
Cavalcanti e Cláudio Dantas de Araújo quanto aos questionamentos referentes ao subitem 8.1.b.4 da
citada Decisão;
c) acolher como satisfatórias as justificativas enviadas pelo Sr. Paulo de Tarso Medeiros,
excluindo-o de qualquer responsabilidade com relação a contratação irregular da UPSICARD S/A
(subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.4, 8.1.b.5 e 8.1.b.6 da Decisão em foco);
37
d) não acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de
Camargo Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa, Lafaiete Coutinho Torres, Celso de
Freitas Cavalcanti e Cláudio Dantas de Araújo, com relação aos itens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.5 e
8.1.b.6, da mencionada Decisão;
e) não acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelo Sr. Luiz César Moreira Cruz,
com relação aos subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.4, 8.1.b.5 e 8.1.b.6, da mencionada Decisão;
f) julgar ilegal o contrato de licenciamento e prestação de serviços celebrado, com data de 3.6.92,
entre o Banco do Brasil S/A e a UPSI Informática UPSICARD S/A, tendo em vista a não realização de
certame licitatório e a formalização do ajuste com data retroativa, infringindo o inciso XXI, do art. 37 da
Constituição Federal, os arts. 2°, 3° e 51, § 2° do Decreto-lei n° 2.300/86 e o item 2 do Regulamento
para Licitações de Obras, Serviços, Compras e Alienações no Banco do Brasil S/A;
g) promover a audiência, com fulcro no art. 43, inciso II da Lei n° 8.443/92 c/c o art. 194, inciso III
do RITCU, do Sr. José Bezerra Rodrigues, para que apresente razões de justificativa sobre a contratação
da UPSICARD S/A, em 3.6.92, pelo Banco do Brasil, com a aprovação pela Diretoria do expediente
DITEC/PRESI 056, de 9.7.92, para licenciamento de uso e prestação de serviços de manutenção do
‘software’ CardPac, em relação ao qual são apontadas as seguintes irregularidades:
g.1) não foi precedido de licitação e não existe parecer específico dos órgãos competentes,
opinando pela Inexigibilidade ou dispensa, não podendo, o Banco, por ter uma mera participação
minoritária na UPSICARD S/A através do BB-BI, conceder a essa empresa o privilégio da contratação
direta, por estar contrariando as disposições do Decreto-lei n° 2.300/86 e o próprio Regulamento de
Licitações (item 8.1.b.1 da Decisão nº 242/95-P);
g.2) desnecessária a contratação, uma vez o ‘software’ ainda estava em desenvolvimento e sem
condições de ser implantado (item 8.1.b.2 da Decisão nº 242/95-P);
g.3) contratação que vem custando ‘muitíssimo caro’ ao Banco do Brasil, haja vista que de
junho/92 a setembro de 1993 (quando o CardPac ficou pronto para implantação e uso) o BB pagou à
contratada ‘nada menos que US$ 5,559,490.44, valor superior até mesmo ao que o Banco pagaria a
empresa americana A.C.I. (US$ 4,968 mil) por seu software, tecnicamente equivalente, já totalmente
customizado para as condições específicas da Entidade (item 8.1.b.3 da Decisão nº 242/95-P);
g.4) ocorrência de efeitos financeiros retroativos à data consignada no contrato 3.6.92, quando na
realidade o mesmo só teria sido assinado em 24.9.92, infringindo o previsto no art. 51, § 1° do
Decreto-lei n° 2.300/86 (item 8.1.b.5 da Decisão nº 242/95-P);
g.5) caracterização de transferências de recursos financeiros para custear, no período de junho/92
a setembro/93, o desenvolvimento de software que não pertence ao Banco, mas à UPSICARD S/A,
inobstante o BB INVEST permanecer com 49% das ações daquela empresa, favorecendo os acionistas
majoritários (item 8.1.b.6 da Decisão nº 242/95-P);
h) converter o presente processo em Tomada de Contas Especial, na forma prevista no art. 47 da
Lei n° 8.443/92 c/c o art. 197 do RITCU, a fim de citar os membros da Diretoria do Banco do Brasil, que
aprovaram, em 24.7.92, a contratação da UPSICARD com data retroativa, os diretores da UPSICARD
S/A indicados pelo Banco, os administradores da GECAR, solidariamente aos sócios da UPSICARD S/A,
responsáveis pelos pagamentos efetuados indevidamente, sem a contraprestação dos serviços e ante à
nulidade do contrato de licenciamento, a seguir relacionados: (...)
Obs.1 - Os nomes dos responsáveis pelos pagamentos consta das fls. 180 do Vol. 14 e os dos
diretores constam da ata da reunião realizada em 24.7.92 (Vol. 14, fl. 143).
Obs.2 - No caso da fatura nº 24, foram aceitas as razões de justificativas dos Diretores do Banco,
face ao entendimento contido no item 36 e subitem 36.1 do despacho (Vol. Principal, fls. 376/377).
i) levantar o sobrestamento das prestações de contas do BB - Banco de Investimento S/A referentes
aos exercícios de 1992 (TC 3.746/94-1) e 1.993 (TC 4.197/95-0) e do BB - Administradora de Cartões de
Crédito S/A relativas aos exercícios de 1990 (TC 632/92-9) e 1991 ((TC 299/93-6);
j) encaminhar à Presidência da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados
cópia do Relatório e Voto apresentados pelo Relator, bem como da Decisão que vier a ser proferida no
presente expediente;
Por fim, destacamos que o Sr. Luiz Antônio de Camargo Fayet (Vol. 13, fl. 55) e Cláudio Dantas de
Araújo (Vol. 15, fl. 130) solicitaram oportunidade de defesa oral, nos termos do disposto no art. 227 do
RITCU.”
38
12.O Diretor da 2ª Divisão Técnica, após fazer breves considerações sobre a analise efetivada,
manifesta-se de acordo com a proposta do ACE, no que é acompanhado pelo Secretário da 2ª Secex em
Substituição.
13.Submetidos os autos ao Colegiado na Sessão Plenária de 24.04.2002, o Ministério Público
formulou pedido de vista, nos termos do art. 50 do Regimento Interno do TCU, tendo apresentado o
parecer abaixo transcrito, em parte:
"II
Não obstante a argumentação sempre lúcida e ponderada dos Analistas da 2ª SECEX, peço vênia
para dissentir de alguns aspectos da solução alvitrada, pelas razões de fato e de direito que passo a
aduzir.
Preliminarmente, assiste razão à Unidade Técnica ao deixar assente que não foram apresentadas
pelos responsáveis justificativas convincentes quanto à ausência de procedimento licitatório, por
inviabilidade de competição, para a contratação da empresa Upsicard S/A - detentora do direito de uso
do software Cardpac - pelo Banco do Brasil, mormente quando se constata existirem, à época, outros
softwares no mercado que poderiam suprir as necessidades do contratante, igualmente aptos à
operacionalização do cartão de crédito Ourocard.
Acrescente-se a isso o fato de que inexistia, por ocasião da avença, qualquer declaração do órgão
de registro atestando ser a Upsicard S/A a única detentora dos direitos de uso do Cardpac no Brasil. Ao
revés, como assinala a Unidade Instrutiva, 'indícios caminham na direção inversa', eis que 'o contrato de
concessão dos direitos de uso do software no Brasil [Contrato de Autorização de Uso de Produto
Software] fala em não exclusividade'.
Quanto à formalização do ajuste com data retroativa - a data que figura no contrato é a de
03.06.92, tendo a celebração ocorrido em momento posterior -, também manifestamos nossa anuência às
conclusões da Unidade Técnica quanto à impossibilidade de sua aceitação à luz da legislação vigente,
que a vedava expressamente (artigo 51, § 2º, do Decreto-lei n.º 2.300/86).
As duas irregularidades acima referenciadas – ausência do certame licitatório e formalização do
ajuste com efeitos financeiros retroativos – ensejam, no entender da 2ª SECEX, a nulidade do contrato
firmado, que deverá, portanto, ser julgado ilegal por este Tribunal (alínea 'f' da proposta técnica - fl. 88
deste volume). Nada obstante concordar com a gravidade dos fatos ora levantados, não considero
oportuno o julgamento no sentido da ilegalidade contratual, senão vejamos.
De acordo com as informações encaminhadas a esta Corte em resposta à recente diligência
efetivada junto ao Banco do Brasil (fls. 05/06 do volume 16), evidencia-se que:
I) o software Cardpac não é mais utilizado no processamento do Ourocard, hoje efetuado
diretamente pelo Banco do Brasil;
II) não mais vigora qualquer contrato de prestação de serviços entre o Banco do Brasil e a
empresa Upsicard S/A;
III) o BB Banco de Investimento ainda mantém participação na Upsicard S/A no percentual de
49%;
IV) a empresa teve as suas atividades operacionais encerradas por força do término do seu prazo
de duração, encontrando-se em fase de liquidação (artigos 206, inciso I, alínea 'a', e 208, ambos da Lei
n.º 6.404/76).
Dessa forma, se o contrato não está mais em vigor, portanto deixou de produzir efeitos, em que
aproveitará ao Banco do Brasil a declaração, agora em 2002, de sua ilegalidade, cujos efeitos deverão
necessariamente retroagir à data de sua celebração? Não se pode, ainda, perder de perspectiva que com
o processamento do Ourocard sendo executado diretamente por aquela sociedade de economia mista,
certamente não haverá novas contratações em substituição à anterior, a justificar, assim, o interesse
público na imediata declaração da nulidade de um contrato que, como se sabe, não mais existe no mundo
jurídico.
Ademais, há de se dar ao interessado necessariamente, sob pena de nulidade do ato, prévia ciência
dos motivos invocados para esse fim, oportunizando a ele o direito de questionar as razões invocadas
pela Administração, e até mesmo o de produção de provas que se prestem a descaracterizar as razões
sustentadas para a invalidação de contrato celebrado.
39
Nesse diapasão, impende destacar decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal ao apreciar o
MS-23550/DF, tendo como Relator o Ministro Marco Aurélio, e em relação à qual julgamos oportuno
destacar excerto da ementa publicada, verbis:
'Decisão pelo TCU de um processo de representação, do que resultou injunção à autarquia para
anular licitação e o contrato já celebrado e em começo de execução com a licitante vencedora, sem que a
essa sequer se desse ciência de sua instauração: nulidade. Os mais elementares corolários da garantia
constitucional do contraditório e da ampla defesa são a ciência dada ao interessado da instauração do
processo e a oportunidade de se manifestar e produzir ou requerer a produção de provas; de outro lado,
se se impõe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos comuns, a fortiori, é
irrecusável que a ela há de submeter-se o desempenho de todas as funções de controle do Tribunal de
Contas.'
Donde se conclui que para a efetivação da solução alvitrada pela Unidade Técnica, qual seja, a de
que se julgue ilegal o contrato celebrado, declarando-se, via de conseqüência, a sua nulidade, há que se
oferecer à parte contratada, in casu a Upsicard S/A, a oportunidade de manifestar-se nos autos, em
homenagem às garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa,
bem como em reverência ao pronunciamento da Suprema Corte nos autos do Mandado de Segurança
suso mencionado.
Por oportuno, não é despiciendo frisar que a Upsicard encerrou as suas atividades operacionais,
encontrando-se em fase de liquidação. No entanto, não há nos autos informação quanto à eleição do
liquidante, a quem competiria representar a companhia e praticar todos os atos necessários à
liquidação, situação essa que se constitui em mais um empecilho, a meu ver, à efetivação da proposta
técnica.
Outrossim, à luz do que consta dos autos, não me parece que a declaração de nulidade do pacto
firmado seja pressuposto necessário para viabilizar o exercício do direito da Administração Pública de
se ressarcir dos prejuízos que lhe foram impingidos. Já se encontram evidenciados, a meu sentir, motivos
suficientes para dar respaldo à devolução dos valores indevidamente pagos à contratada.
Os pagamentos efetuados pelo Banco do Brasil à Upsicard S/A para que esta pudesse fazer frente
aos seus problemas de capital de giro eram, na verdade, simples transferências de recursos financeiros
para custear o desenvolvimento do software Cardpac, que ainda não se encontrava em condições de ser
implantado no âmbito do Banco do Brasil.
Tal fato se torna ainda mais evidente quando se confronta o teor do 'parecer GECAR 1338, de
24.6.92' (fl. 140 do volume 14) - do qual se depreende que o suposto empréstimo a ser concedido à
contratada, a título de adiantamento pelos serviços que seriam prestados, era somente pelo tempo
necessário à conclusão dos ajustes do software às condições de operação do Banco (supostamente de
03.06 a 15.07.92) - com a data efetiva em que se operou a almejada implantação do sistema, momento
em que teve início, de fato, a cessão de direitos contratualmente prevista (20.09.93, consoante nota
GECAR 95/0249 – fl. 204 do volume principal).
Percebe-se, então, que os pagamentos que se verificaram no período de 03.06.92 a 20.09.93, longe
de se constituírem em simples empréstimo - até porque não há nos autos prova da sua liquidação pela
contratada, muito menos que tais 'adiantamentos' tenham sido descontados de faturas pagas
posteriormente -, representaram, ao que tudo indica, pagamentos sem a efetiva contraprestação, ou, mais
ainda, pagamentos por serviços que não estavam contratualmente previstos. Em outras palavras,
intentou-se vincular, indevidamente, um contrato de mútuo (de direito privado) a um contrato de
prestação de serviços ao Banco do Brasil (de direito público).
Acrescente-se a isso o fato de que os pagamentos efetuados para suportar os gastos da Upsicard
S/A durante os trabalhos de customização - adaptações do software às condições operacionais do Banco
do Brasil - evidenciaram flagrante violação à própria cláusula contratual que delimitava o objeto da
avença, e que se consubstanciava na 'cessão ao contratante do direito de uso, a prestação de serviços de
manutenção, suporte e atualizações técnicas do programa produto designado Sistema Integrado UPSI de
Administração de Crédito – CARDPAC' (fl. 144 do volume 14).
Destarte, não podem ser aceitos pagamentos efetuados anteriormente à implantação do sistema no
Banco do Brasil, o que somente se verificou em 20.09.93, sob pena de se fazer tábula rasa de regras
contratuais legitimamente acordadas, estando aí, portanto, perfeitamente justificável a restituição dos
40
valores indevidamente pagos à contratada, sem que, para isso, tenha que ser previamente declarada a
nulidade do aludido contrato.
III
Outra questão em que divirjo da Unidade Instrutiva diz respeito à proposta de responsabilização
solidária de todos os sócios da Upsicard S/A pelos pagamentos efetuados indevidamente pelo Banco do
Brasil à contratada (alínea 'h' da proposta técnica – fl. 88 deste volume).
É cediço ser regra básica do Direito societário que o patrimônio da sociedade não se confunde
com o patrimônio dos seus sócios. Em se tratando de S/A, a responsabilidade dos sócios é absolutamente
limitada, restringindo-se à integralização das ações por eles subscritas. Dessa forma, não há como
prosperar a tentativa de se responsabilizar os acionistas BB Banco de Investimento (com 49% das ações
da Upsicard S/A), CSU Cardsystem S.A. (também com 49%), Fábio Alves Costa (1%) e Nelson Rigoto de
Gouvêa (1%).
Poder-se-ia argumentar, no entanto, que o BB Banco de Investimento detém, na prática, o controle
societário, eis que os adquirentes dos 2% restantes das ações da Upsicard S/A teriam sido indicados pela
própria Diretoria do Banco do Brasil, além do que, dos quatro membros integrantes do Conselho de
Administração, dois deles, incluindo o Presidente, foram também indicados pelo Banco. Assim sendo, na
condição de acionista controlador, poderia o BB Banco de Investimento responder pelos danos havidos,
desde que causados por atos praticados com abuso de poder (art. 117 da Lei das Sociedades por Ações),
abuso esse que, a meu ver, não restou demonstrado ter havido nos presentes autos.
Frise-se, por oportuno, que diretores da Upsicard S/A - gestores de recursos pertencentes ao BB
Banco de Investimento e que estão constituindo o capital social da empresa - e membros da Diretoria do
Banco do Brasil já estão sendo chamados a compor a relação processual, sendo, portanto, indevida a
inclusão adicional dos sócios da empresa nessa mesma relação.
IV
Por fim, propõe a Unidade Técnica que, em uma mesma decisão a ser proferida por esta Corte,
seja determinada a audiência do Sr. José Bezerra Rodrigues, então Diretor de Finanças do Banco do
Brasil S/A (alínea 'g'), bem como a conversão do processo em Tomada de Contas Especial, a fim de ser
promovida a citação de outros responsáveis (alínea 'h').
Manifesto a minha preocupação quanto a esse possível desfecho em função de recente decisão do
Supremo Tribunal Federal veiculada no Informativo STF n.º 259, ao apreciar os Mandados de
Segurança 23.627-DF e 23.875-DF.
Naquela assentada, 'o Tribunal, por maioria, decidiu que não é aplicável o instituto da tomada de
contas especial ao Banco do Brasil S/A, sociedade de economia mista. Tratava-se, na espécie, de
julgamento conjunto de dois mandados de segurança impetrados pelo Banco do Brasil S/A contra atos do
Tribunal de Contas da União – TCU (Decisões 854/97 e 664/98) que determinaram ao mesmo Banco que
instaurasse, contra seus empregados, tomada de contas especial visando a apuração de fatos,
identificação de responsáveis e quantificação de dano aos próprios cofres relativamente à assunção, por
agência, de dívida pessoal de ex-gerente, e ao prejuízo causado em decorrência de operações realizadas
no mercado de futuro de índices BOVESPA. O Tribunal entendeu que os bens e direitos das sociedades
de economia mista não são bens públicos, mas bens privados que não se confundem com os bens do
Estado, de modo que não se aplica à espécie o art. 72, II, da CF, que fixa a competência do TCU para
julgar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.'
Conquanto reconheça que a matéria objeto da indigitada deliberação não guarda pertinência com
a tratada nestes autos, entendo que, por também restar envolvido o Banco do Brasil S/A, possam ser
proferidas decisões em separado pelo Plenário desta Corte de Contas, uma delas determinando,
exclusivamente, a conversão dos autos em TCE.
Tal proposição se mostra relevante na medida em que busca evitar que possível invocação da
mencionada decisão do Pretório Excelso, como forma de questionar a validade da deliberação do TCU
que promover a conversão dos autos em TCE, inviabilize a adoção das outras medidas que estão sendo
alvitradas, como por exemplo a própria audiência, isso se, afinal, for declarada a nulidade da decisão do
TCU pela Suprema Corte.
Quanto às demais irregularidades tratadas nestes autos, este representante do Ministério Público
junto ao Tribunal de Contas da União manifesta-se de acordo com a proposta técnica."
41
É o Relatório.
II - VOTO
A participação do BB-Banco de Investimento S.A. no capital da UPSI Informática Upsicard S/A
decorreu da Decisão da Diretoria do Banco do Brasil, adotada na reunião de 29.08.91, de aceitar a
proposta da firma UPSI Informática Ltda., então detentora no Brasil dos direitos de uso do software
americano Cardpac, para constituir uma empresa envolvendo a participação acionária do BB-BI, tendo
essa participação sido concretizada em 27.11.91, conforme Contrato Particular de Compra e Venda de
Ações, cumulado com Protocolo de Intenções e Outras Avenças (fls. 115/119 do vol . 8)
2.À empresa constituída - Upsicard S/A – em 10.09.91 (fls. 88/89 do vol. 8) foi cedido, conforme
contrato datado de 03.10.91 (fls. 90/1 – vol. 8), o direito de uso de software CARDPAC, obtido pela
UPSI Informática LTDA. da empresa americana CCS América INC.
3.O Banco do Brasil firmou contrato com a Upsicard, datado de 03.06.92, para a cessão ao
contratante do direito de uso, a prestação de serviços de manutenção, suporte e atualizações técnicas do
programa produto designado Sistema Integrado UPSI de Administração de Crédito Cardpac, ainda de
serviços diversos de apoio à gerência, consultoria, desenvolvimento, operação e processamento, projetos,
teleprocessamento ou qualquer outro serviço relacionado a cartões de crédito administrados pelo
contratante.
4.Conforme registrado no subitem 12.3.1. da instrução da 2ª Secex, reproduzido no Relatório
precedente, o software Cardpac não é mais utilizado no processamento do ourocard e do valetik, sendo
tais serviços executados, atualmente, diretamente pelo Banco do Brasil S.A. Acresça-se que a Upsicard
teve as suas atividades operacionais encerradas e encontra-se em fase de liquidação, por força do
encerramento do seu prazo de duração e da deliberação da Assembléia Geral Extraordinária - AGE,
realizada em 09.05.2001.
5.Não obstante constar das análises da Unidade Técnica considerações acerca das razões de
justificativa e outros elementos, apresentados pelos diversos responsáveis, sobre a compra de participação
acionária pelo BB-Banco de Investimento na Upsicard, abstenho-me de tecer comentários sobre a matéria
e de me manifestar sobre o mérito das razões de justificativa oferecidas, tendo em vista que o assunto
está sendo examinado no TC-025.553/92-5 (Prestação de Contas do BB-BI, relativas a 1991), em vista do
Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto a esta Corte, cujo Relator é o Ministro
Valmir Campelo, tendo em vista os fatos verificados na inspeção objeto deste processo.
6.Assim, serão examinadas nesta oportunidade somente as irregularidades verificadas na
contratação da Upsicard para licenciamento e uso e prestação de serviços de manutenção do software
Cardpac, as quais ensejaram a audiência dos Diretores da Diretoria do Banco do Brasil e do Gerente da
Gerência do Cartão de Crédito, responsáveis pela contratação da Upsicard e pela atestação dos serviços
consignados nas faturas.
7.Os responsáveis alegam que a contratação da Upsicard obedeceu aos dispositivos do Regulamento
para Licitações e Obras, Serviços, Compras e Alienações do Banco do Brasil, então vigente, que previa,
em seu art. 25, a inexigibilidade da licitação quando houvesse inviabilidade de competição em especial,
mediante justificativa à Diretoria da Área, para a aquisição de materiais, gêneros, equipamentos ou
serviços que só pudessem ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo.
8.Verifica-se que o teor do Regulamento citado era semelhante ao do art. 23, I, do Decreto-lei nº
2.300/86, em vigor à época, que previa a inexigibilidade da licitação quando houvesse inviabilidade de
competição, em especial, para a aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só pudessem ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca.
42
9.Toshio Mukai, comentando o citado artigo do Decreto-lei nº 2.300/86 (in Estatutos Jurídicos de
Licitações e Contratos Administrativos), afirmava que a “inviabilidade de competição nasce da
impossibilidade de confronto. Tal ocorre, ou porque o objeto é único, ou porque é singular (objeto de
arte, locação ou aquisição de imóvel para o serviço público, notória especialização), ou, ainda, porque
há inviabilidade jurídica de competição.” A inviabilidade jurídica, segundo entendimento do Professor,
“somente aparece em casos tais que o ordenamento jurídico impede a competição; não se trata,
portanto, de objeto singular, impossibilidade material ou inconveniência administrativa. É o direito, ele
próprio, que torna inviável a competição.”
10.Observo que a jurisprudência desta Casa, ao examinar as situações de inexigibilidade, é no
sentido de que a inviabilidade de competição se configura comprovando não apenas que determinado
material, equipamento ou gênero só possa ser fornecido por produtor, empresa ou representante comercial
exclusivo, mas também que inexistam produtos similares capazes de atender às necessidades do
contratante, devendo as ocorrências serem devidamente demonstradas nos processos.
11.Desse modo, as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis para a contratação da
Upsicard S/A sem licitação (subitem 8.1.b.1 da Decisão nº 242/95-P) devem ser rejeitadas, conforme
sugerido pela Unidade Técnica, pois não restou caracterizada a inviabilidade de competição, ao contrário,
verificou-se a existência de, no mínimo, dois sistemas que atenderiam às necessidades do Banco para
processamento do cartão de crédito, sendo, portanto, obrigatória a realização do procedimento licitatório.
Ademais não se comprovou que a Upsicard fosse a única detentora no Brasil dos direitos de uso do
Cardpac, depreendendo-se do Contrato de Autorização de Uso de Produto Software (fls. 149/167) que a
concessão foi efetuada sem exclusividade.
12.Acolho também as conclusões da 2ª Secex com relação as razões de justificativa apresentadas
sobre a desnecessidade da contratação (subitem 8.1.b.2 da Decisão nº 242/95-P), tendo em vista que os
argumentos trazidos pelos responsáveis são suficientes para justificar o atraso no início dos serviços,
tendo em vista a complexidade do objeto contratado, porém inaceitáveis para fundamentar a assinatura
de contrato de prestação de serviço, com respectivo início de pagamento, sem ter havido a devida
contraprestação.
13. A Cláusula Primeira do Contrato de Licenciamento e Prestação de Serviços celebrado entre o
Banco do Brasil S/A e a UPSI Informática Upsicard S/A previa:
“1. DO OBJETO
O objeto do presente Contrato é a Cessão ao CONTRATANTE do direito de uso, a prestação de
serviços de manutenção, suporte e atualizações técnicas do programa-produto designado Sistema
Integrado UPSI de Administração de Crédito – CARDPAC. Constitui, ainda, objeto do presente
Contrato, a prestação ao CONTRATANTE de serviços diversos de apoio à gerência, consultoria,
desenvolvimento, operação e processamento, projetos, teleprocessamento ou qualquer outro serviço
relacionado a cartões de crédito administrados pelo CONTRATANTE, conforme detalhado no ANEXO
IV.”
14.O pressuposto lógico para a celebração do contrato era a possibilidade do Banco do Brasil
utilizar imediatamente o Sistema Cardpac. No entanto, o que se constatou foi a celebração da avença sem
a Upsicard estar preparada para o fornecimento do software adequado às necessidades do Banco e apesar
disso pagou o preço ajustado desde a data constante como do início do contrato (03.06.92) até 20.09.93,
data efetiva da implantação do sistema.
15. Considerando que o contrato firmado entre o Banco do Brasil e a Upsicard não estipulou a
prestação diferenciada para uma ou outra parte, estava o Banco desobrigado de cumprir o pactuado diante
do descumprimento pela contratada de suas obrigações. Assim restou evidenciado que houve pagamentos
indevidos por parte do Banco do Brasil, tendo em vista que não prestados os serviços na forma pactuada.
43
16.Com relação à contratação “muitíssimo cara” (subitem 8.1.b.3 da Decisão nº 242/95-P) as razões
de justificativa dos responsáveis não merecem ter acolhida, pois os valores pagos mensalmente
ultrapassaram o montante previsto na cláusula do contrato de licenciamento e prestação de serviços
(Cláusula do Preço) firmado entre o Banco do Brasil e a Upsicard S/A, verificando-se que no período de
31.07.92 a 08.09.93 o Banco do Brasil gastou o montante de US$ 6,06 milhões, sem que houvesse a
devida contraprestação da Upsicard. Assim, apesar da proposta da Upsicard S/A apresentar o menor custo
à época em que o assunto foi levado à Diretoria do Banco do Brasil, o montante despendido com a
empresa contratada, até 08.09.93, alcançou o montante de US$ 9,52 milhões, computando-se o valor das
faturas emitidas pela UPSICARD S/A e pagas pelo Banco mais o valor pago pelo BB-BI em virtude da
aquisição das ações da contratada.
17.No que se refere ao pagamento da Fatura nº 24 (subitem 8.1.b.4 da Decisão nº 242/95-P –
pagamento de despesas com imposto, diferença de juros bancários com a Agência Central Shopping
BH/MG, aquisição da 3ª cópia do sistema Cardpac à CCS/USA e margem de lucratividade), verifica-se
que os membros da Diretoria do Banco não devem ser responsabilizados pelo pagamento da referida
fatura, tendo em vista que não autorizaram tal pagamento. A obrigação de reparar o débito deve recair
sobre os Diretores da Upsicard, responsáveis pelas informações constantes do documento, e pelo
responsável pela Gerência de Cartão de Crédito - GECAR que validou o pagamento da despesa não
prevista no contrato de licenciamento e prestação de serviços.
18.Anoto que, por equívoco, o então Relator dos autos acolheu em seu voto as razões de
justificativa do Sr. Luiz Cesar Moreira Cruz, com relação ao subitem 8.1.b.4. No entanto, conforme
frisado pela Unidade Técnica a aceitação das razões de justificativa dos membros da diretoria do Banco
não alcança o ex-Gerente do Gecar, uma vez que a sua responsabilidade deve-se ao fato de ter autorizado
o pagamento da fatura nº 24.
19.No que se refere aos efeitos financeiros retroativos (subitem 8.1.b.5 da Decisão nº 242/95-P), as
razões de justificativa dos responsáveis não são procedentes, pois o período de carência não era
vinculante para a formalização do ajuste, mas apenas indicativo do tempo previsto para as adaptações
requeridas do software. Além disso, houve descumprimento do Decreto-lei nº 2.300/86, vigente à época
dos fatos, que vedava (art. 51, § 2º) a atribuição de efeitos financeiros retroativos aos contratos regidos
pelo referido Decreto-lei, bem assim às suas alterações, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade
de quem lhe deu causa.
20.Como se sabe a proibição de que o contrato preveja efeitos retroativos objetiva evitar o risco de
simulação de cumprimento anterior de formalidades, eliminando o surgimento de situações de fato
irreversíveis.
21.Os argumentos apresentados pelos responsáveis para justificar a transferência de recursos para
custear o software (subitem 8.1.b.6 da Decisão nº 242/95-P), conforme anotado pela Unidade Técnica,
demonstram que os valores pagos pelo Banco do Brasil à Upsicard no período anterior à efetiva
instalação do sistema deu-se com o objetivo de capitalizar a empresa, possibilitando-a a efetuar a
customização do Cardpac ao ambiente do Banco. Assim os pagamentos foram ilegais, pois a
customização do sistema não estava inserido no objeto do contrato celebrado com a empresa.
22.De acordo com os documentos constantes dos autos, nenhum pagamento poderia ter sido feito à
Upsicard S/A antes de concluída a implantação do Cardpac no Banco do Brasil. Assim, os pagamentos
efetuados mediante a emissão de faturas pela contratada contra o Banco do Brasil, no período de 31.07.92
a 08.09.93 (destacados no subitem 8.2.2 da Decisão nº 242/95-P), são indevidos, devendo, portanto, os
valores serem restituídos pelos responsáveis. Já os pagamentos efetuados a partir da implantação do
sistema CARDPAC, em 20.09.93, são devidos, pois os serviços consignados em contrato foram prestados
e foi exercido o direito de uso do software.
44
23.Conforme destacado pela Unidade Técnica, os pagamentos indevidos foram efetuados com a
anuência da Diretoria que aprovou o contrato com efeito retroativo, quando, por dever de ofício, deveria
ter conhecimento que o Cardpac não havia ainda sido implantado, e portanto, não existiam as condições
materiais para a execução do mencionado contrato.
24.Acolhendo proposta da Unidade Técnica, este Relator submeteu ao Colegiado na Sessão de
24.04.2002 a responsabilização solidária dos Srs. Nélson Rigotto de Gouvêa e Fábio Alves Caldas pelo
débito apurado nestes autos. No entanto, diante das considerações expendidas pelo Ministério Público,
reexaminei a questão e faço as seguintes observações.
25.À época dos fatos envolvendo o Banco do Brasil e a Upsicard a composição acionária da
empresa era a seguinte: BB Banco de Investimento (49%), NRG Participações S/C Ltda. e Vinc
Participações S/C Ltda. (51%), sendo que o Sr. Nelson Rigotto de Gouvêa e o Sr. Fábio Alves Costa,
proprietários das empresas NRG e VINC, detinham o controle acionário da Upsicard.
26.O Conselho de Administração da Upsicard era composta de quatro (4) membros - 2
representantes do BB-BI e 2 da NRG e VINC -, e a Diretoria tinha cinco (5) membros, sendo 2
representantes do BB-BI (Diretores da Diretoria Administrativo-Financeira e da Diretoria de Operações) .
27.Observo que, de acordo com documentos constantes dos autos (por exemplo fls. 83 do vol. 10 e
fls. 138/144 e 381/389 do vol. 8) o Srs. Nelson Rigotto Gouvêa e Fábio Alves Costa eram
administradores da Upsicard, ocupando, o primeiro, o cargo de diretor-presidente, a quem competia,
conforme previsto no Estatuto, dirigir os negócios da empresa, e, o segundo, o de diretor da empresa.
28.Conforme informações prestadas pelo Banco do Brasil, por meio de expediente datado de
25.03.96 (fls. 130/5 do vol. 14), o procedimento observado para o pagamento das faturas emitidas pela
Upsicard contra o BB, definido em função das cláusulas contratuais, era o seguinte:
“- mensalmente, iniciava-se com a constatação de que a Fatura e Justificativa de Complemento
recebidas continham as assinaturas de 02 (dois) Diretores indicados pelo Banco para compor a
Diretoria da UPSICARD, responsáveis pelas informações constantes naqueles documentos – (Cláusula
3ª do Contrato – Anexo 2);
(...)
- colhiam-se assinaturas dos administradores da Gerência de Cartões de Credito – GECAR,
gestora dos produtos da área de cartão de crédito do Banco, para validação dos valores cobrados e
encaminhavam-se as Notas Fiscais ao Departamento de Administração de Material, Equipamentos e
Contratação de Serviços – DEMAS, para pagamento;
- o DEMAS, por sua vez, emitia o documento “Autorização de Pagamento – AUTPAG” ao
CESEC ANDARAÍ – Rio de Janeiro (RJ), centro processador de pagamentos da Direção Geral, contendo
informações como: conta corrente da UPSICARD S.A. a ser creditada, Agência, data, nº da Nota
Fiscal...”
29.Verifica-se que a Upsicard S/A beneficiou-se com os pagamentos indevidos efetuados pelo
Banco do Brasil. No entanto, considerando que a Upsicard encontra-se em fase de liquidação necessário
se faz chamar aos autos os administradores responsáveis pela prática dos atos ilegais.
30.Assiste razão ao ilustre Procurador-Geral quando afirma em seu parecer que o patrimônio da
sociedade não se confunde com o patrimônio de seus sócios, sendo a responsabilidade dos sócios
limitada. No entanto, a pessoa jurídica não pode ser usada como anteparo de fraude, de burla e de
infringência a proibições estatutárias e legais, ou seja, a pessoa jurídica não pode ser instrumento de
abusos de direito. Se age assim, necessário se faz desprezar a personalidade jurídica para alcançar a
pessoa física que praticou o ato ilegal, esteja a pessoa jurídica em atividade ou extinta.
45
31.A desconsideração da personalidade jurídica está prevista no art. 134, VII, do Código Tributário
Nacional, no art. 28, caput e parágrafo 5º do Código de Defesa do Consumidor, bem como nas Leis nº
6.595/64 e 6.404/76.
32.O Prof. Rubens Requião, in Curso de Direito Comercial, ed. Saraiva, vol. I, 21ª edição, 1993,
p.360, asseverou que “...é necessário insistir na explicação de que a limitação da responsabilidade do
sócio não eqüivale à declaração de sua irresponsabilidade em face dos negócios sociais e de terceiros.
Deve ele ater-se, naturalmente, ao estado de direito que as normas legais traçam, na disciplina do
determinado tipo de sociedade de que se trate. Ultrapassado os preceitos de legalidade, praticando atos,
como sócio, contrários à lei ou ao contrato, tornam-se pessoal e ilimitadamente responsáveis pela
conseqüência de tais atos.”
33.Da mesma forma entende o Prof. Eloy Paulo Schwelm, in Sociedade por Cotas de
Responsabilidade Limitada, ed. Universitária de Direito, 1ª ed. 1994, p. 9: “Salientamos que tanto as
sociedades por quotas de responsabilidade limitada como as sociedades por ações, tem a característica
de não confundirem o seu patrimônio, com o de seus sócios, de vez que só em casos especialíssimos é que
o patrimônio dos seus membros, pode ser comprometido, como no caso de excesso de mandato, violação
de contrato ou de qualquer texto legal.”
34.Na mesma linha tem sido as decisões adotadas pelos Tribunais, por exemplo: “Nenhuma
responsabilidade pessoal assume o diretor pelas obrigações que contrair em nome da sociedade, em
virtude de ato regular de gestão, e de evidência que não pode responder com os seus bens, por qualquer
prejuízo que a sociedade venha a causar a terceiro. Para que o administrador seja responsável
civilmente é necessário que o ato por ele cometido seja considerado ilícito pelo Direito” (2º TACJVSP,
Apelação nº 46.705, 2ª Câmara, publicado em ADCOAS, Boletim nº 5, ano X, p. 789)
35.Assim, verifica-se que os responsáveis pelos pagamentos indevidos são os Dirigentes do Banco
do Brasil, que aprovaram a celebração do contrato com efeito retroativo ( conforme ata da reunião
realizada em 24.07.92, fls. 143 do vol. 14), os Diretores da Upsicard S/A indicados pelo BB-BI,
responsáveis pelas informações contidas nas faturas, e aqueles que dirigiam a empresa, e os
administradores da GECAR, que atestavam a prestação de serviços inexistentes (conforme relação
constante da fl. 180 do vol. 14).
36.Dessa forma, discordo do entendimento do Ministério Público e mantenho no rol dos
responsáveis pelo ressarcimento do débito apurado nestes autos os Srs. Nelson Rigotto Gouvêa e Fábio
Alves Costa, tendo em vista que os administradores da Upsicard, aqueles indicados pelo BB-BI e pelos
demais sócios tinham ciência da ilegalidade de se faturar e receber por serviços ainda não prestados, com
infringência à lei e ao contrato.
37.Com relação à proposta da Unidade Técnica de, nesta oportunidade, julgar ilegal o contrato
celebrado com a UPSICARD, deixo de acolhê-la, em vista das circunstâncias evidenciadas no parecer do
Ministério Público e no item 4 deste Voto, mas principalmente pelo fato de que não foi dado à empresa a
oportunidade de se manifestar sobre as ilegalidades constatadas quando de sua contratação pelo Banco do
Brasil em 1992 e que ensejariam a nulidade do contrato firmado.
38.Discordo, contudo, da proposta do Ministério Público, no sentido de se proferir decisões em
separado nestes autos, uma determinando a conversão do processo em TCE e outra a audiência e demais
providências propostas pela Unidade Técnica. Entendo que, caso o Banco do Brasil venha a impetrar
junto ao Supremo Tribunal Federal Mandado de Segurança contra a decisão que converter este processo
em Tomada de Contas Especial, os demais itens da decisão não serão afetados, pois os itens são
independentes. Não vislumbro dificuldades no cumprimento do restante da decisão, ainda que parte dela
venha a ser declarada nula pela Suprema Corte.
46
39.Preocupa-me, no entanto, o precedente que se abriria caso o Tribunal venha a proferir mais de
uma decisão nestes autos com vistas a evitar questionamentos futuros, quer seja através de recursos junto
ao TCU quer seja através de Mandado de Segurança. Veja, por exemplo, se o Tribunal em um processo
decidir determinar a conversão do processo em TCE ou promover a citação e/ou audiência de muitos
responsáveis. Quantas decisões o Tribunal terá que adotar? Uma ou várias? Quanto trabalho extra seria
necessário para se atingir o mesmo objetivo que se alcançaria proferindo somente uma decisão? Assim,
penso não ser razoável a adoção desse procedimento pelo Tribunal, observando ainda que tal medida não
encontra amparo tanto no Regimento Interno quanto na Resolução nº 002/93, que dispõe sobre a
formalização das deliberações do Tribunal.
Com estas considerações, e de acordo no essencial com os pareceres da Unidade Técnica e do douto
Ministério Público, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 29 de maio de 2002.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE II – PLENÁRIO
TC-008.663/1993-9 (com 10 volumes)
Natureza: Solicitação de auditoria
Entidade: Banco do Brasil S. A .
Ementa: Solicitação de auditoria sobre as atividades do Banco do Brasil S/A, na área do Cartão de
Crédito Ourocard. Realização de inspeção especial. Constatação de falhas e irregularidades. Realização
de audiências, diligência e expedição de determinações ao Banco do Brasil. Acolhidas as razões de
justificativa dos responsáveis para alguns pontos da audiência e rejeitadas as razões de justificativas de
outros itens da audiência. Conversão dos presentes autos em Tomada de Contas Especial. Promoção de
citação e audiência dos responsáveis.
VOTO REVISOR
Tratam os autos de auditoria realizada no Banco do Brasil S.A. e subsidiárias, na área de cartão de
créditos, solicitada pela Comissão de Fiscalização e Tributação da Câmara dos Deputados.
2. As principais questões que emergem dos autos dizem respeito à aquisição pelo Banco do Brasil
– Banco de Investimentos – BB-BI de participação acionária na empresa UPSI Informática UPSICARD
S.A., da contratação da citada Empresa, pelo Banco, sem licitação e, ainda, da autorização de pagamentos
antecipados à mesma empresa, com efeitos retroativos, sem contraprestação de serviços.
3. O eminente Ministro Ubiratan Aguiar, relator do processo, após aprofundada análise dos
elementos trazidos aos autos pela equipe de auditoria e pelos gestores da Unidade Técnica, propôs, entre
outras medidas, a conversão do presente processo em tomada de contas especial, com o objetivo de apurar
a contratação da empresa UPSICARD com efeitos retroativos, o que gerou o pagamento de elevadas
quantias sem a devida contraprestação de serviços, pelo que já se autorizaria a citação dos diretores do
Banco do Brasil, dos diretores da Empresa contratada e dos administradores da GECAR – Gerência de
Cartões de Crédito do BB.
4. Na sessão de julgamento, quando da sustentação oral promovida por um dos responsáveis,
afirmou-se que a diretoria do Banco do Brasil, ao aprovar a proposta a ela submetida pela GECAR, só
teria autorizado o início dos pagamentos após a implantação do software e após efetivamente iniciada a
prestação de serviços, o que, a princípio, eximiria os então diretores de qualquer responsabilidade nessa
TCE. Especialmente em vista dessa afirmação, solicitei vista dos autos.
5. Sobre essa questão, observo que o documento DITEC/PRESI-039, de 16.07.91 (fl. 78, vol. 7) apontado por todas as referências contidas nos autos como aquele que, aprovado pela diretoria do BB em
29.08.91, autorizou a participação do BB na UPSICARD -, apesar de não fazer qualquer referência direta
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às condições em que se dariam a transação, remete a questão para a Nota GECAR 033, de 01.07.91 (fls.
70 a 77, vol. 7).
6. Nesta Nota, a única referência relacionada a prazo encontra-se em seu anexo III, no parágrafo
denominado “carência” (fl. 74, vol. 7) que transcrevo para maior transparência:
“carência
- durante nove meses, período em que a empresa estaria desenvolvendo as principais adaptações do
software às condições operacionais do Banco, não seria (sic) efetivados quaisquer pagamentos a título de
manutenção. A partir da implantação do sistema e observado esse prazo mínimo, a BBCAR passaria a
pagar à nova empresa pelos serviços prestados – outras adaptações do software, incorporação de
inovações tecnológicas que vierem a ser desenvolvidas pela CCSI e tradução de manuais – valor que
calculado com base nos custos operacionais projetados poderia ser estimado em cerca de US$
300.000,00/mês. (...)”
7. O parágrafo, aparentemente, dá razão ao argumento de que a diretoria não teria aprovado o
início dos pagamentos antes da implantação do sistema.
8. Digo aparentemente porque em nova decisão da diretoria, datada de 24.07.92 (fls. 140 a 142,
vol. 14), desta feita aprovando o parecer GECAR 1338, de 24.06.92, a ela submetido pelo Diretor da área
bancária por meio de voto do Diretor da área tecnológica, foi expressamente autorizada, mediante a
antecipação de pagamentos. a cobertura dos custos financeiros da UPSICARD a partir do dia
03.06.92, retroativamente portanto, desde que os dirigentes da UPSICARD indicados pelo Banco
atestassem previamente a adequação dos valores apresentados (fl. 142, vol. 14). Para melhor
esclarecimento dos integrantes deste Colegiado transcrevo o texto integral dessa última decisão.
“6 - UPSI INFORMÁTICA – UPSICARD S.A . – Formalização de contrato
O Diretor Cláudio Dantas de Araújo, em 29.06.92, expressara-se “de acordo” com o seguinte
parecer GECAR 1338, de 24.06.92:
“Tendo em vista estar em fase final a formalização do contrato de prestação de serviços entre o
Banco do Brasil (DITEC/DEMAS) e a UPSICARD, e, face à necessidade de se estabelecer a data de
início da vigência, alinhamos, a seguir, aspectos a serem levados em consideração.
2.A Nota GECAR 033, de 01.07.91, que apresentou a proposta de solução de sistema para o cartão
de crédito do Banco do Brasil – aprovada pela Diretoria em 29.08.91 -, copnsignou as condições de
negócio inicialmente acordadas, que orientariam as relações financeiras para a associação. Pelos cálculos
efetuados, estimou-se que o capital de giro então definido, de US$ 1,2 milhões, seria suficiente para
suportar os custos da UPSICARD durante os trabalhos de customização e até a implantação do sistema –
o que demandaria aproximadamente nove meses -, conforme constou no item “carência”, que abaixo
reproduzimos:
“- durante nove meses, período em que a empresa estaria desenvolvendo as principais adaptações
do software às condições operacionais do Banco, não seriam efetivados quaisquer pagamentos a título de
manutenção. A partir da implantação do sistema e observado esse prazo mínimo, a BBCAR passaria a
pagar à nova empresa pelos serviços prestados – outras adaptações ... -, valor que calculado com base nos
custos operacionais projetados poderia ser estimado em cerca de US$ 300.000,00/mês. Conforme a nova
empresa for prestando serviços para outros bancos/empresas esses custos serão naturalmente rateados
proporcionalmente, permitindo a redução desse valor.”.
3.Convém registrar-se que:
a)logo após a aprovação da Diretoria à associação do BB-Banco de Investimento à UPSI
Informática, realizou-se, em 03.09.91, reunião em Brasília (GECAR/CEDIPSSA/UPSICARD) para
estabelecimento do Plano Preliminar de Trabalho, com vistas ao cumprimento do cronograma
previamente elaborado para migração ao novo processador;
b)em 03.10.91, equipe da GECAR/CEDIP-Salvador deslocou-se para Belo Horizonte, conforme
cientificamos essa Diretoria (Nota GECAR 91/436, de 02.10.91), para, junto à UPSICARD, desenvolver
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os trabalhos de adaptação do sistema às necessidades do Banco, trabalho ainda em fase de conclusões
finais;
c)a UPSICARD – da qual detemos 40% do controle acionário -, por força desses trabalhos de
customizações e do cronograma estrito ao qual estamos subjugados, vem-se dedicando, desde
setembro/91, exclusiva e integralmente ao atendimento de necessidades relacionadas aos nossos cartões;
d)estima-se que a partir de 15 de julho já deveremos estar acionando o processamento dos cartões
de crédito do Banco do Brasil no novo sistema CARDPAC, paralelamente à PROCEDA.
4.Decorridos, pois, nove meses do início dos trabalhos da UPSICARD em regime quase que de
exclusividade ao atendimento à BB-CAR, sem fontes alternativas de receitas para fazer frente aos
problemas de capital de giro, cujo esgotamento ocorreu já em abril, a empresa recorreu a empréstimo
junto ao BB para suprir-se de recursos, que deverá ser liquidado através da antecipação de pagamentos,
pelo Banco do Brasil, por conta de serviços a serem prestados.
5.Com as excelentes perspectivas de realização de negócios por parte da UPSICARD, a exemplo de
FININVEST e BANESPA, com contatos bastante adiantados, há a possibilidade de que os referidos
valores sejam amortizados e liquidados em curto prazo.
6.De forma a permitir a continuidade do funcionamento da UPSICARD, que continuará
totalmente voltada para nosso atendimento, passaríamos, a partir deste mês (consideraríamos a data
de 03.06.92 para início do contrato), a cobrir os custos financeiros da empresa, conforme acordo de
acionistas assinado, e, à medida em que novos clientes forem conquistados, diminuiremos nossa
participação nesses custos.
7.Se de acordo V.Sa., o presente processo seria encaminhado à DITEC para providências
necessárias.”
Por sua vez, o Diretor Maurício Teixeira da Costa emitira, em 9.7.92, o Voto DITEC/PRESI 056, a
saber:
“Acompanho a manifestação do Diretor Cláudio Dantas de Araújo, no sentido da aprovação da
proposta da GECAR, desde que os dirigentes da UPSICARD indicados pelo Banco atestem previamente a
adequação dos valores apresentados para cobertura.
2.Na oportunidade, reitero o entendimento quanto à necessidade do início imediato dos trabalhos de
auditoria junto à empresa, com os seguintes objetivos principais:
a)verificar a adquação dos registros contábeis dos custos cobertos pelo Banco;
b)validar os procedimentos de estruturação da UPSICARD (organização administrativa, sistemas
gerenciais, fluxo decisório, normas contábeis, etc);
c)exame de contratos;
d)dar conformidade à solução proposta para o processamento do cartão do Banco, certificando,
também, o estágio de implantação dos serviços.”
A Diretoria aprovou o voto do diretor da DITEC.” (grifo nosso).
9. Subscreveram essa decisão o então presidente do Banco do Brasil, Sr. Lafaiete Coutinho
Torres, e os ex-diretores do Banco, senhores Celso de Freitas Cavalcanti, Cláudio Dantas de Araújo,
Emílio Garófalo Filho, José Bezerra Rodrigues, Luiz Antonio de Camargo Fayet e Maurício Teixeira da
Costa (fl. 143 do vol. 14).
10. Assim, não há que se falar que a diretoria do BB não autorizou ou não tinha conhecimento da
antecipação de pagamentos sem contraprestação de serviços feita à UPSICARD, de maneira que resta
caracterizada a sua responsabilidade.
11. Acerca da referida contraprestação de serviços, considero oportuno trazer a lume algumas
considerações.
12. A cláusula 5-“c” do contrato de compra das ações da UPSICARD previa a aquisição de duas
cópias do software e que o mesmo seria adaptado às necessidades do Banco do Brasil sem quaisquer
custos adicionais, além dos US$ 3,46 milhões pagos pelas ações, até sua implantação nos computadores
da Empresa (fl. 95, vol. 7). Assim, os aludidos pagamentos antecipados feitos pelo BB à UPSICARD,
antes da implantação do software em suas instalações, só poderiam encontrar amparo na prestação de
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outros serviços não abrangidos pelo contrato de aquisição das ações, como, por exemplo, o
processamento do VALETIK - o vale-refeição do banco do Brasil (fatura nº 76, fl. 10, vol. 7).
13. Entretanto, vultosos pagamentos foram efetuados, por exemplo, a título de “cessão de direito
de uso” já coberta pela contratação inicial que criou a UPSICARD, ou “prestação de serviços de
processamento do CARDPAC”, serviços que não eram prestados pela UPSICARD à época e nem foram
prestados depois, pois o software foi implantado nos computadores do próprio Banco do Brasil (fatura nº
63, fl. 09, vol. 7).
14. Os pagamentos à UPSICARD tidos por irregulares (aqueles realizados antes da implantação do
software CARDPAC no Banco) atingem o expressivo valor de US$ 6 milhões, os quais, quando somados
aos US$ 3,5 milhões pagos pela associação com a empresa UPSI Informática Ltda. totalizam US$ 9,5
milhões. As razões que levaram o Banco a despender essa quantia, que representa 240% do valor inicial
estimado, aparentemente sem procedimentos administrativos internos ou pareceres e estudos técnicos,
encontram-se apenas alegadas nas defesas até agora apresentadas, desacompanhadas que estão de
qualquer documentação comprobatória.
15. Se esses pagamentos dizem respeito a mero adiantamento por serviços futuros, conforme
autorizado pela diretoria do BB, então a comprovação de que tenham sido estornados ou compensados em
momento futuro, apesar de não afastar a ilegalidade da antecipação de pagamento, poderia eliminar o
débito. Contudo, tal comprovação também não se encontra nos autos, de maneira que a questão merece
ser aprofundada e esclarecida.
16. Diante de todas essas circunstâncias, concordo, sobre esse ponto, com a proposta apresentada
pelo Eminente Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, no que determina a conversão deste processo em TCE e
inclui os membros da diretoria do Banco do Brasil, à época dos fatos, entre os responsáveis solidários
pelos pagamentos antecipados feitos à UPSICARD S/A. sem a devida comprovação de contraprestação
de serviços.
II
17. Outras questões, entretanto, chamaram minha atenção no presente processo.
18. O Voto elaborado pelo nobre Relator , em seu parágrafo 17, exime os integrantes da diretoria
do BB, à época, da responsabilidade sobre o pagamento da fatura n.º 24, em 11.12.92, por ausência de
autorização por parte daquele Colegiado, o que se refletiu no subitem 8.2 da sua proposta de decisão.
Quanto a isso, observo que a já citada Decisão da Diretoria de 24.07.92 autorizou a cobertura dos custos
financeiros da UPSICARD, o que abrangeria, a meu ver, os itens a que se refere a fatura nº 24 - despesas
com impostos, diferenças de juros bancários, aquisição de 3ª cópia do sistema CARDPAC -, sendo
discutível, apenas, a parcela relativa à margem de lucratividade prevista no contrato, por não tratar de
“custos”. Em vista dessas constatações, considero não ser recomendável que se exclua, desde logo, a
responsabilidade dos membros da diretoria do BB pelo pagamento dessa fatura, sendo de todo
aconselhável se mantenha os aludidos diretores na lista de responsáveis por esse pagamento na TCE que
advirá da conversão deste processo e, ainda, se suprima o subitem 8.2 da proposta de decisão.
III
19. Registro, ainda, que a forma de implementação da associação do Banco do Brasil com UPSI
Informática Ltda., como aprovada pela diretoria do BB, muito difere daquela afinal realizada pelo BB-BI.
Restou aprovado pelo Banco, na já citada decisão de 29.08.91 (fl. 78, vol. 7), a criação de nova empresa,
para o que “o BB-Banco de Investimento subscreveria a importância de US$ 3.458.823,58
correspondente a 49% das ações”, 2% seriam vendidos a terceiros, e “a UPSI Informática subscreveria os
restantes 49% com softwares, equipamentos e instalações para o funcionamento durante o período de
carência, contrato de licenciamento com a CCSI e contrato de prestação de serviços com o Credireal”
(anexo III à citada Nota Gecar 033, fl. 75, vol. 7). Note-se que a subscrição de ações pressupõe, a meu
ver, que os recursos financeiros dados em pagamento pelas ações fossem destinados à sociedade e não aos
sócios.
20. A partir desse modelo, entendo que o “capital” tecnológico da UPSI Informática Ltda., acima
citado, a ser incorporado à nova empresa, encontrava-se avaliado em aproximados US$ 3,46 milhões,
50
avaliação essa com a qual concordou, ainda que indiretamente, a diretoria do BB. Parece-me ser essa uma
conclusão direta, uma vez que tal “capital” tecnológico correspondeu a 49% das ações, percentual
idêntico ao das ações subscritas pelo Banco, no valor de US$ 3,46 milhões.
21. Ora, se se tratava de criação de nova empresa, o valor das ações subscritas pelo BB, e também
por outros sócios minoritários (restantes 2% das ações) deveriam capitalizar diretamente a empresa,
integrando seu patrimônio, da mesma forma que os bens e direitos advindos da UPSI Informática também
o fariam. Nesse sentido, a nova empresa deveria deter, após a integralização de seu capital, US$ 3,46
milhões em bens e direitos transferidos pela UPSI Informática LTDA. e US$ 3,46 milhões em caixa,
integralizados em espécie pelo BB.
22. Não obstante, o modelo de associação afinal adotado foi muito semelhante àquele inicialmente
proposto pela UPSI Informática Ltda. ao Banco do Brasil (fls. 57 a 61, vol. 7). Conforme realizado o
negócio, o BB-BI findou por adquirir 49% da UPSI Informática UPSICARD S.A. (fls. 82 a 86, vol. 14),
sociedade por ações criada pelos sócios da UPSI Informática Ltda. a partir de cisão da empresa SIGMA 3
Informática S.A., da qual também eram proprietários (fls. 265 a 276, vol. 8).
23. Na nova estrutura adotada para o negócio, dos US$ 3,46 milhões pagos pelo Banco do Brasil
pelas ações, US$ 2,26 milhões foram destinados aos proprietários das ações e apenas US$ 1,2 milhões
foram capitalizar a empresa, sob a forma de capital de giro - e ainda assim como resgate de direitos de
crédito devidos pelos proprietários das ações à UPSI Informática UPSICARD S.A.
24. Essa modificação, se não trouxe diferença no dispêndio inicial realizado pelo Banco, alterou
substancialmente a disponibilidade financeira à disposição da nova empresa (que passou de US$ 3,46
milhões para US$ 1,2 milhões) e remunerou o “capital” agregado pelos sócios da UPSI Informática Ltda.
em US$ 3,46 milhões acima dos valores inicialmente estimados e aprovados pela diretoria (pois, além de
embolsarem US$ 2,26 milhões, quitaram débito no valor de US$ 1,2 milhões, e, ainda, continuaram
proprietários de 49% das ações da nova empresa estimados em US$ 3,46 milhões). Isso só faria sentido se
os bens e direitos transferidos para a nova empresa pela UPSI Informática Ltda. estivessem estimados em
aproximadamente US$ 7 milhões.
25. Como a insuficiência de capital de giro à disposição da UPSICARD tem relação direta com os
fatos a serem ainda apurados nesse processo – haja vista que embasou a autorização concedida pela
diretoria do BB para cobertura dos custos financeiros da empresa antes da implantação do sistema -, os
administradores do BB-BI, da GECAR e da UPSI informática Ltda., à época da criação da UPSICARD,
deveriam também ser citados, na TCE advinda da conversão desse processo, pelos valores pagos na
aquisição da participação acionária que não foram destinados à sociedade criada.
26. Não obstante, concordo com a proposta do eminente Relator no sentido de que a compra da
participação acionária na UPSICARD pelo Banco do Brasil, e todas as questões a ela relacionadas, onde
se inclue a acima analisada, sejam integralmente tratadas na prestação de contas do Banco de
Investimentos do Banco do Brasil – BB-BI, relativa ao exercício de 1991, às quais, sugiro, seja juntada
cópia desta decisão, para que se guarde memória e se dê prosseguimento à análise acima.
IV
27. Por fim, sugiro retificação do nome de um dos diretores da UPSICARD, Sr. Fábio Alves
Caldas, que consta dos subitens do item 8.7 da proposta de decisão do Relator como Fábio Alves Carlos.
Feitas essas considerações, e concordando com as demais propostas apresentadas pelo eminente
Ministro-Relator, proponho que o Tribunal adote a decisão que ora submeto à apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Revisor
DECISÃO Nº 610 /2002-TCU - PLENÁRIO
1.Processo nº TC-008.663/1993-9 (com 10 volumes)
2.Classe de Assunto: II - Solicitação de Auditoria
51
3.Interessada: Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados.
4.Entidade: Banco do Brasil S/A - BB
Vinculação: Ministério da Fazenda
5.Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
Revisor: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
6.Representante do Ministério Público: Paulo Soares Bugarin e Lucas Rocha Furtado
7.Unidade Técnica: 2ª Secex
8.Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1.conhecer das razões de justificava apresentadas pelos responsáveis Luiz Antônio de Camargo
Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa, Lafaiete Coutinho Torres, Luiz Cézar Moreira
Cruz, Celso de Freitas Cavalcanti e Cláudio Dantas de Araújo quanto aos questionamentos referentes aos
subitens 8.1.a.1, 8.1.a.2 e 8.1.a.3 da Decisão n° 242/95-P, sem, no entanto, decidir sobre o mérito, visto
que o tema relativo à compra da participação acionária na UPSICARD já está sendo tratado nos autos do
TC 025.553/92-5 (PC do BB-BI – 1991), por força de recurso de revisão interposto pelo Representante do
MP/TCU, aos quais deverá ser juntada cópia desta decisão e do voto e relatório que a acompanham;
8.2.acolher como satisfatórias as justificativas enviadas pelo Sr. Paulo de Tarso Medeiros,
excluindo-o de qualquer responsabilidade com relação a contratação irregular da UPSICARD S/A
(subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.4, 8.1.b.5 e 8.1.b.6 da Decisão nº 242/95-P);
8.3.não acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelos Srs. Luiz Antônio de
Camargo Fayet, Emílio Garófalo Filho, Maurício Teixeira da Costa, Lafaiete Coutinho Torres, Celso de
Freitas Cavalcanti e Cláudio Dantas de Araújo, com relação aos itens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8,1,b,4,
8.1.b.5 e 8.1.b.6, da Decisão nº 242/95-P;
8.4.não acolher como satisfatórias as justificativas apresentadas pelo Sr. Luiz César Moreira Cruz,
com relação aos subitens 8.1.b.1, 8.1.b.2, 8.1.b.3, 8.1.b.4, 8.1.b.5 e 8.1.b.6, da Decisão nº 242/95-P;
8.5.promover a audiência, com fulcro no art. 43, inciso II da Lei n° 8.443/92 c/c o art. 194, inciso
III do RITCU, do Sr. José Bezerra Rodrigues, para que apresente razões de justificativa sobre a
contratação da UPSICARD S/A, em 3.6.92, pelo Banco do Brasil, com a aprovação pela Diretoria do
expediente DITEC/PRESI 056, de 9.7.92, para licenciamento de uso e prestação de serviços de
manutenção do ‘software’ CardPac, em relação ao qual são apontadas as seguintes irregularidades:
a) “não foi precedido de licitação e não existe parecer específico dos órgãos competentes, opinando
pela Inexigibilidade ou dispensa, não podendo, o Banco, por ter uma mera participação minoritária na
UPSICARD S/A através do BB-BI, conceder a essa empresa o privilégio da contratação direta, por estar
contrariando as disposições do Decreto-lei n° 2.300/86 e o próprio Regulamento de Licitações” (item
8.1.b.1 da Decisão nº 242/95-P);
b) “desnecessária a contratação, uma vez que o ‘software’ ainda estava em desenvolvimento e sem
condições de ser implantado” (item 8.1.b.2 da Decisão nº 242/95-P);
c) “contratação que vem custando ‘muitíssimo caro’ ao Banco do Brasil, haja vista que de junho/92
a setembro de 1993 (quando o CardPac ficou pronto para implantação e uso) o BB pagou à contratada
‘nada menos que US$ 5,559,490.44, valor superior até mesmo ao que o Banco pagaria a empresa
americana A.C.I. (US$ 4,968 mil) por seu software, tecnicamente equivalente, já totalmente customizado
para as condições específicas da Entidade” (item 8.1.b.3 da Decisão nº 242/95-P);
d) “ocorrência de efeitos financeiros retroativos à data consignada no contrato 3.6.92, quando na
realidade o mesmo só teria sido assinado em 24.9.92, infringindo o previsto no art. 51, § 1° do Decreto-lei
n° 2.300/86” (item 8.1.b.5 da Decisão nº 242/95-P);
e) “caracterização de transferências de recursos financeiros para custear, no período de junho/92 a
setembro/93, o desenvolvimento de software que não pertence ao Banco, mas à UPSICARD S/A,
inobstante o BB INVEST permanecer com 49% das ações daquela empresa, favorecendo os acionistas
majoritários” (item 8.1.b.6 da Decisão nº 242/95-P);
8.6. converter o presente processo em Tomada de Contas Especial, na forma prevista no art. 47 da
Lei n° 8.443/92 c/c o art. 197 do RITCU, a fim de citar solidariamente os membros da Diretoria do Banco
do Brasil, que aprovaram, em 24.7.92, a contratação da UPSICARD com data retroativa, os diretores da
UPSICARD S/A indicados pelo BB-BI e pelos outros acionistas, os administradores da GECAR,
responsáveis pelos pagamentos efetuados indevidamente, sem a contraprestação dos serviços, a seguir
relacionados:
52
RESPONSÁVEIS N.º DA
SOLIDÁRIOS
AUTORIZAÇÃO DATA DE
VALOR
DE
AUTORIZAÇÃO
FATURA PAGAMENTO
DE PAGAMENTO(Cr$)
Lafaiete Coutinho
Torres, Celso de6
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, Luiz
César Moreira Cruz,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
354
31.07.92
1.154.126.400,00
455
10.09.92
2.500.000.000,00
590
28.10.92
4.410.310.163,00
Lafaiete Coutinho17
Torres, Celso de20 e 21
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, Adilson
R. Carvalho, João
Paulo da Cunha
Rosa, Luiz Cézar
Moreira
Cruz,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
591
677
28.10.92
07.12.92
4.542.875.307,77
3.209.348.473,31
Lafaiete Coutinho24
Torres, Celso de
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, Adilson
R. Carvalho, João
Paulo da Cunha
Rosa, Luiz Cézar
Moreira
Cruz,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
693
11.12.92
5.266.486.270,76
Lafaiete Coutinho
Torres, Celso de5
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, João
Carlos
Cequine,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
Lafaiete Coutinho
Torres, Celso de12
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, Adilson
R. Carvalho, João
Paulo da Cunha
Rosa, Antônio de F.
Machado
Júnior,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
53
Lafaiete Coutinho
Torres, Celso de26 e 27
Freitas Cavalcanti,
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, José
Ronaldo
Fidelis,
João
Paulo
da
Cunha Rosa, José
Carlos
Cequine
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
729
29.12.92
3.928.193.111,46
78
77
135
134
214
215
259
327
04.02.93
04.02.93
03.03.93
03.03.93
07.04.93
07.04.93
06.05.93
29.06.93
590.681.175,21
4.872.923.554,77
345.352.294,71
6.157.426.203,81
7.770.056.126,59
902.549.305,42
10.941.031.647,89
19.450.672.001,90
Lafaiete Coutinho49
Torres, Celso de54
Freitas Cavalcanti,65
Cláudio Dantas de84
Araújo,
Emílio87
Garófalo Filho, José 86
Bezerra Rodrigues,90
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e 92
Maurício Teixeira91
da Costa, José
Ronaldo
Fidelis,
João
Paulo
da
Cunha
Rosa,
Antônio
F.
de
Machado
Júnior,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
184
231
260
346
347
348
378
379
377
25.03.93
19.04.93
06.05.93
07.07.93
07.07.93
07.07.93
06.08.93
06.08.93
06.08.93
687.808.431,88
2.849.684.210,53
3.597.726.315,79
254.698.971,87
22.260.982.046,75
7.321.849.211,67
332.152,92
9.893.660,91
29.214.386,67
Lafaiete Coutinho76
Torres, Celso de73
Freitas Cavalcanti,80
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, José
Ronaldo
Fidelis,
João
Paulo
da
Cunha
Rosa,
Romeu
Ferreira
Borges,
Nelson
Rigotto de Gouvêa
e
Fábio
Alves
Caldas
297
298
299
07.06.93
07.06.93
07.06.93
5.582.488.785,03
197.059.165,86
16.721.869.852,90
Lafaiete Coutinho98
Torres, Celso de97
Freitas Cavalcanti,96
Cláudio Dantas de
Araújo,
Emílio
Garófalo Filho, José
Bezerra Rodrigues,
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e
Maurício Teixeira
da Costa, José
Ronaldo
Fidelis,
João
Paulo
da
Cunha
Rosa,
Nelson
Ananias,
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas
400
399
398
03.09.93
03.09.93
08.09 .93
12.654.242,76
434.954,25
36.455.431,20
Lafaiete Coutinho29
Torres, Celso de33 e 34
Freitas Cavalcanti,37
Cláudio Dantas de44 e 45
Araújo,
Emílio50 e 51
Garófalo Filho, José 53
Bezerra Rodrigues,63 e 64
Luiz Antonio de
Camargo Fayet e 83
Maurício Teixeira
da Costa, José
Ronaldo
Fidelis,
João
Paulo
da
Cunha Rosa, Luiz
Cézar Moreira Cruz
Nelson Rigotto de
Gouvêa e Fábio
Alves Caldas.
8.7.levantar o sobrestamento das prestações de contas do BB - Banco de Investimento S/A
referentes aos exercícios de 1992 (TC 3.746/94-1) e 1993 (TC 4.197/95-0) e do BB - Administradora de
Cartões de Crédito S/A relativas aos exercícios de 1990 (TC 632/92-9) e 1991 (TC 299/93-6);
8.8.encaminhar à Presidência da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados
cópia desta decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam .
54
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Revisor).
11.2. Ministro que não participou da votação (artigo 57 do Regimento Interno): Valmir Campelo.
11.3. Ministro que alegou suspeição: Adylson Motta.
11.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Revisor
ANEXO II DA ATA Nº 20, DE 12 DE JUNHO DE 2002
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Relatórios, Votos e Propostas de Decisão, emitidos pelos respectivos Relatores, bem como Decisões
de nºs 611 a 638, proferidas pelo Tribunal Pleno em 12 de junho de 2002, e os Acórdãos nºs 209 e 217,
aprovados nesta data, acompanhados de Pareceres em que se fundamentaram (Regimento Interno, artigos
19, 20, 31, inciso VI, 42 a 46, 66, incisos VI a VIII, 77, §§ 1º a 7º e 9º, 80, incisos V e VI, 84 a 86).
GRUPO I - CLASSE I - PLENÁRIO
TC-016.029/1999-2 (com 2 volumes)
Apenso TC-006.591/1995-7 (com 7 volumes)
Natureza: Embargos de Declaração
Entidade: Prefeitura Municipal de Porto Velho/RO
Interessado: José Alves Vieira Guedes, ex-Prefeito
Ementa: Tomada de Contas Especial. Embargos de Declaração opostos contra acórdão que julgou
irregulares as contas, imputou débito ao responsável e aplicou-lhe multa em decorrência de
irregularidades na aplicação de recursos repassados pelo extinto Ministério da Integração Regional, bem
como multou diversos outros responsáveis por irregularidades em certames licitatórios. Inexistência de
omissão, contradição ou obscuridade no acórdão recorrido. Negado provimento ao recurso. Mantença da
deliberação recorrida. Ciência ao interessado.
Trata-se de Embargos de Declaração opostos pelo Sr. José Alves Vieira Guedes contra o Acórdão
nº 197/2001-TCU-Plenário, Sessão de 15/08/01, por meio do qual rejeitou-se parcialmente as suas
alegações de defesa, julgou irregulares as suas contas, condenou-o ao recolhimento do débito e aplicoulhe a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, em decorrência de irregularidades praticadas na gestão
dos recursos repassados pelo extinto Ministério da Integração Regional (MIR) por força da Portaria n°
402, de 18/08/93, apuradas no TC-006.591/1995-7, juntado às contas.
2.
Ante o disposto no art. 37 da Resolução TCU nº 136/2000, encaminhei os autos à
SECEX/RO para instrução e posteriormente para o Ministério Público junto ao TCU (fls. 06 do Volume
I).
55
3.
Aquela Secex - após manifestar-se pelo conhecimento dos presentes embargos em
face do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade - tece, quanto ao mérito, as seguintes
considerações, no essencial (fls.07/11 do Volume I):
“4. Inconformado com a Decisão o responsável busca os seguintes esclarecimentos, fls. 1 a 3:
- Primeiro questionamento
5. ‘Porque a responsabilização do embargante para recolhimento da diferença de rendimento
referente às aplicações financeiras, no valores de CR$ 28.341.266,90 a valor de 23/03/94, se o mesmo foi
apropriado pela Prefeitura?
6. ‘Conforme conclui o Relatório do Acórdão, os recursos estão em poder do próprio município,
em razão de iniciativas de outros componentes da administração municipal, com o objetivo de proteger
os recursos federais da espiral inflacionária da época.
7. ‘Vejamos o texto (fl. 267) do bem elaborado parecer de lavra do representante do Ministério
Público, Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsino, adotado pelo Ilustre Componente da Corte de Contas
da União, o Constituinte Federal – Ministro IRAM SARAIVA: ‘ Ocorre que, com a aplicação desses
recursos, a conta corrente específica do repasse ficaria, durante um certo período, sem disponibilidades
suficientes para fazer frente aos compromissos já assumidos. Quando se deram conta disso, os agentes
municipais buscaram, como solução, cobrir os cheques emitidos utilizando recursos próprios da
Prefeitura. Nesse sentido, efetuaram dois depósitos na conta específica e, em momentos diferentes,
fizeram duas retiradas para compensar esses depósitos. Porém, como a soma do que foi retirado é
superior ao valor total do que fora depositado, a diferença entre esses valores (retirado e depositado)
constitui o débito apurado, e que corresponde aos rendimentos obtidos com as mencionadas
aplicações, dos quais se apropriou a Prefeitura’ grifo nosso’
- Análise
8. A responsabilidade pelo bom e regular emprego dos recursos públicos transferidos cabe à
autoridade pública que pactuou o recebimento dos mesmos, no caso in tela, ao Sr. Ex-Prefeito, ora
embargante, que assinou o requerimento ao extinto MIR, fl.2 – v.principal. A vasta legislação citada pelo
parquet especializado, adotado como Relatório do Acórdão questionado, não deixa dúvidas quanto a
isso, senão, vejamos: ‘Quanto à tese da ilegitimidade passiva do Sr. José Alves, rechaçamo-la, de pronto,
devido a sua absoluta falta de consistência. Tal posicionamento se justifica não em razão da
fundamentação legal citada pela Unidade Técnica – art. 28 da IN STN 01/97, que não era vigente à
época dos fatos, mas em decorrência do disposto no art. 93 do Decreto-Lei n° 200/67 c/c o art. 26, §2°
da IN STN n/ 02/93; no art. 5°, incisos I e VII, da Lei n° 8.443/92; na Portaria MIR n° 402/93 e com nos
compromissos assumidos pelo responsável por ocasião do requerimento dos recursos’ (fl. 266 – V.
principal).
9. Entendemos não ser necessário transcrever, aqui, toda a legislação citada, colacionamos,
porém, o art. 93 do Decreto-Lei 200/67:
Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.
10. É sabido e consabido que os rendimentos financeiros auferidos em decorrência da aplicação
dos recursos do convênio devem ser aplicados no objeto do mesmo e constar da prestação de contas (art.
16, §2° da IN 02/93 – vigente à época).
11. A declaração contida no Parecer do MP/TCU, de que os recursos foram transferidos para
conta da prefeitura, demonstra apenas que eles não foram mantidos em conta específica, conforme,
inclusive, determina a IN 02/93 em seu art.16, não tendo, portanto, o condão de eximir o Embargante da
responsabilidade da sua regular aplicação. Ademais, não se sabe que destino teria tomado aqueles
recursos transferidos para a conta da Prefeitura.
12. Precedente perigoso seria reconhecer que a simples transferência de recursos para a conta da
Prefeitura exime de responsabilidade o Responsável pela prestação de contas dos mesmos.
13. Ora, quando da Prestação de Contas, deveria o Embargante atentar para a totalidade de
recursos (inclusive rendimentos financeiros), e, verificando alguma irregularidade, proceder a
instauração de Tomada de Contas Especial afim de resguardar a si próprio e ao erário.
14. A regra geral está insculpida no art. 8° da Lei 8.443/92:
Art. 8°. Diante da omissão do dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos
recursos repassados pela União, na forma prevista no inc. VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de
56
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores público, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal,
ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob
pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providência com vista à instalação da
tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do
dano.
15. Entendemos, portanto, não haver dúvidas quanto à responsabilidade do Sucumbente em
ressarcir o erário. Deveria ter sido demonstrado, quando das alegações de defesa, de forma clara e
objetiva, qual foi a destinação daqueles recursos.
Segundo questionamento
16. ‘Porque a Secretária Municipal de Fazenda e o Diretor do Departamento Contábil e
Financeiro, não foram citados para responder sobre as aplicações financeiras se foram eles os
responsáveis pelas aplicações financeiras, para proteger os recursos públicos e responsáveis também
pelos cálculos que resultaram na apropriação de parte dos rendimentos pela Prefeitura?
17. ‘Vejamos o texto (fl.267) do bem elaborado Parecer de lavra do representante do Ministério
Público, Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsino, adotado pelo Ilustre Componente da Corte de Contas
da União, o Constituinte Federal – Ministro IRAM SARAIVA: ‘No que tange à alegação de que o valor
impugnado pertencia ao Município, as informações prestadas pelo responsável (item 2, fls. 217/218) e os
demonstrativos de fls. 232 esclarecem o modo pelo qual se originou o débito em questão. O cotejo dessas
informações com as constantes no extrato de fl. 54 revela que a Secretária Municipal da Fazenda e o
Diretor do Departamento Contábil e Financeiro, com o objetivo de otimizar o rendimento dos recursos
recebidos, aplicaram os mesmos no mercado financeiro, por prazo fixo...’ – grifo nosso’
- Análise
18. Conforme demonstramos no questionamento anterior, a responsabilidade pela regular
aplicação dos recursos em análise cabe ao Ex-Prefeito, ora embargante, posto que pactuou junto ao
extinto MIR a liberação dos mesmos. Não custa lembrar que a Secretária Municipal da Fazenda e o
Diretor do Departamento Contábil e Financeiro estão hierarquicamente submetidos à autoridade do
Prefeito.
19. Quando de suas alegações de defesa, analisadas à fl. 259-v.principal, o Responsável não trouxe
nenhum elemento sequer capaz de comprovar que os seus subordinados agiram de má-fé e sem seu
conhecimento. Se assim tivesse procedido, indiscutivelmente seriam tais subordinados trazidos aos autos.
Se existe culpa de tais dirigentes capaz de eximir o Embargante de responsabilidade, isso deve ser
trazido ao processo em momento oportuno, seja, quando da interposição de recurso de reconsideração.
- Terceiro questionamento
20. ‘Porque a tipificação de falta de boa-fé do Embargante, se a denúncia foi referente ao
pagamento de reajuste a empresa TRR – Transporte e Revenda de Derivados de Petróleo Ltda., foi
considerada como regularmente transferida e parte dos rendimentos apurados na conta convênio foi
apropriado pelo Município em razão de cálculos realizados pela Secretaria Municipal de Fazenda que
não foi citada para esclarecer o resultado apurado?
- Análise
21. No Relatório que fundamentou o Acórdão 197/2001, fl. 268-v.principal, consta que o exame da
boa-fé estaria prejudicado ‘...ante a ocorrência das irregularidades relatadas nos subitens b.1.1 e c.1.1
da instrução de fls. 776/777 do TC 006.591/1995-7 – Vol. 3, as quais, embora não tenham sido tratadas
no presente processo, foram minuciosamente examinadas naquele, juntada a este por força da Decisão
n° 615/98 – Plenário (fl. 825 do TC n° 006.791/1995-7 – Vol.3)’.
22. O citado item b.1.1, fls. 776 e 799 do TC 006.591/1995-7 – Vol. 3, juntado ao TC
016.029/1999-2, não questionado pelo Embargante, refere-se à responsabilização do Sr. José Alves
Vieira Guedes por conferir a execução dos serviços à Norberto Odebrecht, empresa não vencedora da
licitação 03-006/CPL/93, fato que por si só já prejudicaria o exame da boa-fé.
23. O item c.1.1, fl. 777 do TC 006.591/1995-7 – Vol. 3, juntado ao TC 016.029/1999-2, trata-se de
pagamento à empresa TRR – Transporte e Revenda de Derivados de Petróleo Ltda., frente à emissão das
Notas Fiscais 016075 e 016078, quando as mesmas apontavam erro de preenchimento. O Relatório que
fundamentou a Decisão 615/98-TCU-Plenário, fl. 802 do TC 006.591/1995-7 – Vol. 3, juntado ao TC
016.029/1999-2, detalha precisamente esta irregularidade.
24. Vê-se, portanto, que o fato alegado pelo Embargante – pagamento de reajuste a empresa TRR –
57
Transporte e Revenda de Derivados de Petróleo Ltda. – do qual foi absolvido, fl. 258 – V.principal, não
se confunde com o que prejudicou o exame da boa-fé.
25. Quanto às alegações de as verbas terem sido transferidas para a Prefeitura e a ausência de
questionamento à Secretaria Municipal de Fazenda, devidamente esclarecidas nos questionamentos um e
dois, não foram tais fatos os que prejudicaram o exame da boa-fé, e sim os contidos no TC
006.591/1995-7, conforme expressa o Acórdão ora embargado, fl. 270-V.principal.
4. Ante todo o exposto, a Secex/RO, em pareceres uniformes, propôs conhecer do presente
Embargos de Declaração, nos termos do §§ 1° e 2° do art. 34 da Lei 8.443/92, para, no mérito, negar-lhe
provimento, mantendo o inteiro teor do Acórdão n°197/2001-TCU-Plenário e dar conhecimento da
deliberação que for adotada aos interessados.”
5. O Ministério Público junto ao TCU manifestou-se de acordo com a proposta oferecida pela
Unidade Técnica.
É o relatório.
VOTO
Conforme visto no Relatório precedente, à luz do minudente exame promovido pela SECEX/RO,
o acórdão recorrido não padece de vício de contradição, omissão ou obscuridade, cabendo, pois, com
fundamento no art. 34, caput, da Lei n. 8.443/92, rejeitar os presentes embargos opostos pelo Sr. José
Alves Vieira Guedes.
Nessas condições, acolho a proposta da Unidade Técnica, endossada pela Procuradoria, e VOTO
no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 209/2002-TCU- PLENÁRIO
1. Processo nº TC-016.029/1999-2 (com 2 volumes)
Apenso TC-006.591/1995-7 (com 7 volumes)
2. Classe de Assunto: I - Embargos de Declaração
3. Interessado: José Alves Vieira Guedes, ex-Prefeito
4. Entidade: Prefeitura Municipal de Porto Velho/RO
5. Relator: Ministro Iram Saraiva
6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado
7. Unidade Técnica: Secex/RO
8. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial instaurada contra o Sr.
José Alves Vieira Guedes, ex-Prefeito do Município de Porto Velho/RO, em decorrência de
irregularidades praticadas na gestão dos recursos repassados pelo extinto Ministério da Integração
Regional (MIR) por força da Portaria n° 402, de 18/08/93, para a execução de obras de infra-estrutura
básica no Município e apuradas no TC-006.591/1995-7, juntado às contas.
Considerando que, na sessão de 15/08/01, o Tribunal, dentre outras medidas, julgou as presentes
contas irregulares, condenou o responsável ao recolhimento do débito (CR$ 28.341.266,90 em 23/03/94)
e aplicou-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 3.000,00 (Acórdão nº
197/2001-TCU-Plenário);
Considerando que o responsável opôs, tempestivamente, embargos de declaração contra a
mencionada deliberação;
Considerando que os argumentos oferecidos não lograram demonstrar a existência de obscuridade,
omissão ou contradição na deliberação recorrida;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
58
razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 32, inciso II e 34, da Lei nº 8.443/92, c/c o art.
19, inciso II, do Regimento Interno do TCU, em:
8.1 - conhecer dos embargos de declaração opostos pelo responsável, para, no mérito, negar-lhes
provimento, mantendo em todos os seus termos o Acórdão nº 197/2001-TCU-Plenário;
8.2 - dar ciência desta deliberação ao interessado.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva (Relator), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC – 625.177/1994-0 (c/4 volumes)
Anexos: TCs nºs 004.889/1998-3; 625.142/1994-2; 625.060/1994-6; 929.301/1998-6 e
929.533/1998-4
Natureza: Pedido de Reexame
Entidade: Hospital de Clínicas de Porto Alegre
Interessado: Carlos César Silva de Albuquerque
Ementa: Peça recursal interposta contra a Decisão nº 328/2001-TCU-Plenário que negou
provimento ao Pedido de Reexame da Decisão nº 752/98-TCU-Plenário no tocante à determinação de
observância de limite remuneratório estabelecido na Constituição Federal. Ausência dos requisitos de
admissibilidade previstos na Lei n.º 8.443/92. Não conhecimento. Manutenção, em seus termos, da
Decisão recorrida. Cientificação ao recorrente.
RELATÓRIO E VOTO
Trata-se de expediente formalizado no âmbito da Administração do Hospital de Clínicas de Porto
Alegre no sentido de que fosse reexaminada a deliberação desta Corte que negou provimento ao Pedido
de Reexame anteriormente formulado contra a Decisão nº 752/98-TCU-Plenário no tocante à
determinação de observância de limite remuneratório estabelecido na Constituição Federal.
2.Tendo procedido o devido exame do feito, a zelosa SERUR, às fls. 06/09, propôs o não
conhecimento do pleito por não se enquadrar em qualquer das espécies recursais legalmente previstas,
não atendendo, conseqüentemente, aos requisitos de admissibilidade previstos. Para melhor entendimento
da matéria, colaciono a seguir os termos da instrução da Unidade Técnica, adotando-os como parte do
Relatório:
"Trata-se de expediente por meio do qual o representante do Hospital de Clínicas de Porto Alegre
requer a anulação do julgamento (Decisão nº 328/2001, Plenário, de 06/06/2001, fls. 77, vol. 2) e
designação de nova data, a fim de ser novamente julgado o recurso, antecedida da formalidade legal
solicitada, qual seja de prévia notificação da pauta para sustentação oral (fl. 2, vol. 4).
ADMISSIBILIDADE
2.
Quanto ao enquadramento da peça apresentada pela entidade, não é possível conhecê-la
como embargos de declaração, pois não visa corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão
59
recorrida. Também, não é possível conhecê-la como recurso de reconsideração e de revisão pois são
previstos para processo de contas e, no caso deste, não preenche os requisitos específicos.
3Por sua vez, a peça não pode ser conhecida como pedido de reexame pois esta espécie recursal já
foi utilizada uma vez, tendo sido proferida a Decisão nº 328/01 (fls. 77, vol. 2) em grau de recurso. Então,
estamos diante de um petição que não se enquadra nos recursos típicos previstos na Lei Orgânica.
Entretanto, para não frustar o direito de peticionar aos órgãos públicos e obter deles resposta, proponho
que se adote o trâmite de Pedido de Reexame à peça, com o juízo de admissibilidade negativa, ou seja,
com a proposta de não conhecer pois não preenche os requisitos previstos no art. 48, c/c o art. 32 e 33 da
Lei nº 8.443/92, vez que anteriormente a entidade utilizou-se dessa faculdade processual.
MÉRITO
4.
Quanto ao mérito, alega o recorrente que compulsando os autos, verifica-se a inexistência
de prévia notificação da pauta à parte interessada e em razão disso não pôde fazer a sustentação oral
requerida.
5.
Não assiste razão ao requerente, tendo em vista que considera-se intimada a parte ou seu
advogado do dia e horário da Sessão com a publicação da Pauta no Diário Oficial da União. Nesse
sentido, prescreve o art. 3º da Portaria/TCU nº 239, de 17 de outubro de 2000:
'Art. 3º Considerar-se-á intimada a parte ou seu advogado do dia e horário da Sessão com a
publicação da Pauta ou de seu aditamento no Diário Oficial da União, e antecedência mínima de até
quarenta e oito horas da Sessão, e da qual deverá constar a observação de sustentação oral e o nome da
pessoa que a fará.'
6.
No dia 31 de maio de 2001 foi devidamente publicada no Diário Oficial da União, Seção 1,
página 128, a Pauta nº 20/2001-Plenário, na qual fazia referência à defesa oral por parte do Sr. César P. L.
Lopes - OAB/RS 30.887 (cópia do DOU às fl. 3, vol. 4).
7.
Assim, não houve irregularidade no procedimento de notificação da sustentação oral, nem
cerceamento ao direito de defesa, pois foram obedecidos rigorosamente as normas legais e
regulamentares.
CONCLUSÃO
8.
Dessa forma, submetemos os autos à consideração superior, com a proposta de:
'a) encaminhar à Secretaria Geral das Sessões para fins de sorteio de Relator;
b) não conhecer da peça como recurso pois não encontra previsão na Lei nº 8.443/92;
c) caso resolva conhecer do recurso, negar-lhe provimento;
d) dar ciência ao recorrente da decisão a que vier ser proferida'."
3.O nobre representante do Ministério Público manifesta-se, à fl. 12, de acordo com a proposição da
Unidade Técnica e presta, ainda, os seguintes esclarecimentos:
"Tendo em vista o disposto no art. 3º da Portaria TCU nº 239, de 17/10/2000, que estabelece
'considerar-se-á intimada a parte ou seu advogado do dia e horário da Sessão com a publicação da
Pauta ou de seu aditamento no Diário Oficial da União, e antecedência mínima de até quarenta e oito
horas da Sessão, e da qual deverá constar a observação de sustentação oral e o nome da pessoa que a
fará', e considerando que foi devidamente informado no DOU de 31/05/2001 que o presente feito seria
julgado na Sessão Ordinária do Plenário de 06/06/2001 e que haveria sustentação oral por parte do Dr.
César P. L. Lopes (fl. 03), conclui-se que não procede o argumento do recorrente de 'inexistência de
prévia notificação da pauta à parte interessada' (fl. 02), motivo pelo qual este Representante do
Ministério Público manifesta-se no sentido de que esta Corte não conheça do expediente de fl. 02 como
recurso."
4.Com relação aos elementos adicionais de defesa incluídos nos autos às fls. 13/15 do volume 4,
constando de peça manuscrita datada de 06.02.2002, considero oportuno asseverar que a mencionada
publicação no DOU, ao especificar que se tratava de "Sessão Ordinária", fez notório que o horário seria o
regimental.
Assim, acolhendo os pareceres coincidentes, da SERUR e do Ministério Público, VOTO no sentido
de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à deliberação deste Colegiado nos termos dos arts. 36
e 37, § 2º, da Resolução nº 136, de 30 de agosto de 2000.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
60
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
DECISÃO N.º 611/2002 - TCU - PLENÁRIO
1. Processo: TC-625.177/1994-0 (c/4 volumes)
Anexos: TCs nºs 004.889/1998-3; 625.142/1994-2; 625.060/1994-6; 929.301/1998-6 e
929.533/1998-4
2. Classe de Assunto (I): Pedido de Reexame
3. Entidade: Hospital de Clínicas de Porto Alegre
4. Interessado: Carlos César Silva de Albuquerque
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Dr. Paulo Soares Bugarin
7. Unidade Técnica: SERUR - Secretaria de Recursos
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE;
8.1. não conhecer do expediente apresentado, pelo interessado, como Pedido de Reexame, por não
se enquadrar em qualquer das modalidades de recursos aplicáveis ao caso e, conseqüentemente, não
preencher os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 48, c/c os arts. 32 e 33 da Lei n.º
8.443/92, mantendo em seus termos a Decisão recorrida; e
8.2. levar o inteiro teor desta deliberação ao conhecimento do recorrente.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC 650.180/1998-4, c/ 06 volumes
Apensado: TC 650.249/1998-4, c/ 01 volume
Natureza: Recurso de Reconsideração (Prestação de Contas do Exercício de 1997)
Interessado: João Barbosa de Barros Filho
Entidade: Indústria Carboquímica Catarinense (ICC)
Ementa: Recurso de Reconsideração interposto contra o Acórdão 057/2000 – Plenário, que aplicou
multa aos liquidantes da Entidade, em função da contratação de ex-empregados sem licitação, a custo
superior ao de manutenção do vínculo empregatício dos profissionais. Insubsistência do fundamento da
multa. Provimento. Acórdão tornado insubsistente.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de reconsideração interposto pelo Senhor João Barbosa de Barros Filho,
liquidante da Indústria Carboquímica Catarinense – ICC, contra o Acórdão 057/2000 – Plenário, Ata 12,
proferido na sessão de 05/04/2000 (volume principal, fls. 189/191), que julgou a prestação de contas
dessa entidade, referentes ao exercício de 1997 regulares com ressalva.
61
Por meio do referido Acórdão, este Tribunal aplicou multa aos liquidantes da Indústria
Carboquímica Catarinense (ICC), em função da contratação de ex-empregados sem licitação, a custo
superior ao de manutenção do vínculo empregatício dos mesmos profissionais.
Posteriormente, por meio do Acórdão 209/2000 – Plenário, Ata nº 35/2000, proferido em sede de
embargos de declaração, foi excluída a multa aplicada ao Sr. Ivo Pereira Soares Filho e mantida apenas
para o Sr. João Barbosa de Barros Filho, ora recorrente.
Registro que o exame de admissibilidade foi feito à fl. 18.
No intuito de ver reformado o referido Acórdão, o recorrente, em síntese, trouxe aos autos os
seguintes argumentos:
a) a contratação de quatro ex-empregados como autônomos, em 1º/4/98, sem licitação, deu-se
devido à imperiosa necessidade de garantir a continuidade dos serviços, de acordo com o princípio da
continuidade do serviço público, em conformidade com o art. 25, inc. II, e § 1º, da Lei 8.666/93, tendo em
vista a experiência profissional de mais de 20 anos dos empregados e o conhecimento que tinham da
empresa. Não haveria outros profissionais capacitados para atender os reclamos da Companhia, dada a
sua singularidade;
b) segundo a Lei 6.404/76, art. 211, o liquidante de empresa privada tem poder exclusivo para
deliberar acerca da singularidade dos prestadores de serviço que é conveniente contratar na fase de
liquidação, bastando o referendo de seus atos pelos acionistas. Nem estes nem os auditores independentes
questionaram a oportunidade e economicidade das contratações em questão. Ao contrário, a Assembléia
Geral dos Acionistas teria aprovado todos os atos praticados no exercício de 1998;
c) em dezembro de 1997, havia um programa de incentivo ao desligamento voluntário em vigor na
ICC que garantia aos cinco empregados remanescentes, em virtude de um acordo de seletividade, a
atualização dos incentivos pela correção monetária mais juros de 1% ao mês. No entanto, a Petrobrás
Fertilizantes S.A. – PETROFERTIL, controladora da ICC, decidiu que o direito a essa seletividade
estender-se-ia somente até 31/3/98. Após essa data, os empregados deveriam renunciar às vantagens
previstas no acordo ou rescindir seus contratos de trabalho. O recorrente sustenta que, diante desse
posicionamento da controladora, resolveu demitir os empregados remanescentes;
d) com a contratação dos ex-empregados como autônomos, em 1º/4/98, houve redução dos custos
mensais, em virtude dos encargos sociais e trabalhistas a que faziam jus quando contratados em caráter
permanente e do custo crescente dos acordos de seletividade, que, em março de 1998, já chegavam a R$
6.000,00 mensais. Assim, não houve antecipação de despesas mas sim o corte de despesas financeiras
crescentes.
e) o recorrente foi o único liquidante responsável pela gestão da ICC, após 14/3/97, devendo, pois,
ser excluído da lide, quanto aos atos praticados em 1998, o engenheiro Ivo Pereira Soares Filho.
O analista, ao examinar as razões trazidas aos autos, propôs, com aquiescência da Diretora da 1ª DT
e do Titular da Serur, o seu provimento parcial para diminuir a multa aplicada ao Sr. João Barbosa de
Barros Filho, por força do Acórdão 057/2000 – Plenário.
Fundamentou a referida proposta as considerações oferecidas em instrução de fls. 20/24, do vol. 6,
cujo excerto transcrevemos:
“18.Menciona-se, na auditoria de 1998, que as recontratações teriam implicado em maior custo
para a empresa em liquidação porque seus valores foram superiores às maiores remunerações que
recebiam como empregados (v. p., fls. 179, item 2.6). No entanto, o recorrente apresenta um quadro em
que demonstra justamente que, além da remuneração, era necessário somar os encargos incidentes sobre
ela (FGTS, INSS, etc.), que acabavam tornando o vínculo permanente mais oneroso para a empresa, mês
a mês, do que a contratação provisória. Como não há elementos nos autos que permitam contraditar os
dados apresentados, cremos que o recorrente conseguiu, pelo menos, lançar dúvida sobre a assertiva de
que o custo das contratações foi superior ao de manutenção do vínculo empregatício dos profissionais
envolvidos.
19.Há outros aspectos a considerar sobre o ônus acarretado à empresa com as contratações.
Certamente que a antecipação das despesas com verbas rescisórias gerou um custo financeiro para a
empresa, visto que tais recursos poderiam, por exemplo, ter sido aplicados no mercado financeiro ou ter
abatido os encargos incidentes sobre dívidas. Os elementos dos autos, contudo, não permitem estimar o
valor desse custo financeiro para a empresa. Também é certo que as contratações questionadas
62
trouxeram para a empresa o risco de incorrer em custos futuros, decorrentes da possibilidade de os
contratados pleitearem em juízo o reconhecimento da manutenção do vínculo empregatício com a ICC
após 31/3/98. Mas, como menciona o relatório de auditoria de 1998, não é possível quantificar esse
eventual prejuízo (v. p., fls. 180).
20.Observa-se, pois, que não estão devidamente caracterizados os elementos que conduziriam à
conclusão de que o procedimento do recorrente teria acarretado ônus para a ICC. Em um caso, muito
provavelmente não houve prejuízo. Nos outros, o prejuízo não pode ser quantificado. É verdade que
cabia ao recorrente ter estimado com a maior precisão possível os custos da alternativa por ele adotada.
Quanto ao risco de custos futuros, por exemplo, observa-se que havia um parecer prevendo a ocorrência
de custos trabalhistas (vol. 4, fls. 23-28) e que o Conselho Fiscal da ICC solicitou que fosse realizado o
cálculo do possível débito (vol. 4, fls. 21). Isso não foi providenciado pelo recorrente, o que demonstra
que ele não tomou as cautelas necessárias para promover o melhor emprego dos recursos da empresa.
21.Propomos, portanto, que se mantenha a multa aplicada ao recorrente, tendo em vista a
irregularidade tratada no tópico anterior e a incúria demonstrada quanto aos custos das recontratações,
mas seja diminuída, em virtude de não estar suficientemente demonstrado o prejuízo causado à ICC.’
PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO
‘Trata-se de recurso de reconsideração interposto por João Barbosa de Barros Filho, liquidante
da Indústria Carboquímica Catarinense/ICC, contra o Acórdão nº 057/2000-TCU – Plenário, de
5.4.2000 (f. 189/191 do vol. principal), que aplicou ao mesmo a multa prevista no art. 58, II e III, da Lei
nº 8.443/92, no valor de R$ 4.781,42.
2.
Consigna o Ministro-Relator, MARCOS VINICIOS VILAÇA, em seu voto (f. 187/188 do
vol. principal):
‘2. Esclareço, inicialmente, meu posicionamento pela aprovação das presentes contas, apesar da
impropriedade verificada no exercício em exame, consistente na contratação de serviços de vigilância
sem licitação, em desacordo com o art. 2º da Lei nº 8.666/93. Esse ato, embora censurável, não tem, a
meu ver, o condão de macular, por si só, as contas anuais da ICC, de forma a torná-las irregulares. É
preciso que se leve em conta o conjunto da gestão dos liquidantes, que foi considerada satisfatória pela
unidade técnica e envolve somas de vulto incomparavelmente superior ao do contrato em questão, que,
aliás, não resultou em dano ao erário.
.............................................................................................
6. Penso que os atos inquinados não configuram mero descumprimento formal de preceitos
constitucionais e legais (ausência de procedimento licitatório, sem a devida fundamentação), o que já
seria grave, mas têm implicações, apontadas pela unidade técnica, quanto ao aumento do custo dos
serviços contratados, em relação ao que era pago a título de salário e encargos antes da demissão, afora
o risco de custos futuros, conforme salientado no Relatório. Somem-se, ainda, a esses inconvenientes a
antecipação de despesas com verbas rescisórias, o que acarretou desnecessários custos financeiros para
a massa liquidanda.’
3.
Nas razões do recurso, sustenta o recorrente que a demissão de empregados seguida da
contratação de prestação de serviços por quatro dos cinco empregados demitidos, não trouxe perdas ao
erário (f. 8):
‘3.2.3 – Da tabela acima pode-se verificar que o custo mensal dos quatro empregados demitidos
era de R$ 17.934,70 por mês, quando, como contratados como prestadores de serviços autônomos, essa
despesa passou a ser de R$ 15.192,85, ou seja, uma redução de custos de R$ 2.741,85 mensais.
Considerando, ainda, o acréscimo mensal crescente de R$ 6.000,00 (mês de mar/98) correspondente aos
juros e correção monetária do PIDV a redução de custo efetiva mensal passou a ser de R$ 8.741,85
mensais.
3.2.4 – Em razão dos termos dos Acordos de Seletividade os incentivos a serem pagos aos
empregados da ICC em 31.03.1998 sofriam a incidência de correção monetária e juros de 1 % ao mês.
No mês de março de 1998 esses acréscimos já atingiam cifras da ordem de R$ 6.000,00 mensais.
Portanto a demissão dos empregados remanescentes na ICC não ocasionou antecipação de despesas e
sim o corte dessas despesas financeiras crescentes.’
63
4.
Por seu turno, salienta a Secretaria de Recursos, nos itens 18 e 20 da análise de folha 23,
respectivamente:
‘Como não há elementos nos autos que permitam contraditar os dados apresentados, cremos que
o recorrente conseguiu, pelo menos, lançar dúvida sobre a assertiva de que o custo das contratações foi
superior ao de manutenção do vínculo empregatício dos profissionais envolvidos.
...............................................................................................
Observa-se, pois, que não estão devidamente caracterizados os elementos que conduziriam à
conclusão de que o procedimento do recorrente teria acarretado ônus para a ICC. Em um caso, muito
provavelmente não houve prejuízo. Nos outros, o prejuízo não pode ser quantificado.’
5.
Destarte, com fundamento nos arts. 32, I, e 33, da Lei nº 8.443/92, o Ministério Público,
considerando que:
a)
originou-se a multa imposta ao responsável da suposição de ocorrência de dano ao erário,
em função do aumento do custo dos serviços contratados, relativamente ao que era pago a título de
salário e encargos antes da demissão, bem como da antecipação de despesas com verbas rescisórias;
b)
restou comprovado não haver nos autos elementos suficientes a indicar a efetiva
ocorrência de prejuízo à Indústria Carboquímica Catarinense decorrente da referida contratação de exempregados sem licitação,
manifesta-se, com a devida vênia, no sentido de que seja conhecido o recurso interposto, dando-selhe, no mérito, provimento, sendo tornados insubsistentes os subitens 8.4 e 8.5 do Acórdão nº 057/2000TCU – Plenário, mantidas em seus exatos termos as demais determinações ali inseridas”
É o Relatório.
VOTO
Preliminarmente, deve-se consignar que o presente Recurso de Reconsideração preenche os
requisitos de admissibilidade, razão pela qual entendo deva ser conhecido.
No que tange ao mérito, fundamentou-se a multa aplicada ao recorrente na pretensa elevação do
custo dos serviços contratados, em relação ao que era pago a título de salário e encargos antes da
demissão.
O recorrente logrou demonstrar que não houve prejuízo para a Entidade, trazendo, para tanto, os
valores praticados antes e depois da contratação dos ex-empregados da Indústria Carboquímica
Catarinense.
A análise do presente recurso procedida pela Secretaria de Recursos deste Tribunal revelou não
está suficientemente demonstrado o prejuízo causado em virtude das referidas contratações e não haver
elementos nos autos para refutar os argumentos trazidos pelo recorrente: “Observa-se, pois, que não estão
devidamente caracterizados os elementos que conduziriam à conclusão de que o procedimento do
recorrente teria acarretado ônus para a ICC. Em um caso, muito provavelmente não houve prejuízo. Nos
outros, o prejuízo não pode ser quantificado.”
A multa aplicada pelo Tribunal tem caráter punitivo. Deve, portanto, recair sobre fato certo e
determinado, não sendo aplicável a pena se tal fato não estiver suficientemente caracterizado.
Destarte, insubsistindo o fundamento da aplicação da multa ao recorrente, entendemos deva ser
dado total provimento ao presente recurso. Deixo portanto de acolher a proposta da Unidade Técnica para
perfilhar o entendimento do douto Ministério Público junto ao Tribunal.
Ante essas razões, Voto por que seja adotada Decisão, sob forma de Acórdão, que ora submeto a
este Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 210/2002 – TCU – Plenário
64
1.
TC 650.180/1998-4, c/ 06 volumes
Apensado: TC 650.249/1998-4, c/ 01 volume
2.
Classe de Assunto: I – Recurso de Reconsideração (Prestação de Contas do Exercício de
1997)
3.
Interessado: João Barbosa de Barros Filho
4.
Entidade: Indústria Carboquímica Catarinense (ICC)
5.
Relator: Ministro Adylson Motta
6.
Representante do Ministério Público: Drª. Maria Alzira Ferreira
7.
Unidade Técnica: Serur
8.
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos, que tratam de recurso de Reconsideração
interposto pelo Senhor João Barbosa de Barros Filho, liquidante da Indústria Carboquímica Catarinense –
ICC, contra o Acórdão 057/2000 – Plenário, que julgou regulares com ressalva a prestação de contas
dessa entidade, referentes ao exercício de 1997.
Considerando que o recorrente logrou demonstrar que não ficou caracterizado o dano, mas redução
dos custos da Entidade, em função das contratações realizadas;
Considerando que a análise do presente recurso procedido pela Unidade Técnica registrou que, em
vista dos documentos constantes dos presentes autos, não é possível ter certeza sobre a existência do
dano, que motivou a aplicação de multa ao recorrente;
Considerando as assertivas levadas a efeito pela ilustre representante do Ministério Público junto ao
Tribunal — Doutora Maria Alzira Ferreira — no sentido de que seja dado provimento ao presente
recurso;
Considerando ser o Plenário desta Corte competente para julgar os recursos opostos às suas próprias
decisões, nos termos do art. 19, inciso II do Regimento Interno do Tribunal;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
8.1 conhecer, nos termos dos artigos 32 e 33 da Lei 8.443/92, o expediente encaminhado pelo
Senhor João Barbosa de Barros Filho, liquidante da Indústria Carboquímica Catarinense, como Recurso
de Reconsideração, para, no mérito dar-lhe provimento;
8.2 tornar sem efeito os itens 8.4 e 8.5 do Acórdão 057/2000-TCU-Plenário;
8.3 dar ciência deste Acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam ao interessado,
identificado no item 3 acima.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE I - Plenário
TC-350.425/1995-7
Natureza: Recurso de Revisão (Tomada de Contas Especial)
Unidade: Prefeitura Municipal de São Mateus do Maranhão/MA
65
Interessado: Sérgio Luís Carvalho Pires (ex-prefeito)
Ementa: Recurso de Revisão interposto contra o Acórdão nº - 173/1997-1ª Câmara que julgou
irregulares as contas e condenou em débito o responsável, ante a sua omissão no dever de prestar contas.
Apresentação de documentos incapazes de comprovar a regular aplicação dos recursos. Conhecimento.
Não-provimento.
Adoto como Relatório a instrução elaborada pelo ACE Eduardo Martins Filho, com a qual
manifestaram-se de acordo a Diretora, o Secretário e a representante do Ministério Público:
“Tratam os autos de Recurso de Revisão (fls. 01/15) interposto pelo Sr. Sérgio Luís Carvalho Pires
contra o Acórdão nº 197/1997 TCU - 1ª Câmara (fls. 194, V.P.), o qual julgou irregulares as contas do
Convênio nº 972/92.
HISTÓRICO
2.
O Convênio foi celebrado pelo Ministério da Educação – MEC e o Município de São
Mateus/MA, com a interveniência do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE,
objetivando a melhoria da qualidade de oferta do ensino fundamental, mediante a otimização das
condições físicas e materiais das escolas, a valorização e o aperfeiçoamento dos recursos humanos. Ante
a omissão do responsável em prestar contas, instaurou-se esta TCE (fls.155, V.P.). O responsável foi
citado (fls. 182, V.P., com ciência às mesmas fls.) para que apresentasse alegações de defesa ou
recolhesse o valor de Cr$ 160.401.000,00, atualizados monetariamente e acrescidos dos juros de mora
devidos a partir de 19/08/92. Persistindo a omissão, a 1ª Câmara julgou as contas irregulares (Acórdão
nº 197/97, às fls. 194, V.P.), sendo o responsável notificado por edital (fls. 137, V.P.) em 30/01/98. Após
início de processo especial de cobrança executiva (TC nº 929.605/1998 – 5, cópia às fls. 141, V.P.), o
responsável obteve vista e cópia dos autos (fls. 150, V.P.), interpondo o recurso que passamos a analisar.
ADMISSIBILIDADE
3.
Tendo tomado ciência da deliberação em 30/01/1998 (fls. 137, V.P.), o recorrente
encaminhou a prestação de contas em 16/06/2000 (fls. 01/15), autuada como recurso de revisão (fls. 20).
Considerando que o recurso encontra-se dentro do prazo estipulado para a espécie e que os demais
requisitos de admissibilidade encontram-se preenchidos, opinamos pelo conhecimento deste recurso,
passando à análise de mérito.
MÉRITO
ALEGAÇÃO
4.
A prestação de contas enviada pelo recorrente apresenta: documento de encaminhamento
da prestação de contas (fls. 01); ofício de solicitação enviado ao Conselheiro Presidente do Tribunal de
Contas de Estado do Maranhão (fls. 02); Relatório de Execução Física (fls. 03); Demonstrativo da
Execução da Receita e Despesa (fls. 04); Relação dos Bens Adquiridos, Produzidos ou Construídos (fls.
05); Relação de Pagamentos Efetuados (fls. 06); Termo de Aceitação da Obra (fls. 07); Conciliação
Bancária (fls. 08); Extrato de Conta Corrente (fls. 09); Termos de Adjudicação (fls. 10/12) e Termos de
Homologação (fls. 13/15).
ANÁLISE
66
4.1.Não foi encaminhada nenhuma das notas fiscais (NF´s nº´s 043, 044, 045, 099, 100, 46, 47,
mencionadas às fls. 06) nem qualquer dos recibos de pagamento (Ana Ormezinda O. de Carvalho, Lúcia
Helena Morais de Castro, Telma Maria Abreu Cardoso, Neuza Pereira e Silva Costa, Maria das Graças
Araújo e outros, mencionados às fls. 06). O extrato bancário demonstra que foram realizados dois saques
(24 e 31 de agosto de 1992) no valor total do repasse efetuado, zerando a conta (fls. 09). Sendo assim,
não há correspondência entre os saques efetuados e os documentos probatórios encaminhados.
4.2. Considerando que a totalidade dos documentos encaminhados, à exceção do extrato bancário
(o qual já constava dos autos às fls. 175, V.P.), foi emitida pela própria Prefeitura, entendemos que não
estão presentes elementos suficientes para que se ateste a boa e regular aplicação dos recursos
transferidos, pois não há como se estabelecer vinculação entre o repasse efetuado e as despesas
eventualmente realizadas. Como estabelece o art. 368, parágrafo único, do Código de Processo Civil:
‘As declarações constantes do documento particular, escrito e assinado, ou somente assinado,
presumem-se verdadeiras em relação ao signatário. Quando, todavia, contiver declaração de ciência,
relativa a determinado fato, o documento particular prova a declaração, mas não o fato declarado,
competindo ao interessado em sua veracidade o ônus de provar o fato’. Nessa mesma linha, o art. 93 do
Decreto-lei nº 200 e o parágrafo único do art. 70 da CF/88 estipulam que o ônus da prova cabe ao
recorrente.
4.3. Ademais, a documentação encaminhada não atende o disposto pelo § 2º do art. 54 do Decreto
93.872/86, § 5º do art. 78 e art. 93, ambos do Decreto-lei nº 200/67, e, ainda, o art. 29 da IN/SFN nº
03/90.
CONCLUSÃO
5.Pelo exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que:
a) o Tribunal conheça o presente recurso para, no mérito, negar-lhe provimento, alterando-se a
fundamentação do Acórdão recorrido para ‘art. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, c/c os arts. 19 e 23,
inciso III, da Lei nº 8.443/92’, posto que não mais persiste a omissão no envio da prestação de contas,
dando-se prosseguimento à cobrança executiva (Processo TC nº 929.605/1998-5);
b)seja o recorrente comunicado acerca da decisão que sobrevier”.
É o Relatório.
VOTO
Preliminarmente, verifica-se que a peça recursal preenche os pressupostos de admissibilidade, dela
se podendo conhecer, nos termos consignados nos autos.
No tocante ao mérito, acompanho as conclusões dos pareceres, pelos lídimos fundamentos
invocados, uma vez que a prestação de contas apresentada pelo ex-prefeito não foi capaz de comprovar a
boa e regular aplicação dos recursos recebidos do FNDE.
Com efeito, não é possível vincular as despesas informadas pelo responsável aos recursos
conveniados, inexistindo, portanto, meios de se firmar convencimento sobre a real destinação dada à
quantia transferida ao município.
Ante o exposto, Voto por que o Plenário adote o Acórdão que ora submeto à sua apreciação.
Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 211/2002 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC-350.425/1995-7
2. Classe de Assunto: I - Recurso de Revisão
3. Interessado: Sérgio Luís Carvalho Pires (ex-prefeito)
4. Unidade: Prefeitura Municipal de São Mateus do Maranhão/MA
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
67
6. Representante do Ministério Público: Dra. Cristina Machado da Costa e Silva
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Controle Externo do Estado do Maranhão-SECEX/MA e
Secretaria de Recursos-SERUR
8. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial, em que se aprecia
Recurso de Revisão interposto pelo Sr. Sérgio Luís Carvalho Pires, ex-prefeito do Município de São
Mateus do Maranhão/MA, contra o Acórdão nº 197/1997-1ª Câmara (Ata nº 20).
Considerando que, por meio do referido Acórdão de nº 197, as presentes contas foram julgadas
irregulares e em débito o ex-prefeito, haja vista sua omissão no dever de prestar contas relativas à
aplicação dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação-FNDE à
Prefeitura Municipal de São Mateus, por força do Convênio nº 972/1992, celebrado entre a autarquia e a
prefeitura;
Considerando que, notificado de tal deliberação, o interessado encaminhou a prestação de contas
que entendeu cabível, a qual foi recepcionada como recurso de revisão;
Considerando que o recurso preenche os requisitos legais e regimentais de admissibilidade;
Considerando, no entanto, que a documentação apresentada pelo recorrente não foi capaz de
comprovar a boa e regular aplicação da quantia conveniada, ante a não-demonstração do nexo de
causalidade entre as despesas indicadas pelo responsável e os recursos federais envolvidos;
Considerando que inexistem meios de se firmar convencimento sobre a real destinação dada à
importância transferida ao município;
Considerando que os pareceres da Unidade Técnica e do Ministério Público são uniformes no
sentido de se conhecer do recurso para negar-lhe provimento;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
a) conhecer do presente Recurso de Revisão, com fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35, inciso
III, da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, negar-lhe provimento;
b) manter, em conseqüência, os termos do Acórdão nº 197/1997-1ª Câmara, alterando tão-somente
sua fundamentação legal para: “arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘b’, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da
Lei nº 8.443/92”, uma vez não mais persistir a situação de omissão no dever de prestar contas;
c) encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao interessado.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC-002.627/1998-1 (com 02 volumes e 01 apenso: TC-650.193/1998-9)
Natureza: Embargos de Declaração (em processo de Representação)
Órgão: 8ª Superintendência de Polícia Rodoviária Federal – 8ª SPRF (Santa Catarina)
Interessado: Wilmen Silva Vieira (membro de Comissão de Licitação)
68
Ementa: Embargos de declaração opostos contra deliberação do Tribunal que, em sede de
representação, aplicou multa ao interessado em face da constatação de irregularidades na condução de
certame licitatório. Ausência de obscuridade, omissão ou contradição na deliberação embargada.
Conhecimento. Rejeição.
Na Sessão de 07/11/2001, ao apreciar o presente processo de Representação, envolvendo a
ocorrência de possíveis irregularidades, na área de licitações e contratos, praticadas no âmbito da 8ª
Superintendência de Polícia Rodoviária Federal – 8ª SPRF (Santa Catarina), o Plenário do Tribunal
prolatou o Acórdão nº 286/2001, mediante o qual, entre outras providências, aplicou aos Srs. Vamilton
Oliveira (ex-Superintendente Estadual), Arnaldo Moacir Schulze, Wilmen Silva Vieira e Sueli de Moraes
(membros da Comissão de Licitação) a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, c/c o art.
220, inciso II, do Regimento Interno, ante a comprovação de falhas na condução do Convite nº 10/96,
promovido pelo órgão, a saber, “inconsistências entre datas lançadas no processo licitatório, habilitação
de licitante com documentação fora do prazo de validade, não-desclassificação de empresas que
apresentaram propostas contendo indícios de combinação de preços”.
Inconformado com esse decisum, o Sr. Wilmen Silva Vieira interpôs estes embargos declaratórios,
com suporte no art. 229, inciso II, do RI/TCU, aduzindo, para tanto, os seguintes argumentos, em síntese
(fls. 183/186 do volume II):
- as falhas identificadas na condução do Convite nº 10/96 da 8ª SPRF (que motivaram, nestes autos,
a apenação do embargante, ocorrida na Sessão de 07/11/2001) já haviam sido apreciadas, em sua
inteireza, na Sessão de 20/02/2001, quando do julgamento das contas anuais da Superintendência relativas
ao exercício de 1997 (Acórdão nº 81/2001 – 1ª Câmara);
- no processo de contas, o TCU, ao tempo em que aplicou multa de R$ 5.000,00 ao Sr. Vamilton de
Oliveira, reconheceu a “isenção dos membros da comissão de licitação de qualquer responsabilidade, em
face da evidente gerência do então superintendente sobre os atos daquela, que diga-se de passagem era
muito mais do que gerência e se traduzia por controlar e executar todos os atos do processo licitatório”
(sic, fl. 183);
- evidência inequívoca de que a matéria foi apreciada nas contas anuais do órgão são as referências
expressas ao Convite nº 10/96 contidas no relatório apresentado pelo então Ministro-Relator do feito;
- assim, uma vez que o Convite nº 10/96 foi examinado nas contas da Superintendência, exercício
de 1997, não poderia ser objeto de novo julgamento em momento posterior e em processo distinto,
sobretudo porque nenhum fato novo foi invocado para a mudança de entendimento do Tribunal no tocante
aos membros da Comissão de Licitação.
Conclusivamente, requereu o interessado “a reforma da decisão que aplicou multa aos membros da
Comissão de Licitação ou o esclarecimento a respeito da não-consideração ao julgamento realizado nas
contas de 1997 a respeito do Convite nº 10/96, bem como dos novos fatos que alteraram o juízo deste
Tribunal a respeito da responsabilidade dos membros da Comissão.”
No âmbito da SECEX/SC, procedido ao exame preliminar de admissibilidade, a Unidade Técnica,
em pareceres uniformes, manifestou-se pelo conhecimento do recurso (fl. 188, volume II).
É o Relatório.
VOTO
O recurso em tela preenche os requisitos de admissibilidade que regem a espécie, podendo, pois, ser
conhecido.
No tocante ao mérito, não assiste a mesma sorte ao interessado, como passo a demonstrar.
O Regimento Interno do Tribunal estabelece, em seu art. 235, a finalidade a que se prestam os
embargos de declaração: “corrigir obscuridade, omissão ou contradição do Acórdão ou da Decisão
recorrida”. Seu objetivo, assim, não é o de proporcionar novo julgamento da questão posta nos autos, mas
tão-somente o de esclarecer, interpretar ou completar o pronunciamento anteriormente emitido, em
benefício de sua compreensão ou inteireza.
No caso em exame, a par de não manifestar nenhuma dúvida ou dificuldade na interpretação do
69
Acórdão nº 286/2001 – Plenário, o embargante aponta a existência de possível contradição entre esse
julgado e o Acórdão nº 081/2001 – 1ª Câmara, também de minha relatoria, prolatado nos autos do TC650.116/1998-4 (tomada de contas da 8ª SPRF, exercício de 1997).
A propósito, em primeiro lugar, é cediço que “a contradição que permite análise nos embargos
declaratórios é aquela que se dá entre as proposições do próprio acórdão, e não a que se pode verificar
entre decisões diferentes” (Ministro José Arnaldo da Fonseca, EDMS 6551/DF, DJ de 28/08/2000, p. 53).
Assim, ainda que, eventualmente, houvesse contradição entre os aludidos Acórdãos, não seria o recurso
de embargos declaratórios o meio idôneo para corrigi-la.
Em segundo lugar, a alegada contradição simplesmente inexiste, como procurarei demonstrar.
Para mais fácil compreensão da matéria, permito-me transcrever os dois primeiros parágrafos do
voto que proferi no TC-650.116/1998-4 (contas anuais da 8ª SPRF, exercício de 1997):
“Devo esclarecer, preliminarmente, que, por iniciativa da SECEX-SC, foi juntado a estas contas o
TC-002.627/1998-1, originário de representação formulada pela Procuradoria da República em Santa
Catarina, versando sobre possíveis irregularidades – na área de licitações e contratos – praticadas no
âmbito da SPRF/SC. Nesse processo [de representação], resumidamente, são argüidas diversas
aquisições de materiais promovidas pelo órgão nos exercícios de 1995, 1996 e 1997, todas sob a
responsabilidade direta do então Superintendente Regional, Sr. Vamilton Oliveira.
Tendo em vista o princípio da anualidade das contas e a ausência de deliberação de mérito, por
parte desta Corte, sobre os fatos tratados no aludido TC-002.627/1998-1, determinei, por despacho, sua
desapensação destes autos e o encaminhei à Unidade Técnica competente, a fim de que promova sua
regular instrução e possibilite, mais tarde, sua apreciação pelo Colegiado. Ressalto, entretanto, que as
questões suscitadas pelo ilustre Procurador da República em sua representação, relativas ao exercício
de 1997, estão sendo, em sua inteireza, abordadas no presente processo, razão pela qual o trago à
consideração de Vossas Excelências, nesta oportunidade, já com proposta de decisão definitiva.”
(Grifei.)
Desse trecho, parece-me razoavelmente claro que, do conjunto de ocorrências abordadas na
representação, apenas aquelas referentes ao exercício de 1997 foram consideradas no mérito das contas
anuais do órgão. Até por isso, a própria representação (TC-002.627/1998-1) – indevidamente juntada às
contas antes de receber deliberação de mérito – foi desapensada e submetida, na forma regimental, à
Unidade Instrutiva.
Tais esclarecimentos, impende destacar, fizeram-se necessários, à época, exatamente porque a
SECEX-SC apensou, por sua iniciativa, o processo de representação ao processo de contas, tratando,
nesse último, de forma indiscriminada, ocorrências verificadas em diversos exercícios. Daí as referências
ao Convite nº 10/96 presentes no relatório que precedeu o Acórdão nº 081/2001.
Todavia, apenas os fatos ocorridos no exercício de 1997 foram considerados no julgamento das
contas, a saber (consoante explicitado no segundo “considerando” do aludido Acórdão): “reiterado
fracionamento de despesas na aquisição de combustíveis, caracterizando fuga ao procedimento
licitatório pertinente; fracionamento de despesas na aquisição de jaquetas de couro; e, adjudicação e
homologação de convites nos quais não foram apresentadas ao menos três propostas válidas”.
A natureza dessas ocorrências (nenhuma delas associada ao Convite nº 10/96 – aquisição de
material gráfico) ensejou a irregularidade das contas do ex-superintendente. Quanto aos membros da
Comissão de Licitação, entendeu o Tribunal, acompanhando o voto por mim proferido na ocasião, que
“as circunstâncias então vivenciadas no âmbito da SPRF/SC – decorrentes da ação irregular do exordenador de despesas – comprometeram em muito sua autonomia e independência, levando-os, por
vezes, em nome da continuidade do serviço público, a atropelar os procedimentos administrativos
pertinentes.” Note-se, a propósito, que os certames inquinados envolviam, de um modo geral, o
fornecimento de materiais imprescindíveis ao funcionamento do órgão, como combustíveis, pneus e peças
automotivas.
Quando do exame da presente representação (TC-002.627/1998-1), por outro lado, tomei o cuidado
de esclarecer, no relatório, que as respectivas audiências dos responsáveis foram promovidas “no
processo de contas da Superintendência (TC-650.116/1998-4)”, conquanto, repito, apenas as ocorrências
de 1997 tenham repercutido no juízo de mérito daquelas contas. Já em meu voto, anotei:
70
“No tocante ao mérito, consoante destaca a Unidade Técnica, dos três atos de gestão impugnados
pela Procuradoria da República no Estado de Santa Catarina, dois já foram objeto de apreciação e
julgamento por parte do Tribunal, quais sejam a aquisição de sapatos, ocorrida em 1995, e a aquisição
de jaquetas de couro, verificada em 1997. No primeiro caso, a matéria foi examinada pelo Tribunal nas
contas da 8ª SPRF de 1995 (TC-650.141/1996-2). Naqueles autos, após a audiência do responsável a
respeito, foi determinada ao órgão a fiel observância da Lei nº 8.666/93, notadamente no tocante ao
dimensionamento das aquisições efetuadas em caráter emergencial (ata nº 23/97, 2ª Câmara). No
segundo caso, as falhas identificadas na aquisição das jaquetas ensejaram a audiência do Sr. Vamilton
Oliveira nas contas de 1997 (TC-650.116/1998-4), vindo a constituir, posteriormente, parte da motivação
invocada para o julgamento de suas contas pela irregularidade e para a cominação de multa ao exgestor (Acórdão nº 81/2001 – 1ª Câmara, ata nº 05).
Resta, pois, examinar os fatos associados à aquisição de material gráfico [Convite nº 10/96],
ocorrida em 1996.”
Na oportunidade, atendo-se ao mérito da representação, entendeu o Tribunal que, diferentemente
dos certames promovidos em 1997, a natureza das falhas identificadas no processamento do Convite nº
10/96 e as circunstâncias em que ocorreram (direcionamento do certame e não-desclassificação de
propostas contendo veementes indícios de conluio) não autorizavam a escusa dos membros da Comissão
de Licitação, ou seja, tais falhas não poderiam ser atribuídas, tão-somente, à urgência requerida nas
aquisições ou à ingerência do ex-Superintendente nas ações a cargo da Comissão. A propósito, eis o que
foi consignado no voto condutor da deliberação ora embargada:
“Tais servidores [os membros da Comissão], mesmo que tenham sido indevidamente influenciados
em suas ações pelo Sr. Vamilton Oliveira, revelaram no episódio, quando menos, negligência no
exercício de suas atribuições, o que não pode, agora, servir para exonerá-los de suas responsabilidades.
Cobra relevo, ademais, o fato de que as graves falhas identificadas nos autos se deram em sede de
convite, do qual apenas participaram as empresas diretamente provocadas pela Comissão. Essa
circunstância inegavelmente aumenta a responsabilidade de seus membros pela idoneidade das
propostas apresentadas no certame, o que infirma o argumento de que os indícios de conluio ‘não seriam
de fácil identificação.’”
Com essas considerações, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto
a este Colegiado.
Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 212/2002 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-002.627/1998-1 (com 02 volumes e 01 apenso: TC-650.193/1998-9)
2. Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração
3. Interessado: Wilmen Silva Vieira (membro de Comissão de Licitação)
4. Órgão: 8ª Superintendência de Polícia Rodoviária Federal – 8ª SPRF (Santa Catarina)
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina (exame preliminar
de admissibilidade)
8. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação, de responsabilidade de Srs. Vamilton
Oliveira (ex-Superintendente Estadual), Arnaldo Moacir Schulze, Wilmen Silva Vieira e Sueli de Moraes
(membros da Comissão de Licitação do órgão).
Considerando que, em Sessão de 07/11/2001, o Tribunal aplicou aos responsáveis a multa prevista
no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, tendo em vista a constatação de irregularidades na condução do
Convite nº 10/96, a saber: inconsistências entre datas lançadas no processo licitatório, habilitação de
71
licitante com documentação fora do prazo de validade, não-desclassificação de empresas que
apresentaram propostas contendo indícios de combinação de preços;
Considerando que, irresignado, o Sr. Wilmen Silva Vieira opôs, tempestivamente, embargos de
declaração, sem, contudo, lograr demonstrar a existência de obscuridade, omissão ou contradição no
Acórdão embargado;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
a) conhecer dos presentes embargos de declaração, nos termos dos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92,
para, no mérito, rejeitá-los;
b) dar conhecimento desta deliberação, assim como do relatório e do voto que a fundamentam, ao
interessado.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
Grupo II - Classe I – Plenário
TC – 750.052/1996-1
Natureza: Pedido de Reexame
Entidade: Estado de Rondônia e Município de Cacoal/RO
Interessados: Alceni Ângelo Guerra, Ricardo Akel e Osvaldo Piana Filho
Ementa: Realização de Auditoria nas obras de construção de Hospital de Cacoal/RO. Identificação
de irregularidades na celebração do Termo de Convênio e na condução do respectivo procedimento
licitatório. Realização de audiência dos responsáveis acima arrolados. Apresentação de razões de
justificativas. Rejeição dessas defesas. Aplicação de multa. Interposição de pedidos de reexame, por cada
um dos responsáveis. Conhecimento desses recursos. Provimento. Comunicação aos recorrentes.
Transcrevo, em seguida, instrução da Sr. Analista Stael Coutinho Barbosa:
“Versa a espécie sobre Pedidos de Reexames interpostos pelos Srs. Ricardo Akel, ex-Presidente do
extinto INAMPS, Alceni Ângelo Guerra, ex-Ministro da Saúde, e Osvaldo Piana Filho, ex-Governador do
Estado de Rondônia, contra o Acórdão nº 138/97, proferido pelo E. Plenário (fls. 10/14, 01/07 e fls.
29/34 deste Vol. II).
Histórico
1.A SECEX/RO em cumprimento à Decisão nº 674/95 – Plenário, que trata do exame das obras não
concluídas custeadas pela União, realizou Relatório de Auditoria no período de 15 a 25/01/1996, nas
obras de construção do Hospital Municipal de Cacoal/RO.
1.1.A obra em questão foi objeto de convênio MS/INAMPS/SES – N. 181/1991 e termos aditivos nºs
01/1991 e 01/1992, celebrado entre a União, representada pelo Ministério da Saúde e o extinto Instituto
Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS, e de outro lado, o Governo do Estado
de Rondônia e da sua Secretaria Estadual de Saúde.
72
1.2.Em atendimento ao despacho proferido pelo Exmº Sr. Ministro-Relator, José Antonio Barreto
de Macedo, foram ouvidos em audiência, através da Unidade Técnica, os responsáveis pelas
irregularidades constatadas pela Equipe de Auditoria, sendo que apenas o Sr. Alceni Ângelo Guerra não
atendeu a audiência.
1.3.Pelo Acórdão nº 138/1997, o Plenário, considerando que os responsáveis, com exceção do Sr.
Victor Sadeck Filho, não lograram elidir as irregularidades que lhes foram imputadas, e considerando
que, em face da revelia em que incorreu o Sr. Alceni Ângelo Guerra deve responder pelas
irregularidades que lhe foram atribuídas, decidiu rejeitar as razões de justificativas apresentadas,
aplicando a cada responsável ali arrolado, a multa prevista no parágrafo único do art. 43, c/c o art. 58,
inciso III, da Lei 8.443/92, no valor de R$ 1.200,00 (hum mil e duzentos reais), com base no limite
previsto (art. 53, do Decreto-Lei nº 199/67) da legislação então vigente, fixando o prazo de 15 (quinze)
dias para efetuar o recolhimento da dívida ao Erário, com o arquivamento do presente processo, nos
termos do art. 93 da Lei 8.443/92, sem cancelamento do débito.
1.4.Preliminarmente ao exame dos recursos interpostos, cumpre destacar que às fls. 24/27 deste
Vol. II, constam os pedidos de parcelamento de débito em 24 (vinte e quatro) parcelas, no valor de R$
50,00, requeridos pelos Srs. Ari Antonio Cagol, José Alberto Rezek e Antônio Eymard Viana Dantas, e
em 4 (quatro) parcelas de R$ 300,00 cada uma, requerido pela Sra. Dilma Alves Vieira Fernandes, cujas
solicitações devem ser submetidas ao alvedrio do Sr. Ministro-Relator do feito.
2.Exame do Recurso interposto pelo Sr. Ricardo Akel (fls. 10/14 – Vol. II).
2.1.DA ADMISSIBILIDADE
2.2.A Unidade Técnica, em expediente endereçado ao Sr. Ricardo Akel (Ofício nº 135/97 – fl. 248
do Vol. principal) deu ciência do decisum proferido pelo Plenário, na Sessão de 25.06.1997, sendo que
posteriormente, foi protocolado neste Tribunal, em 18.08.1997, o Pedido de Reexame interposto pelo
responsável, com fulcro nos arts. 230 e 233 do RI/TCU.
2.3.Verifica-se a observância aos requisitos estipulados no art. 48 c/c o art. 33, ambos da Lei nº
8.443/92. No tocante ao prazo para interposição do recurso, percebe-se sua tempestividade mediante a
confrontação entre a data em que o responsável tomou conhecimento da notificação (fls. 270 do Vol.
principal) e a entrada no TCU dos documentos como peça recursal (fls. 10/14 deste Vol. I) 04.08.1997 e
18.08.1997, respectivamente. Em vista disso, preenchidos os demais requisitos de admissibilidade, deve
ser recebido o recurso como Pedido de Reexame contra o Acórdão nº 138/97 – Plenário.
DO MÉRITO
I – As razões do recorrente
3.Note-se que o apelante ressalta inicialmente que foram aceitas as justificativas apresentadas
para as questões descritas nas alíneas d, f, g, h, j e l do item 4.1 do Relatório (fls. 239/240 – Vol.
principal) da deliberação atacada. Evidencia, em seguida, que não houve de sua parte infringência às
Leis nºs 8080/90 e 8.142/90 e Decreto nº 20/91, no tocante aos fatos consignados nas alíneas a, b, c, e e
i, do Ofício de audiência de fls. 51/52 do Vol. principal, cujas razões de justificativas apresentadas
anteriormente não foram aceitas. Em razão disso, demonstra agora a sua intenção de recorrer desses
itens, apresentando as seguintes argumentações de defesa, conforme se segue
.
3.1.“Alínea a – infringência aos artigos 33 da Lei nº 8080/90 e 4º da Lei 8.142/90, uma vez que,
quando da celebração do convênio nº 181/91 com o Governo do Estado de Rondônia, o Conselho
Estadual de Saúde não havia sido constituído”.
3.1.1.O recorrente apresenta escusas, de início, por não ter identificado, quando das justificativas
apresentadas anteriormente, que os recursos oriundos do convênio nº 181/91, “foram previstos na Lei
Orçamentária, de iniciativa do Poder Legislativo e aprovadas pelo Congresso Nacional”, tratando-se
portanto, de Emenda Parlamentar, consoante documento juntado às fls. 16 – Vol. II.
3.1.2.Entende que o requisito de se constituir o Conselho Estadual de Saúde, conforme estabelece o
art. 4º da Lei 8.142/90, não tem aplicabilidade no presente caso vez que os recursos em tela se
enquadram no estabelecido no inciso II do art. 2º da Lei citada, estando, portanto, excluídos da
exigência legal.
3.1.3.Corroborando a sua afirmativa, transcreve os artigos 2º, 3º e 4º da Lei 8.142/90, e assevera
que a “exigência do Conselho de Saúde restringe-se, tão somente, aos recursos de que trata o artigo 3º,
ou seja, àqueles destinados à cobertura assistencial, ambulatorial e hospitalar e às demais ações de
73
Saúde previstas no inciso IV do art. 2º ”. Reafirma, pois, que não houve infringência às Leis citadas.
3.2.“Alínea b – quando da habilitação para receber a transferência dos recursos financeiros
oriundos do Convênio nº 181/91, o Estado de Rondônia não comprovou, nos autos analisados, a
existência, em seu orçamento, de projetos ou de atividades, a cuja dotação seriam consignadas tais
transferências da União, conforme exigência do art. 5º do Decreto nº 20/91”.
3.2.1.Sobre o acima explicitado o recorrente transcreve a Cláusula Segunda do Convênio
(Compromisso dos Convenentes), cujo inciso II, “consta a obrigatoriedade para a Secretaria de Estado
de Saúde/RO, no sentindo do cumprimento do estipulado no Decreto 20/91”. Assevera que em momento
algum teve a intenção de infringir a Lei, razão porque foi incluído no convênio a obrigatoriedade
estipulada na Lei.
3.3.“Alínea c – não houve comprovação da existência de recursos como contrapartida, de acordo
com o exigido no parágrafo único do art. 5º do Decreto nº 20/91”.
3.3.1.Explicita o responsável que o Ofício nº 185/GAB-SESAU, de 29.01.1992, juntado à fl. 110 do
Vol. principal, comprova que houve a contrapartida pelo Estado na construção do hospital.
3.4.“Alínea e – inexiste comprovação da aprovação prévia do instrumento, do plano de aplicação e
do cronograma de desembolso pela autoridade competente, de acordo com o item II – 07 da IN/SFN nº
03/90”.
3.4.1.Observa o recorrente que tanto o Plano de Aplicação como o respectivo Cronograma de
Desembolso foram aprovados, fazendo parte integrante do convênio, conforme se depreende do
Parágrafo Segundo da Cláusula Terceira (Dos recursos financeiros e orçamentários), constante do
convênio. Assim, entende que fica equacionada a questão, devendo ser reformada a decisão, uma vez que
não houve prejuízo aos cofres públicos.
3.5.“Alínea i – o projeto mostra-se de uma grandiosidade que dificilmente será absorvida pelo
sistema de saúde do Estado. Onde encontrar corpo clínico suficiente para atender a demanda de um
hospital de 150 (cento e cinqüenta) leitos com especialidades complexas, conforme se depreende do
próprio projeto? Onde encontrar , por sua vez, o corpo auxiliar para a assistência dos usuários de tal
edificação? Os hospitais da rede pública estadual não têm a ambos, nem mesmo para atender a demanda
da Capital, conforme demonstra solicitação de instauração de inquérito policial, elaborada após a morte
de 8 (oito) pessoas em pronto socorro da rede pública, por falta de atendimento anestesiológico”.
3.5.1.O recorrente salienta que os recursos destinados à construção do Hospital Municipal de
Cacoal/RO são oriundos de Emenda Parlamentar, sendo a sua discussão e conseqüente aprovação de
responsabilidade do Congresso Nacional.
3.5.2.Acrescenta que não lhe cabe qualquer responsabilidade no tocante a implantação de uma
unidade Hospitalar em apenas um Município, por não ter participado das discussões que destinaram os
recursos para o convênio aludido. Ressalta que levou em consideração “as justificativas para a
implantação do objeto do convênio elaborado pelas autoridades competentes, através dos ofícios
364/GAB/SESAU e 378/GAB/GOV/RO, ambos de 12.04.1991, já juntados ao processo, que mereceram
parecer da área técnica do então INAMPS”.
3.5.3.Por derradeiro, evidencia que era necessário a implantação de um hospital com 150 (cento e
cinqüenta) leitos em Cacoal/RO, estando de acordo com os parâmetros seguidos pela organização
Mundial de Saúde – OMS, e pelos “indicadores populacionais informados pelo Governo do Estado”.
Requer, por fim, seja reexaminado o Acórdão, acolhendo suas justificativas e isentando-o da multa que
lhe foi aplicada.
II – Análise do Mérito
4.Urge considerar, de início, que assiste razão ao recorrente ao asseverar que a exigência legal
prevista no art. 4º, inciso II, da Lei 8.142/90, no tocante à constituição do Conselho de Saúde, não tem
aplicabilidade para o caso concreto (alínea “a” do Ofício de audiência – fls. 51/52 do Vol. principal).
4.1.Trata-se, realmente, de investimento previsto em Lei Orçamentária, conforme fez prova o
apelante. Frise-se que, pela norma legal, a exigência de se implantar o Conselho de Saúde é restrita a
recursos destinados à “cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos
74
Municípios, Estados e Distrito Federal “ – inciso IV do art. 2º da Lei 8.142/90, e que são repassados de
forma regular e automática, segundo o art. 3º do referido normativo. Assim sendo, procedem as razões
de defesa apresentadas pelo recorrente.
4.1.1.Em vista disso, considerando que a pretensa irregularidade foi também imputada ao Sr.
Alceni Ângelo Guerra, constante da mesma alínea a do item 8 do Acórdão recorrido, entende-se, uma
vez justificada, deva ser aproveitada também para o aludido gestor. Em vista disso, sugere-se uma nova
redação à referida alínea, excluindo-se, para tanto, as Leis nºs 8.080/90 e 8.142/90, da irregularidade ali
tipificada como “infringência a dispositivos legais e regulamentares”.
4.2.Com relação a questão suscitada na alínea “b” do Ofício Citatório de fls. 51/52 Vol. Principal,
verifica-se que o impetrante reafirma o já anteriormente dito, ou seja, de acordo com os termos do
convênio – Cláusula Segunda – Compromissos dos Convenentes, exigia a obrigatoriedade de o
convenente, no caso específico, a Secretaria Estadual de Saúde de Rondônia, em incluir os recursos
transferidos pelo INAMPS em seu orçamento.
4.2.1.Note-se, no entanto, que não consta dos autos, nem tampouco dos elementos de defesa ora
apresentados pelo apelante, qualquer documento relativo a solicitação do Executivo Estadual ao
Legislativo de suplementação orçamentária relativamente ao uso desses recursos. Ao ser habilitado a
receber transferências oriundas da União, o Estado, nos termos do Decreto 20/91 (art. 5º), tem que
comprovar “a existência em seu orçamento, de projeto ou atividade, a cuja dotação serão consignadas
as transferências da união”, não importando a exiguidade de tempo já alegada anteriormente. Portanto,
revela-se improcedente a argumentação defendida pelo apelante de que a existência de cláusula nesse
sentido no convênio suprimiria a irregularidade apontada. Permanece, dessa forma, a irregularidade
constante do item 8, alínea a do acórdão recorrido, qual seja: infringência a dispositivos regulamentares
(Decreto nº20/91).
4.3.Relativamente à ausência de recursos como contrapartida pelo Estado – (alínea c do Ofício de
fls. 51/52 do Vol. Principal), mais uma vez reafirma o apelante que houve a contrapartida pelo Estado
comprovada através do Ofício nº185/GAB-SESAU, de 29.01.92 (fls. 110 do Vol. Principal).
4.3.1.O documento apresentado como prova do acima afirmado, descreve como contrapartida
financeira na construção do Hospital de Cacoal os serviços referentes à extensão da rede elétrica e de
esgoto, avaliação do imóvel e acesso até o referido local no valor total ali estipulado (Cr$
505.752.594,44).
4.3.2.Há de se considerar, por outro lado, que o Decreto nº 20/91, que fixa critérios e condições
para transferências de recursos financeiros do Tesouro Nacional mediante a celebração de convênios,
estabelece em seu art 5º, parágrafo único, que: “o Estado, o DF ou o Município comprovará, ainda, a
existência de recursos como contrapartida, que não será inferior a trinta por cento do montante de
recursos a serem desembolsados, pela União, para cada projeto ou atividade”.
4.3.3.Considerando os repasses federais ocorridos em decorrência do convênio ora um pauta e dos
seus termos aditivos firmados, os quais encontram-se discriminados no Relatório de Auditoria (fls. 04Vol. principal), percebe-se facilmente ( com ajuda da opção “atualização de valor” do sistema
informatizado “débito”) que o montante da contrapartida do Estado é bastante inferior a 30% do total
desembolsado pela União.
4.3.4.Apesar de mencionar no Ofício nº 185/GAB –SESAU (fls. 110 do vol. principal) o envio, em
anexo, de documentos comprobatórios das despesas realizadas pelo Estado como contrapartida na
construção do Hospital de Cacoal, não foram encaminhadas Notas Fiscais, recibos, extratos bancários
de qualquer documento capaz de atestar a execução dos serviços especificados no aludido expediente.
4.3.5.Destarte, e uma vez demostrada a ausência de documentos nestes autos que comprovem as
despesas efetuadas pelo Estado como contrapartida na construção do Hospital, entende-se que
permanece a infringência ao parágrafo único do art 5º do Decreto 20/91, constante do item 8, alínea a
do Acórdão atacado.
4.4.Quanto a ausência de aprovação prévia pela autoridade competente do plano de aplicação e
do cronograma de desembolso (alínea “e” da audiência -fls 51/52 – Vol. principal), não obstante
entender o recorrente que a Cláusula Terceira – Parágrafo Segundo do convênio deixa implícita a sua
aprovação, dissente-se dessa assertiva, uma vez que tal cláusula apenas prevê que tais elementos, além
de autenticados pelas partes, devem fazer parte integrante do ajuste.
75
4.5.No tocante ao questionamento pertinente à grandiosidade de obra, alínea “i” do Ofício
Citatório, também objeto de ressalva, há de se reconhecer que de certa forma tem razão o apelante ao
evidenciar que os recursos são oriundos de Emenda Parlamentar, cabendo ao Congresso Nacional a
responsabilidade pela sua discussão e aprovação. Não obstante o caráter autorizativo de que se reveste o
orçamento, o gestor não se exime de responsabilidade pela sua execução.
4.5.1.Nesse caso específico, deve ser destacado que o recorrente não trouxe novos elementos
capazes de elidir a irregularidade consistente na ausência de análise de conveniência, oportunidade e
viabilidade do objeto do convênio nº 181/91, discriminada no item 8, alínea “a” do Acórdão recorrido,
razão pela qual deve permanecer a irregularidade ali consignada.
4.6.Quando a ocorrência apontada na alínea “d” do Ofício citatório enviado aos Srs. Alceni
Ângelo Guerra e Ricardo Akel (fls. 29 e 51 do Vol. principal), pertinente “à inexistência nos processos
analisados, da comprovação de que, na época da celebração do convênio, o Estado de Rondônia não
encontrava-se em débito com o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, de acordo com a Lei nº
8.212/91”, cabe salientar que tal questão já foi devidamente justificada e atacada por este Tribunal,
conforme verifica-se às fls. 223 e 242/244 do Vol. Principal, constando, assim equivocadamente da
alínea “a” do item 8 dos considerandos do Acórdão recorrido. Em razão disso, deve ser excluída da
citada alínea a ressalva quanto à inobservância à Lei nº 8.212/91.
4.7.Feitas essas considerações, uma vez que restou justificada, apenas a infringência a
dispositivos legais alusivos às Leis nºs 8.080/90 e 8212/91, consignada no item 8, alínea “a”, do
Acórdão recorrido, subsistindo, todavia, as demais irregularidades ora examinadas e também
igualmente descritas no referido tópico daquele julgado, infere-se deva ser conhecido o recurso, para,
no mérito, dar-lhe provimento parcial, dando-se via de conseqüência, a seguinte redação ao item 8,
alínea “a”, do Acórdão nº 138/97 – Plenário:
- a) de responsabilidade dos Srs. Alceni Ângelo Guerra e Ricardo Akel, respectivamente, Ministro
da Saúde e Presidente do INAMPS à época da assinatura do Convênio MS/INAMPS/SES-RO n. 181/91 e
Termos Aditivos, tendo sido seus signatários por parte dos órgãos federais; infringência aos dispositivos
regulamentares (Decreto n. 20/91; IN/SFN n. 3/90) e ausência de análise de conveniência, oportunidade
e viabilidade do objeto do Convênio.;
5. Exame do Recurso interposto pelo Sr. Alceni Ângelo Guerra (fls. 01/07 – Vol.II).
5.1.DA ADMISSIBILIDADE
5.2.A Unidade Técnica, em expediente endereçado ao Sr. Alceni Ângelo Guerra (Ofício nº 142/97 –
fl. 255 do Vol. Principal) deu ciência do decisum proferido pelo Plenário, na Sessão de 25.06.97, sendo
que posteriormente foi protocolado na SECEX/PR, em 02.09.97, o Pedido de Reexame interposto pelo
responsável, com fulcro nos arts. 230 e 233 do RI/TCU.
5.3.Verifica-se que o apelante, através do seu procurador devidamente constituído (fls. 268/269 –
Vol. Principal), solicitou que fosse deferida a reabertura do prazo previsto no artigo 233, combinado
com o artigo 237, inciso I, letra d do Regimento Interno deste TCU, a começar após efetiva vista dos
autos.
5.4.Pelo Despacho proferido pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator, José Antônio Barreto de Macedo
(fls. 272 – Vol. Principal) foi concedida vista dos autos, sendo que em 01.09.97, conforme expedientes
juntados ás fls. 276/278 – Vol. Principal, o recorrente teve acesso ao processo.
5.5.Assim, considerando os fatos acima relatados e ante o princípio da ampla defesa que norteia os
processos administrativos, entende-se que deva ser considerado tempestivo o pedido, vez que a defesa foi
protocolada na SECEX/PR em 02.09.97. Dessa forma, por preencher os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 48 da Lei Orgânica e 230 e 233 do RI/TCU, pode ser recebido o recurso como Pedido
de Reexame contra o Acórdão nº 138//97-Plenário.
DO MÉRITO
I – As razões do recorrente
6.O recorrente, por meio de seu procurador devidamente constituído (fl. 268 do Vol. Principal).
Vincula o seu pedido de reexame não artigo 23, seguintes e correlatos do RI/TCU, e artigo 5º, inciso LV,
ca Constituição Federal, requerendo, pois, reexame da decisão, “exonerando-o e qualquer
responsabilidade administrativa, pelos fatos descritos no citado processo”.
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6.1.1.Entende que o Relatório de Auditoria realizado pela SECEX/RO cingiu-se “em sugestões
para o cumprimento de ordens técnicas sem adentrar em questionamento outros, salvo eleição
equivocada de prioridade, pelo mensuramento injustificado da obra”.
6.1.2.Em seguida, transcreve trecho do Voto proferido pelo Sr. Ministro-Relator, José Antônio
Barreto de Macedo, a favor do apenamento do responsável, face a revelia em que incorreu, devendo
responder pelas irregularidades que foram imputadas a sua pessoa.
6.1.3.Também ressalta trecho do parecer emitido pelo Sr. Procurador-Geral em exercício, Dr. Jatir
Batista da Cunha, constante dos autos, no qual dissente da proposição de multa ao recorrente feita pela
Unidade Técnica. Em seu parecer, como evidencia o apelante, entende que por não ser o responsável
ordenador de despesas, a sua “omissão não pode caracterizar como desatendimento, no prazo fixado de
diligência od Tribunal (art. 58, inciso IV, da LOTCU), pois audiência tem a natureza de defesa, sendo,
portanto, um ônus para a parte, não podendo o seu não exercício ensejar a aplicação de multa”.
6.1.4.Feitas estas considerações, discorre em seguida sobre a revelia. Observa que prestação de
contas e revelia são atos distintos, não obstante “possam ser desencadeados por um mesmo ato
administrativo”.
6.1.5.O recorrente alega que não apresentou esclarecimentos quando o feito encontrava-se no
âmbito ainda de audiência, tendo, no entanto, sido apenado pela revelia, ou seja, ausência de prestação
de contas, nos termos do artigo 12, parágrafo 3º da Lei orgânica do Tribunal.
6.1.6.Acrescenta que não caberia apena-lo se não havia débito em todas as etapas do processo.
Entende, além disso, ainda que houvesse revelia, não poderia ser multado. “A revelia leva a confissão
quanto aos atos denunciado se deles exsurge responsabilidade”. Acredita, pois, que não foi encontrada
nenhuma responsabilidade com relação a sua pessoal. Enfatiza, também, que “ a revelia como recusa do
direito de agir, devolve ao acusador a responsabilidade de provar plenamente o alegado”.
6.1.7.Observa, além disso, que a auditoria nada provou contra o recorrente. Todavia, assim
entende, se tivesse ocorrido provas e em seu decurso fossem comprovadas, a conseqüência da revelia
seria a imputação de multa.
6.1.8.Enfatiza que, no processo, “para que seja alguém apenado há que ser delimitada plenamente
a responsabilidade”. Explicita “que a amplidão da defesa no estado de direito democrático é tão vasta,
que até a revelia é admitida como exercício de defesa, para devolver o ônus da prova à quem acusa”. E
cita como respaldo dessa assertiva o artigo 5º da Lei Maior (inciso LV), que assegura aos litigantes em
processo judicial ou administrativo o contraditório e ampla defesa.
6.1.9.Explicita, mais uma vez, que nenhuma irregularidade exsurgiu que levasse à
responsabilização do recorrente, mesmo porque, como Ministro de Estado, não era ordenador de
despesas, como ponderou em seu parecer o Exmo. Sr. Procurador-Geral em exercício, Dr. Jatir Batista
da Cunha.
6.1.10.Destaca, além disso, que as irregularidades administrativas demonstradas nos autos, pelo
tempo decorrido de seu afastamento, inviabilizam o seu questionamento e da forma como constam não o
responsabilizam.
6.1.11.Reafirma que nenhuma responsabilidade poderia ser imputada a sua pessoa, mesmo porque
“é o princípio universal de direito e garantia constitucional de que: ‘nenhuma pena passará da pessoa
do condenado’.
6.1.12.Realça, outrosssim, que afastou-se do Ministério da Saúde em 24.01.92, antes da edição da
Lei Orgânica do TCU (16.07.92). O RI/TCU é datado de 15.06.93. E em razão disso, ressalta o art. 5º
incisos XL, XLV e LV da Constituição da República, e requer reexame da decisão, de acordo com o art.
42 do Regimento dessa Corte, “exonerando-o de qualquer responsabilidade administrativa, pelos fatos
descritos no citado processo”.
II – Análise do Mérito
7.O recorrente, inicialmente, pretende demonstrar que o reexame do decisum se fundamento no
artigo 23, seguintes e correlatos do RI/TCU, e no princípio do contraditório e da ampla defesa (artigo 5º,
inciso LV, da CF). Note-se que os artigos do Regimento Interno acima mencionados não se referem a
matéria ora tratada.
7.1.Quanto ao artigo 5º, inciso LV, da Lei Maior, é mister ressaltar que no contraditório é
assegurada a cada parte no processo de dissentir, de trazer as suas razões aos autos. A ampla defesa é a
garantia constitucional que a parte tem de utilizar-se de todos os meios legais para provar a sua
77
inocência ou para defender suas alegações e o seu direito. Ao proceder oitiva do responsável, em
audiência pretende-se assegurar esses princípios constitucionais insculpidos no referido dispositivo
legal.
7.1.2.Frise-se que não obstante o recorrente tenha considerado a condição de revel como pena,
assinala-se que se trata de uma perda de um direito processual não realizado em época oportuna, quanto
à apresentação de defesa. A esse respeito, o jurista Humberto Theodoro Júnior (Curso de Direito
Processual Civil – Vol.I- 7ª edição – pág. 76/77) leciona: “as sanções decorrentes dos ônus processuais
são aparentemente formais, pois quase sempre se traduzem na perda de uma faculdade processual não
exercida em tempo hábil. Mas, via de regra, atingem por reflexo o direito substancial da parte omissa ,
como se dá na revelia ou na falta de interposição de recurso contra a sentença injusta. Em casos como
esses, ode o processo, por culpa da parte, ser conduzido a uma solução contrária ao verdadeiro direito
material do litigante que não se desincumbiu do ônus que lhe tocava”.
7.1.3.Também sobre a matéria, em seu parecer emitido no TC-825.012/95-3, a Ilustre Procuradora
desse Tribunal, Dra. Maria Alzira Ferreira, deixou assente que “no processo civil, o réu não temo dever
de contestar o pedido do autor, mas sim, o ônus de fazê-lo, de contribuir para o desenvolvimento normal
do processo, sujeitando-se ás conseqüências da falta de sua efetiva colaboração. Ele tem liberdade para
defender-se, ou não, podendo o mesmo manter-se omisso. Não há, pois, obrigação de defender-se. Se não
o fez, incorre em revelia, passando a ser tratado como um ausente no processo. Dessa omissão decorrem
os efeitos relacionados nos arts 319, 320 e 322 do CPC. Dentre esses efeitos, os principais são: a
presunção de veracidade dos fatos afirmados pelo autor, ficando este exonerado do ônus de prová-lo e o
prosseguimento do processo independentemente da intimação do réu.
7.1.4.A Lei nº 8.443/92 recepciona o instituto da revelia, assim dispondo:
“Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
..............................................................................................
II – se houver débito, ordenará a citação do responsável par, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida;
III – se não houver débito, determinará a audiência para, no prazo estabelecido no Regimento
Interno, apresentar razões de defesa;
§ 3º O responsável que não atender à citação ou audiência será considerado revel pelo Tribunal,
para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.
7.1.5.De se ressaltar, portanto, que a revelia antes de caracterizar uma sanção representa tão
somente a conseqüência de não se fazer presente aos autos, constituindo, assim, uma forma única de
evitar-se que o julgamento procrastine-se indefinidamente até que o responsável resolva por sua
própria iniciativa comparecer ao processo. Logo, a declaração de revelia não traz ao responsável
qualquer ônus. Portanto, não é sanção.
7.1.6.No caso em teia, houve o prosseguimento do feito, presumindo-se dessa forma, como
verdadeiras as irregularidades que lhe foram atribuídas. Consequentemente, à sua apenação não
decorreu, como deixou claro em seu VOTO o Exmo. Sr. Ministro-Relator (fls. 244 do Vol. Principal),
“...por ter deixado de atender no prazo fixado, a audiência (e não diligência conforme ali figura), mas
sim em razão das irregularidades que lhe fora imputadas”.
7.2.Superado esse assunto, a questão seguinte suscitada pelo recorrente refere-se ao fato de não
ser ordenador de despesas, e, como tal, não lhe cabia qualquer responsabilidade.
7.2.1.Com efeito, assiste razão ao recorrente ao trazer à lume essa questão. No entanto como
Responsável convenente, haja vista ser um dos assinantes do ajuste, teria, a exemplo dos demais, a
responsabilidade de zelar pela correta aplicação dos recursos repassados.
7.3.Posto isso, quanto à outra questão levantada pelo recorrente relativa a sua saída do Ministério
da Saúde, antes da edição da lei Orgânica/TCU, conforme explicitada no subitem 6.1.12 retro, revela-se
também improcedente. O fato de as irregularidades terem sido julgadas posteriormente á alteração da
legislação que regulava as sanções aplicáveis à época do seu cometimento, não poderia,
automaticamente, isentar o responsável de qualquer apenação, conferindo-lhe impunidade.
7.3.1.Sobre a questão, o Exmo. Sr. Ministro-Relator, Homero Santos, ao proferir VOTO no TC –
020.570/92-9 (Acórdão 01/96-1ª Câmara), deixou evidenciado que, quando a legislação que regula a
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aplicação de sanções administrativas sofre alterações, a aplicação de tais penalidades deve obedecer às
seguintes regras:
a)se a lei nova introduzir nova sanção relativamente à lei revogada, essa pena só é aplicável a
situações ocorridas a partir da entrada em vigor da lei nova;
b)caso a nova lei deixe de constar sanção antes existente na lei revogada, a referida apelação
deixa de existir;
c)“na hipótese de a lei nova manter sanção contida na lei revogada, sendo distintos os limites de
valor de multa, para situações ocorridas na vigência da lei revogada, aplica-se o menor limite entre
ambas as leis.” (grifo nosso)
7.3.2.Nesse caso, a Lei 8.443/92 manteve a multa de acordo com o limite permitido no revogado
Decreto-lei 199/67, não havendo, portanto, o que se questionar sobre a validade da sanção imposta.
7.4.Em assim sendo, conclui-se que o recurso apresentado pelo responsável não apresentou
elementos capazes de alterar o juízo de mérito desses autos. No entanto, em que pese o fato aludido, uma
vez que inexiste a irregularidade consignada na alínea “a” do Ofício citatório de fls. 29/30 do Vol.
Principal, face à ausência de exigência legal para constituição de Conselho de Saúde para o caso em
tela, conforme devidamente justificado no recurso apresentado pelo Sr. Ricardo Akel (vide itens 4, 4.1 e
4.1.1 desta), entende-se que deva ser conhecido o recurso, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial,
dando-se nova redação ao item 8, alínea “a” do Acórdão recorrido, como sugerido no subitem 4.7 deste
arrazoado.
8.Exame do Recurso interposto pelo Sr. Osvaldo Piana filho (fls. 29/34 – Vol II)
8.1.
DA ADMISSIBILIDADE
8.1.1.A Unidade Técnica, em expediente encaminhado ao Sr. Osvaldo Piana Filho (Ofício nº
136/97 – fl. 249 do Vol. Principal), deu ciência do decisum proferido pelo Plenário, na Sessão de
25.06.97, sendo que o pedido de reexame interposto pelo responsável deu entrada na SECEX/RO em
04.08.97.
8.1.2.Verifica-se a observância aos requisitos estipulados no art. 48 c/c o art. 33, ambos da Lei nº
8.443/92. No tocante ao prazo para interposição do recurso, mediante a confrontação entre a data em
que o responsável tomou conhecimento da notificação (vida AR à fl. 249 v. do Vol. Principal) e a data de
entrada da peça recursal neste Tribunal (fls. 29/34 e elementos de fls. 35/45 do Vol. II), 23.07.97 e
04.08.97, respectivamente, verifica-se a tempestividade do recurso.
8.1.3.Assim, preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei orgânica e
arts. 230 e 233 do RI/TCU, e por ser adequado a espécie, deve ser recebido como pedido de reexame
contra o Acórdão nº 138/97 - Plenário.
DO MÉRITO
I – As razões do recorrente.
9.O recorrente, por intermédio de sua advogada legalmente constituída (fls. 262 di Vol. Principal),
vem interpor pedido de reexame pelas razões a seguir elencadas:
9.1.A aplicação da multa fundamentou-se em infringência aos dispositivos do Decreto-Lei
2.300/86, então em vigor, inobservância às condições do edital quando do julgamento das propostas,
ausência de prévia dotação orçamentária, falhas na elaboração do contrato, baixa qualidade dos
projetos de engenharia, inadequação e inviabilidade da obra, ante a realidade do Estado e município,
com insuficiência de recursos materiais e humanos para fazer face a um empreendimento desse vulto.
9.1.1.Entende que, com relação aos tópicos ‘irregularidades no contrato, e na qualidade do projeto
de engenharia’, existe uma divergência entre o Relatório (fls. 238/242 do Vol. Principal), onde são
acolhidas as justificativas apresentadas pelo apelante, como explicita, e o item “b” do Acórdão
recorrido, “onde esses mesmos fatos foram novamente lançados à responsabilidade do requerente”.
9.1.2.Se, conforme questiona, as irregularidades foram elididas, não deveriam estar inclusas no
Acórdão, razão pela qual solicita “sejam retiradas do mesmo, por ocasião doe seu reexame”. Caso não
seja aceita a preliminar requerida, vem apresentar as razões recursais pertinentes às ditas
irregularidades e às demais atribuídas a sua pessoa.
9.1.3.Com relação à infringência aos dispositivos do Decreto-lei 2.300/86 então vigente e aos
demais tópicos relacionados no item 9.1 retro, entende o recorrente que, como Governador do Estado, e
signatário do Convênio, as irregularidades ali consignadas não são de sua responsabilidade. Em
seguida, esclarece que, dentre as atribuições conferidas ao Governador de Estado – art. 65 da
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Constituição Estadual (fls. 44 deste Vol. II), não estão incluídas a realização e a supervisão de
procedimentos licitatórios ocorridos no período de sua gestão.
9.1.4.Entende que a competência para efetivação de tais atos é da Comissão de Licitação, “a quem
cabe a elaboração do Edital, análise das propostas e adjudicação do objeto da licitação”. Igualmente
não cabe à pessoa do Governador elaborar contratos com a firma vencedora de procedimento licitatório.
Essa atribuição, segundo explicita, cabe à Procuradoria Geral do Estado, sendo que “... ao mandatário
do Estado cabe tão somente assiná-lo juntamente com o Secretário de Estado da área correspondente à
obra a ser realizada”.
9.1.5.Acrescenta que, “se um Governador de Estado tiver que examinar a regularidade e
legalidade de todos os procedimentos e fatos que originaram os documentos que assina, ficará
impossibilitado de governar, além do que estará atestando a incompetência de seus auxiliares, seja qual
for seu nível e responsabilidade”.
9.1.6.Assinala que não é sua intenção imputar responsabilidade a seus auxiliares, todavia, a seu
ver, em decorrência do cargo que ocupa, “torna-se quase impossível atentar para a regularidade de
todos os atos que pratica por dever de ofício, como, por exemplo, assinar um convênio para uma obra,
homologar um licitação ou assinar um contrato. O Governador, quando pratica um destes atos, tem
como certos e legalmente conformes os documentos aos quais apõe sua assinatura”, não havendo como
imputar-lhe responsabilidade por tais atos.
9.2.Relativamente à baixa qualidade dos projetos de engenharia, informa que reitera o já
explicitado nos esclarecimentos anteriores, ou seja, os projetos que definem a obra são oriundos do
Ministério da Saúde, semelhantes àqueles construídos em outros Estados. Alega, pois, não existir
qualquer irregularidade imputada à Administração Estadual, “encontrando-se o projeto executivo
completo na Secretaria de Estado de Obras – Órgão executor do projeto”.
9.3.Quanto à inadequação e à inviabilidade da obra, justifica que o projeto de construção do
hospital de Cacoal foi efetivado por técnicos federais, tendo sido o convênio elaborado por setores
competentes. Questiona, em seguida, a afirmativa de que se o Estado e o Município não dispunham de
recursos materiais e humanos para realização da obra, “por que motivo o Ministério da Saúde e o
INAMPS, conhecedores da situação, assinaram o convênio e realizaram os repasses financeiros
decorrentes do mesmo e de seus termos aditivos?”
9.3.1.Considera, pois, que a responsabilidade não é só da pessoa do Governador, mas dos diversos
órgãos federais envolvidos no projeto. Prova disso, segundo argumenta, é que a obra do Hospital de
Cacoal não foi a única a ser examinada, inserindo-se dentre as outras obras não concluídas e
investigadas por essa Corte.
9.3.2.Ademais, entende que o Governador do Estado não é ordenador de despesas, “não sendo,
dessa forma, responsável por pagamentos que foram empenhados e autorizados pelo gestor da Secretaria
de Estado da Saúde, a que compete os atos ora sub examine... e cujas alegações, diga-se por importante,
foram plenamente acatadas por esse Augusto Tribunal”.
9.3.3.Acrescenta que, à época dos fatos, o Estado de Rondônia sofria grave crise energética, sendo
inclusive objeto da Medida Provisória nº 504/91, contribuindo para que os fatos do Governo, a cargo de
Secretários de Estado, não sofressem a intervenção contínua e direta do Requerente.
9.4 Por derradeiro, requer o reexame do Acórdão nº 138/97 – Plenário, considerando como
sanadas as irregularidades, cancelando a multa que lhe foi imposta e dando baixa na sua
responsabilidade.
II – Análise do Mérito
10. Inicialmente , cabe ressaltar que assiste razão ao recorrente ao questionar a inclusão na alínea
“b”, um dos considerandos do Acórdão recorrido, dos tópicos referentes a “falhas na ela oração do
contrato”, a “baixa qualidade dos projetos de engenharia”. Tais fatos foram, realmente, considerados
superados pela Unidade Técnica, em sua instrução (fls 225 – Vol. principal), e corroborados no
Relatório e Voto proferidos pelo Sr. Ministro-Relator, conforme o item 6 – fls. 238/244 do Vol. principal.
11.Quanto à assertiva de que não era ordenador de despesas e, como tal, não lhe cabia qualquer
responsabilidade, em que pese a procedência do questionamento, urge considerar, no entanto, que,
como um dos assinantes do ajuste, teria, exemplo dos demais, a responsabilidade de zelar pela correta
aplicação dos recursos repassados.
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12.No que diz respeito às atribuições conferidas ao Governador do Estado, Frise-se que o art. 65
da Constituição Estadual, em seu inciso I, deixa implícita a competência do Governador na direção
superior da administração estadual, exercendo-a com o auxílio dos Secretários de Estado. Obviamente, é
detalhamento dentre as competências ali elencadas, dos atos relativos à realização e à supervisão de
procedimentos licitatórios, como pretende demonstrar o apelante.
13.Quanto aos demais fatos elencados, ficou evidenciada nos autos (fls 80/82 do Vol. Principal)
toda a sistemática de trabalho implantada pelo Governo Estadual, com destaque para a Comissão
Permanente de Licitação de Materiais e Obras, diretamente subordinada ao Governador, “a quem
competia a designação e exoneração de seus membros”.
14.Posto isso, embora se reconheça que, em decorrência do cargo que ocupava, o recorrente ficava
impossibilitado de examinar a regularidade de todos os atos que assinava, tal fato, evidentemente, não o
exime da responsabilidade pelas ocorrências que foram imputadas a sua pessoa.
15.Quanto ao questionamento de que a responsabilidade do projeto não é só do Governador, cabe
lembrar que os respectivos titulares dos demais órgãos federais envolvidos no projeto, Ministério da
Saúde e INAMPS, também foram ouvidos e apenados pela Corte de Contas, de onde se conclui que não
procede a argumentação levantada.
16.Em vista disso, e em vez que restaram justificadas, tão-somente , as irregularidades referentes a
“falhas na elaboração do contrato” e à “baixa qualidade dos projetos de engenharia”, entende-se que se
deve conhecer o recurso ora interposto para dar-lhe provimento parcial, excluindo-se, por conseguinte,
as supramencionadas ocorrências da alínea “b” do item 8 do Acórdão recorrido.
CONCLUSÃO
17.Diante do exposto, sugere-se:
I)conhecer dos pedidos de reexame interpostos pelos Srs. Alceni Ângelo Guerra e Ricardo Akel,
com fulcro no art.48, c/c o art. 33, ambos da Lei 8.443/92, para, no mérito, dar-lhes provimento parcial,
dando-se, por via de conseqüência, a seguinte redação à alínea “a” do item 8 do Acórdão nº 138/97 –
Plenário:
“8. Acórdão:
.............................omissis..............................
Considerando que, em Auditoria realizada na supramencionada obra, foram constatadas as
seguintes irregularidades:
a)de responsabilidade dos Srs. Alceni Ângelo Guerra e Ricardo Akel, respectivamente, Ministro da Saúde
e Presidente do INAMPS á época da assinatura do Convênio MS/INAMPS/SES – RO n. 181/91 e Termos
Aditivos, tendo sido seus signatários por parte dos órgãos federais: infringência de análise de
conveniência, oportunidade e viabilidade do objeto do convênio”,
II) conhecer do pedido de Reexame interposto, pelo Sr. Osvaldo Piana filho, com fulcro no art. 48
c/c o art. 33, ambos da Lei nº 8.443/92, para no mérito, dar-lhes provimento parcial, excluindo-se, por
conseguinte, da alínea b do item 8 do Acórdão nº 138/97 – Plenário as ocorrências relativas a “falhas na
elaboração do item 8 do Acórdão nº 138/97 – Plenário as ocorrências relativas a “falhas na elaboração
do contrato” e à “baixa qualidade dos projetos de engenharia”,
III) manter a multa imposta aos Srs. Alceni Ângelo Guerra, Recardo Akel e Osvaldo Piana filho no
valor de 1.200,00 (mil e duzentos reais), ante a gravidade das irregularidades que restaram
injustificadas;
IV) cientificar os recorrentes acerca da deliberação que vier a ser proferida.”
2.O Sr. Diretor ratificou a proposta de encaminhamento fornecida pela Srª Analista. Acrescentou,
porém, que haviam sido efetuados pedidos de parcelamento da multa, pelos Srs. Ari Antonio Cagol, José
Alberto Rezek, Antonio Eymard Viana Dantas e pela Srª Dilma Alves Vieira Fernandes, membros da
Comissão de Licitação à época da realização do certame licitatório para contratação da empresa para
construção do Hospital Municipal de Cacoal/RO. Propôs ao final, com suporte no que prescreve o art. 168
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do Regimento Interno que fossem tais pedidos deferidos.
3.O Sr. Secretário endossou a proposta de encaminhamento oferecida pelo Sr. Diretor.
4.O Ministério Público ressaltou que a competência para encaminhar pedido de parcelamento de
dívida seria, a rigor do Relator a quo. Entende, entretanto, por economia processual, que tal pedido
poderia ser encaminhado pelo Relator ad quem. Após efetuar tais ponderações, manifestou-se de acordo
com a proposta de encaminhamento fornecida pela Unidade Técnica.
É o Relatório.
VOTO
Observo, de início, que havia sido instaurada tomada de contas especial (TC 006.844/94-4) para
apurar possível débito resultante de pagamentos indevidos efetuados a maior, na obra de construção do
hospital de Cacoal/RO. Foram, no âmbito desse processo, citados diversos responsáveis, para
apresentarem defesa, ou recolherem o valor da dívida. Os responsáveis que apresentaram os presentes
recursos, informo, não foram arrolados como responsáveis nessa tomada de contas especial.
2.Em atenção às citações efetuadas, alguns desses responsáveis apresentaram alegações de defesa.
Ao efetuar exame dessas defesas, a SECEX/MT propôs fosse o TC 006.844/91-1 (tomada de contas
especial) apensado ao presente feito (relatório de auditoria) e também que fosse realizada diligência. O
então Relator do feito acatou a proposta de encaminhamento da Unidade Técnica.
3.Com a realização do apensamento proposto e em razão da interposição dos recursos ora sob
exame, as questões atinentes ao eventual prejuízo causados por diversos responsáveis deixaram de ter
seguimento normal. Não houve deliberação do Tribunal sobre as alegações de defesa apresentadas.
Entendo, na condição de Relator ad quem, que os presentes autos deverão, posteriormente à comunicação
aos interessados da deliberação que vier a ser proferida neste feito, ser ecaminhados ao Relator a quo,
para decidir sob o encaminhamento adequado dessa questão.
4.Passo, em seguida, a examinar os pedidos de reexame interpostos pelos recorrentes.
Admissibilidade
5.Considero, em consonância com a proposta de encaminhamento fornecidas pela Unidade Técnica
e pelo Ministério Público, e em razão dos motivos expendidos nos itens 2, 5 e 8 da instrução do Sr.
Analista acima transcrita, devam os presentes pedidos de reexame serem conhecidos.
Mérito
6.Ressalto, de início, que a avaliação da conduta dos responsáveis ora sob exame deve ser efetuada
sem perder de vista que tais autoridades exerciam cargos de comando na Administração Pública Federal
(Ministro da Saúde e Presidente do Inamps) e Estadual (Governador de Estado). Assim sendo e conforme
entendimento dominante, no âmbito desta Corte, não se pode, em regra, apenar autoridades que exerçam
cargos como os acima mencionados, em razão de irregularidades de natureza meramente operacional. É
possível, entretanto, apenar tais responsáveis por irregularidades grosseiras, avaliadas sob enfoque amplo,
ocorridas na condução de assuntos de sua competência.
7.Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, na sua obra Direito Administrativo Brasileiro, 23a
edição, Malheiros Editores Ltda., Ano 1998, p. 76/77:
“Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase judiciais, elaborando
normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com competência nos assuntos de
sua competência...Em doutrina, os agentes políticos têm plena liberdade funcional e, para tanto, ficam a
salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação a menos que tenham agido com
culpa grosseira ou abuso de poder.
Realmente, a situação dos que governam e decidem é bem diversa da dos que simplesmente
administram e executam encargos técnicos e profissionais, sem responsabilidade de decisão e de opções
políticas. Daí por que os agentes políticos precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo
para o desempenho de suas funções. As prerrogativas que se concedem aos agentes políticos não são
82
privilégios pessoais são garantias necessárias ao pleno exercício de suas altas e complexas funções
governamentais e decisórias. Sem essas prerrogativas funcionais, os agentes políticos ficariam tolhidos
na sua liberdade de opção e de decisão, ante o temor da responsabilização pelos padrões comuns da
culpa civil e do erro técnico a que ficam sujeitos os funcionários profissionalizados.”
8.Passo, em seguida, a examinar o recurso dos mencionados responsáveis:
Recurso do Sr. Oswaldo Piana
9.Conforme constou do Acórdão nº 138/97 – TCU – Plenário, esse responsável foi apenado em
razão das seguintes ocorrências: “descumprimento das condições editalícias por ocasião do julgamento
das propostas, inexistência de prévia dotação orçamentária, falhas na elaboração do contrato, baixa
qualidade dos projetos de engenharia, inadequação e inviabilidade da obra tendo em vista a realidade
do Estado e do Município, que não dispõem de recursos materiais e humanos para gerir um
empreendimento de tamanha magnitude”.
10.Entendo que as ocorrências acima apontadas, com exceção da suposta “inadequação e
inviabilidade da obra”, possuem caráter essencialmente técnico e foram verificadas na condução do
procedimento licitatório que precedeu a contratação da empresa responsável pela construção do referido
Hospital. Assim sendo e tendo em vista que o responsável não atuou, na condução desse procedimento,
como ordenador de despesas, entendo que não possa ser ele apenado por tais irregularidades.
11.Considero, ainda, que não houve demonstração de que o empreendimento sob exame era
inadequado e inviável. Anoto, a propósito, que, em razão de solicitação do Ministério da Saúde, foi
encaminhado por esse ex-Governador extenso Relatório contendo “Elementos necessários para avaliação
da oportunidade de implantação de Unidade Médico-Hospitalar para o Município de Cacoal – Estado de
Rondônia.” Nesse estudo buscou-se demonstrar a pertinência da construção daquele Hospital.
12.Segundo tal Relatório, o somatório da população de Cacoal/RO e de municípios contíguos
“dependentes da utilização de um Hospital Regional com sede em Cacoal” era, em 1990, da ordem de
552.000 habitantes. Veja-se, portanto, que o Estado de Rondônia efetuou avaliação da pertinência de
construção da obra sob exame e o submeteu ao Ministério da Saúde. Não se poderia, dessa forma, apenar
aquele ex-Governador por, legitimamente, pleitear recursos para construção de Hospital naquele Estado.
Especialmente quando cumpre as exigências do órgão competente para analise do respectivo projeto. Não
se poderia, pois, impor multa ao responsável pelas ocorrências acima relacionadas.
Recursos dos Sr. Alceni Ângelo Guerra e Ricardo Akel
13.Ressalto, incialmente, que tanto o Sr. Alceni Guerra, na condição de Ministro da Saúde, quanto o
Sr. Ricardo Akel, atuando como Presidente do INAMPS, foram signatários do Convênio celebrado entre a
União e o Estado de Rondônia para construção do Hospital de Cacoal/RO. Observo, ainda, que ambos
foram apenados exatamente pelas mesmas ocorrências. Passo, por isso, a examinar conjuntamente as
ocorrências pelas quais foram apenados esses responsáveis.
14.Conforme mencionado pela Srª Analista, a exigência de constituição de Conselho de Saúde, no
âmbito estadual, restringe-se “a exigência de se implantar o Conselho de Saúde é restrita a recursos
destinados à “cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos Municípios, Estados
e Distrito Federal “ – inciso IV do art. 2º da Lei 8.142/90, e que são repassados de forma regular e
automática, segundo o art. 3º do referido normativo,” Restou, portanto, desconfigurada a referida
irregularidade.
15.A Srª analista, com anuência do Sr. Diretor e do Sr. Secretário, considerou não justificada a falta
de comprovação por parte do Estado de Rondônia da existência em seu orçamento de projetos ou de
atividade a cuja dotação seriam consignadas tais transferências (alínea b do ofício de audiência, subitem
83
3.2 da instrução acima transcrita) e também a ausência de comprovação da existência de recursos como
contrapartida (alínea c, subitem 3.3 da instrução), o que representaria infração ao disposto no caput do
art. 5º do Decreto nº 20/91 e ao contido no seu parágrafo único, respectivamente.
16.Em relação a essas ocorrências considero aceitáveis as ponderações efetuadas pelo responsável
Ricardo Akel, em suas razões de justificativas originalmente apresentadas. Deixou consignado na
oportunidade que, como “o Decreto 20/91 foi editado em fevereiro de 1991 e o Convênio 181/91, em
anexo, foi assinado em maio do mesmo ano, portanto apenas 3 meses após, não haveria tempo hábil para
se alterar a Lei Orçamentária do Estado visando atender as determinações contidas no Decreto nº 20,
dentro do mesmo exercício, dado às complexidades para cumprir as exigências estabelecidas naquele
diploma legal.” Tal proximidade de datas dificultou, também, fosse inserido, com antecedência, no
orçamento do Estado de Rondônia a previsão de contrapartida.
17.Veja-se, a propósito, que, em face da dificuldade ou mesmo impossibilidade de cumprir as
exigências impostas por aquele Decreto, o Ministério da Saúde fez inserir no respectivo termo de
convênio cláusula que impunha à SES/RO a obrigatoriedade de exigir a inclusão no seu orçamento, por
meio de crédito adicional, dotação específica, com código de fonte identificadora da sua origem, para
regularização das despesas que viriam a ser realizadas. Dessa forma, entendo que não se poderia, pelos
eventos acima mencionados, apenar aqueles responsáveis.
18.A respeito da inexistência de comprovação da prévia aprovação do plano de aplicação e do
cronograma de desembolso pela autoridade competente, entendo, da mesma forma, que mereçam acolhida
as ponderações efetuadas pelo responsável em suas razões de justificativas. Demonstrou o responsável, na
oportunidade, que fora editada, anteriormente à celebração do Convênio em tela, a Nota Técnica nº 17, de
05.04.91, que transferia aos órgãos técnicos do INAMPS a obrigação de se pronunciar sobre os pleitos de
celebração de convênios.
19.Tal norma reveste-se de grande racionalidade, visto que não seria viável, do ponto de vista
operacional, que o Presidente do extinto INAMPS e o Ministro da Saúde se ocupassem de verificar a
conformidade da documentação relativa aos inúmeros convênios celebrados entre a União e outras
entidades com vistas a realização de ações na área de saúde. No caso em tela, observo, não consta que
tenha havido, por parte dos órgãos técnicos, a emissão de pronunciamento no sentido contrário à
celebração do Convênio ora sob exame. Considero, portanto, que a ocorrência de falhas ou omissões na
documentação necessária à celebração do convênio sob exame deveria ser sido acusada pelo órgão
técnico competente. Como isso não ocorreu, não há falar em apenação daqueles responsáveis. Entendo,
isto sim, que mereçam ser os recursos sob exame, em relação a esse particular, providos.
20.Anoto, ainda, que não houve demonstração de que a construção do Hospital, nos moldes que foi
projetado seria economicamente inviável. A avaliação da equipe técnica no sentido de que “o projeto
mostra-se de uma grandiosidade que dificilmente será absorvida pelo sistema de saúde do Estado”, não
se fez acompanhar dos elementos objetivos de convicção que autorizassem tal conclusão. Além disso,
conforme mencionado pelo recorrente, a assinatura dos termos de convênio dessa espécie era precedida
de exame pelo corpo técnico do INAMPS. Consoante cláusula terceira da referida Nota Técnica, a
Unidade Técnica responsável pelo exame da solicitação estava obrigada a se pronunciar sobre a
conveniência de atendimento do pleito. Em caso positivo, a documentação relativa ao convênio era
encaminhada à autoridade superior para assinatura do respectivo termo.
21.Como não consta dos autos pronunciamento contrário à celebração desse convênio, entendo
razoável presumir que o corpo técnico responsável por sua análise tenha anuido a essa celebração. Impõese, por isso, também em relação a esse aspecto particular, conceder provimento aos recursos dos
responsáveis.
22.Por último, em consonância com as propostas de encaminhamentos da Unidade Técnica e do
Ministério Público e por economia processual, manifesto-me de acordo com o parcelamento da dívida dos
Srs. Ari Antônio Cagol, José Alberto Resek, Antônio Eymard Viana Dantas e à Srª Dilma Alves Vieira
84
Fernandes.
Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
ACÓRDÃO Nº 213/2002-TCU – Plenário
1. Processo nº 750.052/1996-1
2. Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame
3. Interessados: Oswaldo Piana, Alceni Ângelo Guerra e Ricardo Akel
4. Entidade: Estado de Rondônia e município de Cacoal/RO.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsico
7. Unidade Técnica: SERUR/SECEX/RO
6. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de pedidos de reexame interpostos pelos Srs. Alceni
Ângelo Guerra, Ricardo Akel e Oswaldo Piana, contra o Acórdão nº 138/97 – TCU – Plenário, por meio
do qual foi imputada multa a cada um desses responsáveis.
Considerando que foi celebrado Convênio entre a União e o Estado de Rondônia para construção de
Hospital no Município de Cacoal/RO;
Considerando que foram identificadas falhas na celebração desse Convênio;
Considerando que os responsáveis foram ouvidos em audiência em razão dessas irregularidades;
Considerando que apresentaram suas razões de justificativas;
Considerando que tiveram suas razões de justificativas rejeitadas, sendo-lhes imputada multa do art.
58 da Lei nº 8.443/92;
Considerando que interpuseram pedido de reexame contra essa decisão;
Considerando que tais recursos atendem aos requisitos de admissibilidade para a espécie recursal;
Considerando que os responsáveis lograram êxito em demonstrar não terem sido diretamente
responsáveis pelas ocorrências verificadas;
ACÓRDÃO os Ministros do Tribunal de Contas da União, com suporte no que prescrevem os arts.
31 de 48 da Lei nº 8.443/92, reunidos em Sessão Plenária, em:
8.1 – conhecer os pedidos de reexame ora apreciados;
8.2 - conceder provimento aos pedidos de reexame interpostos pelos Srs. Oswaldo Piana Filho,
Ricardo Akel e Alceni Ângelo Guerra, a fim de tornar insubsistentes partes dos subitens 8.1 e 8.2 do
Acórdão nº 138/97, por meio dos quais lhes foi imputada multa do art. 58 da Lei nº 8.443/92;
8.3 – autorizar, por economia processual, o parcelamento da multa imposta aos Srs. Ari Antônio
Cagol, José Alberto Resek, Antônio Eymard Viana Dantas e à Srª Dilma Alves Vieira Fernandes, no valor
de R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais), imputada por meio do Acórdão nº 138/97 – TCU – Plenário,
em quatro parcelas de valor idêntico, fixando o vencimento da primeira parcela em 15 (quinze) dias a
contar do recebimento das respectivas notificações, e o vencimento das demais, a cada 30 (trinta) dias,
devendo incidir sobre cada parcela, atualizada monetariamente, os juros de mora devidos, na forma da
legislação em vigor;
8.4 – informar aos responsáveis arrolados no subitem 8.3 supra sobre a presente decisão, alertandoos de que a falta do recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo
devedor (art. 168, §2º, do Regimento Interno/TCU);
8.5 – encaminhar cópia do presente Acórdão, assim como do Relatório e do Voto que o
fundamentam aos recorrentes arrolados no subitem 8.2 supra; e
8.6 – encaminhar os presentes autos ao Gabinete do Ministro-Relator a quo deste feito, a fim de que
decida sobre as questões suscitadas nos itens 1 a 3 do Voto que serviu de fundamento para o presente
Acórdão.
85
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler
(Relator) e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC-002.086/2000-4 (c/ 14 volumes).
Natureza: Pedido de Reexame.
Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER.
Recorrentes:DNER, Raymundo Tarcísio Delgado (ex-Diretor-Geral do DNER) e Luiz Sérgio
Nóbrega de Oliveira (Deputado Federal).
EMENTA: Representação. Irregularidades em contrato relativo à exploração de rodovia federal por
concessionária, mediante cobrança de pedágio. Pedidos de Reexame. Argumentos dos recorrentes
incapazes de alterar o acórdão recorrido. Conhecimento. Não-provimento. Ciência aos recorrentes.
RELATÓRIO
Versam os autos sobre Representação formulada pelo Deputado Federal Luiz Sérgio Nóbrega de
Oliveira, acerca de irregularidades no Contrato PG 156/95-00, firmado entre o então DNER e a
Concessionária Rio Teresópolis – CRT para recuperação, melhoramento, manutenção, conservação,
operação e exploração, mediante cobrança de pedágio, da Rodovia BR-116/RJ, no trecho Além Paraíba –
Teresópolis – entroncamento BR-040 e respectivos acessos.
2. Nesta feita, examinam-se Pedidos de Reexame interpostos pelo Sr. Raymundo Tarcísio Delgado
– ex-Diretor-Geral do DNER, pelo Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira e pelo então DNER contra o
Acórdão n. 182/2001 – TCU – Plenário, integrado pelo Acórdão n. 259/2001 – TCU – Plenário, proferido
em sede de embargos de declaração.
3.Por meio do Acórdão n. 182/2001, ora vergastado, o Plenário desta Corte conheceu da
Representação, considerando-a parcialmente procedente, bem assim rejeitou, em parte, as razões de
justificativa apresentadas pelo Sr. Raymundo Tarcísio Delgado e aplicou-lhe a multa prevista no inciso III
do art. 58 da Lei n. 8.443/92, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em razão de não ter o responsável
logrado elidir as seguintes irregularidades:
a) ausência de fundamentação para as modificações realizadas no Edital 293/93-00 (fase III –
Proposta de Tarifa de Pedágio) e no respectivo Programa de Exploração da Rodovia – PER; e
b) restrições ao caráter competitivo do certame, contrariando o art. 37, XXI, da Constituição
Federal, c/c o art. 3º, § 1º, da Lei n. 8.666/93, tendo em vista que somente as empresas pré-qualificadas
tiveram acesso às condições estabelecidas na nova versão do Edital 0293/93-00.
4.Realizado o juízo prévio de admissibilidade (fls. 21/22 do vol. 14), os recursos foram instruídos
por ACE da Serur (fls. 24/31 do vol. 14), cujo exame de mérito transcrevo a seguir:
“5. Quanto ao mérito, o DNER e o Sr. Raymundo Tarcísio Delgado solicitam que o acórdão
impugnado seja reformado de modo a serem considerados lícitos os seus procedimentos e tornada
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insubsistente a pena de multa aplicada ao ex-Diretor-Geral do DNER.
6. O Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira pretende a reforma do acórdão impugnado, de forma que
o TCU cumpra o disposto no § 1º do art. 71 da Constituição Federal, representando ao Congresso
Nacional sobre as irregularidades apuradas nestes autos.
7. As alegações de cada recorrente são a seguir descritas e analisadas.
DNER (fls. 1/8 do Vol. 11)
8. A autarquia procurou justificar as irregularidades imputadas ao responsável. A seguir, sintetizo
suas alegações, por irregularidade, e faço a respectiva análise.
9. Irregularidade : ausência de fundamentação técnica que atenda ao interesse público e seja capaz
de justificar as modificações promovidas no Edital 0293/93-00 (Fase III – Proposta de Tarifa de Pedágio).
10. Alegação: O Programa de Exploração da Rodovia – PER foi elaborado pela empresa
Concremat – Engenharia e Tecnologia S/A. Com base no PER, o DNER elaborou o Edital da Fase III, no
qual foi fixado o valor da tarifa base do pedágio em função do prazo da concessão e dos serviços a serem
prestados pela concessionária.
11. Após a manifestação das empresas licitantes, constatou-se que, quando do cálculo da tarifa, a
Concremat utilizou-se de volumes de tráfego superiores ao que deveria ocorrer durante a concessão.
Assim, devido a esse grave erro, teve de ser alterado o PER, de forma a ser preservado o equilíbrio
econômico-financeiro da futura avença.
12. Análise: O recorrente não enfrenta o principal fundamento da irregularidade, qual seja, a
ausência de estudos técnicos e documentos que comprovassem as necessidades de alterações.
13. Consoante os elementos constantes dos autos, o que se infere é que o DNER alterou o PER
somente em função das solicitações das empresas licitantes, não efetuando os necessários estudos
técnicos para verificar a pertinência dessas alterações. Transcrevo, a seguir, trecho do Ofício n. 289/2001
do DNER (fls. 225/6 do VP), elaborado em resposta à diligência efetuada por esta Corte, que reforça esse
entendimento:
‘Inicialmente, informamos que a Diretoria de Concessões e Operações Rodoviárias, desde maio de
1996 sucessora do Procrofe na administração do Programa de Concessões de Rodovias Federais,
recebeu daquele Grupo de Trabalho o acervo documental sobre o processo de licitação, do qual,
infelizmente, não faziam parte os estudos econômicos para a definição das tarifas teto transcritas para os
Editais de Licitação, em vista do que, vimo-nos impossibilitados de anexá-los ao presente, conforme
requer esse egrégio Tribunal de Contas’. (grifo meu)
14. Assim, cabe considerar não elidida essa irregularidade.
15. Irregularidade : alteração das normas estabelecidas no Edital 0293/93-00 (Fase I – Préqualificação), permitindo que a cobrança de pedágio tivesse início antes da conclusão dos trabalhos
iniciais, o que violou o direito do usuário de receber serviço adequado, como definido no § 1º do art. 6º
c/c inciso I do art. 7º da Lei n. 8.987/95.
16. Alegação: Mediante a Portaria DG n. 772/96, foi constituída comissão de vistoria para
recebimento das obras e serviços relativos aos ‘Trabalhos Iniciais’ para fins de cobrança de pedágio (fl.
06 e 19 do Vol. 11). Somente após o Relatório de Vistoria dos Trabalhos Iniciais, por meio do qual foram
considerados concluídos os trabalhos iniciais, foi autorizado o início da cobrança de pedágio (fls. 06 e 20
a 25 do Vol. 11). Por motivos de força maior devidamente justificados, somente os serviços do sistema de
controle de tráfego e telefonia não foram concluídos a contento antes do início da cobrança do pedágio
(fls. 07, 15/7, 23 e 43). A cláusula 214 do Contrato de Concessão (fls. 430 do Vol. 2) autorizou a
prorrogação do prazo para a prestação desses serviços.
17. Análise: Os argumentos do recorrente estão devidamente documentados em sua peça recursal e
estão a indicar que somente foram cobradas as tarifas de pedágio após a conclusão da maioria dos
‘Trabalhos Iniciais’ previstos no edital. As justificativas da concessionária para os serviços não conclusos
foram aceitas pela Procuradoria do DNER (fl. 17 do Vol. 11), sendo constatado que não houve culpa da
concessionária.
18. De se destacar que o TCU entendeu que houve a cobrança de tarifa de pedágio antes da
conclusão dos ‘Trabalhos Iniciais’ em razão do disposto no parágrafo 35 da Instrução da Unidade Técnica
à fl. 282 do VP. Naquele parágrafo analisaram-se as alterações promovidas pelo item 92 do Edital da Fase
III em relação ao item 53 do Edital da Fase I.
19. O item 53 do Edital da Fase I assim dispunha (fl. 11 do Vol. 6):
87
‘Ressalte-se que só será autorizada a cobrança de pedágio após o cumprimento dos ‘Trabalhos
Iniciais’ da concessão (...)’
20. O item 92 do Edital da Fase III (fl. 26 do Vol. 4) assim dispunha:
‘Imediatamente após o 6o mês dos ‘Trabalhos Iniciais’ a concessionária deverá encaminhar
solicitação ao DNER para iniciar a cobrança de pedágio, acompanhada de cópia dos projetos e de
outros documentos das obras e serviços realizados.’
21. Da leitura dos referidos dispositivos, ao contrário do disposto no julgado a quo, não se
conclui que tenha havido a intenção do DNER em possibilitar a antecipação de receita para a
concessionária.
22. Diante dessas considerações, constata-se que não restou configurado o fato consistente na
antecipação indevida de receitas para a concessionária. Assim, deve ser considerada elidida essa
irregularidade.
SR. RAYMUNDO TARCÍSIO DELGADO (fls. 1/11 do Vol. 13)
23. De início, o responsável destaca o zelo com que sempre tratou a coisa pública durante a sua
vida profissional.
24. Essas considerações, por não dizerem respeito ao objeto destes autos, deixam de ser
comentadas.
25. A seguir, transcrevo e analiso, por irregularidade, as alegações do responsável.
26. Alegação: Como questão preliminar o responsável coloca que solidariamente com ele
deveriam ser ouvidos em audiência o Procurador-Geral do DNER e o então coordenador do extinto
Procrofe (Programa de Concessões de Rodovias Federais). (fls. 2/6 do Vol. 13)
27. Análise: Em tese, cabe razão ao responsável. Os dirigentes apontados por ele podem ter a sua
parcela de responsabilidade pelos atos tidos por irregulares.
28. Entretanto, mesmo que se entendesse conveniente a oitiva desses dirigentes, isso em nada
ajudaria ao responsável, já que a sua responsabilidade pelos atos impugnados é independente da
responsabilidade solidária dos demais agentes públicos.
29. Irregularidade: ausência de fundamentação técnica que atenda ao interesse público e seja
capaz de justificar as modificações promovidas no Edital 0293/93-00 (Fase III – Proposta de Tarifa de
Pedágio).
30. Alegação: As alterações se deram para estabelecer o reequilíbrio econômico-financeiro do
contrato. A área técnica do DNER deveria ser ouvida para explicar a questão. (fls. 6/9 do Vol. 13).
31. Análise: Não se questiona a necessidade nem a possibilidade de ser preservado o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato. O cerne da questão é que não foram apresentados os estudos que
embasariam as alterações efetuadas. Assim, adoto os mesmos fundamentos utilizados para rejeitar as
alegações do DNER referentes a este tópico.
32. A proposta para que a área técnica do DNER seja ouvida não merece ser acolhida, porque esta
Corte já tentou obter tais estudos do órgão, mediante diligência, sendo infrutífera a tentativa (fls. 225 do
VP).
33. Irregularidade : cobrança de pedágio antes da conclusão dos ‘Trabalhos Iniciais’.
34. Alegação: A cobrança antecipada de tarifa não é ilícita. À concessionária foi permitida a
antecipação de receitas, desde que fosse realizado um quantitativo mínimo de obras destinadas aos
usuários.
35. Análise: Adoto as mesmas considerações efetuadas quando da análise do recurso do DNER
referente ao mesmo tópico, devendo, portanto, ser considerada elidida essa irregularidade.
SR. LUIZ SÉRGIO NÓBREGA DE OLIVEIRA (FLS. 1/16 DO VOL. 14)
36. O recorrente afirma que o Contrato de Concessão deve ser declarado nulo em decorrência das
seguintes alegações.
37. Alegação: inexistência de estudos que justificassem as alterações da metodologia de cobrança
das tarifas, além de haver sido violado o princípio da vinculação ao edital e não terem sido seguidos os
prazos previstos em lei para a divulgação das alterações. Não há projeto básico. (fls. 3/9)
38. Análise: Consoante a análise dos recursos precedentes, assiste razão ao recorrente quando
afirma que consistiu em irregularidade a ausência dos referidos estudos.
39. Entretanto, cabe considerar que não houve violação ao princípio da vinculação ao edital, pois
essas alterações constaram do Edital da Fase III do processo de concessão, consoante previsto nos
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parágrafos 57 a 62 do Edital da Fase I (fls. 12 do Vol. 6). Haveria violação ao disposto no edital se os atos
posteriores a ele não o obedecessem, o que não ocorreu. Quando houve alterações do Edital da Fase III,
esse novo edital passou a reger o processo, não havendo que se falar que os Editais anteriores à Fase III
tenham sido descumpridos, visto que foram revogados pelo edital sucessor.
40. Quanto às demais falhas alegadas, observo que a forma de divulgação das alterações
editalícias seguiu o disposto no § 4º do art. 21 da Lei n. 8.666/93 (fl. 111 do Vol. 6 e fl. 282 do VP) e que
o PER constante do Edital da Fase III atende os requisitos do inciso I do § 2o do art. 7o da Lei n. 8.666/93
(exigência de projeto básico).
41. Alegação: restrição ao caráter competitivo, porque somente as empresas pré-qualificadas
tiveram acesso às condições estabelecidas na nova versão do Edital. (fl. 10)
42. Análise: Essa alegação não procede, porque a pré-qualificação independeu do conteúdo do
Edital da Fase III. O fato de o Edital da Fase III haver sofrido alterações em nada afetou as empresas não
pré-qualificadas, pois somente às empresas pré-qualificadas interessava o conteúdo do Edital da Fase III.
43. Alegação: permissão para que terceiros que participaram da licitação individualmente
fizessem parte de consórcios participantes, em desacordo com o disposto no inciso IV do art. 19 da Lei n.
8.987/95 (fl. 11).
44. Análise: Essa alegação procede.
45. A uma, porque a Lei n. 8.666/93, em seu art. 33, inciso IV, e posteriormente a Lei n.
8.987/95, em seu art. 19, quando prevêem a possibilidade de participação de consórcios na licitação,
impedem que os consorciados participem da licitação por meio de outro consórcio ou isoladamente.
46. A duas, porque o Edital da Fase I, em seu item 66, impedia a participação de consorciados
dessa forma (fl. 13 do Vol. 6). A alteração dessa possibilidade mediante o item 394 do edital da Fase III
(fl. 69 do Vol. 7) constituiu-se em desrespeito ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório,
pois essa alteração não estava prevista para acontecer mediante esse último Edital.
47. Alegação: A implantação da praça de pedágio no km 71 está prejudicando a economia do
Município de Teresópolis/RJ.
48. Análise: Esse fato, por não configurar nenhuma ilegalidade, não ampara as pretensões do
recorrente. Ademais, a escolha da localização das praças de pedágio é assunto que escapa à competência
desta Corte, pois se insere dentro do poder de discricionariedade do Administrador.
49. Analiso agora as repercussões das irregularidades não elididas sobre o pedido de mérito do
recorrente.
50. Primeiro, trato da ausência de estudos para a adoção dos modelos tarifários.
51. Destaco que essa irregularidade refere-se ao procedimento adotado para a definição das
tarifas. Não se questiona o valor e a forma de cobrança das tarifas.
52. Em sendo constatado que os valores e a forma de cobrança das tarifas são incompatíveis com
os serviços prestados pela concessionária, caberia a revisão desses valores. Em não sendo isso constatado,
a irregularidade não teria repercussões sobre o contrato em andamento, não cabendo a sua revisão.
53. Considerando que a adequação das tarifas não foi tratada nestes autos e que serão objeto de
estudos da SEFID, no bojo do TC-019.341/1996-2, é prematuro falar em impugnação da avença, por esse
motivo, no presente momento.
54. Em relação à segunda irregularidade (item 43 desta instrução), observo que além da violação
a dispositivos legais, houve quebra do princípio da isonomia. Empresas que inicialmente não participaram
do certame poderiam tê-lo feito caso as novas regras de participação em consórcio tivessem sido
adequadamente divulgadas.
55. Entretanto, considerando que 29 empresas participaram inicialmente do certame (fl. 59 do
VP), verifica-se que, em concreto, essa irregularidade não teve grande potencial inibidor entre os futuros
licitantes. Assim, pode-se concluir que, em linhas gerais, foi respeitado o princípio da isonomia. Não
cabe, portanto, falar-se em anulação do contrato, pois os óbvios ônus daí decorrentes (principalmente, as
eventuais indenizações para a empresa concessionária), a serem suportados pela União, seriam superiores
aos benefícios advindos da anulação.
56. Teço agora algumas considerações acerca da multa aplicada ao Sr. Raymundo Tarcísio
Delgado.
57. Foi considerada elidida uma das irregularidades que fundamentaram a aplicação da multa.
Entretanto, mediante o recurso do representante, surge a imputação ao responsável de nova irregularidade
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(relaxamento indevido das regras de participação em consórcio), a qual não serviu de fundamento para
aplicação de multa no acórdão impugnado.
58. Desta feita, considerando o efeito devolutivo do recurso impetrado pelo representante, motivo
pelo qual não cabe falar em reformatio in pejus , o responsável deve responder pelas duas irregularidades
consideradas não elididas nesta instrução.
59. Considerando que o valor da multa aplicada é compatível com essas irregularidades, não há
que se dar provimento parcial aos recursos do responsável e do DNER.”
5.
O Diretor da 3ª D.T., com a anuência do Titular da Serur (fl. 34 do vol. 14), acedeu à proposta
de conhecimento e de não-provimento dos presentes recursos, contudo expendeu as seguintes
considerações (fls. 32/33 do vol. 14):
“DNER
2. A justificativa para o atraso na implantação do Sistema de Controle de Tráfego e de Telefones
de Emergência, parte integrante dos Trabalhos Iniciais, afasta, a princípio, a responsabilidade da
concessionária por inadimplemento contratual, uma vez que tal fato se deve a circunstâncias alheias a sua
vontade. Todavia, o referido atraso não pode justificar uma possível cobrança de pedágio antes que os
trabalhos preliminares estejam conclusos, sob pena de comprometer a modicidade da tarifa e a segurança
do usuário na utilização dos serviços concedidos (art. 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/95). É da essência do
contrato de concessão de serviço público que o preço pago pelo beneficiário não somente se destine à
contraprestação dos investimentos de capital e remuneração do concessionário, como também à
manutenção e à melhoria da qualidade dos serviços concedidos. Seria prematuro relevar a antecipação da
cobrança de tarifas sem que fosse verificada a adequação do valor do pedágio aos serviços
complementares, provisoriamente propostos pela concessionária até a conclusão dos trabalhos iniciais.
Tal constatação deverá ser realizada em processo de acompanhamento da concessão pela Secretaria de
Fiscalização de Desestatização – Sefid. Portanto, entendo que não está descartada a possibilidade de a
CRT haver antecipado a cobrança do pedágio, com a anuência do DNER, razão pela qual deve ser
mantida a ressalva desta Corte.
3. Muito embora a alteração do Plano de Exploração da Rodovia – PER e do valor da tarifa de
Pedágio tenha contado com ampla participação das empresas concessionárias durante a Fase III do
certame licitatório, aquela mudança não foi respaldada em estudos de viabilidade técnica e econômicofinanceira.
Raymundo Tarcísio Delgado
4. A contestação de que outros responsáveis – Procurador-Geral do DNER e o coordenador do
extinto Procrofe – deveriam ser ouvidos em audiência prévia mereceria acolhida se as informações
prestadas por esses órgãos consultivos fossem, pelo grau de especialização da matéria, altamente
vinculantes da decisão do então gestor máximo do DNER. Ocorre, porém, que as irregularidades
patenteadas nos autos eram por demais evidentes para serem ignoradas por uma autoridade que detinha
poder decisório. A necessidade da fundamentação técnica amparada em estudos aprofundados sobre
alteração da tarifa de referência e do Plano de Exploração da Rodovia é elemento básico de motivação do
ato administrativo de homologação da licitação e outorga da concessão, a qual não se verificou, em toda a
sua plenitude, no caso vertente.
5. A solicitação de que o TCU realize novas diligências ao órgão técnico responsável também não
se afigura cabível na presente etapa recursal, visto que tais providências já foram enviadas na instrução
que originou a decisão recorrida.
6. A justificativa para cobrança antecipada de tarifas também não foi elidida pelo recorrente razão
pela qual faço remissão às mesmas considerações expendidas na análise das razões recursais do DNER,
mencionadas no item 2 retro.
Deputado Federal Luís Sérgio Nóbrega de Oliveira
7. Não assiste razão ao apelante quanto à anulação do contrato PG 156/95-00, uma vez que tal
medida se revelaria extremamente onerosa ao interesse público, envolvendo o pagamento de indenização
à contratada pela mobilização da obra, além de comprometer a continuidade do serviço público
concedido. Conforme Relatório e Voto que fundamentaram a decisão recorrida, não se nega a existência
de vícios no edital que gerou a avença questionada, sobretudo quanto à forma atípica pela qual foi
conduzido o procedimento licitatório, sem o pleno e o prévio conhecimento do objeto do certame por
parte de todos os licitantes e interessados, o que, de certa forma, comprometeu a verificação do interesse
90
público. Entretanto, as implicações de tais fatos deverão ser analisadas em processo de acompanhamento
de concessão, realizado por este Tribunal. Caso se verifique, no curso da fiscalização empreendida pelo
TCU, que as alterações levadas a efeito no edital implicaram prejuízo à modicidade das tarifas, deverão
ser determinadas ao poder concedente as medidas necessárias à revisão contratual.”
6. O Ministério Público junto ao TCU, em Parecer da lavra do ilustre Subprocurador-Geral Jatir
Batista da Cunha (fls. 35/37 do vol. 14), aquiesceu à proposição do Diretor, perfilhada pelo Secretário da
Serur, assim se manifestando:
“Cuida-se de Pedidos de Reexame interpostos pelo Departamento Nacional de Estradas e
Rodagem – DNER – e pelos Srs. Raimundo Tarcísio Delgado, ex-Diretor-Geral do DNER, e Luiz Sérgio
Nóbrega de Oliveira, Deputado Federal, todos contra o Acórdão n. 182/2001 – TCU – Plenário (fls.
327/328 do v.p.), que julgou parcialmente procedente representação acerca de irregularidades no
contrato de concessão de exploração de rodovia (Contrato PG 156/95-00), firmado entre o DNER e a
Concessionária Rio Teresópolis S.A. – CRT, e imputou multa ao responsável, Sr. Raimundo Tarcísio
Delgado, dentre outras providências. Esse decisum foi posteriormente integrado pelo Acórdão n.
259/2001 – TCU – Plenário (fls. 351/352 do v.p.), proferido em sede de embargos de declaração.
Em síntese, as irregularidades detectadas e não sanadas foram as seguintes: ‘a) ausência de
fundamentação técnica que atenda ao interesse público e seja capaz de justificar as modificações
promovidas no Edital 0293/93-00 (fase III – Proposta de Tarifa de Pedágio); e b) alteração das normas
estabelecidas no Edital 0293/93-00 (fase I – Pré-qualificação), permitindo que a cobrança de pedágio
tivesse início antes da conclusão dos trabalhos iniciais, o que violou o direito do usuário de receber
serviço adequado, como definido no § 1º do art. 6º c/c inciso I do art. 7º da Lei 8.987/95’.
O DNER e o Sr. Raimundo Tarcísio Delgado defendem, em linhas gerais, a licitude de seus atos e a
impugnação da multa aplicada, ao passo que o Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira (autor da
representação), em posição manifestamente antagônica, sustenta a revisão do julgado com vistas a se
declarar a nulidade do Contrato PG 156/95-00.
Na Serur, os recursos mereceram exame pormenorizado dos argumentos apresentados,
didaticamente divididos quanto aos recorrentes e quanto às irregularidades contra as quais esses se
insurgiram.
No tocante à primeira irregularidade (objeto da letra ‘a’ acima transcrita), o ACE responsável pela
instrução assevera que o ponto fulcral dessa falha não foi enfrentado pelos recorrentes (DNER e Sr.
Raimundo Tarcísio Delgado), pois até o momento não trouxeram aos autos estudos técnicos e outros
documentos que comprovassem as necessidades de alteração do edital. Tal fato, somado à resposta à
diligência efetuada por esta Corte, informando que esses estudos técnicos não faziam parte do acervo
documental do Procrofe – Programa de Concessões de Rodovias Federais, leva a crer que a modificação
no edital se deu, de fato, em função das solicitações das empresas licitantes. Irregularidade subsistente.
Em relação à segunda ocorrência (letra ‘b’ suso), o analista considera inexistente a falha
consubstanciada na antecipação indevida de receita para a concessionária, baseando-se, para tanto, no
Relatório de Vistoria dos Trabalhos Iniciais (fls. 20/25 do vol. 11), elaborado pela comissão de vistoria
instituída para o recebimento das obras e serviços relativos aos “trabalhos iniciais”, cuja conclusão final
está contida no “Termo de Recebimento Definitivo das Obras e Serviços Iniciais”, dando por finalizadas e
recebidas tais obras e serviços (fl. 27 do vol. 11). Uma vez tidos por concluídos os trabalhos iniciais, não
seria ilícita a cobrança do pedágio, e, via de conseqüência, estaria sanada essa impropriedade.
Mais a frente, examinando a preliminar suscitada pelo Sr. Raimundo Tarcísio Delgado, de que o
Procurador-Geral do DNER e o então Coordenador do extinto Procrofe deveriam ser ouvidos
solidariamente, o ACE argumenta que a responsabilidade pelos atos ora impugnados independe da
responsabilização solidária dos demais agentes, não lhe beneficiando a alegação.
Por fim, ao apreciar o recurso oposto pelo representante, Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira, o
analista lhe dá razão apenas no que diz respeito à existência de falhas na formação do consórcio vencedor,
a qual, a seu ver, deu-se com violação ao art. 33, inciso IV, da Lei n. 8.666/93, bem como ao princípio da
vinculação ao instrumento convocatório, em face da alteração do item 66 do Edital da Fase I (impedindo
a participação de consorciados que tivessem participado de qualquer fase da licitação) com a inclusão do
item 394 do Edital da Fase III, que não estava prevista para acontecer. Todavia, julga inoportuna a
anulação do contrato, em virtude dos óbvios ônus dela decorrentes, a serem suportados pela União,
seriam superiores aos benefícios provenientes da anulação.
91
Assim, tendo em vista a irregularidade não elidida (ausência de fundamentação técnica para as
modificações relativas à Tarifa de Pedágio) e a superveniente (formação irregular do consórcio vencedor),
possibilitada ante o efeito devolutivo do recurso do representante, o analista-informante conclui pela
compatibilidade da multa aplicada e pelo não-provimento dos recursos (fls. 24/31 do vol. 14).
O Diretor da 3ª D.T. da Serur, de seu turno, pondera que o atraso na implantação do Sistema de
Controle de Tráfego e de Telefones de Emergência, parte integrante dos trabalhos iniciais, embora
justificado, prestar-se-ia apenas para isentar de culpa a concessionária, no caso de inadimplemento
contratual, sem que, com isso, fosse viável a cobrança de pedágio antes da efetiva conclusão dos trabalhos
preliminares, dos quais esses sistemas faziam parte. Pugna, portanto, pela manutenção da ressalva.
Em relação à preliminar levantada, rejeita-a sob o fundamento de que as irregularidades patenteadas
nos autos não podiam ser ignoradas por uma autoridade que detinha o poder decisório, mormente quando
esta mesma autoridade não trouxe aos autos os elementos técnicos de motivação do ato administrativo de
sua lavra.
Ao final, rechaça a possibilidade de anulação do contrato, pleiteada pelo Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de
Oliveira, uma vez que tal medida se revelaria extremamente onerosa ao interesse público. Outrossim,
lembra que os vícios contidos no edital foram devidamente abordados no Relatório e Voto do acórdão
hostilizado e que as repercussões deles advindas serão objeto de análise em processo de acompanhamento
de concessão.
No mérito, pronuncia-se pelo não-provimento dos recursos, uma vez infrutíferas as argumentações
nas quais se fundamentaram, contando com a anuência do Secretário (fls. 32/34 do vol. 14).
À vista das informações constantes dos autos, manifestamos nossa anuência à proposta do Sr.
Diretor, no sentido do não-provimento dos recursos apresentados.
De fato, verifica-se que a cobrança do pedágio foi viabilizada antes mesmo de terminados os
trabalhos iniciais. Na verdade, com a prorrogação do prazo para a conclusão de alguns sistemas, como o
de Controle de Tráfego e o de Call Box, previstos como partes integrantes dos chamados trabalhos
iniciais, também a cobrança das tarifas de pedágio deveria ter a sua implementação diferida, de modo a
coincidir com o término das obras e serviços iniciais, cumprindo, assim, o estabelecido no item 53 do
Edital da Fase I (fls. 11 do vol. 6). Esse dispositivo previa que a cobrança de pedágio somente seria
autorizada após o cumprimento dos trabalhos iniciais. Ora, se esses trabalhos ainda não estavam
concluídos, mesmo que por força alheia à vontade do concessionário, como amplamente noticiado nos
autos, força é constatar que a concessionária não fazia jus, então, à tarifa de pedágio. De conseguinte, a
autorização de cobrança antes do tempo configura a antecipação de receita à concessionária,
impossibilitando a revisão do julgado nesse quesito.
Outro ponto que merece destaque é o referente à ausência de fundamentação para as alterações
promovidas no edital (letra ‘a’ supra). Com efeito, essa questão continua sem justificativa plausível por
parte dos responsáveis e recorrentes, que, até o presente momento, não apresentaram os estudos que os
levaram a modificar o edital e que culminaram no aumento do prazo da concessão, do número de postos
de pedágio e do valor da tarifa. Insistem em alegar que se constatou erro no Programa de Exploração da
Rodovia – PER – elaborado pela CONCREMAT, sem, contudo, apontar onde estão tais erros e quais os
fundamentos técnicos em que se apoiaram para concluir pela inadequabilidade do PER e pela
conseqüente revisão do edital. Aplicável, in casu, o velho apotegma ‘Allegare nihil et allegarum non
probare paria sunt’, vale dizer, alegar e não provar é equivalente a não alegar.
Por fim, também a questão da anulação do contrato de concessão afigura-se, nesta feita,
desarrazoada, indo de encontro ao interesse público, vez que penalizaria a União e toda a sociedade a
arcar com vultosas indenizações decorrentes desse ato, sem advir dessa medida benefícios que as
suplantem. Outrossim, tal medida extrema não se justifica porquanto os vícios identificados no julgado a
quo serão objeto de posterior análise em processo específico de acompanhamento de concessão, como
bem colocou o Diretor da 3ª D.T.
Ante o exposto, com essas breves considerações, manifestamos nossa aquiescência à proposição de
fls. 32/33, no sentido de conhecimento dos pedidos de reexame e respectivo improvimento.”
É o relatório.
PROPOSTA DE DECISÃO
92
De início, observo que os recursos atenderam aos pressupostos de admissibilidade, insculpidos nos
arts. 48 e 33 da Lei n. 8.443/92, razão pela qual devem ser conhecidos como Pedidos de Reexame.
2. No respeitante ao mérito, entendo que os recursos interpostos pelo DNER e pelo Sr. Raymundo
Tarcísio Delgado não lograram elidir as irregularidades que ensejaram a aplicação de multa àquele exDiretor-Geral da entidade, quais sejam: ausência de fundamentação para as modificações realizadas no
Edital 293/93-00 (fase III – Proposta de Tarifa de Pedágio) e no respectivo Programa de Exploração da
Rodovia – PER; e restrições ao caráter competitivo do certame licitatório, contrariando o art. 37, XXI, da
Constituição Federal, c/c o art. 3º, § 1º, da Lei n. 8.666/93, tendo em vista que somente as empresas préqualificadas tiveram acesso às condições estabelecidas na nova versão do Edital 0293/93-00.
3. Da análise dos autos, verifica-se que a licitação ora questionada foi dividida em três fases: préqualificação (fase I), metodologia de execução (fase II) e proposta de tarifa (fase III), sendo que, cada
fase foi antecedida por editais próprios, procedimento este que possibilitou a realização de diversas
alterações nas regras gerais do certame relativas aos parâmetros para a exploração da rodovia, contidas no
ato convocatório original, tais como: assinatura do contrato por prazo superior ao estabelecido, instalação
de praças de pedágio em quantitativo e em sentido de cobrança distintos dos inicialmente previstos,
acréscimo nos valores das tarifas e início da cobrança do pedágio imediatamente após o sexto mês dos
trabalhos iniciais a serem realizados na rodovia. Ressalte-se que não aduziram os recorrentes a devida
fundamentação técnica com vistas a justificar, à luz do interesse público, a razão das modificações no
Edital 0293/93-00 e no Programa de Exploração da Rodovia – PER, permitindo-se inferir que estas não
foram precedidas de qualquer estudo técnico.
4. No que concerne ao início da cobrança de pedágio, pela concessionária, antes da conclusão dos
trabalhos iniciais, manifesto minha concordância com o entendimento esposado pelo titular da 3ª
Diretoria Técnica, ratificado pelo Secretário da Serur e pelo Parquet, no sentido de que, não obstante ter
sido satisfatoriamente esclarecido pelos recorrentes o atraso na implantação do sistema de controle de
tráfego e de telefones de emergência, que integrava os trabalhos iniciais, o fato não justifica o início
prematuro da cobrança, caracterizando-se antecipação indevida de receita para a concessionária, em
detrimento do direito do usuário de receber serviço adequado. Percebe-se, no caso em tela, que a
Administração optou por preterir o direito do cidadão para beneficiar a empresa contratada, desvirtuando
a finalidade da concessão de serviços públicos, a qual, nas palavras do mestre Hely Lopes Meirelles, “é
sempre feita no interesse da coletividade, e, assim sendo, o concessionário fica no dever de prestar o
serviço em condições adequadas para o público” (Direito Administrativo Brasileiro, 25ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2000, p. 352).
5.Entendo que as aludidas irregularidades decorreram da forma de condução do certame licitatório,
cujo objeto não foi apropriadamente definido. Com efeito, a licitação para concessão de exploração da
rodovia em epígrafe foi lançada sem que a Administração dispusesse de uma clara e plena definição das
soluções de engenharia que traduzissem os custos do empreendimento, bem como de pormenorizado e
confiável estudo do tráfego da rodovia, necessário às estimativas de receita. Insta salientar que a alteração
do PER a partir de propostas montadas para se cumprir exigência da fase licitatória, sem o
amadurecimento necessário à otimização das soluções que uma concessão requer, foi, no mínimo, um ato
temerário para a Administração e para os usuários daquela rodovia.
6. Quanto aos argumentos esposados pelo Sr. Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira, manifesto minha
anuência com os pareceres da Serur e do Ministério Público, eis que, conquanto tenha esta Corte
reconhecido a existência de irregularidades na licitação em comento, a anulação do contrato ensejaria
maior prejuízo à Administração Pública, uma vez que poderia implicar o pagamento de elevada
indenização à concessionária.
Em face de todo o exposto, acolho, por seus lídimos fundamentos, as conclusões dos pareceres
uniformes da Serur e do Ministério Público e manifesto-me por que se adote a deliberação, em forma de
acórdão, que ora submeto a este E. Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
93
ACÓRDÃO N. 214/2002 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-002.086/2000-4 (c/ 14 volumes).
2. Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame contra Acórdão que aplicou multa ao responsável.
3. Recorrentes: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (extinto), Raymundo
Tarcísio Delgado (ex-Diretor-Geral do DNER), e Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira (Deputado Federal).
4. Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (extinto).
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Dr. Jatir Batista da Cunha.
7. Unidade Técnica: Sefid e Serur.
8. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pelo Deputado Federal
Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira, acerca de irregularidades no Contrato PG 156/95-00, firmado entre o
então DNER e a CRT, para recuperação, melhoramento, manutenção, conservação, operação e
exploração, mediante cobrança de pedágio, da Rodovia BR-116/RJ, no trecho Além Paraíba – Teresópolis
– entroncamento BR-040 e respectivos acessos;
Considerando que, na sessão de 25/07/2001, este E. Plenário, proferiu o Acórdão n. 182/2001, por
meio do qual conheceu da Representação para considerá-la parcialmente procedente, bem como rejeitou,
em parte, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Raymundo Tarcísio Delgado e aplicou-lhe a
multa prevista no inciso III do art. 58 da Lei n. 8.443/92, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais);
Considerando que, irresignados, o DNER e os Srs. Raymundo Tarcísio Delgado (ex-Diretor-Geral
do DNER), e Luiz Sérgio Nóbrega de Oliveira (Deputado Federal) interpuseram os presentes Pedidos de
Reexame, não aduzindo, no entanto, argumentos capazes de alterar a aludida deliberação;
Considerando os pareceres uniformes da Serur e do Ministério Público pelo conhecimento e pelo
não-provimento dos recursos;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, em:
8.1 – conhecer dos presentes Pedidos de Reexame, com fundamento no art. 48 c/c o art. 33 da Lei
8.443/92, para, no mérito, negar-lhes provimento;
8.2 – dar ciência desta deliberação aos recorrentes, encaminhando-lhes cópia do Relatório e da
Proposta de Decisão que a fundamentam.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC-001.123/2000-5 (c/ 07 volumes)
Natureza: Pedido de Reexame.
Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel.
94
Recorrentes:Renato Navarro Guerreiro, Luiz Francisco Tenório Perrone, Antônio Carlos Valente da
Silva, Mário Leonel Neto, José Leite Pereira Filho, Luiz Tito Cerasoli e Edimur Carlos Jorge de Moraes.
EMENTA: Relatório de inspeção realizada em contratos de consultoria. Pedido de Reexame contra
acórdão que rejeitou em parte as razões de justificativa apresentadas, com multa aos responsáveis e
determinações à entidade em decorrência de irregularidade na contratação de pessoal. Argumentos
acolhidos. Ausência de má-fé por parte dos responsáveis e de dano ao erário. Conhecimento e
provimento. Exclusão da multa. Ciência aos recorrentes.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de relatório de inspeção realizada na Agência Nacional de Telecomunicações, em
complementação aos trabalhos desenvolvidos na auditoria objeto da Portaria n. 11 – 9ª Secex, de
22/09/1999, cujo objeto foi o exame dos contratos de consultoria mais relevantes da entidade,
selecionados entre aqueles ainda vigentes ou que tiveram vigência no ano de 1999.
2. Na sessão de 26/09/2001, este E. Plenário, ao apreciar os presentes autos, prolatou o Acórdão n.
245/2001, por meio do qual decidiu, entre outros, rejeitar, em parte, as razões de justificativa apresentadas
pelos responsáveis arrolados no item 3 daquela deliberação, tendo em vista que não lograram elidir as
irregularidades na contratação da Sra. Alejandra Estela Herrera Rieznik para prestação de serviços de
consultoria; bem assim aplicar-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei n. 8.443/92,
no valor de R$ 5.000,00 (fls. 161/162).
3. Irresignados, os Srs. Renato Navarro Guerreiro, Luiz Francisco Tenório Perrone, Antônio Carlos
Valente da Silva, Mário Leonel Neto, José Leite Pereira Filho, Luiz Tito Cerasoli e Edmur Carlos Jorge
de Moraes interpuseram Pedido de Reexame com vistas à reforma do aludido decisum (fls. 03/10 do vol.
7).
4. Em seu arrazoado, os responsáveis aduziram, em síntese, as seguintes alegações:
a) que o contrato celebrado com a Sra. Alejandra é de direito público, tendo por objeto Serviços
Técnicos Especializados, estando em conformidade com os artigos 13, III, 25, II, § 1° e 26, III, da Lei n.
8.666/93;
b) que a Sra. Alejandra possui notória especialização: é doutora em economia pela Universidade de
São Paulo e tem ampla experiência como consultora de diversos organismos nacionais e internacionais;
c) que a Anatel, à época, deparava-se com o quadro técnico de profissionais deficiente em assuntos
pertinentes à elaboração de normas e regulamentos, necessitando, assim, de contratar a Sra. Alejandra, a
qual tinha conhecimentos específicos nessa área;
d) que a Sra. Alejandra atuou como consultora para assuntos técnicos especializados do Ministério
das Comunicações no período de outubro de 1995 a julho de 1998, cujo contrato, muito semelhante ao ora
em análise, não mereceu nenhum reparo ou dúvida, quanto à sua natureza jurídica, por parte desta Corte
de Contas, a qual aprovou as respectivas contas anuais daquela entidade;
e) que a relação de emprego entre a Sra. Alejandra e a Anatel não restou caracterizada, porquanto
ausente o elemento da subordinação;
f) que o TCU, ao aplicar a sanção pecuniária aos recorrentes, agiu de forma deveras rígida e
inadequada, pois este Tribunal já decidiu, em mais de uma oportunidade, que serviços de consultoria,
como os de notória especialização, quando contratados pela Administração Pública, geram certo grau de
discricionariedade, como no Acórdão n. 410/2001-TCU-1ª Câmara, proferido nos autos do TC n.
928.806/1998-7, no qual, analisando situação muito semelhante a que ora se apresenta, concluiu que,
presentes a boa-fé e a razoabilidade, não há de se sancionar os administradores, mormente quando não
houve dano ao erário;
g) que nos presentes autos existem os mesmos fatores preponderantes à formação de juízo do
aludido acórdão, quais sejam: nexo de causalidade entre a capacitação do profissional contratado e do
atendimento à necessidade da entidade; valor contratado compatível com o preço de mercado (o preço é
compatível com aquele cobrado anteriormente no Ministério das Comunicações); não-configuração de
má-fé dos recorrentes, e imaterialidade em relação ao volume de recursos geridos pela entidade;
95
h) que a multa aplicada é descabida, porquanto o questionado ato de gestão administrativa não
trouxe qualquer dano ao erário, não cabendo a imposição da multa proporcional prevista no art. 71, VIII,
in fine, da Constituição Federal.
5.O recurso em comento foi instruído pelo ACE Luís Carlos Barreto Fonseca, o qual, após
manifestar-se acerca da admissibilidade, expendeu, na essência, as seguintes considerações quanto ao
mérito dos argumentos apresentados (fls. 21/29 do vol. 7):
a) que o contrato firmado entre a Anatel e a Dra. Alejandra Estela Herrera Rieznik, consoante
amplamente comprovado nos autos, abrigava elementos caracterizadores de relação de emprego,
configurando afronta ao art. 37, II, da Constituição Federal, posicionamento este acolhido pelo Plenário
desta Corte de Contas ao proferir o acórdão ora atacado;
b) que, conforme já ressaltado em instruções pretéritas, a qualificação da contratada e a necessidade
de tais serviços por parte da Anatel nunca foram objeto de questionamento por parte desta Corte de
Contas, mas sim a forma pela qual se deu a contratação;
c) que o contrato ora em discussão não atendeu aos preceitos legais, tendo em vista que não definiu
suficientemente o seu objeto, os produtos esperados, a metodologia e os prazos de sua execução, fatos
estes que afrontam o disposto no art. 55, I, II e IV, da Lei de Licitações;
d) que o fato de este Tribunal ter aprovado as contas do Ministério das Comunicações sem ter
questionado o contrato de consultoria que esse órgão mantinha com Sra. Alejandra não impede em nada o
exame do contrato celebrado com a Anatel, assim como a constatação de irregularidades e mesmo a
aplicação de sanções legais;
e) que a subordinação encontra-se presente na contratação da Sra. Alejandra, ainda que atenuada em
virtude da natureza intelectual do trabalho realizado;
f) que a decisão citada pelos recorrentes (Acórdão n. 410/2001-TCU-1ª Câmara) possui
peculiaridades diversas do caso em análise, visto que naquele caso, não se estava discutindo a natureza
jurídica do contrato, mas a necessidade ou não das contratações serem licitadas, enquanto no presente
caso não se vislumbra um contrato de consultoria, e sim um contrato de trabalho, caracterizado pelo
assessoramento permanente e subordinado, com remuneração de valor constante e periodicidade regular,
ajuste este que contraria frontalmente o art. 37, II, da Constituição Federal;
g) que a sanção pecuniária aplicada aos recorrentes mostra-se adequada, tendo em vista que o valor
está dentro dos limites estabelecidos no art. 220, inciso II, do Regimento Interno do TCU – 5% a 50% do
valor máximo –, o qual serviu de fundamento para o Acórdão n. 245/2001 – TCU – Plenário, sendo o
montante estipulado equivalente a cerca de 25% do valor máximo definido pelo Tribunal no exercício de
2001, qual seja, de R$ 20.267,51, portanto, significativamente inferior ao teto fixado;
h) que não há que se acatar a alegação de descabimento da multa aplicada pelo TCU, porquanto,
conforme se depreende da leitura do inciso VIII do art. 71 da Constituição Federal c/c o art. 58 da Lei n.
8.443/92, o TCU tem competência para aplicar multa aos responsáveis independentemente de ter ocorrido
dano ao Erário, como ocorre no caso dos responsáveis por ato praticado com grave infração à norma legal
(art. 58, II, da Lei n. 8.443/92).
6.Ante essas considerações, o Analista, com a anuência do Diretor da 3ª DT e do Secretário da
Serur, concluiu que os recorrentes não apresentaram quaisquer elementos novos capazes de elidir as
irregularidades apontadas na decisão recorrida, bem assim propôs o conhecimento do presente recurso,
para, no mérito, negar-lhe provimento.
7. O Ministério Público junto ao TCU, em parecer da lavra do ilustre Procurador-Geral Lucas
Rocha Furtado (fls. 36/38 do vol. 7), dissentiu da unidade técnica e pronunciou-se no sentido de ser o
presente recurso provido para tornar insubsistentes os subitens 8.1, 8.2 e 8.3 do Acórdão n. 245/2001 –
Plenário, excluindo-se, em conseqüência, a cominação de multa aos responsáveis, pelas razões a seguir
sintetizadas:
a) do exame dos autos, verifica-se a relevância da contratação da Sra. Alejandra Estela Herrera
Rieznik para prestar serviços de consultoria especializada à Anatel, no momento em que se implantava no
país um novo modelo de telecomunicações, estando presentes os três requisitos exigidos para que se
viabilizasse a contratação direta por inexigibilidade de licitação, quais sejam: serviço técnico
especializado, de natureza singular e prestado por profissional de notória especialização;
b) não há nos autos qualquer indício de irregularidade no que concerne à capacidade da Dra.
96
Alejandra Rieznik, nem quanto à qualidade e ao aproveitamento para o novo Sistema que se implantava
no País;
c) não obstante a relação jurídica existente entre a Anatel e a Sra. Alejandra evidenciar as
características de relação empregatícia, eis que identificados todos os elementos integrantes de um
contrato de trabalho, tal irregularidade não seria suficientemente grave para justificar e impor multa aos
dirigentes da entidade;
d) os profissionais do antigo Sistema Telebrás absorvidos pela Anatel eram especializados em
telecomunicações, não possuindo experiência na função regulatória a ser desempenhada pela Agência, ao
contrário do que se sucedia com a Sra. Alejandra;
e) a contratação em comento foi proveitosa para a Anatel, especialmente quando se constata o
ineditismo do trabalho desenvolvido e a extrema complexidade que envolvia a organização de uma
entidade do porte da Anatel;
f) embora mereça ressalvas o texto final do contrato firmado, o qual teve, de fato, o seu objeto
definido de forma abrangente, considerando as circunstâncias por que passava a Anatel, à época, deve ser
atenuado o julgamento pela imposição de sanções ao caso em exame;
g) as ações empreendidas pelos responsáveis, apesar de não terem sido irretocáveis, visaram à
realização do interesse público, e não implicaram dano ao erário nem evidenciaram má-fé, não
merecendo, assim, o grau de reprovabilidade que se está a atribuir;
h) a aferição da atuação dos responsáveis deve observar parâmetros de razoabilidade e de
proporcionalidade, sendo a determinação contida no item 8.4 da decisão atacada suficiente para assegurar
que, em futuras contratações, não se venha a repetir a conduta dos administradores.
É o relatório.
PROPOSTA DE DECISÃO
De início, observo que o recurso atendeu aos pressupostos de admissibilidade, insculpidos nos arts.
48 e 33 da Lei n. 8.443/92, razão pela qual deve ser conhecido.
2. A questão precípua tratada no presente Pedido de Reexame reside na contratação, pela Agência
Nacional de Telecomunicações – Anatel, da Sra. Alejandra Estela Herrera Rieznik para prestar serviços
de consultoria especializada, mediante inexigibilidade de licitação, com supedâneo no art. 25, inciso II,
c/c o art. 13, inciso III, da Lei n. 8.666/93. Por meio do Acórdão n. 245/2001, ora impugnado, este E.
Plenário aplicou multa aos responsáveis, tendo em vista evidenciar em tal contratação características
incompatíveis com os serviços de consultoria, revelando caráter de relação empregatícia, o que, por
conseguinte, contraria o disposto no art. 37, inciso II, da Carta Magna, o qual obriga a aprovação em
concurso público para investidura em cargos e empregos na Administração Pública.
3. A Serur, ao analisar as razões aduzidas na peça recursal, em pareceres uniformes, considerou
que os recorrentes não apresentaram quaisquer elementos novos capazes de elidir as irregularidades
apontadas na decisão recorrida e propôs o conhecimento do feito, para, no mérito, negar-lhe provimento.
4. O Ministério Público, em judicioso parecer do Dr. Lucas Rocha Furtado, não obstante perfilhar
o entendimento da unidade técnica no sentido de que a relação jurídica existente entre a Anatel e a Sra.
Alejandra Herrera Rieznik assumiu, de fato, contornos de relação empregatícia, divergiu da solução
alvitrada, pronunciando-se pelo provimento do feito para tornar insubsistentes os subitens 8.1, 8.2 e 8.3
do acórdão recorrido, com a conseqüente exclusão da multa imposta aos responsáveis, por considerar que
o procedimento irregular, examinado à luz do momento histórico por que passava a Anatel, não se reveste
de gravidade suficiente para impor sanção pecuniária aos dirigentes da entidade.
5. As agências reguladoras representam institutos novos na Administração Pública brasileira, as
quais têm assumido diversos poderes que, na concessão, na permissão e na autorização, antes eram
exercidos pela Administração Direta, destacando-se a relevante função normativa. A Agência Nacional de
Telecomunicações, criada, em 16/07/1997, pela Lei n. 9.472, tem como responsabilidade a
regulamentação, a outorga e a fiscalização das telecomunicações no país. Como é natural em órgãos
recém implantados, especialmente naqueles com atribuições inéditas e complexas, a Anatel enfrentou
inúmeras dificuldades no início de seu funcionamento. Entre essas, destaca-se a composição de seu
quadro de pessoal com profissionais especializados. Os funcionários do extinto Sistema Telebrás
requisitados pela agência, embora capacitados no setor de telecomunicações, não detinham experiência na
97
função regulatória. Nesse contexto, considerando a premente necessidade da Anatel à época e a
reconhecida qualificação técnica e experiência da Sra. Alejandra na área de regulamentação, a contratação
em tela não me parece desarrazoada. Dessarte, endosso o juízo esposado pelo Parquet nestes autos, do
qual destaco os seguintes excertos:
“Do exame dos autos, afigura-se-me inconteste a relevância da contratação da Sra. Alejandra Estela
Herrera Rieznik para prestar serviços de consultoria especializada junto ao Conselho Diretor da Agência,
assessorando-o no momento em que se implantava no país um novo modelo de telecomunicações.
Presentes, ainda, os três requisitos exigidos para que se viabilizasse a contratação direta por
inexigibilidade de licitação, quais sejam, serviço técnico especializado, de natureza singular e prestado
por profissional de notória especialização. Não há nos autos qualquer indício de irregularidade no que
concerne à capacidade da Dra. Alejandra Rieznik, nem quanto à qualidade e ao aproveitamento para o
novo Sistema que se implantava no País dos serviços prestados.
(...)
Objetivando compor o seu quadro de pessoal com profissionais experientes, valeu-se a Anatel da
prerrogativa que lhe foi conferida pelo art. 14 da Lei n. 9.472/97, segundo o qual poderia a Agência
requisitar, com ônus, servidores de órgãos e entidades integrantes da administração pública federal direta,
indireta ou fundacional, quaisquer que fossem as funções a serem exercidas.
A opção eleita foi a cessão de funcionários provenientes do antigo Sistema Telebrás, mediante a
aplicação das regras a que já estavam aqueles empregados sujeitos nas suas empresas de origem. Não
havia, portanto, na Anatel, a “cultura” do concurso público, com atribuições especificamente vinculadas a
cargo ou emprego público.
Fato é que os profissionais especializados em telecomunicações eram absorvidos pela Anatel sem
experiência na função regulatória a ser desempenhada pela Agência, ao contrário do que se sucedia com a
Sra. Alejandra, que já vinha desempenhando funções similares junto ao próprio Ministério das
Comunicações mediante contrato de prestação de serviços de consultoria técnica, que muito se
assemelhava ao contrato em tela.
(...)
Parece não remanescer dúvida de que a contratação em apreço foi proveitosa para a Anatel,
mormente quando se constata o ineditismo do trabalho desenvolvido e a extrema complexidade que
envolvia a organização de uma entidade do porte da Anatel. Não se está aqui a aprovar sem ressalvas o
texto final do contrato firmado, que teve, de fato, o seu objeto definido de forma inequivocamente
abrangente. Todavia, à luz das vicissitudes enfrentadas à época pelos responsáveis, e ante a urgência em
tomada de decisões que a matéria requeria, penso que deva ser mitigado o juízo quanto à aplicação de
sanções ao caso em exame.
Por julgar relevante ao deslinde do caso sub examine , gostaria de trazer à colação excerto do Voto
exarado nos autos do TC-010.578/95-1, da lavra do emérito Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, ao
deixar assente que ‘Nessa ação de fiscalização e de controle, penso que o Tribunal deve buscar
essencialmente verificar se, diante dos elementos de informação que se possa coligir, a decisão adotada
pelo administrador atendeu de forma razoável às exigências da lei. De posse dos dados e informações
sobre o caso concreto, ao fazer essa avaliação, considero essencial, igualmente, que a Corte de Contas
esteja criteriosamente atenta à margem de poder discricionário que a lei expressamente confere ao
administrador, para decidir em tais situações.’
E arremata Sua Excelência: ‘...julgo oportuno reafirmar minha convicção, já antes manifestada por
diversas vezes neste Plenário..., sobre a necessidade de respeitar e preservar o campo de ação
discricionária que a lei explicitamente outorga ao administrador, sob pena de inviabilizar-se a gestão
das entidades públicas.’
Com efeito, entendo incólumes as conclusões do Ministro-Relator da deliberação vergastada no
sentido de que a contratação em comento apresenta elementos incompatíveis com serviços de consultoria,
a revelar ‘caráter símile ao de uma relação de emprego’. Não se pode inferir, no entanto, ter sido o
contrato celebrado mera simulação para efetivar relação de emprego, em descompasso com os requisitos
constitucionais e legais vigentes. A meu ver, a conduta dos responsáveis não justifica a aplicação da
multa prevista no art. 58, inciso, II, da Lei n. 8.443/92.
As ações por eles empreendidas, embora não tenham sido irretocáveis, visaram à realização do
interesse público, não implicaram dano ao erário nem evidenciaram má-fé. Assim sendo, a conduta em
98
exame não merece, à luz do momento histórico por que passava a recém-criada Anatel, o grau de
reprovabilidade que se está a atribuir. Não é despiciendo lembrar que a aferição da atuação dos
responsáveis deve observar parâmetros de razoabilidade e de proporcionalidade. Desse modo, a
determinação contida no item 8.4 da Decisão atacada é suficiente para assegurar que, em futuras
contratações, não se venha a repetir a conduta dos administradores que, no processo em exame, pôde ser
justificada pelas circunstâncias especiais indicadas no presente processo.
Por fim, entendo possam ser aproveitadas aos presentes autos as considerações aduzidas pelo
eminente Ministro Benjamin Zymler no TC-004.266/98-6, ao apreciar prestação de contas da Anatel
(Acórdão n. 56/2002 – Plenário, Ata n. 06):
‘Em não sendo elididas a maioria das irregularidades imputadas aos responsáveis, passo a
analisar as circunstâncias em que ocorreram para definir as repercussões sobre as presentes contas.
Primeiramente, deve ser considerado que os fatos tratados nestes autos ocorreram quando a
Agência recém havia iniciado as suas atividades. É razoável supor que um gestor público, ao assumir um
órgão recém implantado, com atribuições inéditas na Administração Pública, encontre maiores
dificuldades em sua gestão do que aqueles que assumiram órgãos já em funcionamento e com uma
adequada estrutura de apoio. Assim, não cabe no presente caso o mesmo rigor aplicado no julgamento
das demais contas desta Corte.’ ”
Em face do exposto, com as devidas vênias por dissentir da unidade técnica, acolho as conclusões
do Parecer do Ministério Público e manifesto-me por que o Tribunal adote a deliberação, em forma de
acórdão, que ora submeto a este E. Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO N. 215/2002 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-001.123/2000-5 (c/ 07 volumes).
2. Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame contra acórdão que aplicou multa aos responsáveis em
virtude de irregularidade constatada na contratação de pessoal.
3. Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel.
4. Recorrentes: Renato Navarro Guerreiro (Presidente do Conselho Diretor), Luiz Francisco
Tenório Perrone (Membro do Conselho Diretor), Antônio Carlos Valente da Silva (Membro do Conselho
Diretor), Mário Leonel Neto (Membro do Conselho Diretor), José Leite Pereira Filho (Membro do
Conselho Diretor), Luiz Tito Cerasoli (Superintendente-Geral de Administração) e Edimur Carlos Jorge
de Moraes (Membro do Conselho Diretor).
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7. Unidades Técnicas: Sefid e Serur.
8. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de inspeção realizada na Agência Nacional de
Telecomunicações – Anatel, na área de contratos de consultoria;
Considerando que este Plenário, em sessão de 26/09/2001, proferiu o Acórdão n. 245/2001, por
meio do qual rejeitou, em parte, as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, aplicando-lhes,
individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/92, no valor de R$ 5.000,00, em
virtude da contratação da Sra. Alejandra Estela Herrera Rieznik para prestação de serviços de consultoria,
mas com caráter de relação de emprego, o que configura afronta ao princípio da obrigatoriedade da
aprovação em concurso público para a investidura em cargos e empregos na Administração Pública, ínsito
no art. 37, inciso II, da Constituição Federal;
Considerando que, irresignados, os responsáveis interpuseram Pedido de Reexame, com vistas à
reforma do acórdão condenatório, cujos argumentos foram capazes de justificar o procedimento;
Considerando as dificuldades por que passava a Anatel, no início de seu funcionamento, entre elas a
carência de pessoal especializado na área de regulamentação;
99
Considerando a reconhecida qualificação técnica e experiência da consultora contratada, bem como
a ausência de má-fé dos responsáveis ou de dano ao erário;
Considerando o parecer do Ministério Público no sentido de ser conhecido o presente recurso, para,
no mérito, dar-lhe provimento, tornando-se insubsistentes os subitens 8.1, 8.2 e 8.3 do Acórdão n.
245/2001 – Plenário, e excluindo-se, em conseqüência, a cominação de multa aos responsáveis;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, em:
8.1 – conhecer do presente Pedido de Reexame, com fulcro nos arts. 48 e 33 da Lei n. 8.443/92,
para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistentes os subitens 8.1, 8.2 e 8.3 do Acórdão n.
245/2001 – Plenário;
8.2 – dar ciência desta deliberação aos recorrentes.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
Grupo I - Classe - II - Plenário
TC- 004.527/2002-6
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Entidade: Estado de Sergipe
Interessado: Congresso Nacional
Ementa: Fiscobras. Levantamento de Auditoria em obras que estão sendo realizadas no Estado de
Sergipe. Obras no Sistema Integrado Adutora Agreste. Identificação de falhas formais na execução das
obras. Determinações. Comunicação ao Congresso Nacional e à Comissão Mista Permanente de Planos,
Orçamentos e Fiscalização do Congresso Nacional.
Cuidam os presentes autos de Levantamento de Auditoria nas obras do Sistema Integrado Adutora
Agreste, com o objetivo de ampliar a capacidade de abastecimento da estrutura existente, que se encontra
em operação desde 1982, cuja vazão atende, com precariedade, os municípios de Areia Branca, Itabaiana,
Campo do Brito, Macambira e São Domingos, no estado de Sergipe.
Esta ampliação visa a elevar de 233,1 para 316,2 litros por segundo a vazão do sistema, o que
atenderia a demanda da região até o ano de 2030.
Verificou a SECEX-SE impropriedades:
a) placa de identificação da obra sem observar o modelo previsto no Termo;
b) atraso, por parte da Cia. Estadual de Saneamento - DESO, na liberação de áreas para construção
de reservatórios, ocasionando atraso geral no cronograma da obra;
c) existência de mais de uma conta para movimentação dos recursos conveniados e atraso na
liberação da contrapartida;
d) atraso na solicitação da renovação da licença ambiental de implantação.
100
Ante as impropriedades acima descritas, propôs a Unidade Técnica, em pareceres uniformes as
seguintes determinações:
a) ao Governo do estado de Sergipe, por meio da competente Secretaria, que:
"- deposite os recursos de contrapartida estadual, de forma tempestiva, na conta específica prevista
no Termo do Convênio (conta 400.444-5 da Ag. 029 do Banese), observado o déficit existente, calculado
em R$ 653.663,44, (considerado o principal, sem os rendimentos, aportado pelos partícipes Concedente
e Convenente e descontadas as devoluções respectivas em 10.09 e 31.12.2001), como forma de atender às
disposições do art. 20, caput e § 1, da IN-STN n.º 01/97 e da Cláusula 2ª, item II, alínea "q", do Termo.
Prazo para cumprimento: 15 dias;
- adeqüe as placas das obras ao modelo fixado pelo Concedente no Termo do Convênio, evitando o
destaque predominante à participação do Estado e seus Órgãos. Prazo para cumprimento: 15 dias;
- adote medidas urgentes para solucionar o atraso na liberação das áreas a serem utilizadas para
a implantação do projeto, que já afetou o cronograma geral das obras e suscita novos riscos de
alteração de prazos, do projeto, de custos e de outras condições contratadas, como forma de cumprir o
disposto na alínea "a" do inciso II da Cláusula 2ª do Termo. Prazo para cumprimento: 15 dias;
- providencie tempestivamente a renovação das licenças ambientais relativas ao Proágua, evitando
o ocorrido na renovação da Licença de Instalação n.º 16/2001, como forma de cumprir a
regulamentação pertinente, o item 6 da Licença de Instalação n.º 06/2002 da Adema, e permitir o
contínuo licenciamento ambiental do projeto;"
b) ao Ministério da Integração Nacional, por meio da competente Secretaria, que:
"- faça constar dos Termos de Convênio relativos ao Proágua maiores detalhes sobre a
identificação da obra com placas, mormente quando essa for dispersa espacialmente e subdividida em
vários serviços (quantidade mínima de placas, se há obrigatoriedade de aposição em locais específicos,
como canteiro central ou canteiros principais, a forma de apresentação da participação do Convenente
etc.). Prazo para cumprimento: 15 dias;
c) ao Ministério do Meio Ambiente, por meio da competente Secretaria, que:
"- faça constar dos Termos de Convênio relativos ao Proágua maiores detalhes sobre a
identificação da obra com placas, mormente quando essa for dispersa espacialmente e subdividida em
vários serviços (quantidade mínima de placas, se há obrigatoriedade de aposição em locais específicos,
como canteiro central ou canteiros principais, a forma de apresentação da participação do Convenente
etc.). Prazo para cumprimento: 15 dias."
A Sra. Secretária da SECEX-PE manifestou sua anuência às propostas apresentadas.
É o Relatório.
VOTO
Da análise dos autos, não se verificaram irregularidades até o presente momento nas obras do
Sistema Integrado Adutora Agreste, que possuem o objetivo de ampliar a capacidade de abastecimento da
estrutura existente. Contudo, foram observadas falhas de natureza formal que podem ser sanadas por meio
das determinações propostas pela Unidade Técnica, com os ajustes que se fazem necessários.
Entendo que deve esta Corte recomendar ao município que integralize a contrapartida estadual, a
fim de evitar que a obra seja paralisada em decorrência de insuficiência financeira, o que inviabilizaria
todo o objeto em análise. Dessa forma, em vez de se fazer a determinação proposta pela Unidade Técnica,
deve-se recomendar ao Governo do estado de Sergipe que deposite a contrapartida de sua competência na
conta específica dos recursos da União.
A liberação das áreas para serem utilizadas no objeto do ajuste deve ser providenciada com
urgência, pois o cronograma da obra já se encontra defasado, fato que poderá afetar prazos, projetos,
custos e demais condições ajustadas, o que pode inviabilizar ou onerar o projeto inicial.
No que tange à renovação das licenças ambientais, deve ser implementada o mais breve possível, de
forma a ser observada a legislação pertinente e evitar embargos à consecução das obras por falta das
mencionadas licenças, o que acarretaria prejuízos a execução das obras em análise.
Ante o exposto, acolhendo a proposta formulada pela SECEX-SE, VOTO por que o Tribunal adote
101
a Decisão que ora submeto a este Plenário.
TCU, Sala das Sessões, 12 de junho de 2002.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
DECISÃO Nº 612 /2002 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 004.527/2002-6
2. Classe de Assunto: Classe II – Solicitação do Congresso Nacional.
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Entidade: Estado de Sergipe.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Não atuou.
7. Unidade Técnica: SECEX-SE.
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, com supedâneo no art. 43, I,
da Lei 8.443/92 c/c art. 194, II do regimento Interno do TCU, DECIDE:
8.1 - determinar ao Governo do estado de Sergipe, por meio de sua competente Secretaria, que:
a) adeqüe as placas das obras ao modelo fixado pelo Concedente no Termo do Convênio, evitando o
destaque predominante à participação do Estado e seus Órgãos.;
b) adote medidas urgentes para solucionar o atraso na liberação das áreas a serem utilizadas para a
implantação do projeto, que já afetou o cronograma geral das obras e suscita novos riscos de alteração de
prazos, do projeto, de custos e de outras condições contratadas, como forma de cumprir o disposto na
alínea "a" do inciso II da Cláusula 2ª do Termo;
c) providencie tempestivamente a renovação das licenças ambientais relativas ao Proágua, evitando
o ocorrido na renovação da Licença de Instalação n.º 16/2001, como forma de cumprir a regulamentação
pertinente, o item 6 da Licença de Instalação n.º 06/2002 da Administração Estadual do Meio Ambiente
(ADEMA), e permitir o contínuo licenciamento ambiental do projeto;
8.2 - recomendar ao Governo do estado de Sergipe que:
a) deposite os recursos de contrapartida estadual, de forma tempestiva, na conta específica prevista
no Termo do Convênio (conta 400.444-5 da Ag. 029 do Banese), observado o déficit existente, calculado
em R$ 653.663,44, (considerado o principal, sem os rendimentos, aportado pelos partícipes Concedente e
Convenente e descontadas as devoluções respectivas em 10.09 e 31.12.2001), como forma de atender às
disposições do art. 20, caput e § 1, da IN-STN n.º 01/97 e da Cláusula 2ª, item II, alínea "q", do Termo;
8.3 - determinar ao Ministério da Integração Nacional e ao Ministério do Meio Ambiente, que:
a) faça constar dos Termos de Convênio relativos ao Proágua maiores detalhes sobre a identificação
da obra com placas, mormente quando essa for dispersa espacialmente e subdividida em vários serviços
(quantidade mínima de placas, se há obrigatoriedade de aposição em locais específicos, como canteiro
central ou canteiros principais, a forma de apresentação da participação do Convenente);
8.4 – encaminhar cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à
Presidência do Congresso e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização do Congresso
Nacional;
8.5 - arquivar os presentes autos.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler
(Relator) e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
102
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE III – Plenário
TC 003.289/2002-8
Natureza: Consulta
Órgão: Tribunal Superior do Trabalho – TST
Interessado: Ministro-Presidente Almir Pazzianotto Pinto
Ementa: Consulta. Existência de óbice para a conclusão de obra em decorrência de graves
dificuldades técnicas. Alternativas de procedimento em relação ao projeto original com vistas ao término
da obra em menor tempo e custo. Caracterização de fato ou caso concreto. Não conhecimento.
Comunicação ao consulente. Arquivamento.
RELATÓRIO
Adoto como parte do presente Relatório a instrução de fls. 09/10, verbis :
“Por meio do oficio OF.STST.GDGCA.GP. n° 43, de 31.01.2002, o Ministro Presidente do
Tribunal Superior do Trabalho – TST, Almir Pazzianotto Pinto, formula a este Tribunal, com fulcro no
inciso I do art. 216 do Regimento Interno do TCU – RI/TCU, consulta quanto à matéria disciplinada pela
Lei n° 8.666/93, referente à execução de contato de obra pública (fl. 1).
Inicialmente o consulente descreve situação na qual uma empresa foi contratada para executar as
fundações e estruturas de um conjunto constituído por 3 prédios em prazo superior a 17 meses.
Concluídas as fundações, a laje de cobertura da garagem e as estruturas de dois blocos, a construtora
apresenta ao órgão público objeções à continuidade da obra em função de graves dificuldades técnicas
envolvendo o edifício principal.
As soluções apresentadas, com base em pareceres técnicos de especialistas, são: modificação radical
do projeto original; adequações com aumento significativo de custo e de prazo de conclusão; ou não
prosseguimento por tempo indeterminado da construção do edifício principal e conclusão dos dois prédios
cujas estruturas foram entregues.
Por fim, o consulente indaga o TCU acerca de qual solução deve ser adotada de maneira a
possibilitar a ocupação do imóvel no menor espaço de tempo e com custo acessível.
DA ADMISSIBILIDADE
Conforme o art. 1°, inciso XVII, da Lei n.° 8.443/92, compete ao Tribunal de Contas da União
‘decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente a respeito de dúvida suscitada
na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na forma
estabelecida no Regimento Interno’. Nesse contexto, passemos a analisar o atendimento dos requisitos de
admissibilidade.
Primeiramente, o Ministro-Presidente do Tribunal Superior do Trabalho é autoridade competente
para formular consultas ao TCU, nos termos do art. 216, inciso I, do Regimento Interno.
Além disso, a consulta encaminhada contém a indicação precisa de seu objeto, foi formulada
articuladamente, embora não instruída com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da
autoridade consulente, o que não obsta o conhecimento do expediente.
A consulta formulada é relativa à matéria disciplinada pela Lei n° 8.666/93, matéria que é de
competência deste Tribunal, nos termos do art. 41, da Lei n° 8.443/92.
O atendimento do disposto no § 3° daquele artigo, no entanto, não se verifica, uma vez que a
autoridade consulente aduz a esta Corte uma solicitação de julgamento de fato ou caso concreto. A
situação descrita foi observada no âmbito do TC 005.878/2001-8, relativo ao levantamento de auditoria
103
realizada na construção do edifício-sede do TST, o qual se encontra no gabinete do Ministro-Relator
Adylson Motta.
Dessa forma, entende-se que não há preenchimento de todos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 216 e 217 do Regimento Interno, cabendo proposta no sentido de que este Tribunal não
conheça da presente consulta.
ANÁLISE
Vale esclarecer que, embora a proposta seja pelo não-conhecimento da presente consulta, a
construção do edifício-sede do TST será objeto de novo levantamento de auditoria a ser realizado no
corrente mês.
CONCLUSÃO
Em face do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
a) não conhecer da presente consulta formulada pelo Exmo Sr. Almir Pazzianotto Pinto, por não
preencher todos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 216 e 217 do Regimento Interno;
b) comunicar ao ilustre consulente a Decisão que vier a ser proferida;
c) arquivar o presente processo.”
À fl. 11, o digno Diretor da 2ª Divisão Técnica, juntamente com o titular da Unidade Técnica,
acolhe a proposta de encaminhamento acima transcrita e ressalta que “os problemas apresentados pelo
consulente podem ser tratados por ocasião de inspeção de auditoria da referida obra a ser realizada por
esta secretaria no corrente mês [maio]”.
É o Relatório.
VOTO
Como bem salientou a Unidade Técnica, a presente Consulta, embora atenda aos demais requisitos
de admissibilidade, por apresentar questão descrita em fato concreto, não poder ser conhecida em razão
do disposto no art. 217 do Regimento Interno. Ademais, o conhecimento excepcional de seu objeto é
afastado pelo fato de que as questões oriundas da construção do edifício-sede do Tribunal Superior do
Trabalho – TST poderão, certamente, ser melhor apreciadas no TC 005.878/2001-8.
Diante do exposto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à
deliberação deste Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 613/2002 – TCU – Plenário
l.
Processo TC 003.289/2002-8
2. Classe de Assunto: III – Consulta
3. Interessado: Ministro-Presidente Almir Pazzianotto Pinto
4. Órgão: Tribunal Superior do Trabalho – TST
5. Relator: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 3ª Secex
104
8.
Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator e com fulcro no art. 19,
inciso I, p, do Regimento Interno, DECIDE:
8.1. não conhecer da presente Consulta por não preencher os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 217 do Regimento Interno;
8.2. comunicar ao ilustre consulente o inteiro teor da presente Decisão;
8.3. arquivar os presentes autos.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC nº 011.895/2001-4 (c/ um volume)
Natureza: Relatório de Auditoria Operacional
Órgãos: Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF e Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas – DNOCS
Interessado: Tribunal de Contas da União
Ementa: Auditoria operacional realizada no Programa de Irrigação e Drenagem do Ministério da
Integração Nacional, abrangendo a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do ministério, a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF e o Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas – DNOCS. Determinações e recomendações. Envio de cópias da decisão, relatório
e voto, bem como do relatório de auditoria, ao Ministro de Estado da Integração Nacional, ao Secretário e
ao Diretor do Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica
desse ministério, aos presidentes da Codevasf e do Dnocs, ao Secretário Federal de Controle Interno, e
aos presidentes das Comissões de Fiscalização e Controle do Senado Federal, e de Desenvolvimento
Urbano e Interior e de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara Federal. Conversão dos autos em
acompanhamento.
Trata-se do relatório da auditoria de natureza operacional realizada no Programa de Irrigação e
Drenagem do Ministério da Integração Nacional, prevista tanto no Plano de Auditoria para o 2º semestre
de 2001 (Decisão n? 466/2001-TCU-Plenário), como no Projeto de Cooperação Técnica TCU/Reino
Unido, com o escopo de identificar os fatores de sucesso para os perímetros de irrigação implantados pelo
Governo Federal e como os disseminar.
2. O Programa de Irrigação e Drenagem objetiva contribuir para o desenvolvimento sustentado da
agricultura irrigada, privilegiando as intervenções que visem ampliar as oportunidades de emprego,
contribuir para a elevação da renda, reduzir as desigualdades regionais e assegurar a competitividade dos
produtos dela oriundos, reduzindo a dependência externa e aumentando a sua participação em mercados
cada vez mais competitivos.
3. Atualmente os projetos de irrigação (áreas destinadas à produção agrícola irrigada que possuem
uma infra-estrutura hidráulica comum) são conduzidos pelo Ministério da Integração Nacional, ao qual se
subordina a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica e se vinculam a Companhia de Desenvolvimento dos
105
Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas –
DNOCS.
4. A Codevasf foi criada pela Lei nº 6.088/74 com a finalidade de executar ações que objetivem o
aproveitamento, para fins agrícolas, agropecuários e agroindustriais, dos recursos de água e solo do Vale
do São Francisco e agora também do Vale do Parnaíba (Lei nº 9.954/2000), diretamente ou por
intermédio de entidades públicas e privadas.
5. O Dnocs, criado pela Lei nº 4.229/63, possui competência para, na área de recursos hídricos,
executar parte da Política Nacional de Recursos Hídricos a cargo do Ministério da Integração Nacional ao
qual é vinculado.
6. A Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional coordena as ações
da Codevasf e do Dnocs, bem como é gestora de recursos orçamentários destinados, na Lei de Orçamento
Anual – LOA, às unidades da Federação, transferidos mediante convênio, para a construção de projetos
de irrigação, conforme dispuser aquela lei.
7. A equipe dividiu a análise do problema de auditoria em três partes, quais sejam: a classificação
dos perímetros de irrigação segundo seu sucesso, as práticas e características que foram responsáveis por
esse maior ou menor sucesso, e como podem ser disseminadas as boas práticas identificadas.
8. Na primeira parte, preponderam dados secundários, fornecidos pelos órgãos responsáveis,
instituições de pesquisa e trabalhos acadêmicos. A partir de entrevistas preliminares com estudiosos e
responsáveis, a equipe definiu, com base nos objetivos do programa, quais seriam os critérios por ela
considerados como determinantes de sucesso ou não. A partir daí foram levantadas informações
complementares e estabelecidas formas de ordenar aspectos que, muitas vezes, não permitiam, à primeira
vista, qualquer forma de ordenação coerente. Alguns desses fatores foram considerados significativos
para uma classificação adequada dos perímetros, outros tiveram de ser descartados por não terem dados
suficientes para se estabelecer um ordenamento minimamente coerente.
9. Nesta etapa é testada a Análise Envoltória de Dados – DEA, metodologia recente para a
mensuração da eficiência. Tratando cada perímetro como uma unidade executora, por meio da resolução
de equações lineares, é possível estabelecer quais utilizam os insumos mais eficientemente e obtêm,
proporcionalmente, mais produtos.
10.
Na segunda parte, foram investigados mais detalhadamente doze perímetros, por meio de
visitas e entrevistas com irrigantes, familiares e empresariais, e administradores, bem como outros
envolvidos, como gerentes de banco. A partir das verificações in loco e das tabulações e organização dos
achados de auditoria, a equipe buscou compará-los, em seus efeitos, com a classificação estabelecida na
primeira parte, a fim de verificar sua importância para o sucesso ou não do perímetro.
11.
Na terceira parte do relatório a equipe de auditoria apresenta sugestões que fecham o
procedimento necessário para a adoção das melhores práticas por parte de todo o programa.
ANÁLISE DO PROBLEMA DE AUDITORIA
I - CONCLUSÕES SOBRE A CLASSIFICAÇÃO DOS PERÍMETROS QUANTO AO SEU
SUCESSO
Com base nos objetivos declarados do programa avaliado, a equipe de auditoria selecionou os
seguintes critérios para o estabelecimento do que seria sucesso para um perímetro de irrigação: geração de
renda, auto-sustentabilidade, geração de empregos, distribuição de renda, impacto social, produtividade
agrícola e satisfação do produtor. A partir desses critérios, os perímetros de irrigação foram ordenados de
forma a estabelecer quais alcançaram maior ou menor sucesso, de forma a se detectar boas práticas
adotadas pelos primeiros que possam ser transpostas para os últimos. A seguir, transcrevo as conclusões
da equipe de auditoria sobre a questão:
“Neste item consolidam-se os tópicos que foram objeto das análises anteriores, elaborando uma
classificação que ordena a posição dos perímetros de irrigação de acordo com os critérios
preestabelecidos. Foi construída uma tabela final de notas para os perímetros, atribuindo-se pesos aos
fatores de análise a partir dos dados coletados, de forma a refletir a confiabilidade das informações
utilizadas e a importância do critério. A título de lembrança, a ordem de importância decrescente dos
106
fatores de análise é a seguinte: geração de renda, auto-sustentabilidade, geração de empregos, distribuição
de renda, impacto social, produtividade agrícola, gerenciamento da água e satisfação do produtor.
Na Tabela 1 são apresentadas as notas para cada critério estabelecido, o peso considerado e a nota
final. Os perímetros apresentados e classificados foram aqueles dos quais dispunha-se dos dados
necessários.
Dentre os critérios abordados anteriormente, a geração de empregos, a distribuição de renda, o
impacto social e a satisfação do irrigante foram analisados, mas não se incorporaram à classificação final.
Um dos empecilhos foi o problema nos dados existentes para mensuração, caso da geração de empregos,
pois a fonte existente, a RAIS, teve início somente em 1990. No entanto, isso não impede que tal análise
seja feita no acompanhamento dos resultados obtidos nos novos perímetros, pois esse tipo de dado é
importante para avaliação do impacto econômico causado pela implantação de um perímetro, avaliação
necessária para a tomada de decisão sobre a alocação de recursos entre diversos investimentos públicos
possíveis.
Outra razão foi a ausência de dados para parte significativa dos perímetros, em especial aqueles
administrados pelo DNOCS. Esse problema ocorreu na análise da satisfação dos irrigantes e na
distribuição de renda. Sem considerar as informações de como está a satisfação dos irrigantes,
especialmente os familiares, nem de que forma está distribuído o valor da produção por irrigantes
familiares e empresariais, além de não se estimar a margem bruta dessa produção, o DNOCS apresenta
um padrão de gerenciamento sensivelmente mais baixo que a Codevasf. A coleta e manutenção de dados
relevantes é fundamental para uma maior qualidade na gestão.
Por último, não foi encontrada correlação entre os valores obtidos para o IDH [Índice de
Desenvolvimento Humano], que foi a forma escolhida para mensuração do nível social municipal, e
impactos gerados pela implantação dos perímetros de irrigação, levando a uma conclusão preliminar de
que os projetos de irrigação geram impactos econômicos, enquanto impactos sociais dependem de
políticas bem específicas.
Os achados obtidos nesta primeira parte da análise do problema de auditoria foram vários. Entre
aqueles decorrentes da análise da renda gerada está o de que um razoável número de fatores são de grande
importância para que se consiga melhores resultados.
Um desses fatores é a escolha das culturas predominantes no perímetro. Verificou-se, durante a
auditoria, que a manga tem sido uma cultura bastante rentável, ou seja, sua margem bruta de produção é
alta, comparativamente com a das outras.
Os perímetros que têm a manga como uma das principais culturas são: Nilo Coelho, Curaçá,
Maniçoba, Mandacaru, Tourão, P. Formoso, São Desidério/Barreiras Sul e Jaíba, nos Perímetros da
Codevasf. Nos perímetros do DNOCS, apenas o de Brumado tem a manga como um dos seus principais
produtos, inclusive para exportação. Observa-se que dos nove perímetros acima mencionados, quatro
estão entre os cinco primeiros colocados no quesito Renda: Brumado, Curaçá, Nilo Coelho e Mandacaru.
Os outros cinco perímetros ou são recentes e não atingiram o pico de produção, ou têm outros problemas
que serão posteriormente analisados.
A manga é apenas um exemplo. Entretanto, especificamente nos perímetros visitados pela equipe
de auditoria, ficou claro que onde a produção é centrada na fruticultura há um sucesso bem maior em
termos de renda, com todos os benefícios que dela advém. À mesma conclusão parecem já ter chegado os
dirigentes da Codevasf e DNOCS, tendo em vista que os perímetros mais recentes, como Tabuleiro de
Russas (DNOCS) e Barreiras Norte (Codevasf), estão sendo direcionados a uma agricultura centrada na
fruticultura.
Como será visto no capítulo relativo ao crédito, existe, atualmente, um descompasso entre a
entrega dos lotes e a concessão de crédito. Isso atrapalha em grande parte o alcance dos objetivos dos
perímetros irrigados, pois o irrigante que adquire um lote, ao não conseguir crédito rápido para plantar
frutas, inicia o plantio de culturas temporárias, como feijão. Tal ocorrência foi verificada no Perímetro de
Barreiras Norte. Neste perímetro, os lotes foram entregues aos irrigantes individuais e empresariais há
mais de um ano (agosto de 2000). Até agosto de 2001, nenhum empresário e praticamente nenhum
pequeno irrigante conseguiu a liberação do crédito. O que foi verificado pela equipe de auditoria é que há
um grande número de plantações de feijão, o que absolutamente não se coaduna com o objetivo do
programa de irrigação.
O principal objetivo deste programa é gerar desenvolvimento em uma determinada região. Não é
107
com plantações de subsistência ou pouco rentáveis que tal desenvolvimento será atingido. Além disso,
plantações pouco rentáveis não dão condições para o irrigante fazer frente ao pagamento das tarifas
d´água, prestações do lote e suas despesas próprias. Desta forma, parece claro que a integração entre as
ações de seleção de irrigantes, concessão tempestiva de crédito e incentivo de plantio de culturas mais
rentáveis deve ser um objetivo constante a ser perseguido pelos responsáveis do programa de irrigação. O
incentivo a culturas de alta rentabilidade já é uma preocupação dos órgãos executores. A Codevasf relatou
iniciativas que tem tomado nos últimos 20 anos para caracterizar esse esforço. O que a equipe entende é
que esse trabalho de direcionamento deve ser continuado e que se encontrem novos mecanismos para
incentivar a adoção de culturas mais rentáveis e desincentivar as pouco rentáveis.
Como recomendação, a equipe entende que deva ser ampliado o esforço no sentido de orientar os
irrigantes a direcionar a produção para culturas de alta rentabilidade, como a fruticultura e a produção de
sementes, desestimulando o plantio de culturas pouco rentáveis.
Quanto a auto-sustentabilidade dos perímetros, a situação geral é preocupante. A grande maioria
dos perímetros, a despeito de terem idade média superior a 10 anos, ainda não é auto-sustentável.
Conforme se viu anteriormente, dos 46 perímetros analisados, somente 10 são superavitários e 2
apresentam déficit abaixo de 5%.
Resta saber se os perímetros não são auto-sustentáveis porque não podem ou porque não querem.
Ora, é difícil encontrar razões que impeçam projetos como Nilo Coelho, Pirapora, Brumado, Lagoa
Grande, Curaçá, Mandacaru, Jaguaribe-Apodi e outros grandes geradores de renda, de serem
emancipados. Está claro que não há incentivos para que os perímetros se tornem independentes. Se o
poder público providencia auxílio anual, por que não utilizá-lo? É preciso que haja uma meta de prazo
para cada perímetro se tornar auto-sustentável, pois já foi caracterizado anteriormente que os projetos de
irrigação como um investimento econômico, não sendo razoável que estes se amparem indefinidamente
em recursos públicos.
O caso do projeto Sabugi é emblemático: custa anualmente 88 mil reais para manutenção e
operação e precisa de mais 1,2 milhão de reais para sua recuperação, isso para atender a 63 irrigantes (o
número de empregos diretos e indiretos mantidos pelo perímetro informado pelo DNOCS é calculado de
forma automática em relação à área irrigada e está superavaliado, pois não se concebe a manutenção de
2.400 empregos com uma renda anual, gerada pelo perímetro, de 29 mil reais). O custo público para o
atendimento a estes 63 irrigantes é bastante alto e deve ser ponderado frente à constatação de que o seu
início de operação foi em 1977 e se até agora necessita de aportes tão consideráveis para continuar
existindo, talvez seja melhor extinguí-lo e empregar os recursos públicos em ações mais efetivas e baratas
destinadas àquela população.
Assim, recomenda-se que o gerente do Programa estabeleça prazos de emancipação para os
perímetros de irrigação, conjuntamente com os órgãos por eles responsáveis, e trate-os como metas,
avaliando também a possibilidade de extinção de alguns perímetros devido à sua inviabilidade
econômica, sugerindo medidas compensatórias mais baratas para os irrigantes prejudicados. Essa
avaliação pode ser feita por meio da estimativa de custos para recuperação, manutenção e operação por
irrigante beneficiado e cruzá-las com os custos necessários, por irrigante, para um novo projeto.
Quanto à distribuição de renda, apesar de não se ter conseguido critérios objetivos para mens urála, concluiu-se que deve-se estimular a implantação conjunta de lotes empresariais e familiares, pois a
presença de ambos atende a necessidades produtivas e distributivas.
Recomenda-se que os perímetros a serem implantados observem a presença de lotes empresariais
e familiares e que a incorporação de novas áreas em perímetros já em operação dê ênfase nesse tipo de
distribuição.
Louve-se a preocupação da Codevasf com a execução de pesquisas para se quantificar a
satisfação dos irrigantes em seus projetos, esse é um fator importantíssimo para a detecção de problemas e
aproximação com o usuário. Caso seja esse procedimento incorporado a uma sistemática de análise e
correção de problemas, com certeza os resultados positivos surgirão rapidamente, por enquanto não é o
que se vê. Não foi informada nenhuma ação que tenha seguido essa pesquisa com o intuito de melhor
aproveitar seus resultados. Recomenda-se que os envolvidos na implantação e acompanhamento de
projetos de irrigação passem a monitorar a satisfação dos irrigantes de seus projetos.
A tabela a seguir apresenta a classificação final dos projetos avaliados, com os pesos
considerados em cada item e sua nota final.
108
Tabela 1-Classificação Final dos Perímetros
Perímetro
Peso
Renda
Autosustentabilidade
4,0
NILO COELHO (1)
Incremento noNota
PIB agrícola
Ponderada
3,0
2,0
3,8
9,0
2,2
10,0
4,2
10,0
0,7
10,0
4,0
4,1
9,3
MANDACARU (1)
9,2
6,6
CURAÇÁ (1)
9,1
9,4
PIRAPORA (1)
8,7
10,0
BRUMADO (2)
8,7
3,1
9,6
BEBEDOURO (1)
8,5
4,0
9,0
4,0
10,0
4,4
TOURÃO (1)
7,5
3,5
GORUTUBA (1)
7,4
4,0
6,9
JAGUARIBEAPODI (2)
S.
DESIDÉRIO/B.SU
L (1)
LAGOA GRANDE
(1)
CACHOEIRA II (2)
-
10,0
8,8
MANIÇOBA (1)
Final
7,3
3,5
4,3
3,9
10,0
6,1
6,5
1,5
8,0
0,0
6,4
3,3
0,0
10,0
0,7
3,3
0,1
5,1
1,6
3,5
0,9
4,0
1,6
5,8
5,5
CERAIMA (1)
5,9
BOACICA (1)
4,8
1,6
ITIÚBA (1)
4,1
3,7
P.FORMOSO (1)
4,1
2,3
JAÍBA (1)
3,8
3,9
1,7
ESTREITO (1)
3,8
4,3
1,6
0,0
3,6
0,5
4,8
4,3
0,0
2,7
1,5
1,6
QUIXABINHA (2)
3,7
4,1
MORADA NOVA
(2)
MIROROS (1)
3,4
1,8
2,9
1,2
CONTINGUIBA/PI
NDOBA (1)
RIACHO
GRANDE (1)
FORMOSO A (1)
2,9
1,7
2,8
2,9
1,0
2,6
2,0
1,6
CURUPARAIPABA (2)
NUPEBA (1)
2,4
0,7
2,8
2,4
2,9
0,5
PROPIÁ (1)
2,3
1,5
1,4
1,9
1,0
0,0
0,9
1,8
BETUME (1)
2,2
1,3
CRUZETA (2)
2,0
2,1
SÃO GONÇALO
(2)
JAGUARUANA
(2)
ICÓ-LIMA
CAMPOS (2)
CURUPENTECOSTE (2)
ITANS (2)
1,4
0,0
1,8
1,2
0,7
0,3
0,5
0,7
0,5
0,5
0,6
0,9
0,0
0,9
1,3
1,1
1,1
1,0
1,2
1,0
0,5
BOA VISTA (2)
0,9
1,0
FORQUILHA (2)
0,8
0,5
0,6
CUSTÓDIA (2)
0,8
0,0
0,7
CALDEIRÃO (2)
0,3
1,1
0,8
0,3
FIDALGO (2)
0,6
0,0
0,8
ENGENHEIRO
ARCOVERDE (2)
PAU
DOS
FERROS (2)
VÁRZEA DO BOI
(2)
TABUL. LITOR.
DE PARNAÍBA (2)
SABUGI (2)
0,7
0,5
0,0
0,5
0,0
0,8
0,5
0,4
0,1
0,3
0,0
0,4
0,3
0,1
0,2
0,0
0,4
0,0
0,3
0,3
0,3
0,1
SUMÉ (2)
0,1
0,2
0,2
109
GURGUÉIA (2)
0,0
0,0
0,0
(1) Perímetros sob administração da Codevasf.
(2) Perímetros sob administração do DNOCS.
A importância de se ordenar os projetos de irrigação a partir de um critério, que não precisa ser o
mesmo aqui adotado, para refletir um maior ou menor alcance de objetivos pré-estabelecidos, é
fundamental para o monitoramento do Programa, pois só assim é possível estabelecer condições objetivas
para guiar a busca de resultados por parte dos gestores/administradores dos perímetros. Para tanto, a
principal recomendação, desta parte do relatório, ao gestor do Programa é que estabeleça critérios de
classificação, detalhe a forma de mensurá-los, classifique os projetos segundo tais critérios, estabelecendo
referências, e os divulgue a todos envolvidos, inclusive aos governos dos estados. Sugere-se ainda que
haja uma discussão inicial com os atores envolvidos para que o estabelecimento desses critérios seja feito
a partir do envolvimento de todos os responsáveis.
A despeito do esforço realizado para o estabelecimento de uma classificação dos perímetros a
partir dos critérios identificados, pode-se sempre questionar esses critérios. Pensando nisso, foi também
feito para este trabalho uma classificação que ordena os perímetros de acordo com a eficiência no uso de
seus fatores de produção (área irrigada, água, recurso investido, valor da manutenção) para a obtenção
dos seus produtos (produção agrícola ou valor bruto da produção). Para a mensuração dessa eficiência foi
necessário utilizar dados que refletissem esses produtos e insumos de um projeto de irrigação coletados de
forma uniforme.
A partir do recebimento dos dados solicitados ao DNOCS, CODEVASF e MI calculou-se um
índice de eficiência para cada um dos perímetros. Esse cálculo foi feito por meio da metodologia de
Análise Envoltória de Dados – DEA (Data Envelopment Analysis), onde, por meio da definição de
insumos e produtos se obtém um valor calculado para eficiência a partir da distância entre os pontos
representativos das DMUs (Decision Maker Unit – Unidade Tomadora de Decisão, aqui representadas
pelos perímetros de irrigação) e a superfície multidimensional composta pelos hiper-planos formados
pelas DMUs eficientes. Essa metodologia permite a avaliação de eficiência relativa entre as DMUs
(perímetros), considerando simultaneamente todos os insumos e produtos, e é especialmente utilizada
para a análise de políticas públicas. Seu desenvolvimento recente deveu-se à facilidade atual no
processamento de um grande volume de dados e sua concepção teórica é de simples assimilação.
O intuito da utilização da DEA pela equipe foi verificar a adequabilidade da classificação obtida.
Como essa metodologia mensura a eficiência e esta não é a única dimensão que, no entender da equipe,
deva ser verificada para o estabelecimento do grau de sucesso de um perímetro de irrigação, seu uso para
a obtenção de uma outra classificação será apenas para reforçar a validade daquela já apresentada (01),
caso haja uma boa correlação entre elas. Assim, não se espera que só a eficiência defina o maior sucesso,
mas é de se esperar que aqueles perímetros definidos como de maior sucesso tenham um bom grau de
eficiência. (...)
Tabela 2 Eficiência Calculada pela DEA
PERÍMETROS
UF
Índice de Eficiencia
NILO COELHO
PE
1,000
MANDACARU
BA
1,000
PIRAPORA
MG
1,000
GORUTUBA
MG
1,000
JAGUARIBE-APODI
CE
1,000
P.FORMOSO
BA
1,000
QUIXABINHA
CE
1,000
JAGUARUANA
CE
1,000
FORQUILHA
CE
1,000
CURAÇÁ 1
BA
0,992
MANIÇOBA
BA
0,764
BEBEDOURO
PE
0,613
110
ITIÚBA
AL
0,555
JAÍBA
MG
0,518
FORMOSO A
BA
0,400
ESTREITO
BA
0,390
CURU-PARAIPABA
CE
0,384
TOURÃO
BA
0,375
FIDALGO
PI
0,367
MIROROS
BA
0,361
BOACICA
AL
0,343
MORADA NOVA
CE
0,322
RIACHO GRANDE
BA
0,270
S. DESIDÉRIO/B.SUL
BA
0,255
PROPRIÁ
SE
0,243
SÃO GONÇALO
TABULEIROS
LITORÂNEOS
PARNAÍBA
BETUME
PB
0,212
DE PI
0,179
SE
0,161
ICÓ-LIMA CAMPOS
CE
0,149
NUPEBA
BA
0,130
CALDEIRÃO
PI
0,064
PAU DOS FERROS
RN
0,048
GURGUÉIA
PI
0,006
Fonte: Cálculos da equipe.”
II - ANÁLISE DOS FATORES RELEVANTES PARA O ALCANCE DO SUCESSO POR
PARTE DOS PERÍMETROS DE IRRIGAÇÃO
A partir do grau de sucesso alcançado pelos perímetros, a equipe de auditoria analisou os fatores
que impactaram os resultados obtidos. Para esse mister, foram realizadas visitas in loco aos seguintes
perímetros de irrigação: Jaíba e Janaúba (MG); Estreito, Brumado, Barreiras Sul, Barreiras Norte e
Curaçá (BA); Nilo Coelho (PE); Propriá (SE); Itiúba (AL); Jaguaribe-Apodi e Tabuleiro de Russas (CE).
Também foram efetuadas entrevistas estruturadas com pequenos irrigantes, irrigantes empresariais,
gerentes dos distritos de irrigação e gerentes de bancos locais.
A seguir, transcrevo a análise e conclusões a que chegou a equipe com relação a cada um dos
tópicos propostos na forma de questões de auditoria:
“I - Influência de um bom estudo de viabilidade para o sucesso ou fracasso dos perímetros
O estudo de viabilidade técnica e econômica de um projeto de irrigação contempla o planejamento
da utilização racional dos recursos de água e solos irrigáveis. Dessa forma, atribui-se prioridade à
utilização que assegurar maior benefício sócio-econômico à área beneficiada, determinando-se os meios
pelos quais haverá a promoção de condições que possam realmente elevar a produção e a produtividade
agrícola. Além disso, prevê-se quantidades e épocas oportunas para o plantio, observando-se as espécies a
serem cultivadas, bem como o clima, a natureza do solo, a topografia e outras peculiaridades da região a
ser irrigada.
O Tribunal de Contas da União, em Decisão nº 027/2001-TCU-2ª Câmara, ao apreciar o Relatório
da auditoria realizada na Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e na
Codevasf – TC-004.296/2000-0 corrobora o entendimento de que são importantes os estudos de
viabilidade técnica e econômica de um projeto de irrigação. Assim decidiu o Tribunal:
“8.1 determinar à Secretaria de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional que,
em vista da consecução da Política Nacional de Irrigação e da experiência e conhecimento da União no
desenvolvimento de projetos de irrigação, proceda – subsidiariamente às disposições normativas que
regem a celebração de convênios - a análise pormenorizada da viabilidade técnica e econômica dos
projetos propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a alocação eficiente e efetiva dos
111
recursos públicos federais e a articulação dos planos federais, regionais e locais de desenvolvimento da
agricultura irrigada.”
As Unidades Técnicas do Tribunal realizaram auditoria operacional na área de projetos de irrigação
financiados com recursos federais na região abrangida pela SUDENE, em cumprimento à Decisão nº
703/99-TCU-Plenário “com o objetivo de verificar a atual situação dos principais projetos de adequação
do seu dimencionamento, a sua viabilidade técnica e econômica”. Na oportunidade foi realizada uma
avaliação pormenorizada dos estudos de viabilidade técnica e econômica de 34 perímetros de irrigação
cujo resultado foi resumido no quadro a seguir:
Tabela 3 Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica
Perímetro
Foi elaborado estudos de
Viabilidade técnica e econômica?
Pirapora – MG
Não houve estudos de viabilidade
Jacarecica II – SE
Não houve estudos de viabilidade
Ladeirinhas – SE
Não houve estudos de viabilidade
Jacaré-Curituba –SE
Não houve estudos de viabilidade
Vaza Barris – SE
Não houve estudos de viabilidade
Mesa de Pedra –PI
Não houve estudos de viabilidade
Betume – SE
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Boacica – AL
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Baixada
OcidentalSim, porém são inconsistentes e mal
Maranhense
elaborados
Marituba BA
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Jaiba – MG
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Jaguaribe/Apodi – CE
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Platôs de Guadalupe – PI
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Salangô – MA
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Senador Nilo Coelho – PE Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Tab. Lit. de Parnaíba – PI
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Itiuba – AL
Sim, porém são inconsistentes e mal
elaborados
Tabuleiro de Russas – CE SIM
Baixio Irecê – BA
SIM
Olhos D’Água das Flores –SIM
AL
São José da Tapera
SIM
Salitre – BA
SIM
Baixo Acaraú – CE
SIM
Pontal – PE
SIM
Baixo Açu – RN
SIM
Pindorama – AL
SIM
Várzeas de Souza – PB
SIM
Vale do Iuiu – BA
SIM
Barragem de Santa Cruz do Sim, porém são muito antigos
Apodi – RN
(décadas de 70/80)
Açude Público Umari – RN Sim, porém são muito antigos
(décadas de 70/80)
Formoso H – BA
Sim, porém são muito antigos
(décadas de 70/80)
Barreiras – BA
Sim, porém são muito antigos
(décadas de 70/80)
Gorutuba / Lagoa Grande –Sim, porém são muito antigos
MG
(década de 70/80)
Tabuleiros São Bernardo –Não foi possível concluir
MA
Barreiras Norte – BA
Não
consta
informação
Brumado – BA
Não
consta
informação
Curaçá – BA
Não
consta
informação
Estreito – MG
Não
consta
informação
Morada Nova – CE
Não
consta
informação
Propriá –SE
Não consta informação
Administra-ção
Codevasf
Min. Int. Nac.
Codevasf
Min. Int. Nac.
Codevasf
Min. Int. Nac.
Codevasf
Codevasf
DNOCS
Codevasf
Codevasf
DNOCS
DNOCS
Min. Int. Nac.
Codevasf
DNOCS
Codevasf
DNOCS
Codevasf
Min. Int. Nac.
Min. Int. Nac.
Codevasf
DNOCS
Codevasf
Min. Int. Nac.
Min. Int. Nac.
Min. Int. Nac.
Codevasf
Min. Int. Nac.
Min. Int. Nac.
Codevasf
Codevasf
Codevasf
DNOCS
Codevasf
DNOCS
Codevasf
Codevasf
DNOCS
Codevasf
Fonte: Processo TC-004.296/2000-0.
Aquele estudo contemplou seis dos doze perímetros visitados por nossa equipe de auditoria. Não
foram contemplados os seguintes perímetros: Barreiras Norte, Curaçá, e Propriá, da Codevasf, e
Brumado, Estreito e Morada Nova, do DNOCS.
O entendimento desta equipe coincide com o da equipe responsável pela auditoria acima citada,
acolhido pelo Tribunal mediante a Decisão supra transcrita, no sentido de que um bom estudo de
viabilidade técnica e econômica é importante para o sucesso do projeto de irrigação. No entanto, não é o
único fator de sucesso, a agregação de outras variáveis é que permitirá afirmar acerca da maior chance de
sucesso ou insucesso de um perímetro de irrigação. Por exemplo, não houve estudo de viabilidade técnica
112
e econômica no perímetro de Pirapora – MG, no entanto trata-se de um caso de sucesso, segundo a
definição aqui utilizada. Também o perímetro de Senador Nilo Coelho está classificado como de sucesso,
no entanto, os estudos de viabilidade foram inconsistentes e mal elaborados.
A conclusão óbvia é a de que não existiu uma execução planejada, baseada nos passos
preestabelecidos de um fluxograma, pois o projeto de viabilidade deveria ser parte fundamental no
desenvolvimento de um perímetro de irrigação, com considerações que vão além das obras civis, como
culturas mais adequadas, estrutura para comercialização, despesas com assistência técnica e outros. Os
casos nos quais existe um projeto de viabilidade técnica e econômica adequado são de perímetros mais
recentes, cujos resultados ainda não podem ser avaliados, mas que devem ser acompanhados a partir dos
parâmetros estabelecido no seu estudo.
Assim, recomenda-se que seja acompanhado o desenvolvimento dos perímetros de irrigação de
acordo com o planejado nos estudos de viabilidade, atualizando-os e usando-os como referência para
futuros estudos e projetos, minimizando os erros e incorporando mudanças importantes para o sucesso
dos projetos. Para os novos projetos, inclusive aqueles objeto de convênios com estados, o ideal é que se
conte com o parecer de uma comissão formada por técnicos capacitados sobre a qualidade e a
exeqüibilidade do estudo de viabilidade que balizará o projeto. Dada a complexidade de um projeto de
irrigação, é sempre aconselhável o envolvimento de técnicos de todas as áreas envolvidas.
J - Influência da seleção dos irrigantes no desempenho dos perímetros
O critério de seleção inicial dos irrigantes familiares adotados pela Codevasf e pelo DNOCS tem
papel significativo no desempenho do perímetro, embora, isoladamente, não seja capaz de definir o
sucesso ou o insucesso de um perímetro. Nesse tópico é preciso que fique claro a mudança de orientação
ocorrida ao final dos anos 80, a partir de quando o foco do Programa de Irrigação e Drenagem deixou de
ser o assentamento de colonos e passou para o resultado econômico.
Os critérios que prevaleceram até por volta de 1990 para selecionar candidatos a ocupar os lotes
familiares foram de cunho eminentemente social, quais sejam: quantidade de filhos, baixa renda, casados
ou solteiros, arrimo de família, ex-residente na área do perímetro como proprietário, meeiro ou posseiro
ou filho desses e experiência em agricultura. O preço do lote era fixo. Entre os perímetros visitados pela
equipe de auditoria, tais critérios foram adotados para selecionar irrigantes nos perímetros de irrigação de
Jaguaribe/Apodi, Morada Nova e Brumado todos do DNOCS e Propriá, Itiúba, Gorutuba, Barreiras Sul,
Estreito, Jaíba e Curaçá, todos da Codevasf.
O perímetro de Barreiras Norte, implantado há dois anos, teve critérios diferentes desses para a
seleção de irrigante, onde se destaca o leilão do lote e a habilitação prévia dos pretendentes no qual o
nível de escolaridade e o conhecimento técnico em agricultura foram considerados. Comprou o lote
aquele que, habilitado previamente, deu o maior lance. Foi mantido a ênfase no caráter social para
selecionar os ex-residentes na área do perímetro - o preço do lote irrigável para estes foi o mínimo
estabelecido no edital.
Um aspecto importante que começa a ser observado no processo de seleção dos irrigantes é o da
regularidade do cadastro bancário. Como será visto adiante, o crédito é fundamental para o
desenvolvimento da lavoura do irrigante familiar, assim, evitando a seleção de irrigantes com problemas
de cadastro bancário estar-se-á evitando a escolha de um irrigante potencialmente incapaz de desenvolver
seu lote.
No perímetro de Estreito, a visita da equipe coincidiu com o treinamento de um novo grupo de
irrigantes familiares que iriam ocupar uma nova área do perímetro. O critério de seleção ainda foi na
forma antiga, privilegiando agricultores da região, mas a Codevasf informou que essa teria sido a última
vez. Como fator favorável a essa seleção, a despeito de não ser a forma mais adequada, está a inclusão de
filhos de irrigantes já instalados no perímetro, pois sua educação formal é superior a dos pais e já
possuem experiência com irrigação.
Apesar do critério de seleção empregado, os perímetros de Brumado, Curaçá e Nilo Coelho
obtiveram sucesso, considerando o nível de renda obtido por seus irrigantes e relativo sucesso os
perímetros de Gorutuba e Jaguaribe –Apodi. Os demais perímetros visitados; Itiúba, Morada Nova,
Propriá, Jaíba, Estreito, São Desidério/Barreiras Sul não obtiveram sucesso no seu empreendimento,
considerado o nível de renda.
Dentre os irrigantes entrevistados no perímetro Barreiras Norte, 16% informou possuir nível
113
superior de escolaridade, enquanto a média geral desse quesito é de 3,6%. O perímetro de Morada Nova
também apresentou um percentual significativo de irrigantes com curso superior 8,33%.
A seleção não assegura a permanência do irrigante no lote, foi o que constatou a equipe de
auditoria. Dentre os entrevistados, 34,25 % estão nos perímetros por haver comprado o lote de terceiros.
No perímetro de Estreito esse percentual chega a 63,33% dos entrevistados. Constatamos que esses, em
geral são mais ativos e têm perfil empreendedor e sua escolaridade é superior à do irrigante que foi
selecionado inicialmente para receber o lote. No perímetro de Nilo Coelho esta constatação foi evidente,
aqueles que compraram os lotes de terceiros são mais prósperos, tem maior nível de escolaridade do que
os irrigantes originais e às vezes possuem até cinco lotes no perímetro.
A venda pelos irrigantes do seu lote a terceiros tem também um componente negativo que é a
especulação. No perímetro de Jaguaribe/Apodi foi constatado que um lote já foi transferido quatro vezes,
não havendo fixação dos proprietários no lote. Em Barreiras Norte, perímetro ainda em início de
produção, já têm havido várias transferências da titulariedade de lotes. A Codevasf, administradora do
perímetro, alega que os instrumentos utilizados para evitar a especulação não têm surtido efeito. Urge a
necessidade de formar um cadastro geral, incluindo informações de todos os órgãos executores, para o
registro de indivíduos que tenham recebido lotes e não tenham se fixado, impedindo-os de participar de
novos processos seletivos por um longo prazo.
A Codevasf e o DNOCS demonstram estar atentos à evolução dos irrigantes nos seus perímetros
ao adaptar os editais de seleção de irrigantes para os perímetros em implantação, incorporando neles as
boas práticas identificadas. A destinação de lotes para técnicos, a pontuação do nível de escolaridade na
fase de habilitação prévia e a venda do lote pelo maior lance são três delas. Falta uma maior preocupação
à experiência com associativismo, que, conforme será visto em item próprio adiante, tem destaque no
alcance de bons resultados.
O critério de seleção dos empresários, antes da década de 90, exigia dos pretendentes um projeto
de ocupação e plantio. O preço era fixo por hectare. Aprovado o projeto, o empresário era selecionado.
Atualmente o critério de seleção baseia-se numa licitação com duas fases: habilitação prévia e maior
preço.
Constatamos que as empresas instaladas nos projetos de irrigação se constituem num fator de
desenvolvimento para os perímetros, porque a produtividade por hectare obtida nos lotes empresariais é
maior do que a obtida nos lotes familiares (Relatório de Produção 2001 - Codevasf). As empresas
instalam ou atraem a instalação de infra-estrutura de comercialização a qual atende também os pequenos
irrigantes. É uma boa prática a implantação de projetos de irrigação mistos, com empresas/irrigantes,
porque são mais prósperos do que aqueles sem empresas, considerada a renda desses (vide item 2.48
acima). As boas práticas das empresas são assimiladas pelos pequenos irrigantes, haja vista que no
perímetro de Senador Nilo Coelho, por exemplo, os irrigantes estão procurando plantar manga
acompanhando as tendências das empresas que o fazem e até exportam essa fruta.
Para que as boas práticas empresariais sejam incorporadas pelos irrigantes familiares, seria
importante que os lotes empresariais fossem licitados ao mesmo tempo, ou até antes, dos lotes familiares,
encurtando o período de maturação do projeto e diminuindo o risco dos irrigantes familiares pela
observação das culturas e processos dos lotes empresariais, que são mais bem estruturados.
Concluindo, com base nas boas práticas observadas, a equipe recomenda que seja considerado em
relação à seleção de irrigantes para os novos projetos de irrigação:
a) a observância de pontuação para seleção de irrigantes familiares que leve em conta a
escolaridade, experiência em agricultura e irrigação, experiência em associativismo, bom cadastro
bancário, residente local, já trabalhar com irrigação;
b) a manutenção de cadastro com nome daqueles que já receberam lotes por parte de qualquer
projeto público de irrigação de forma a não permitir nova participação durante um determinado período;
c) a permissão para venda ou repasse do direito ao lote pelos irrigantes que não tenham se adaptado
ao projeto, observando o item anterior;
d) a licitação do lote pela composição entre preço oferecido e pontuação, segundo o item a,
permitindo ao irrigante de maior pontuação/preço a primeira escolha do lote e assim sucessivamente;
e) a composição de áreas para irrigantes familiares, técnicos e empresariais;
f) o assentamento dos lotes empresariais ao mesmo tempo ou anteriormente aos lotes familiares;
114
g) a licitação para os lotes empresariais de forma a classificar as empresas por melhor preço, sendo
que a vencedora terá direito à primeira escolha dos lotes disponíveis e assim sucessivamente.
K - Forma de organização dos produtores
A importância da forma de organização dos produtores está intrinsecamente ligada à
comercialização dos seus produtos que, por sua vez, é fator fundamental para a obtenção de bons
resultados econômicos e, consequentemente, do sucesso do perímetro. A atividade agrícola de pequena
escala depende, na maioria das vezes, de intermediários para a comercialização de sua produção, ficando
este com boa parte da diferença entre o custo de produção e o de mercado. Para prescindir do
intermediário é necessário que os produtores se organizem, aumentando seus volumes e possibilitando a
comercialização de seus produtos direto com os mercados consumidores. Tal procedimento é regra para
os produtores das regiões agrícolas mais desenvolvidas, sinalizando a importância do tema para a
produção agrícola.
Foi constatado, nas visitas realizadas, que os empresários estão mais bem organizados em
cooperativas e associações mais estruturadas. Credita-se a maior capacidade associativa dos empresários
ao espírito empreendedor desses e a sua condição financeira que possibilita contratar gerentes
profissionais, com especialização na administração de cooperativas. Além do que, os empresários têm
maior consciência da necessidade de organização para contrapor às pressões do comprador quanto ao
estabelecimento do preço de seus produtos.
Os pequenos irrigantes, ou familiares, também participam de cooperativas e associações, mas,
diferentemente dos empresários, essas entidades dificilmente obtêm sucesso em seus objetivos. Credita-se
isso à falta de capacidade de gerenciamento (os responsáveis geralmente são irrigantes, com pouca
capacitação administrativa) e financiamento de suas atividades e à limitação de boa parte dos pequenos
irrigantes que, com pouca instrução, não entendem o funcionamento das associações e cooperativas, o que
provoca sua desconfiança e insatisfação. É preciso ter em mente que a maioria dos irrigantes assentados
não possuía nenhuma experiência com associativismo, tendo levado a vida como pequenos agricultores
em culturas de subsistência, sendo um choque para eles as responsabilidades da convivência em um
“condomínio” e a necessidade de interação com outros irrigantes, como se pôde perceber nas entrevistas
com os assentados mais antigos.
Um problema constatado em Gorutuba foi que, uma vez funcionando bem, a associação de
produtores passou a receber ingerência política local, passando a distribuir favores de acordo com os
interesses de grupos políticos e não os interesses dos produtores. A conseqüência foi o esvaziamento da
associação e a desarticulação dos produtores, criando uma diminuição em sua renda e nos resultados do
perímetro.
As entidades de crédito, em especial o Banco do Brasil S/A e o Banco do Nordeste do Brasil S/A,
tentam incentivar o associativismo entre os irrigantes, diminuindo o risco para elas. Os financiamentos de
investimento e custeio da safra são muitas vezes feitos a grupos solidários de irrigantes – o que acaba
conduzindo a um outro problema que é a inadimplência de um ser transferida para os outros e estes se
recusarem a cobrir, ficando todos com problemas cadastrais. Muitas vezes, para obter um financiamento,
os irrigantes têm de estar vinculados a uma associação ou a uma cooperativa. Tal exigência é salutar, mas
possibilita a proliferação de associações cuja vida muitas vezes se restringe ao prazo de pagamento dos
empréstimos. Foi constatada a existência de 42 associações e cooperativas no perímetro de irrigação de
Jaíba – MG. Tal número de associações acaba não alcançando os resultados pretendidos, pois as
associações não atingem uma escala economicamente viável e terminam por competir entre si,
diminuindo o preço de venda dos seus produtos.
Consultados os irrigantes acerca de sua filiação a cooperativa ou associação, 40,72%
responderam afirmativamente e 58,73% responderam negativamente. Há que registrar a situação de
Morada Nova onde 100% dos irrigantes são associados à cooperativa que realiza toda a comercialização
dos produtos dos irrigantes. Como exemplos, no perímetro de Estreito, 90% dos irrigantes informaram
estar associados enquanto que, no perímetro de Senador Nilo Coelho, apenas 14,29% são associados.
Quanto ao grau de satisfação com as cooperativas e associações a que estão filiados, consultados os
pequenos irrigantes, 50,68% informaram estar satisfeitos, 34,25% disseram insatisfeitos e apenas 9,59%
estão muito satisfeitos com suas entidades. Os muito satisfeitos se destacam nos perímetros de Brumado,
Jaguaribe/Apodi e Senador Nilo Coelho, com 33,33%, 28,57% e 25%, respectivamente. A opção
115
satisfeito se fez mais presente nos perímetros de Senador Nilo Coelho, Estreito, Curaçá, Itiúba, Barreiras
Norte e Morada Nova, com 75%, 62,96%, 57,14%, 55,56%, 54,55% e 50%, respectivamente. Os mais
insatisfeitos estão nos perímetros de Gorutuba, Propriá e Barreiras Sul, com 100%, 63,64% e 57,89%,
respectivamente.
Uma das principais constatações feitas pela equipe após as visitas foi a de que os irrigantes
necessitam de apoio gerencial para melhor se organizarem em associações e cooperativas, tanto para
obterem empréstimos bancários quanto para comercializarem seus produtos. As entidades de crédito, a
Codevasf e o DNOCS não prestam adequadamente essa consultoria. No caso do perímetro de Estreito foi
informado à equipe que a empresa de assistência técnica contratada pela Codevasf possuía um técnico
para acompanhamento e auxílio aos irrigantes quanto a sua associação, ajudando-os a entenderem os seus
mecanismos e a cederem à vontade da maioria. No entanto, com a escassez de recursos, a empresa não foi
recontratada e o técnico, entendido pelos administradores como exercendo a atividade mais supérflua,
dispensado.
Ora, tal como uma obra de engenharia, a organização e o alcance de resultados por parte dos
produtores é algo que precisa de planejamento, execução e manutenção. Assim, é preciso que os órgãos
responsáveis estabeleçam estratégias de organização dos produtores, disponibilizando pessoal técnico,
tais como gerentes voltados para a comercialização e assistentes sociais voltados para o associativismo,
além dos técnicos agrícolas de praxe. Pois o retorno do investimento realizado num perímetro de irrigação
é tão dependente dos resultados econômicos dos irrigantes, ligados à organização e comercialização de
seus produtos, quanto de sua infra-estrutura hidráulica. Essa afirmação baseia-se na preponderância, por
parte dos irrigantes familiares, de queixas relativas à organização e comercialização nos perímetros de
baixo desempenho (vide item 0 acima).
Muito importante também é o papel da organização dos produtores para o controle fitossanitário
das culturas, pois as exigências necessárias para a exportação incluem procedimentos que exigem a
participação de todos. Basta um produtor que permita em seu lote o aparecimento de um foco de pragas,
para que todos percam a possibilidade de exportar e obter um preço melhor pelo seus produtos.
Já os empresários são muito mais organizados para comercialização e produção, dispondo de
melhor infra-estrutura para fazê-las. Nos perímetros de Brumado, Senador Nilo Coelho e Curaçá, por
exemplo, eles possuem o próprio packing-house, local para seleção e embalagem de frutas destinadas à
exportação e ao mercado interno. Além desses, os irrigantes instalados nos Perímetros de Irrigação de
Jaíba e Gorutuba também exportam parte de sua produção para a Argentina, Estados Unidos e Europa,
mas por meio de iniciativas individuais, sem auxílio efetivo por parte do poder público. Inclusive os
irrigantes exportadores entrevistasdos apontaram falta de efetividade das ações para exportação por parte
dos órgãos governamentais, principalmente em razão da falta de pessoal que faça o contato com
compradores em potencial no exterior e transfira tais informações aos interessados. Segundo os
produtores, as ações realizadas são mais voltadas para eventos sociais do que para algum resultado
comercial prático, dependendo da iniciativa de cada um a abertura de canais para exportação de seus
produtos.
Chamou atenção da equipe as exigências dos importadores norte americanos que, além de manter
um representante na sede da empresa, vistoriando a safra e a embalagem de frutas, repassam seus custos
para a empresa produtora. Mesmo assim, o preço recebido é compensador. Também fica na sede da
empresa, para vistoriar a safra e a embalagem dos produtos, um técnico do Ministério da Agricultura –
MAA do Brasil, este, no entanto, é pago pelo próprio Ministério. A equipe constatou que não era
permitido fazer horas extras ao técnico brasileiro, o que, segundo o gerente da empresa, reduz a sua
capacidade de exportação, na medida que o referido técnico só pode trabalhar oito horas por dia enquanto
o representante do importador pode trabalhar até doze horas - ambos precisam estar sempre juntos para a
inspeção do produto. A empresa produtora se dispõe a pagar os custos referentes às horas extraordinárias,
mas o Ministério da Agricultura não autoriza tal procedimento.
A equipe constatou que no perímetro de Senador Nilo Coelho há uma boa infra-estrutura de
comercialização, mas os pequenos irrigantes não a utilizam porque a produção deles, individualmente, é
pequena. São onze packing-houses para seleção e embalagem de frutas mas os pequenos irrigantes, ao
invés de se organizarem para se beneficiar dessa infra-estrutura, preferem comercializar sua produção
com os intermediários, obtendo com isso preços inferiores aos obtidos pelo empresários.
Os irrigantes foram unânimes em afirmar que o governo não os apóia na comercialização dos
116
seus produtos, no entanto, em Barreiras-BA, a Codevasf intermediou recursos do orçamento federal,
através de emenda parlamentar para, junto com uma empresa distribuidora de frutas da região,
construírem um depósito com packing-house no setor industrial daquela cidade, acessível a todos os
irrigantes e empresários.
Como conclusão, a equipe recomenda que se adote as seguintes práticas:
a) o fornecimento, por parte dos órgãos responsáveis, de auxílio, quando da implantação de novos
e da recuperação de antigos projetos, relativo à comercialização e associação por parte dos pequenos
irrigantes, incluindo profissionais com perfis direcionados para produção e associação, palestras e
ações de convencimento;
b) o incentivo ao agrupamento de associações em cada perímetro, promovendo sua
profissionalização e evitando a dispersão de esforços; e
c) a atuação junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior no sentido de integrar ações voltadas a comercialização
e exportação nos perímetros.
L - Atendimento das necessidades dos perímetros pelas linhas de crédito disponibilizadas
Um dos postulados básicos da Política Nacional de Irrigação é o estabelecimento de uma política
creditícia específica para a agricultura irrigada, compatível com as necessidades dos irrigantes, referentes
a investimentos, custeio e comercialização da produção (alínea “a”, II, § 1º do art. 1º do Decreto nº
89.496/84).
Para identificar se as linhas de crédito existentes estão atendendo as necessidades dos perímetros
irrigados foram entrevistados gerentes de instituições bancárias, cooperativas, associações de irrigantes e
os produtores rurais individualmente. Os achados de auditoria atinentes a esta questão são os seguintes:
a) falta de crédito inicial, adequado ao investimento e custeio das culturas, nos lotes dos pequenos
irrigantes;
b) falta de integração do crédito com a produção e comercialização;
c) inexistência de fundo de aval para garantir o empréstimo junto ao banco;
d) exigência por parte dos bancos de venda casada do financiamento com a compra de seguros e a
solicitação de cheque especial, vedada pelo art. 17 Resolução nº 2878/2001 do Conselho Monetário
Nacional (CMN); e
e) dificuldade para liberar crédito individual.
O crédito agrícola é reconhecido pelos agentes envolvidos na agricultura irrigada como um dos
fatores essenciais para determinar o sucesso de um perímetro. Para tanto, a Codevasf está estudando a
formação de um fundo de aval como garantia dos empréstimos dados aos irrigantes. O fundo de aval
serve como uma espécie de garantia, onde um certo volume de recursos fica indisponível em conta
específica e lastreia o empréstimo de até 10 vezes o seu valor.
Dos irriga ntes entrevistados, 87,19 % asseveraram que alguma vez tiveram acesso ao crédito
agrícola, destes, apenas 39,01% conseguiram pagar regularmente os valores devidos, enquanto que 52,63
% tiveram ou têm dificuldades para quitar seus compromissos, encontrando-se inadimplentes ou
renegociando com o banco a sua dívida. Apenas no perímetro de Brumado, devido a rentabilidade das
culturas escolhidas, 100% dos entrevistados conseguiram ou conseguem pagar regularmente seus débitos.
Com relação ao juros praticados pelos bancos, a maioria dos produtores de 7 perímetros
pesquisados consideraram altos enquanto que nos 5 demais perímetros o consideraram bom com relação
aos praticados no mercado. Observou-se que os perímetros que se situam em melhor posição na
classificação referente à renda consideraram os juros altos (Nilo Coelho-88% e Curaçá- 81%), com
exceção de Brumado( 37,5%).
Os gerentes das instituições financeiras pesquisadas (BNB e BB) asseveraram que dos irrigantes
que se inscrevem e têm o seu cadastro aprovado, a maioria (90%) consegue obter a liberação do crédito,
mas não souberam precisar com exatidão o percentual de adimplência.
Os irrigantes ofereceram sugestões para diminuir sua inadimplência, dentre as quais destacamos:
maior capacitação dos produtores tanto para a produção como para a comercialização; melhor assistência
técnica; encargos adequados; incentivo à criação de agroindústrias e de associações/cooperativas para
comercialização.
Em que pese a informação de que a maioria dos créditos solicitados são aprovados, é importante
117
considerar que, em razão das garantias exigidas e restrições cadastrais impostas, muitos irrigantes se
abstêm de procurar os bancos (vide item 0) por não disporem das qualificações necessárias. Por isso é
necessário que as linhas de crédito sejam compatíveis com a situação dos irrigantes.
Outro fator que parece comprometer o sucesso dos perímetros é a liberação intempestiva dos
créditos quando da entrega dos lotes. No perímetro de Barreiras Norte foi observado um atraso que
comprometerá o atingimento dos objetivos, visto que os lotes foram entregues aos produtores há mais de
um ano e até o momento nenhum empresário nem pequeno irrigante conseguiu a liberação do crédito.
As recomendações que entende-se oportunas são as seguintes:
a)integração do projeto e seleção dos irrigantes com a disponibilização das linhas de crédito; e
b) previsão, no projeto de perímetro de irrigação, de recursos financeiros para formação de fundo
de aval com o objetivo de alavancar os empréstimos necessários à formação da cultura escolhida e à
modernização das técnicas de irrigação.
M - Apoio governamental aos perímetros
Dentro de um programa de irrigação deve ser desenvolvido um conjunto de ações que
compreendem, entre outras, as de pesquisa, assistência técnica, crédito, capacitação, estudo e
implementação de projetos de irrigação a serem executadas pelos órgãos públicos. Para que essas ações
alcancem a sua finalidade, que é o desenvolvimento sócio-econômico de determinada região, é necessário
que sejam executadas de forma integrada pelos diversos órgãos envolvidos direta ou indiretamente.
Nos perímetros de irrigação visitados, foi identificado que existe pouca integração entre os vários
agentes envolvidos no Programa (Codevasf, DNOCS, MIN e Estados). Além disso, não há o devido
envolvimento de órgãos importantes para o Programa, como Ministério da Agricultura, Banco do Brasil
S.A. e Banco do Nordeste, pois carecem de ações específicas para a irrigação. Não existe um
gerenciamento compatível com a complexidade dos perímetros por parte da Codevasf e do DNOCS após
o término das obras. A Codevasf e o DNOCS, por exemplo, fornecem a infra-estrutura necessária, mas as
ações que visam dar suporte ao irrigante em termos de crédito agrícola, assistência técnica, manutenção
dos perímetros e outros são ainda insuficientes para garantir o sucesso dos perímetros.
Aprofundando a análise da atuação das entidades envolvidas, percebe-se que existem diferenças
em seus procedimentos. Nos perímetros visitados do DNOCS, os irrigantes e o gerente do Distrito
registraram que não há nenhuma participação do órgão na prestação da assistência técnica. Nos da
Codevasf verificou-se que, em alguns casos, a empresa contrata os serviços de assistência técnica
(Gorutuba) e em outros repassa ao Distrito recursos para que este contrate os serviços. Quanto à
comercialização dos seus produtos, os irrigantes de todos os perímetros visitados asseveraram não ter tido
apoio dos órgãos governamentais, vez que ficam na dependência quase que integral dos atravessadores.
Quanto ao crédito agrícola, as instituições financeiras detêm algumas linhas de crédito que são
disponibilizadas aos irrigantes, sem serem específicas para a atividade, independente da ação dos órgãos
governamentais.
A Codevasf, no entanto, gerencia o perímetro de forma mais efetiva em relação ao DNOCS na
medida em que financia a assistência técnica, apesar da dificuldade orçamentária; mantém convênios com
empresas estaduais de assistência técnica; mantém estações de piscicultura em alguns perímetros com
fins de peixamento dos rios e de comercialização, fato que propicia mais uma alternativa de renda para o
produtor, e desenvolve projetos sociais visando organizar e profissionalizar a juventude rural (Projeto
Amanhã). Esse gerenciamento, segundo a ótica da equipe, é um dos fatores que fazem com que a grande
maioria dos perímetros melhor classificados sejam aqueles sob jurisdição da Codevasf, corroborando o
entendimento de que é de fundamental importância formas de apoio ao perímetro de irrigação que
abranjam os seus diversos aspectos, pois só assim, pode-se assegurar uma elevada probabilidade de
sucesso dos projetos de irrigação.
Preocupante é que, mesmo com desempenho melhor na administração de seus perímetros, o
corpo técnico da Codevasf informe ter uma estrutura ociosa, com capacidade de desenvolvimento de um
número maior de projetos, e ao mesmo tempo existam tantas ações ainda necessárias a serem
desenvolvidas em perímetros já instalados, muitos sob sua responsabilidade, e tanta deficiência técnica
em outros órgãos que tratam de irrigação e que poderiam fazer uso dessa capacidade ociosa.
Da mesma forma, a pequena participação dos órgãos estaduais na análise dos projetos de irrigação,
faz com que haja descompassos na instalação da infra-estrutura a encargo dos estados, exigidas como
118
contrapartida: estradas, eletrificação e outros, causando transtornos e prejuízos para o perímetro e seus
irrigantes.
O ideal é que fosse estudada estrategicamente, a longo prazo, a união de Codevasf e DNOCS para
formar uma “Companhia de Desenvolvimento do Semi-Árido” onde se pudesse unir a experiência em
acessar e estocar água do DNOCS, com a de gerenciamento e desenvolvimento de projetos de irrigação
da Codevasf, facilitando a troca de experiências e gerando sinergias. A sobreposição desses órgãos,
evidenciada pela “transferência” do gerenciamento de alguns projetos (por exemplo, Estreito), indica
haver grande possibilidade de aumento de eficiência no trabalho conjunto.
Concluindo, seria aconselhável que, ao implementar novo projeto de irrigação, já tenha havido
entendimentos entre os órgãos responsáveis que garantam, desde o início da fase de operação, a
disponibilização adequada dos principais fatores que influenciam o sucesso dos perímetros, tais como:
crédito, assistência técnica e apoio à comercialização. Como uma boa iniciativa na tentativa de interligar
ações para a garantia de bons resultados, pode-se citar a recente Lei complementar nº 113, de 19 de
setembro de 2001, que autoriza o Poder Executivo a criar a Região Administrativa Integrada de
Desenvolvimento do Pólo Petrolina/PE e Juazeiro/BA e instituir o Programa Especial de
Desenvolvimento do Pólo Petrolina/PE e Juazeiro/BA.
É de fundamental importância a integração entre os agentes envolvidos na política de irrigação,
recursos hídricos e agrícola no estabelecimento de ações e definições de responsabilidades a fim de
aumentar a eficiência do programa. Para tanto recomenda-se o seguinte:
a) estimular maior participação/envolvimento conjunto do DNOCS/Codevasf/Estados em todos os
novos projetos, que poderiam ser objeto de análise por uma Comissão presidida pelo gerente do programa
e com a participação de representantes dos órgãos e estados envolvidos que avaliassem a sua viabilidade
de implementação e apresentassem parecer técnico;
b) estimule maior participação e envolvimento do DNOCS, da Codevasf, dos governos estaduais e
municipais e instituições de financiamento na implantação de novos projetos de irrigação e na
recuperação dos antigos, criando uma Comissão presidida pelo gerente do programa, com a participação
de representantes dos órgãos e entidades envolvidos, que emita parecer sobre a viabilidade de
implantação ou recuperação dos projetos;
c) estudar a formação de uma comissão interministerial MI/MAA para desenvolvimento de pesquisa
e assistência técnica voltadas para os projetos de irrigação; e
d) promover a atuação mais estreita de DNOCS e Codevasf, unindo a experiência em acessar e
estocar água do DNOCS, com a de gerenciamento e desenvolvimento de projetos de irrigação da
Codevasf.
N - Influência do treinamento técnico no desempenho do Perímetro
Procura-se aqui relacionar o treinamento técnico fornecido para o irrigante ao receber o seu lote e
a possibilidade de maior ou menor sucesso de seu perímetro, tendo em vista a ocorrência ou não dessa
capacitação inicial, a qualidade desse treinamento e a complementariedade ao longo do tempo com
palestras ou cursos específicos.
Essa proposta de avaliação do impacto do Treinamento Técnico no desempenho do Perímetro
Irrigado limita-se, entretanto, aos estudos de casos decorrentes das visitas realizadas nos perímetros da
Codevasf e do DNOCS.
Um fator que propicia melhores resultados quando da aplicação do treinamento técnico é a
experiência anterior do produtor em irrigação (...) marcante nos perímetros de Barreiras Norte e Curaçá, e
superior a 50% em Jaíba, Morada Nova e Nilo Coelho o trato anterior do produtor com irrigação. Dessa
forma temos perímetros bem classificados no quesito renda, como Curaçá e Nilo Coelho, e dois novos,
Jaíba e Barreiras Norte, dentro daqueles que tiveram irrigantes experientes, caracterizando uma tendência
de boa prática. E, para confirmar, os pouco producentes Propriá e Itiúba, não obstante sofrerem período
de escassez d'água e lidarem apenas com rizicultura - que se utiliza do método de inundação, aparecem
com baixíssimos índices de irrigantes com experiência anterior.
(...) verifica-se ser maioria o número de perímetros em que os colonos tiveram um suporte técnico
adequado logo após receber o seu lote.
Não obstante o fornecimento do treinamento, temos perímetros com bons (Gorutuba, Brumado e
Jaguaribe Apodi) e maus desempenhos (Estreito e Propriá), indicando que por si só, o treinamento técnico
119
logo após o irrigante familiar receber o lote não é decisivo para o seu desempenho.
Além disso, em muitas ocasiões, os produtores escolhem as culturas de acordo com seus
conhecimentos anteriores. Essa prática não é adequada porque a grande maioria deles possuem
experiência com a produção de grãos em sequeiro, que são lavouras de baixa rentabilidade. Entretanto, a
produção irrigada de grãos em pequena escala não é economicamente aconselhável. (...)
Por instituição, o resultado foi semelhante. Tanto Codevasf quanto DNOCS deram treinamento
inicial a dois terços de seus irrigantes. Na verdade, tais treinamentos se resumem a um pequeno
acompanhamento inicial ao produtor por parte da instituição governamental e restringe-se a ensinamentos
generalizados sobre irrigação. (...)
Assim, o impacto do treinamento técnico no desempenho dos perímetros em que os pequenos
irrigantes são predominantes seria marcante nas primeiras safras, pois a inexperiência em novas culturas e
os vícios de trato em culturas anteriores podem conduzir a resultados ruins ou mesmo a fracassos, fatos
evitáveis pelo treinamento inicial.
Já para os grandes empresários, a inexistência de treinamento técnico é menos danosa, pois eles
já se municiam de especialistas treinados nos cultivos adotados em seus lotes.
Quanto à chamada “Safra Piloto” - primeira safra a ser obtida no perímetro, que deveria ter todo o
suporte técnico ao produtor, esta, por ter um foco não comercial, invariavelmente apresenta baixa
eficiência, baixa produtividade por hectare e as culturas são, de modo geral, de baixo valor comercial,
centradas no arroz, feijão, milho, mandioca para subsistência. Comumente, os irrigantes de todos
perímetros receberam, além da Safra Piloto, cursos complementares ou palestras, nivelando-os quanto a
esse quesito. (...)
Da mesma forma, a qualidade do treinamento, por si só, definitivamente não foi fator de decisão
para tornar um perímetro de sucesso ou insucesso. Todos os produtores que receberam o treinamento o
classificaram como bons ou regulares, independente do grau de sucesso perímetro. (...)
No projeto Jaíba, existem boas práticas de gestão quanto a realização de treinamentos técnicos
para os pequenos produtores. Jaíba inova pela realização de cursos (palestras), acompanhamento
adequado da safra-piloto e celebração de convênio com o SENAR (Serviço Nacional de Aprendizado
Rural) para o treinamento tanto dos irrigantes quanto dos seus familiares (saúde familiar, artesanato,
fabricação de geléias e outros).
O - Forma de prestação da assistência técnica
De um modo geral, a assistência técnica nos perímetros da Codevasf é feita por firma contratada
pelo próprio Distrito com verba repassada pela entidade e é prestada por demanda, ou seja, somente
quando os irrigantes pedem, ou por calendário informal de visitas. São exemplos da adoção dessas
modalidades de prestação de Assistência Técnica e Extensão Rural - ATER: Gorutuba, Estreito e o
recente Jaíba.
Como se vê, mesmo com a existência de uma ATER contratada e contínua, os perímetros
exemplificados não são exemplos concretos de sucesso, pois itens como falta de organização dos
pequenos produtores, atrasos na liberação de créditos bancários e comercialização pouco eficaz dos
produtos impedem sucessos maiores.
Assim, tal como o treinamento técnico, a ATER depende de outros fatores, sendo, isoladamente,
incapaz de determinar o sucesso ou insucesso de um perímetro.
Já quanto aos perímetros do DNOCS, a ATER não é oferecida nem pelo Distrito e tampouco pelo
órgão. Ou a mesma é dada informalmente pelo Gerente do Distrito, cuja formação é muitas vezes de
técnico agrícola, como por exemplo em Brumado, ou por uma empresa que assumiu a assistência técnica,
cobrando por tal serviço 2% da produção, como em Jaguaribe Apodi.
Ou seja, embora tais perímetros não disponham de ATER formalizada e bem estruturada pelo
Distrito, com ou sem apoio do DNOCS, estes projetos despontam entre os de maior sucesso. Novamente,
tal fato aponta para a importância do fornecimento de ATER em conjunto com outras ações dentro de um
perímetro para que ele alcance o sucesso, pois a sua observância isoladamente não permite a aferição de
seu impacto nos projetos.
Por fim, a contratação da ATER pelo próprio produtor, de forma contínua e com recursos que
estariam embutidos no valor do crédito concedido a eles pelos bancos, tem surgido como alternativa e
sendo considerada boa prática, citada por alguns dos Distritos que estão em processo de mudança de
120
método de irrigação. Entende-se que o ideal seja o custeio da ATER pelo usuário, sendo subsidiada pelos
órgãos responsáveis apenas durante o período de maturação do perímetro.
Quanto ao nº de técnicos e composição da equipe de ATER, há unanimidade entre os irrigantes
pelo aumento urgente da quantidade de Agrônomos, Técnicos Agrícolas e pessoal Administrativo de
apoio. É também ponto comum que a relação técnico/área seja adequada às necessidades das culturas.
Tais fatores teriam reflexos positivos na ATER e na possibilidade de sucesso do perímetro. (...) De modo
geral, a qualidade de ATER situa-se entre boa e regular, independente de o perímetro ser considerado de
sucesso ou insucesso, comprovando mais uma vez a influência de outros fatores no desempenho do
perímetro. (...)
São apontados como pontos críticos na formação das equipes de assistência técnica, os seguintes
fatores:
-a falta de reciclagem profissional dos técnicos;
-a não sistematização de visitas técnicas a outros perímetros de irrigação;
-a inexistência de equipamentos para o desenvolvimento do trabalho;
-a falta de iniciativa dos técnicos para abordar temas como a organização de produtores por
grupos de interesse.
No item “regularidade das visitas” dos que prestam ATER, segundo os entrevistados, comprometem
o seu sucesso:
-o nº inadequado de veículos para deslocamento entre os lotes;
-a inexistência de sistema de comunicação compatível às necessidades de apoio;
-a pouco produtiva sistemática de prestação do serviço: visitas esporádicas, ausência de
programação;
-a insuficiente relação do nº técnicos para o nº de lotes atendidos;
Por fim, dois outros importantes itens que foram observados em todos os perímetros, e que,
portanto, invalidam uma relação direta da ocorrência dos mesmos com o fato de terem alcançado sucesso
ou insucesso, de forma isolada, são a descontinuidade dos repasses dos recursos orçamentários/
financeiros, no caso de o órgão responsável bancar a ATER, e a inexistência de parcerias com empresas,
universidades e centros técnicos no sentido da cooperação com o perímetro para melhoria da qualidade e
produtividade das colheitas.
Para apurar o quão a Assistência Técnica foi contínua e adequadamente prestada, usou-se
igualmente os estudos de casos decorrentes das visitas realizadas aos perímetros da Codevasf e do
DNOCS. Foram colhidas as opiniões dos irrigantes sobre como a Assistência Técnica e Extensão Rural –
ATER melhor funcionaria e o grau de satisfação dos mesmos com a atual situação.
O principal destaque na abordagem deste item é a maneira diferente de o DNOCS e a Codevasf
tratarem a ATER. Enquanto nos perímetros visitados do DNOCS não foi detectada a celebração de
convênios com os Distritos para a realização da assistência técnica e sua continuidade após as primeiras
safras, a Codevasf paga pela assistência técnica em seus perímetros, seja diretamente, seja por intermédio
de repasses aos Distritos por meio de convênios. A despeito da importância de se garantir a prestação da
ATER, é importante que se faça um cronograma de transferência do ônus desse serviço para os irrigantes,
de forma a estimular a independência financeira dos perímetros.
Sugere-se, como recomendação para a melhoria da assistência técnica prestada e maior
independência financeira dos perímetros, o encorajamento à formação de Cooperativas de Irrigantes e
grupos de interesse para conjuntamente suprirem a assistência técnica.
P - Cumprimento do cronograma físico-financeiro da implantação do perímetro
Ao se tomar a decisão de implantar um projeto de irrigação e desenvolver um estudo de
viabilidade econômica tem-se em mente um cronograma físico-financeiro que permitirá a execução do
projeto. O projeto de irrigação, do ponto de vista de execução de suas obras, possui algumas
características próprias que o distinguem. Dentre essas características, a que importará nesta análise é a de
que a infra-estrutura hídrica do projeto precisa ser executada para atender a sua totalidade. Ampliações,
caso não se tenha previsto sua implantação por etapas, são muito dispendiosas.
Assim, quando se implanta um projeto, sua rede de canais ou tubulações principais foram
dimensionadas para atender a uma certa demanda representada por uma área a ser irrigada. Também as
bombas, quando é o caso, são dimensionadas para o fornecimento da quantidade de água prevista para a
121
irrigação da área do projeto. Logo, é razoável que as áreas sejam ocupadas em etapas, conforme o
assentamento de irrigantes familiares, técnicos e empresariais, mas não é razoável que esse processo pare
em determinado ponto e não ocupe por completo a área planejada inicialmente. Ora, a infra-estrutura
hídrica comum do projeto, que representa a grande parte do investimento público, foi dimensionada para
100% da área a ser irrigada, quando se ocupa apenas 60% dessa área se está desperdiçando 40% do
investimento realizado.
Portanto, a subutilização das áreas a serem irrigadas nos projetos constitui desperdício de
recursos e o não cumprimento do cronograma físico-financeiro da implantação reflete esse desperdício.
Não se entende que haja investimento na execução de novos projetos enquanto existe considerável área
que, com muito menor inversão de recursos, pode alcançar os mesmos objetivos, a não ser que se tenha
mais interesse em abrir novos canteiros de obras do que se aproveitar as obras já feitas.
Ao se analisar os projetos da Codevasf (...) observa-se que a área cultivada em hectares (ha) está
sempre bem abaixo da área total do projeto de irrigação, mostrando que há capacidade ociosa na
utilização dos perímetros. (...)
A proporção da ocupação da área do projeto deveria ser fator importante para se alcançar o
sucesso, já que um projeto totalmente ocupado terá economias de escala que o tornariam mais produtivo e
eficiente. No entanto essa relação não é evidente. Dos treze perímetros com ocupação acima de 60%
apenas 7 receberam nota superior a seis na classificação geral da tabela 14. Por exemplo, ambos os
perímetros de Nilo Coelho e de Estreito apresentam apenas parte de sua área cultivada, mas o primeiro
está bem classificado quanto ao sucesso, ao contrário do segundo. Uma provável explicação é que outros
fatores mais que compensem essa perda de eficiência. Assim, pode-se dizer que o cumprimento do
cronograma físico-financeiro da implantação do projeto, por si só, não possui uma influência clara no
desempenho do perímetro irrigado.
(...) nos perímetros do DNOCS a situação é um pouco mais estabilizada, mas isso pode ser
reflexo da forma de contabilizar as áreas. O DNOCS não forneceu informações sobre as áreas totais de
diversos perímetros porque estes ainda estavam em obras, mesmo que já estivessem operando,
diferentemente do que fez a Codevasf. Logo, não há como quantificar essa ociosidade e compará-la entre
os perímetros desses dois órgãos. Dos 37 perímetros com área informada, 23 ainda encontravam-se em
obras, logo, a situação do DNOCS é muito provavelmente semelhante à da Codevasf, com grande número
de perímetros em que a área cultivada está bem abaixo da área total do projeto de irrigação, por
conseqüência, com capacidade ociosa na utilização dos perímetros.
Conclui-se que é, no mínimo, pouco aceitável a implantação de novos projetos enquanto os
existentes carecem de implantação de parte significativa de suas áreas, sendo que a grande parte da infraestrutura hidráulica já está pronta, reduzindo o custo para a irrigação de um hectare adicional. Portanto,
sugere-se que o Programa invista seus recursos na utilização de áreas ociosas já implantadas antes de se
iniciar novos projetos.
Só para efeito de ponderação, 39% da área dos projetos da Codevasf encontram-se ociosas. A
incorporação desta área à produção poderia ser realizada com investimentos que corresponderiam a uma
fração do custo necessário para a incorporação da mesma área em um novo projeto. Como o custo
aproximado da implantação de um hectare irrigado em um novo projeto corresponde a, aproximadamente,
U$ 10.000, logo, o potencial de economia poderia chegar a U$ 10.000,00 por ha retirado da ociosidade.
Com um total de, aproximadamente, 45.415 ha de área irrigada não plantada, seria possível poupar até U$
454.150.000 com seu aproveitamento. Repetindo o raciocínio com a inclusão dos perímetros do DNOCS,
poderiam ser poupados até U$ 520.250.000 com o aproveitamento total das áreas irrigadas dos projetos já
implantados.
Q - Influência do gerenciamento da infra-estrutura de uso comum no desempenho dos
perímetros de irrigação
De acordo com o Decreto nº 89.496 de 29.03.1984, que define a Política Nacional de Irrigação, a
infra-estrutura de uso comum pode ser de dois tipos:
a) de irrigação, compreendendo barragens e diques; estruturas e equipamentos de adução, condução
e distribuição de água; estradas e linhas de transmissão internas; rede de drenagem principal e prédios de
uso da administração;
122
b) as infra-estruturas sociais, incluindo as obras e equipamentos ambulatoriais ou hospitalares,
prédios e equipamentos escolares, estruturas e equipamentos urbanos e de saneamento.
Deve-se definir quais seriam as necessidades do perímetro relativamente à infra-estrutura de uso
comum. Como visto, na definição acima, a infra-estrutura engloba tanto a parte de irrigação propriamente
dita quanto a parte social, ou seja, há a estrutura construída para o fornecimento de água e energia para
produção dos agricultores e também para o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida do produtor
e de sua família. Para delinear a situação quanto ao assunto, foram colocadas perguntas nos questionários
das entrevistas sobre as escolas, postos de saúde, estradas, água para irrigação, água para consumo,
eletricidade para residência e locais de seleção e embalagem de produtos.
Não foi possível, dentro dos perímetros visitados, verificar algum onde as infra-estruturas social e
de irrigação estejam satisfazendo plenamente a necessidade do produtor. O problema é típico de cada
perímetro, podendo ser que, dependendo do projeto, não havia previsão de infra-estrutura social, ficando
a responsabilidade a cargo da prefeitura local. Destarte, há muita reclamação, na maioria dos perímetros
visitados, pela falta de escolas, postos de saúde e água tratada para os irrigantes que vivem nos lotes dos
perímetros. Em alguns perímetros existem núcleos urbanos, previstos no projeto inicial, com estruturas
para escolas, postos de saúde e até comércio.
No item qualidade/oferta de escolas, verificou-se que, nos projetos sob responsabilidade da
Codevasf, a maioria acha as escolas boas ou regulares (70 a 80% dos entrevistados), sendo as exceções
Propriá e Itiúba onde não existem escolas. No caso do DNOCS, somente em Morada Nova a estrutura
escola foi considerada boa por aproximadamente 70% dos entrevistados. Nos outros perímetros visitados,
a escola se localiza na cidade. Apesar de considerarem as escolas como de boa qualidade, ainda persistem
reclamações quanto à qualidade dos professores e falta de transporte escolar. Um ponto importante, que
deve ser mencionado, é a iniciativa da Codevasf por intermédio do Projeto Amanhã, implantado em
alguns perímetros. Com objetivo de ensinar a jovens, filhos de irrigantes, cursos profissionalizantes,
desenvolvendo-os em diversos setores para que continuem no perímetro ou na região. Tal idéia deve ser
mantida e disseminada em outros perímetros para que os filhos dos irrigantes possam se fixar na região,
trabalhando no perímetro ou nas cidades próximas e tendo um ofício ao saírem do ensino médio.
Quanto aos postos de saúde, da parte da Codevasf, com exceção de Jaíba, Gorutuba e Barreiras
Sul, o serviço prestado foi considerado ruim ou péssimo. Em Itiúba, Propriá e Barreiras Norte, não há
atendimento ambulatorial no perímetro. Nos projetos visitados do DNOCS, há o serviço somente em
Morada Nova, que foi considerado ruim ou péssimo por cerca de 70% dos entrevistados. Há que ressaltar,
no entanto, que a Codevasf e o DNOCS constroem o posto de saúde, mas a competência da manutenção
do serviço público de saúde é da Prefeitura Municipal local
Sobre o saneamento, foi perguntado da oferta de água para consumo da família do irrigante em
seu lote, caso este more no lote do perímetro. Não há um consenso quanto à qualidade da água, no
entanto, o que geralmente acontece é que o saneamento seja dado pelas companhias de água locais. Isso é
devido ao fato da maioria dos projetos serem antigos, sem a rede de água tratada para consumo próprio
dos irrigantes. Assim, o esforço deve ser feito juntamente aos Estados e Municípios para que o órgão
responsável forneça a água e os novos projetos englobem estrutura de água e esgoto.
Relativo à eletricidade oferecida nos projetos da Codevasf, em Propriá e Itiúba não existe o
fornecimento de energia elétrica para metade dos lotes, conforme registrado nas entrevistas. Nos outros
perímetros, a oferta de eletricidade foi considerada satisfatória. Sobre os projetos visitados sob
responsabilidade do DNOCS, em Brumado, cerca de 60% declararam não ter disponível tal insumo e no
projeto Jaguaribe-Apodi, 25%. Nos outros perímetros foi considerada bastante satisfatória a oferta de
energia.
Relativamente à infra-estrutura de irrigação, de acordo com a tecnologia da época do
desenvolvimento do projeto, em muitos perímetros não foi planejada a necessidade de pressurização da
água, pois a irrigação deveria ser feita por gravidade (sulcos). Recentemente, a necessidade de uma
utilização mais racional da água por meio do uso de tecnologias mais modernas como a aspersão, microaspersão e gotejamento, fez com que os novos projetos precisassem de água sob pressão, tornando
necessária a colocação de bombas e gerando a necessidade de gasto com a compra e manutenção do
equipamento, além da energia elétrica para o funcionamento. [fotos]
No entanto, na fruticultura, essas despesas com as novas tecnologias são amplamente
compensadas pelo melhor uso da água, possibilidade de melhor controle na adubação e do controle
123
fitossanitário, além de uma enorme redução do trabalho braçal necessário para a manutenção dos sulcos e
controle da erosão. Como possível solução para alguns perímetros, pode-se fazer estudos a fim de se
utilizar a gravidade para pressurizar a água, não necessitando de bombas, como ocorre em Brumado,
técnica que diminui os custos de operação e manutenção, melhorando a situação do produtor ao aumentar
a sua competitividade.
Portanto, nos perímetros mais antigos, onde existam áreas ainda atendidas por irrigação realizada
por sulcos e esteja predominando a fruticultura, pode ser estudado o investimento, pelo órgão responsável
pelo perímetro, para a transformação da irrigação por sulcos em irrigação por técnicas mais avançadas,
pois além dos benefícios já apresentados acima, existe um ganho de economia de água que permite a
irrigação, com o mesmo volume de água, de uma área até 1,5 vezes maior.
Numa visão geral, dos dados obtidos nas entrevistas, não há reclamação quanto à falta de água
por problemas na infra-estrutura de irrigação. A maioria dos irrigantes, quando perguntados de alguma
ocasião que houvesse acontecido, declarou que nunca tinha faltado água, ou que havia acontecido poucas
vezes, com intervenção rápida do Distrito para resolução da causa do problema, não acarretando prejuízo
para a produção.
Na análise das condições dos canais de irrigação, uma parte crítica verificada é a sua manutenção,
pois deve-se interromper o fornecimento da água para verificação de rachaduras e vazamentos e a sua
correção. Na grande maioria dos perímetros é feita somente a manutenção corretiva, ou seja, interrompese o fornecimento de água para o conserto do canal somente quando é identificado um vazamento.
Uma das maiores reclamações sobre a infra-estrutura de irrigação suscitada nas entrevistas é a
falta de manutenção dos canais de drenagem. A drenagem é tão importante quanto a irrigação visto que,
sem um escoamento da água do solo, o risco de salinização é bastante alto, podendo inviabilizar
permanentemente o plantio. Alguns perímetros apresentam esse problema em algumas áreas. A
justificativa dada para o problema é a falta de maquinário especializado para o trabalho de limpeza dos
canais de drenagem ou a falta de herbicida para eliminar as plantas que ali crescem. Uma boa prática
encontrada é o mutirão de produtores para limpeza dos canais, caso de Brumado. Seria recomendável que
os Distritos organizassem conjuntamente com os irrigantes atividades para auxiliar a manutenção da
infra-estrutura. Isso ajudaria a atenuar a falta de recursos arrecadados por meio da tarifa K2 (abordado
adiante, no item 2 S).
A qualidade e quantidade de água fornecida para a irrigação foram consideradas adequadas pela
grande maioria dos perímetros, sendo avaliada como ruim e péssima somente em Propriá e Itiúba,
localizados no baixo São Francisco. Esse fato deve-se à limitação de quantidade e qualidade da água
disponível em razão da falta de chuvas na região à época da visita da equipe aos perímetros,.
Outro aspecto importante a se considerar dentro da infra-estrutura dos projetos são as estradas,
pelo fato de facilitar a abertura de canais de comercialização da produção, afetando os custos de acordo
com seu tipo e estado de conservação. É fundamental a manutenção das vias de escoamento de produção
agrícola. Para transportar produtos destinados à exportação é necessário grande cuidado com os produtos
para evitar qualquer dano depois de embalados. A má conservação das estradas também leva a um
aumento do frete para compensar o maior desgaste causado ao caminhão, diminuindo a competitividade e
o lucro do produtor. Por exemplo, em Estreito, a reclamação, refletida nas entrevistas, foi acerca da
diminuição do valor do produto por não haver uma boa manutenção das estradas. Mais de 75% dos
entrevistados consideraram as estradas ruins ou péssimas.
Quanto ao gerenciamento da infra-estrutura de uso comum, percebe-se que é fornecida
assistência satisfatória, com poucas reclamações por parte dos irrigantes, com exceção da manutenção dos
canais de drenagem. Não se pode tomar como correlação direta nos perímetros visitados, o sucesso dos
projetos versus a qualidade do gerenciamento da infra-estrutura.
Pode-se afirmar que o problema de manutenção da infra-estrutura de irrigação é a grande
dependência dos perímetros pelos recursos públicos que a financiam. Isso se deve ao alto índice de
inadimplência da tarifa d´água (K2). Mais adiante, esse aspecto será melhor analisado.
No tocante ao aspecto social da manutenção da infra-estrutura de uso comum, os irrigantes
mostraram-se insatisfeitos quanto aos serviços públicos de saúde, de educação e de saneamento básico.
No entanto tais serviços são da competência dos Estados e dos Municípios. O que pode ser feito é exigir,
nos novos projetos, como contrapartida de estados e municípios, a implantação e manutenção da estrutura
social sob sua responsabilidade, desenvolver parcerias nos perímetros já implantados, bem como cobrar
124
das autoridades competentes as ações necessárias para a melhoria da qualidade de vida das pessoas que
vivem nos perímetros.
As recomendações para que a infra-estrutura de uso comum satisfaça as necessidades do
perímetro são :
a) auxiliar em termos técnicos e/ou financeiros, bem como dar a devida orientação aos Distritos,
para a manutenção dos canais de drenagem dos projetos mediante, por exemplo, a promoção de mutirões;
b) exigir como contrapartida dos estados e municípios o fornecimento de eletricidade, escolas e
postos de saúde aos irrigantes que moram em lotes nos projetos sob sua jurisdição, bem como a
conservação de estradas que atendam aos perímetros.
R - Manutenção dos equipamentos
A manutenção da infra-estrutura de irrigação é feita usando os recursos das tarifas K1 e K2, mas
a situação atual é de grande inadimplência, diminuindo a arrecadação do perímetro e tornando os custos e
despesas maiores que os recursos disponíveis. A auto-sustentabilidade do projeto, como visto
anteriormente, se torna um objetivo distante e desta forma, transforma o aporte de recursos da União em
uma necessidade constante para o funcionamento do projeto. Pelo quadro já exposto no item 2B, nota-se
que a grande maioria dos perímetros ainda necessita desse aporte para sua manutenção.
Deste modo, a manutenção dos equipamentos é feita com os escassos recursos provenientes da
arrecadação das tarifas e repasses da União. Dentro das possibilidades do montante desses recursos, os
Distritos vêm fazendo a manutenção das bombas e equipamentos hidráulicos. A grande maioria dos
irrigantes não reclamou de falta de água por falha técnica na sua operação. Somente no caso dos projetos
localizados no baixo São Francisco e nos projetos do DNOCS, na área do Ceará onde a água provém de
barragens abastecidas por rios não perenes, é que ocorrem problemas devido à falta de chuvas.
Analisando especificamente a infra-estrutura de irrigação nos projetos do baixo São Francisco é
clara a situação: devido à falta de chuvas, não há água suficiente e portanto, produção agrícola, resultando
na falta de geração de renda e ocasionando uma arrecadação insuficiente de K2 para manutenção. Pelo
fato de serem os recursos escassos, existe a deterioração da estrutura, tanto em termos dos canais, quanto
dos equipamentos utilizados. Além disso, um fator agravante é que, nessa região, o solo não permite o
plantio de frutas, que são culturas mais rentáveis. Este círculo vicioso precisa ser quebrado, ou
extinguindo-se o perímetro, deslocando os irrigantes para terras viáveis e culturas mais lucrativas, ou se
determina tecnicamente um outro meio (tipo de cultura ou forma de produção) para geração de renda para
estas famílias. O problema precisa ser tratado de maneira diferenciada, pois a população local foi afetada
pela construção da barragem de Sobradinho. A qual alterou o regime de cheias do rio São Francisco. A
construção de barragens nesses locais, para corrigir o regime do rio, não pode impor ônus ao irrigante que
ali estava anteriormente, assim, a intervenção do governo deve ser voltada para manter estas pessoas
assistidas no tocante à sua sobrevivência na região, com o menor ônus possível, o que não,
necessariamente, envolve mantê-las em projetos inviáveis economicamente.
Na análise dos fatores de sucesso, considera-se vital a manutenção dos equipamentos que
garantam o fornecimento de água, já que um problema que interrompa o fornecimento de água por dias
pode comprometer o resultado do perímetro por meses. Nos perímetros com problemas de falta de água,
como já visto, ocorre um círculo vicioso que somente será quebrado quando vierem as chuvas, garantindo
produção e renda. Nesse caso específico, uma solução emergencial seria a adoção de medidas
compensatórias para as famílias necessitadas.
Concluindo, pode-se afirmar que o problema de manutenção dos equipamentos é devido
principalmente às altas taxas de inadimplência verificada em quase todos os perímetros. A prioridade de
manutenção é dada aos equipamentos pois estes são vitais para o fornecimento de água, mas isso é feito,
muitas vezes, em prejuízo de outras áreas, como os canais de drenagem, que são igualmente importantes,
mas cujos prejuízos ocasionados por sua falta de manutenção (salinização com perda de área cultivável)
levam anos para se manifestarem.
Assim, as recomendações possíveis em relação a este item serão apresentadas no item a seguir,
uma vez que a cobrança das tarifas e a manutenção dos equipamentos estão diretamente associados.
S - Influência da cobrança de K1 e K2 no sucesso do perímetro
Os recursos da arrecadação da tarifa K1, nos perímetros sob responsabilidade da Codevasf, são,
125
em muitos casos, utilizados no próprio perímetro de onde foi obtido, na manutenção da infra-estrutura de
irrigação. O mesmo não faz o DNOCS. Uma observação importante é que isto deve ser feito enquanto
não há auto-sustentabilidade do projeto, mas não deve ser de duração indefinida. Como já exposto no
item 2 B, devem haver metas temporais para a manutenção do auxílio financeiro por parte do governo.
Somente em casos excepcionais, após o período de tempo estipulado, recursos devem ser remetidos aos
Distritos.
Uma das situações vistas nas visitas é que nos perímetros sob responsabilidade do DNOCS, não
há cobrança do K1, contrariando o Decreto que define a Política Nacional de Irrigação. A arrecadação
não ocorre, pelo que nos foi dito pelos Gerentes dos Distritos e pelos próprios irrigantes, por não haver
nenhum repasse de verbas do DNOCS do montante arrecadado para os projetos e pela tarifa ter sido
muito aumentada. Além disso, baseando-se nas entrevistas, não há por parte dos agricultores, o
conhecimento de qual é o destino da arrecadação da tarifa de K1. A tarifa K1 (tarifa de amortização), nos
perímetros do DNOCS (...) chega a ter uma inadimplência de 91% com recursos a serem recebidos num
montante de mais de nove milhões de reais. (...)
Com relação à Codevasf, a situação é de inadimplência de mais de 50%, havendo saldo de mais
de dez milhões de reais ainda a ser recebido. (...)
Nas entrevistas feitas com os irrigantes, o índice de aprovação quanto à cobrança da tarifa de K1
mostra uma disparidade entre os projetos das entidades envolvidas. Nos perímetros da Codevasf, o índice
geral é de cerca de 71% dos questionários indicarem que a cobrança de K1 é injusta. Relativo ao DNOCS,
em Brumado e Morada Nova, mais de 90% dos irrigantes consideram justa a cobrança do K1. Quanto ao
valor da tarifa, há um consenso dos produtores dos projetos de ambas entidades, com mais de 70% dos
irrigantes da amostra, indicando que a tarifa K1 tem valor elevado.
A cobrança da tarifa d´água (K2) é feita pelos Distritos e, geralmente, por uma parcela fixa, não
importando se houve ou não consumo de água e outra parte variável de acordo com o consumo medido
por hidrômetros instalados ou por medição de técnicos contratados. Em alguns perímetros, há somente
uma parcela fixa por hectare. Essa última forma leva a um desperdício de água por não importar o
consumo de água, sendo o valor sempre o mesmo, dependendo somente do tamanho do lote. Não haveria
um incentivo ao irrigante em investir para alterar o sistema de irrigação para aumentar a eficiência no uso
da água, disponibilizando maior quantidade de água ao perímetro e fazendo com que diminua os custos de
operação e manutenção.
A situação de adimplência dos irrigantes é melhor aqui, visto que há o risco de corte no
fornecimento da água. Como observado dos dados disponíveis pelos responsáveis, os perímetros da
Codevasf e do DNOCS apresentam índices de inadimplência de 10,68% e 38,14% da arrecadação da
tarifa K2, respectivamente.
Isto se reflete nas entrevistas feitas em que, no geral, mais de 80% dos produtores, consideraram
justa a cobrança da tarifa K2. O problema detectado é relativo ao valor, onde somente em Gorutuba,
Itiúba e Propriá (Codevasf) e em Brumado (DNOCS), foi julgado como razoável. (...)
Como boas práticas detectadas nas visitas realizadas, observou-se que alguns Distritos adotam a
cobrança da tarifa K2 somente após a colheita da safra. Dessa forma o produtor estará com capital, sem a
necessidade de ter de recorrer a empréstimos ou ficar inadimplente, com seu débito aumentando com as
parcelas de multa e juros de mora.
A maior parte dos agricultores não têm conhecimento da destinação das tarifas arrecadadas pelo
Distrito. Seria necessária uma divulgação do que é feito com o recurso, principalmente no caso em que é
reinvestido no próprio perímetro. Além disso, devido à falta de cobrança executiva, não há como retomar
os lotes dos inadimplentes ou tentar uma negociação para obter ao menos parte do montante devido. A
taxa fixa da tarifa K2, baseada no tamanho do lote, não incentiva o produtor a investir em tecnologia mais
eficiente no uso da água, o que diminui a quantidade de água disponível para expansões na área do
perímetro e, portanto, impede uma maior produção.
As recomendações para que a cobrança das tarifas K1 e K2 do perímetro seja feita a contento são:
a) orientar os Distritos para que a cobrança da tarifa K2 seja feita quando os irrigantes estiverem
capitalizados, logo após a venda da colheita; e
b) fazer gestões junto aos Distritos, para que a cobrança da tarifa K2 seja baseada no consumo real
ou estimado de água , podendo considerar ou não a área irrigada, de forma a estimular o uso racional da
água, e que não se faça a cobrança somente sobre a área irrigada em hectares;
126
T – Conclusão da Análise dos Fatores Considerados Relevantes para o Sucesso dos Perímetros
de Irrigação.
Ao se passar pela análise de cada tópico aqui apresentado, a conclus ão a que se chega é que um
projeto de irrigação é um empreendimento complexo, com diversas interfaces e vários fatores comuns
envolvidos, tornando difícil a sua análise por partes.
Diversos fatores foram identificados como muito importantes para o sucesso de um perímetro de
irrigação: a seleção de seus irrigantes, o crédito adequado disponibilizado, a organização e
comercialização dos produtores, o gerenciamento do perímetro e outros; mas, ao mesmo tempo, não foi
identificado nenhum fator que fosse fundamental, ou seja, sua ausência ou presença por si só fosse um
fator determinante de sucesso ou fracasso. Sinteticamente, o que se constata é que cada um desses fatores
possui grande importância para que se alcance bons resultados, mas que sua falta pode ser atenuada pelo
investimento em outros igualmente importantes. Por outro lado, a administração exemplar de alguns
desses fatores pode ser comprometida pelo descaso com outros igualmente importantes.
Assim, cresce a importância do bom gerenciamento, pois a presença de múltiplos fatores a serem
levados em conta faz com que a sua administração tenha de ser criteriosa e incessante para o alcance de
bons resultados.
O que surge da análise do Programa de Irrigação e Drenagem é que os sucessos observados não
foram obra de um planejamento e execução sistematizados, direcionados para um bom resultado. Existe
consciência sobre as necessidades de um projeto de irrigação, pois em diversos pôde ser constatado a
iniciativa de ações para suprimir deficiências evidentes em vários dos aspectos aqui abordados. O que
falta é um tratamento sistemático desses aspectos na forma de um acompanhamento padronizado, capaz
de detectar desvios em seu início e deflagrar ações corretivas de forma tempestiva, obtendo um grau
maior de sucesso.
Hoje, já se detectam movimentos na direção do aprimoramento do processo seletivo dos
irrigantes. As últimas seleções já incorporam aspectos importantes como educação e capacidade
produtiva. Também existe um esforço na tentativa de orientar os produtores para culturas mais rentáveis
como frutas, mas existe uma necessidade de maior integração com os órgãos nacionais e estaduais de
pesquisa agrícola para o desenvolvimento de variedades mais aceitas pelo mercado e adaptadas à
irrigação.
No entanto, ainda há muito a melhorar em aspectos importantíssimos para o sucesso de um
perímetro. A ausência de crédito na quantidade e no momento adequado e com condições adaptadas à
estrutura de um projeto de irrigação é um forte limitante. Muitas vezes o crédito não é disponibilizado no
momento certo. A cultura irrigada possui um ciclo diferente da de sequeiro, para a qual são direcionadas
as linhas de crédito. Por outras vezes, o crédito não é disponibilizado na quantidade necessária, uma vez
que a cultura irrigada precisa de investimentos maiores. Na maioria das vezes não existe uma previsão de
crédito adequado para o primeiro plantio, que é o mais importante, pois é o que permite uma capitalização
mínima ao produtor para a continuidade de sua produção.
Também é preciso que se invista mais esforços na organização dos pequenos irrigantes de forma
a facilitar a comercialização de seus produtos. A dificuldade de se conseguir um bom preço de venda está
na origem de muitos dos problemas detectados nos perímetros, pois a partir daí, se inicia um ciclo de
descapitalização, inadimplência e queda de produtividade que, certamente, irá desembocar na necessidade
de recuperação do perímetro de irrigação com a injeção de mais recursos públicos. Tanto quanto na
assistência técnica, deve-se concentrar esforços na organização dos produtores, estimulando a formação
de associações fortes, representativas, que tenham uma administração profissional e tenham salvaguardas
contra sua captura por grupos políticos.
A atuação do governo federal é acanhada frente às necessidades dos irrigantes. A atração da
agroindústria é um passo fundamental para a consolidação de um projeto de irrigação, pois ela permite
uma garantia de comercialização para o irrigante. Hoje, existem linhas de financiamento para a
agroindústria, mas também queixas por parte da demora em sua liberação. Existe a necessidade de maior
divulgação das produções dos perímetros junto às indústrias beneficiadoras das regiões sul e sudeste, a
fim de atraí-las para lá se instalarem.
Investindo em crédito e comercialização se estará retirando as dificuldades que causam a
inadimplência junto aos Distritos dos perímetros de irrigação e dificultam a sua correta manutenção,
127
infligindo perdas na produção, e chegando a inviabilizar áreas do perímetro.
Existe ainda a necessidade de melhor definição do desenho institucional do Programa, estreitando
a atuação dos órgãos executores, principalmente Codevasf e DNOCS, de forma a tornar fluida a
informação entre eles e incrementando o papel do gerente, a fim de permitir uma administração efetiva,
que consiga padronizar metas e resultados de vários perímetros administrados por entidades diferentes.
Dentre as recomendações aos gestores propostas nos itens analisados nesta parte do relatório
encontram-se sugestões que visam a fortalecer o gerenciamento central do Programa, a incentivar o
associativismo entre os irrigantes familiares a fim de melhorar seus resultados financeiros, facilitar seu
acesso ao crédito, ampliar o aproveitamento de áreas irrigadas ociosas, diminuir a necessidade de repasses
públicos, reduzir o tempo necessário para a emancipação econômica dos perímetros, dentre outras que
tentam abordar o Programa como um todo.”
III - DISSEMINAÇÃO DE BOAS PRÁTICAS PARA INCREMENTO DO DESEMPENHO DOS
PERÍMETROS
Nessa parte a equipe de auditoria verificou como é atualmente realizada a política de
disseminação de boas práticas entre os perímetros de irrigação e as possíveis formas de ampliá-la,
garantindo um resultado melhor para todos perímetros. Transcrevo, a seguir, a análise efetuada:
“U – Como se dá a disseminação de boas práticas entre os perímetros
Quanto à disseminação de boas práticas nos perímetros, foi observado nas reuniões com os
gerentes dos Distritos de irrigação e representantes de cooperativas/associações existentes que não há um
procedimento sistematizado de troca de experiências entre os perímetros de irrigação.
Existem encontros e reuniões entre os gerentes, mas de forma informal e por iniciativas individuais.
Foi declarado nas entrevistas que entre os gerentes de Distritos organizados pela Codevasf já foram
realizados encontros, visitas técnicas e cursos sobre perspectivas de mercado. No entanto, já faz algum
tempo que isso não ocorre. Nos casos do DNOCS não foi informada nenhuma iniciativa de intercâmbio
de experiências patrocinada pelo órgão, sendo relatadas algumas tentativas individuais por parte de
gerentes, mas que não tiveram continuidade.
Da análise das informações conclui-se que, de maneira geral, não existe uma regularidade na
realização de eventos que visem a disseminação das práticas adotadas nos perímetros. Tal procedimento
não apenas serve para adoção das práticas que deram certo em determinado local mas também para que se
evite aquelas que se mostraram inviáveis e que por isso podem ser evitadas em situações semelhantes.
A disseminação de experiências é uma das principais atividades que seriam de se esperar que
fossem desenvolvidas pelo gestor do Programa, pois este, ao gerenciar a execução de projetos com
características de desenvolvimento a longo prazo, com vários estágios intermediários e grande grau de
complexidade, precisa assegurar que problemas já superados por alguns perímetros não se repitam em
outros.
A ausência de uma política de disseminação de boas práticas estruturada, com uma metodologia
de registro, arquivo e disponibilização de informações relevantes, é uma das principais lacunas
encontradas no Programa. A existência de diversos executores e projetos faz com que seja praticamente
impossível a reunião de todas as experiências por um órgão ou gestor, assim, se faz necessária a
organização de encontros, seminários e oficinas de trabalho, com o envolvimento de técnicos, gerentes,
representantes de associações de irrigantes e produtores, gestores e outros atores envolvidos, por grandes
temas pertinentes aos projetos de irrigação: gerenciamento da infra-estrutura hidráulica, produção em
projetos de irrigação, perspectivas para a fruticultura irrigada, comercialização e exportação, organização
de produtores e outros. Seria de grande importância a ação do gestor do Programa para viabilizar esses
encontros, que deverão proporcionar resultados compensadores. Pelo volume de recursos envolvidos no
Programa e número de interessados, não existe iniciativa que deva ter maior capacidade de gerar impactos
positivos nos resultados do Programa a um custo tão razoável.
O envolvimento da iniciativa privada pode ser uma forma de diminuir os custos, pois certamente
haveriam interessados em estreitar relações com os produtores, tais como: indústria de sucos e polpa,
exportadoras, distribuidores, vendedores de maquinários, fertilizantes e defensivos. Também é importante
o envolvimento de irrigantes privados, com suas experiências e iniciativas, de forma a aumentar o
128
intercâmbio de informações e estreitar os relacionamentos entre os interessados de todo o setor irrigado
nacional.
Além da promoção de eventos, é importante que o gestor forme grupos de estudo e comissões
envolvendo os órgãos executores: Codevasf, DNOCS e órgãos estaduais; de forma a estabelecer uma
troca de informações gerenciais e técnicas a nível macro, com o intuito de estabelecer um canal
permanente de comunicação entre os responsáveis. Esses grupos de estudo e comissões seriam também o
canal adequado para uma gestão mais efetiva do Programa, servindo de elo entre os seus diversos
protagonistas e transmitindo as orientações para o setor.
Concluindo, recomenda-se que o gestor e os órgãos que executam o programa estimulem a
realização de eventos de disseminação, com encontros, visitas, seminários e oficinas de trabalho, de
forma sistematizada, que abranjam além dos perímetros públicos também os privados, de forma a ampliar
a troca de experiências e estreitar o relacionamento e a comunicação, identificando práticas que
contribuam para a melhoria do desempenho dos perímetros.
Recomenda-se também que o gerente do Programa institua instâncias superiores para a troca de
experiências e informações a nível macro, tais como comissões e grupos de estudo, que envolvam
DNOCS, Codevasf e órgãos estaduais.”
IV - OUTROS ACHADOS
“Na visita ao perímetro de Brumado/BA, a equipe de auditoria constatou a presença de duas
máquinas colheitadeiras agrícolas, patrimônio do DNOCS, em bom estado e sem nenhuma utilidade, uma
vez que não há naquele perímetro plantação de cultura adequada ao seu uso. O valor de cada máquina
deve alcançar a centena de milhares de reais e encontram-se inteiramente ociosas, correndo sério risco de
deterioração total devido à exposição ao tempo e falta de manutenção.
Os números de patrimônio das máquinas são: 148248 e 148247, e as fotos que seguem
comprovam o bom estado atual e o perigo de deterioração. As máquinas ocupam espaço no galpão de
máquinas do Distrito de Irrigação de Brumado, que atualmente necessita de máquinas voltadas para a
manutenção das estradas vicinais do perímetro de irrigação e não para a colheita de grãos.
A equipe entende que deva ser determinado ao DNOCS providências imediatas em relação à
imediata remoção das máquinas, números de patrimônio 148247 e 148248, alienando-as ou permutandoas, caso não encontre uso imediato em suas atividades, ante o risco de perda deste patrimônio público sob
sua responsabilidade.”
MONITORAMENTO
“Indicadores de Desempenho
A existência de mecanismos de controle por si só é insuficiente para garantir a boa execução de
um programa. É necessário haver uma sistemática que permita regularmente monitorar e avaliar os dados
originados desses mecanismos, de forma a detectar e corrigir desvios em sua execução.
A fim de identificar possíveis indicadores de desempenho para o Programa de Irrigação e
Drenagem, elaborou-se, a partir da análise de dados empreendida para a respostas ao problema de
auditoria e entrevistas com técnicos que atuam no Programa, um levantamento das informações
disponíveis e dos principais produtos obtidos.
Desse levantamento, foram identificados vários potenciais indicadores, os quais foram
submetidos aos entrevistados, para que opinassem a respeito da facilidade de monitorar e da
representatividade dos indicadores em relação ao Programa. Após os trabalhos de campo, foram tabuladas
as manifestações dos entrevistados nos estudos de caso.
Posteriormente, foram selecionados os indicadores de desempenho mais representativos,
organizados segundo uma matriz (Balanced Scorecard). Procurou-se obter um conjunto equilibrado de
indicadores de custo, tempo, quantidade e qualidade, relacionados à economia, eficiência, eficácia e
eqüidade do Programa, e também levar em conta indicadores que representassem as suas principais
dificuldades.
Propõe-se que a coleta de dados para obtenção dos indicadores seja feita pelos distritos de
irrigação, pelo DNOCS e Codevasf e repassados para o Diretor do Departamento de Desenvolvimento
129
Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do MI, atual gerente do Programa. As informações
fornecidas deverão ser conferidas periodicamente, de forma aleatória, para garantir a confiabilidade das
informações. O gerente consolidaria as informações, mantendo atualizado um banco de dados de
indicadores de desempenho do Programa, a partir do qual poderão ser extraídos tanto valores individuais
de cada indicador (por perímetro), quanto agrupados (por órgão responsável, por estado e outros).
Uma vez estabelecido o mecanismo de coleta de dados para obtenção dos indicadores de
desempenho, recomenda-se que o gestor implemente sistemática de monitoramento, estabelecendo metas
nacionais para cada um dos indicadores e acompanhando sua evolução, correlacionando a variação dos
indicadores com os objetivos estabelecidos pelo Programa.
Recomenda-se que sejam monitorados os indicadores de desempenho do Programa apresentados
na tabela a seguir.
Nomenclatura utilizada:
1. Área Plantada (ha): área plantada no decorrer do ano, em ha;
2. Área Cultivada (ha): área plantada no ano, mais áreas remanescentes dos anos anteriores, menos
área erradicada, em ha;
3. Área Colhida (ha): área colhida no decorrer do ano, em ha. O Valor Bruto da Produção - VBP é
calculado a partir da Área Colhida;
4. Produção (t);
5. Produtividade (t/ha): produção por área colhida;
6. Valor Bruto da Produção (VBP): valor comercializado = quantidade produzida anual
multiplicada pelo preço do produto por tonelada;
7. Custo de M&O (R$): custo de manutenção e operação necessário para conservação do perímetro
por ano.
Balanced Scorecard
Fatores
Custo
Tempo
Quantidade
Qualidade
Economia Custo de Implantação/
área total irrigada em
ha
Eficiência -VBP Total/Custo de
-VBP / ha colhido
implantação
-Produção (t)/ ha colhido
-VBP/custo de M&O
-VBP/ m3 água utililizado
-Custo de M&O anual/
ha total
-Custo de M&O anual/
K2 arrecadado
Eficácia Inadimplência de K1 ePrazo
de Ha
irrigado/ ha total
K2
emancipação/ prazo projeto
planejado
Efetividad
e
Eqüidade
% de irrigantes
familiares
associados
à
principal associação
de produtores do
perímetro
Os indicadores propostos para monitoramento do Programa deverão ser informados por perímetro
a partir de critério único, com o intuito de comparar seu valor com os demais, identificando as boas
práticas e as possibilidades de melhoria. Os indicadores são os que se seguem:
a) Custo de implantação/ área total irrigada em ha – reflete o custo necessário para a implantação de
um novo hectare em projetos de irrigação. Deve ser coletado em real e em dólares para servir de
referência para novos projetos. Inclui toda a parte de infra-estrutura hídrica comum e de vias internas,
mas não considera gastos tais como armazéns, escolas, rede elétrica e outros, que devem ser considerados
à parte, uma vez que não se relacionam diretamente com o projeto de irrigação.
b) VBP Total/Custo de implantação – representa quantos por cento do valor investido para
execução do projeto retorna anualmente na forma de produção.
c) Custo de M&O anual/ K2 arrecadado – demonstra o quanto o perímetro está perto ou longe da
auto-sustentabilidade. Reflete a situação do Distrito: quanto maior o valor, pior estará o perímetro e maior
terá de ser o aporte de recursos necessários para mantê-lo.
130
d) VBP/custo de M&O – informa quanto da produção total do perímetro é necessária para sua
manutenção. O objetivo é que este indicador seja o maior possível. Deve ser estabelecido um valor para
este indicador de forma que o perímetro ao atingi-lo seja emancipado.
e) Custo de M&O anual/ ha total – mostra o quanto custa para manter em operação cada hectare.
Valores altos devem deflagrar ações para sua redução. Verificar se a partir da permanência em
determinado patamar para este índice o perímetro torna-se inviável.
f) VBP/ ha colhido – informa o quanto se está gerando de renda por hectare. É importante para se
monitorar a viabilidade econômica dos irrigantes. Por meio deste indicador pode-se antecipar problemas
como descapitalização de produtores e tomar medidas para reverter o quadro.
g) Produção (t)/ ha colhido – é a produtividade agrícola, segue a lógica do indicador anterior, mas
como trata da quantidade produzida serve para monitorar o aspecto relativo à assistência técnica, agindo
corretivamente quando determinada cultura de um perímetro declinar sua produtividade em relação aos
outros e disseminando as boas práticas quando algum perímetro a elevar muito acima da dos outros.
h) VBP/ m3 água utililizado – reflete a produtividade da água. Importante para verificar quais
perímetros promovem o uso mais racional da água, obtendo mais renda por m3 gasto. Primordial em
tempos de escassez deste insumo - como os atuais.
i) Inadimplência de K1 e K2 – demonstra a capacidade de auto-sustentabilidade do perímetro e a
renda de seus irrigantes. Valores crescentes de inadimplência indicam necessidade de maior atenção aos
Distritos e irrigantes. Deverão ser tomadas providências saneadoras sempre que estes indicadores
alcancem um patamar estabelecido pelo gestor.
j) Prazo de emancipação/ prazo planejado – informa o quanto do prazo planejado para emancipação
já foi transcorrido. Ao utilizar este indicador conjuntamente com outros, pode-se antecipar se, na data
estipulada, será possível a emancipação.
k) Ha irrigado/ ha total projeto – mostra o quanto da área total prevista para irrigação do projeto
está sendo explorada. Muito importante para determinar a destinação de novos investimentos,
incrementando o retorno por real investido. O gestor deverá estabelecer um patamar mínimo de
utilização, abaixo deste valor deverão ser tomadas medidas urgentes para a ampliação da ocupação,
evitando a abertura de novos projetos enquanto a ociosidade dos perímetros existentes estiver acima do
patamar estabelecido.
l) Percentual de irrigantes familiares associados à principal associação de produtores do perímetro –
demonstra o quanto os irrigantes familiares do perímetro encontram-se organizados. Quanto maior este
percentual, menor serão os problemas decorrentes da comercialização da produção agrícola, minorando
problemas de descapitalização, ociosidade e outros.
Monitoramento da Auditoria
Adicionalmente, considerando que as medidas sugeridas neste relatório podem demandar
implementação por etapas ou implantação progressiva, é oportuno recomendar ao Departamento de
Desenvolvimento Hidroagrícola do MI que remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação,
contendo cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações, com o
nome dos respectivos responsáveis pela implementação das providências, bem como o conjunto de
indicadores recomendados e respectivas metas, contemplando prazo para atingimento.
Recomenda-se, ainda, que o MI designe grupo de contato de auditoria, com integrantes da
Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica, do Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola, da Codevasf,
do DNOCS e da Secretaria Federal de Controle Interno para atuar como canal de comunicação com este
Tribunal, com objetivo de acompanhar a implementação das recomendações desta Corte de Contas, a
evolução dos indicadores de desempenho e o alcance das respectivas metas (precedentes deste Tribunal:
Decisão 519/2001-Plenário, Ata 32/2001; Decisão 318/2001-Plenário, Ata 21/2001; Decisão 226/1999Plenário, Ata 18/1999; Decisão 651/1999-Plenário, Ata 42/1999).”
COMENTÁRIOS DO GESTOR
“De acordo com o estabelecido no item 6.5 do Manual de Auditoria de Natureza Operacional, foi
encaminhada cópia do relatório preliminar de auditoria ao Diretor do Departamento de Desenvolvimento
Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional -
131
DDH/SIH/MI, gerente do Programa de Irrigação e Drenagem, ao Secretário de Infra-Estrutura Hídrica do
Ministério da Integração Nacional, ao Presidente da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e Parnaíba - Codevasf e ao Diretor Geral do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOCS, a fim de colher suas opiniões e comentários. Os responsáveis enviaram os comentários
solicitados mediante o ofício encaminhado pelo gerente, responsável pela consolidação das informações,
de n? 035/DDH/SIH/MI.
Os comentários acatados foram incorporados ao relatório. Por sua vez, os comentários dos gestores
que não lograram alterar o entendimento da equipe são apresentados a seguir acompanhados da respectiva
análise.
Antes de apresentar os comentários enviados pela Codevasf e DNOCS, o gerente do Programa
destaca a oportunidade e a importância do trabalho desenvolvido pelo TCU e tece algumas considerações
gerais, destacando a importância da institucionalização dos processos integrados e sistemáticos de
planejamento, monitoramento e avaliação, capazes de detectar os desvios e alavancar os procedimentos
para corrigi-los, tornando mais eficientes as ações estatais. Também reforça a necessidade de se levar em
conta as observações feitas pela Codevasf e DNOCS para a construção do instrumento avaliativo do
Programa, sugerindo a realização de reunião com a equipe para o aperfeiçoamento da metodologia que
fará essa avaliação. Entendemos que a mencionada reunião poderá ser realizada após a apreciação do
relatório de auditoria, quando da discussão sobre o plano de ação para implementação das recomendações
(capítulo 6 adiante, item II).
Codevasf
São examinados, a seguir, os comentários da Codevasf que foram encaminhados por intermédio do
gerente do Programa.
Inicialmente, a Companhia registra a oportuna iniciativa do TCU e o exaustivo trabalho realizado
pela equipe, considerando a existência da possibilidade de melhoria do relatório por meio da análise de
seus comentários propostos.
A Codevasf informa serem seus comentários resultados da consolidação de várias análises efetuadas
por seus técnicos, o que muito valoriza seu teor, por ter seu corpo técnico inegável capacitação no tema.
A análise dos comentários efetuados pela Codevasf seguirá a organização proposta no relatório.
Primeiro, serão analisados os comentários referentes aos critérios para a classificação dos projetos de
irrigação proposta no relatório. Em seguida, analisam-se os comentários sobre os fatores considerados
como relevantes para o sucesso de um perímetro de irrigação. E, por fim, seguem os comentários sobre a
disseminação de conhecimentos, bem como algumas conclusões e sugestões.
Antes de apresentar os comentários da Codevasf aos critérios apresentados pela equipe a fim de
classificar os perímetros de irrigação, cabe ressaltar o que já foi disposto nos parágrafos 0 e 0 deste
relatório, onde está posto que o critério de classificação sugerido não é o mais importante e sim o ato de
comparar e avaliar de modo objetivo os projetos de irrigação. Portanto, a discussão sobre esses critérios
deve ser realizada pelos atores envolvidos com o Programa, em especial por seu gerente e seus principais
executores, conforme recomendado no capítulo 6 adiante (item I, letra d). No entanto, alguns comentários
sobre o tema devem ser objeto de análises complementares por parte da equipe de auditoria.
Comentário sobre a capacidade de gerar renda dos perímetros de irrigação
Nos comentários sobre o critério de capacidade de gerar renda, a Codevasf analisa os três
componentes que foram propostos para defini-la: renda bruta por hectare, renda bruta por custo estimado
de implantação do perímetro e renda bruta por custo de operação e manutenção. A despeito desses
componentes, considera a Companhia:
“Que um perímetro de irrigação de custo de implantação mais elevado em razão de sua
localização (distância da fonte d’água, cota mais elevada) ou existência de canais mortos pela dispersão
das manchas de solos irrigáveis por mais sucesso que tenha, na etapa de funcionamento, será
prejudicado na comparação com outros que tenham custos mais baixos por estarem localizados em
terrenos mais favoráveis.
Que os perímetros modernos, pressurizados, de custos operacionais mais elevados (energia
elétrica) vão ser prejudicados na comparação com projetos por gravidade, menos eficientes no uso da
água, mas de custos operacionais mais baixos.
132
Que um perímetro que está fazendo uma manutenção adequada de sua infra-estrutura de uso
comum forçosamente vai dispender mais recursos do que outro que não faz uma adequada manutenção.”
E conclui que o único componente que deve ser considerado seria o de renda bruta por hectare.
Análise do comentário
As razões apresentadas pela Codevasf são pertinentes, mas não levam em conta o interesse do
financiador dos projetos, o Erário Público. A finalidade de um projeto de irrigação não se limita ao seu
sucesso em gerar renda, mas também deve abranger a competitividade deste projeto em relação a outras
opções de investimento público. Assim, não se pode deixar de considerar o montante que foi necessário
para sua implantação, expresso no indicador “renda bruta por custo estimado de implantação do
perímetro”. Pode-se até discutir se essa forma é a mais adequada para considerar o custo de implantação,
mas não se pode excluí-lo, sob pena de não se controlar um aspecto fundamental ao Programa.
A equipe também entende que o custo de operação seja um aspecto que deva ser considerado, pois
possui importância fundamental para o sucesso do perímetro. Afinal, manutenção cara reflete-se em
custos elevados e baixa competitividade. O fato de perímetros que aplicam tecnologia mais moderna
terem custos de manutenção maiores, apenas reforça a importância de serem melhor planejados e serem
melhor avaliadas suas relações de benefício/custo, a fim de garantir sua viabilidade.
Como os critérios propostos no relatório têm o objetivo de abrir a discussão e apresentar
alternativas sem a intenção de impô-las, será mantida a redação do relatório, ressaltada a importância de
se considerar determinados aspectos que vão além do interesse localizado dos projetos de irrigação.
Comentário sobre a auto-sustentabilidade dos perímetros de irrigação
Quanto a auto-sustentabilidade, a Companhia entende que o indicador de emancipação financeira é
um dos melhores para se aferir o sucesso do perímetro e acrescenta alguns cuidados que devem ser
tomados, tais como o envio de um plano anual de manutenção com fiscalização por sua parte a fim de
impedir a redução dos pagamentos da taxa de manutenção (K2) e a deterioração dos perímetros.
Análise do comentário
A equipe concorda com a preocupação da empresa, que não gera conseqüência na redação do
relatório.
Comentário sobre o impacto na oferta de empregos
Em relação ao critério de impacto na oferta de empregos, a Codevasf apresenta metodologia
utilizada no perímetro de irrigação Senador Nilo Coelho para cálculo do número de empregos diretos e
comenta a dificuldade de se estabelecer um método para estimação do número de empregos indiretos,
sugerindo que o TCU proponha metodologia para tal.
Análise do comentário
A equipe entende ser de grande importância a metodologia apresentada pela empresa, que vai muito
além da proposta no relatório. Portanto, o gerente do programa pode adotar essa metodologia já
desenvolvida como padrão, estabelecendo também - não o TCU - um critério para a consideração dos
empregos indiretos, caso entenda ser conveniente. Volta-se a lembrar que o relatório sugere critérios, mas
a discussão sobre sua conveniência ou não deverá ser guiada pelo gerente do programa.
Comentário sobre o impacto dos perímetros na distribuição de renda do município
No item que comenta a distribuição de renda nos perímetros de irrigação, a Codevasf pondera que a
informação sobre os lotes familiares gerarem mais renda está correta, mas não decorre de uma maior
produtividade e sim pelo fato de entrarem em produção mais rapidamente que os lotes empresariais.
Análise do comentário
A equipe concorda com a ponderação feita pela Companhia. O presente relatório já incorpora as
alterações propostas, no entanto, mantém as considerações sobre os melhores resultados obtidos pela
conjunção de lotes empresariais e familiares nos projetos de irrigação.
133
Comentário sobre a evolução dos indicadores sociais nos municípios com projetos de irrigação
Quanto ao critério que trata da evolução dos indicadores sociais, a Codevasf concorda com a não
adequação da variação do Índice de Desenvolvimento Humano - IDH como indicador deste critério.
Análise do comentário
O comentário não gera conseqüência na redação do relatório.
Comentário sobre o critério de satisfação dos irrigantes
Sobre o critério que trata da satisfação dos irrigantes, a Codevasf reforça a utilidade da mensuração
de tal aspecto e o cuidado que se deve ter ao utilizá-lo como elemento avaliativo de um projeto de
irrigação, indo ao encontro do concluído pela equipe.
Análise do comentário
A equipe concorda com a observação feita, que não gera conseqüência na redação do item que trata
da classificação dos perímetros. Comentários adicionais sobre esse indicador serão apresentados mais
adiante (parágrafo 0).
Comentário sobre a classificação dos perímetros quanto ao seu sucesso
Encerrando os comentários sobre os critérios de classificação dos perímetros de irrigação, a
Codevasf informa que a avaliação do desempenho dos perímetros tem sido uma preocupação constante da
empresa, que, por meio de sua Diretoria de Planejamento, edita o Relatório Anual de Produção. A
Codevasf relata as iniciativas adotadas para avaliar o estágio de desenvolvimento dos perímetros.
Em seguida, comentando sobre a classificação final proposta pela equipe, a Codevasf afirma que o
resultado final não espelha a real situação dos seus perímetros, concluindo que o modelo proposto no
relatório deva ser melhorado ou reformulado. A empresa informa que no projeto Tourão não foram
consideradas as receitas referentes às indústrias de açúcar e álcool ali instaladas e que tiveram
faturamento de 80 milhões de reais em 2001.
Continuando, sugere a Codevasf que elimine-se do modelo indicadores tais como: renda por real
investido, renda por real gasto com operação e manutenção e incremento do PIB do município; além de
incluir outros indicadores como: quantidade de áreas ociosas, geração de empregos diretos, eficiência
geral do sistema de irrigação e, mesmo, fatores de natureza qualitativa como o estado de conservação da
infra-estrutura de uso comum. Bem como lembrou a importância de se considerar parâmetros
agronômicos - rendimento das culturas, eficiência da irrigação - para avaliação de um perímetro.
Em seus comentários, a Companhia afirma da impossibilidade de se direcionar as culturas a serem
plantadas ou impedir as culturas de subsistência, lembrando de experiências externas onde a fruticultura
irrigada convive com outras culturas com sucesso. Da mesma forma, apresentou informações, que
contrastam com o que foi relatado à equipe em entrevistas com irrigantes nos perímetros da Companhia,
sobre as iniciativas da Codevasf para a implantação da fruticultura irrigada em seus perímetros, mas cuja
acuidade a equipe não pôde verificar.
Ainda informa a Codevasf das condições especiais dos projetos do Baixo São Francisco, seu caráter
social, uma vez que se trata de medida compensatória devido às conseqüências das barragens
hidroelétricas no Rio São Francisco, e a impossibilidade de extingui-los. Também lembra a Entidade que
a emancipação financeira de seus projetos é meta perseguida desde 1986, sendo os recursos repassados,
deficientemente, para assistência técnica, reabilitação, modernização e ampliação dos perímetros.
Por fim, afirma que a mudança cultural necessária para a transição da criação extensiva de bovinos
e caprinos, característica do semi-árido nordestino, para a agricultura irrigada é demorada, donde faz jus o
esforço para capacitação de jovens rurais por meio de seu Projeto Amanhã.
Análise do comentário
Inicialmente, é preciso voltar a informar que o relatório de auditoria refere-se ao Programa de
Irrigação e Drenagem e não à Codevasf. Assim, muito do que está posto pela empresa aplica-se ao seu
caso e não ao Programa, debilitando sua argumentação. É o que ocorre quanto ao comentário inicial da
empresa, que informa suas iniciativas para avaliação de seus projetos. Nesse ponto, a situação do
Programa como um todo é bem diferente do que a da Codevasf, pois se esta possui um grande volume de
134
dados atualizados, mesmo que não organizados de forma sistemática para permitir o estabelecimento de
parâmetros de referência e comparações diretas, o Programa não possui instrumento de avaliação
comparativa. Os projetos do DNOCS não têm as mesmas informações que os da Codevasf. No Programa
não há critérios normativos, indicadores e referências que abordem o conjunto dos perímetros de
irrigação, sendo que, quanto aos projetos conveniados com os Estados e por eles executados, não existe
informação alguma nem acompanhamento que vá além da execução das obras. Esse quadro só reforça a
recomendação feita pela equipe no sentido de se estabelecer parâmetros e critérios para avaliação e
acompanhamento de todos os perímetros.
Quanto à classificação proposta não refletir a real situação dos perímetros da Codevasf, a equipe
lembra que a classificação foi feita a título de sugestão como primeiro passo. É salutar que os
participantes do Programa encontrem critérios que reflitam da melhor forma a realidade dos perímetros,
baseados em dados padronizados, de forma a evitar o que houve com os dados do projeto Tourão, e
incorporando os parâmetros julgados como de grande relevância.
As afirmações da Codevasf sobre a fruticultura não ser a única opção rentável para projetos de
irrigação procede. Assim, a equipe modificou o enunciado do relatório, reforçando o aspecto da
rentabilidade necessária para a cultura, embora não limitada à fruticultura. Isso não altera o disposto sobre
a agricultura de subsistência, que a equipe entende ser prejudicial ao interesse do Programa, pois existem
modos de se evitar a disseminação desse tipo de lavoura: cobrando as taxas existentes e incentivando a
troca dos irrigantes mal sucedidos.
Quanto ao estudo sobre a extinção de projetos inviáveis, está claro que é preciso levar em conta os
aspectos de cada projeto, o caso específico dos perímetros do Baixo São Francisco está analisado no
parágrafo 0 deste relatório, mas é preciso também reconhecer a possibilidade de que existam outras
formas mais econômicas de se auxiliar agricultores. Já a meta de emancipação é algo que deve ser
explicitado, com a relação das ações necessárias, prazos e responsáveis, a despeito das dificuldades
culturais encontradas, que deveriam ter sido levadas em conta quando da decisão de se implantar tais
projetos.
Comentário sobre a eficiência calculada pela DEA
A Codevasf informa que há necessidade de correção de alguns dados utilizados para o cálculo da
eficiência pela DEA, observando a necessidade de correção das unidades apresentadas. Por falta de
detalhamento da metodologia, a Entidade não se aprofunda na análise, mas entende ser mais adequada a
forma de classificação proposta anteriormente.
Análise do comentário
O cálculo de eficiência pela DEA foi utilizado pela equipe apenas para avaliar a adequação dos
critérios empregados na primeira classificação. Essa metodologia permite mensurar a eficiência por meio
da comparação entre as razões produtos/insumos das diferentes unidades de produção. Está claro que um
projeto de irrigação que consiga produzir mais com um volume de insumos igual ou menor que os demais
é mais eficiente e deve ser mais bem sucedido. Se o sucesso definido pela equipe fosse somente no
sentido da eficiência produtiva, a aplicação da DEA bastaria. No entanto, com a necessidade de se
observar outros aspectos além dessa eficiência, foi dada a preferência pelo estabelecimentos de critérios
mais amplos e a classificação relativa dos perímetros. A DEA foi utilizada para confirmar se a
classificação proposta pela equipe foi adequada, pois seria de se esperar que, apesar de não serem os
mesmos, os perímetros mais eficientes deveriam estar entre os de maior sucesso. Foi o que confirmou o
índice de correlação entre as duas classificações e reforçou a confiança da equipe nos critérios utilizados.
Comentário sobre a influência de um bom estudo de viabilidade para o sucesso do perímetro
A Codevasf discorda da sugestão apresentada, no sentido que o desenvolvimento dos perímetros de
irrigação seja acompanhado de acordo com o planejado nos estudos de viabilidade, notadamente, quando
os indicadores estão relacionados ao agronegócio (flutuação de preços, mercados, comercialização, além
de outros fatores). Afirma a empresa: “O Estudo de Viabilidade reflete a situação no momento em que foi
elaborado. No entanto, a atividade agrícola é dinâmica e, o lapso de tempo que ocorre entre esse estudo
e conclusão das obras de um projeto de irrigação, é suficiente, na maioria das vezes, para que o estudo
se torne inadequado para efeito de acompanhamento. Tomando como exemplo o Projeto Senador Nilo
135
Coelho sua viabilidade econômica foi calculada com as culturas de tomate industrial, cebola, algodão,
melão, etc., e, hoje, os usuários estão explorando a fruticultura arbórea.”
Análise do comentário
Ora, um projeto de viabilidade que serve para a decisão inicial de se implantar um projeto de
irrigação, mas não se aplica no momento do início de sua operação (conclusão das obras) perde o sentido,
pois o resultado a se obter, e que foi programado no estudo, será perseguido a partir de seu início. O longo
período de tempo para a implantação do projeto apenas reforça a necessidade de se acompanhar o estudo
de viabilidade, pois esse deverá ser atualizado periodicamente a fim de nortear o desenvolvimento do
projeto. É preciso que haja um estudo de viabilidade atualizado durante toda a vida útil do projeto até sua
emancipação para o direcionamento da ação gerencial. Talvez seja essa falta de planejamento a origem de
tantos problemas detectados no Programa. A equipe não apenas mantém, mas reforça a recomendação.
Comentário sobre a forma de organização dos produtores
A Codevasf afirma não ter como atuar diretamente no processo de comercialização da produção. A
forma de apoio por ela praticada tem sido por meio da mobilização e capacitação dos produtores para
comercialização dos produtos, bem como a contratação de consultores especializados para orientar sobre
a exportação de frutas.
Outras iniciativas citadas foram as criações da VALEXPORT e do Programa de Monitoramento da
Mosca das Frutas, juntamente, com a EMBRAPA SEMI-ÁRIDO e o Ministério da Agricultura, que
possibilitou a exportação de manga para os Estados Unidos, além da estruturação das Centrais de
Comercialização dos Perímetros Jaíba e Formoso.
Também afirma a Companhia que a existência de diversas associações não deve ser encarado como
algo negativo, dada a pluralidade de áreas de interesse entre os irrigantes.
Análise dos comentários
A equipe reitera a importância de uma organização forte de produtores, com capacidade de obter
melhores preços na comercialização de seus produtos e na compra de seus insumos, para que os
perímetros de irrigação possam elevar sua renda e alcançar o sucesso. Pôde-se presenciar in loco a
importância de profissionais direcionados para o auxílio aos irrigantes na forma de se organizar,
insistindo e reiterando a importância da união de todos para o alcance de melhores resultados.
Está claro para a equipe que essa é uma tarefa difícil. A organização dos irrigantes esbarra muitas
vezes em obstáculos culturais, que são resultados de gerações de agricultores isolados, subsistindo de
criações extensivas e pequenas plantações, distantes um do outro e sem qualquer tipo de atuação conjunta.
No entanto, não há como pensar em seu sucesso sem algum tipo de organização, a própria Codevasf cita o
caso da introdução de colonos da Cooperativa COTIA -“que conseguia financiamento para eles e
comercializava suas produções”-, com grande sucesso em Curaçá e Pirapora. É preciso lembrar o aspecto
concentrador dessa solução, pois por meio dela destina-se um certo volume de investimento público para
um segmento já organizado que apresenta menor risco social. Porém, caso o objetivo dos projetos seja
apenas o retorno econômico, não há dúvida que seja uma boa solução.
Concluindo, o grande número de associações é negativo, caso elas não se agrupem, no entanto, não
é recomendável a diminuição do número de associações sem apresentar uma alternativa para substituí-las.
Comentário sobre o cumprimento do cronograma físico-financeiro de implantação de um
perímetro
A Codevasf afirma que as áreas ociosas de seus perímetros, de maneira geral, pertencem aos
empresários. As causas são listadas como a falta de regularização das terras (Jaíba), de boa estrada
(Mirorós) e de financiamento (projetos recentes). Acrescenta que a liberação de um financiamento pelo
Banco do Nordeste pode levar até dois anos e independe do esforço da Companhia.
Análise do comentário
Os problemas apontados estão além da competência da Codevasf, no entanto, são fundamentais
para a obtenção dos resultados esperados pelos seus projetos. Tal afirmação só reforça a fragilidade do
planejamento e execução sistêmico do Programa. Conforme enfatizado no relatório, um projeto de
136
irrigação é complexo e depende de muitas variáveis. Caso não haja como atuar sobre todos os principais
fatores (crédito, estrutura fundiária, infra-estrutura, comercialização e outros) passa-se a correr um grande
risco de insucesso.
Comentário sobre as conclusões dos fatores considerados relevantes para a irrigação
A Codevasf informa das dificuldades orçamentárias para o atendimento do auxílio à organização
dos irrigantes, uma vez que os recursos atuais não têm permitido essa atuação.
A empresa também elenca os eventos promovidos a fim de disseminar as boas práticas observadas
em seus perímetros.
Por fim, a Codevasf volta a relacionar as dificuldades advindas da necessidade da atuação de órgãos
“externos” ao Programa para se alcançar os bons resultados. Agentes de crédito rural, entidades de
pesquisa e mercado foram lembrados como fora da alçada da Companhia e do alcance de sua ação e,
embora tente estabelecer parcerias, nem sempre as prioridades desses agentes são as da empresa.
Análise do comentário
As dificuldades orçamentárias e o envolvimento de outros órgãos fundamentais ao sucesso dos
projetos são pontos que precisam ser melhor administrados pelo Programa, o que vai além da esfera da
Codevasf. A melhor alocação de recursos, mediante a adoção de providências tais como investir o
suficiente para se consolidar um projeto antes de iniciar um novo, é uma necessidade do Programa que
pode ser implementada por seus executores. Já o comprometimento de outras áreas governamentais
(responsáveis por crédito, pesquisa agrícola, transporte), antes do início do investimento de recursos
públicos, é algo a se assegurar em todos os casos a fim de não comprometer a viabilidade do projeto.
Afinal, são esses cuidados que fazem uma administração eficiente, com um planejamento organizado e
uma execução segura. Corre-se um alto risco quando os elementos fundamentais para o sucesso de um
projeto são deixados de lado para serem tratados somente quando forem necessários, pois então boa parte
do investimento já foi realizado e fica o acaso como fator preponderante. Não pode persistir a
administração do fato consumado, onde um grande investimento é feito e força-se a atuação dos demais
agentes com a ameaça da perda total do projeto.
Sugestões da Codevasf
Ao fim de seus comentários, a Codevasf sugere alguns indicadores de desempenho para a avaliação
no Programa de Irrigação e Drenagem: renda bruta por hectare, índice de utilização do solo, autosustentabilidade (receita K2 versus despesa), estado de conservação da infra-estrutura de uso comum e
eficiência na condução e distribuição de água.
Comentário às sugestões
Os comentários da Codevasf não se afastam do sugerido pela equipe de auditoria, dentre os
indicadores por ela sugeridos a renda bruta por hectare está representada neste relatório pelo indicador f Valor Bruto da Produção por hectare colhido, a auto-sustentabilidade é representada pelo indicador c Custo de Manutenção e Operação anual dividido pelo valor de K2 arrecadado, a eficiência na condução e
distribuição de água é representada pelo indicador h - Valor Bruto da Produção por metro cúbico de água
fornecido. Por fim, o estado de conservação da infra-estrutura de uso comum é um indicador importante,
mas cujo critério de mensuração não foi apresentado pela Codevasf, dificultando sua adoção pelo
Programa.
Observando os parágrafos 0 a 0 acima, pode-se avaliar a importância de alguns indicadores que
levam em consideração o Custo de Implantação do projeto. Esses indicadores são referências importantes
para a decisão de se investir em um novo projeto, mas é claro que são indicadores que se alteram muito
pouco em um período médio de tempo, devendo ser atualizados, no máximo, anualmente.
A equipe retirou do rol de indicadores propostos a “Taxa de Satisfação dos Irrigantes”, pela
dificuldade de mensuração e sua baixa relação com o desempenho observado. A equipe apenas entende
que deva ser importante seu acompanhamento para a detecção de problemas.
DNOCS
O DNOCS inicia seus comentários informando que estes serão limitados à primeira parte do
137
relatório, que trata da classificação do perímetro quanto ao seu sucesso, entendendo ser o restante do
relatório conseqüência dessa primeira parte.
Comentário sobre a capacidade de gerar renda dos perímetros de irrigação
O Departamento lamenta o uso da base de dados de 2000 para a confecção da classificação dos
perímetros. Destaca que naquele ano a oferta de água foi muito prejudicada nos seus projetos em
decorrência da seca registrada na região, o que afetou a quantidade disponível de água para a agricultura.
Também encaminha, em anexo, quadro com a posição da oferta hídrica em cada projeto.
Após considerações sobre as dificuldades de comparação resultantes desse problema conjuntural,
reforça o órgão a importância do critério renda para mensurador de desempenho e informa sua adoção a
partir do exercício de 2002.
Em seguida, o DNOCS apresenta outras razões que dificultam a coleta dos dados referentes à renda
dos perímetros: custo do pessoal necessário para o levantamento dos dados, volumes subestimados devido
à evasão tributária e a não consideração dos valores da produção das empresas instaladas nos perímetros
por falta de informação.
Comentário
Está claro o impacto que a seca provoca nos projetos do Departamento, tornando injusta sua
comparação em relação a outros projetos situados em regiões que não estão submetidas à tal dificuldade.
No entanto, cabe ao gerente do Programa fazer as devidas ponderações, comparando esses indicadores
com aqueles dos mesmos projetos em períodos anteriores, sem o impacto da seca.
As dificuldades de coleta de dados existem em maior ou menor escala para qualquer programa que
seja, não podendo justificar a falta da tentativa de obtê-los. No entanto, juntamente com o gerente do
Programa, pode-se discutir os critérios e meios de se obter esses dados mais facilmente, sem perda de
qualidade para a análise e a custo razoável.
Por fim, ressalte-se que o impacto da seca nos resultados dos perímetros do DNOCS induz ao
questionamento sobre a efetividade de suas ações, afinal, o Departamento Nacional de Obras Contra as
Secas deveria ser o último órgão a se queixar dos efeitos da seca sobre suas atividades. Assim, reforça-se
o disposto no item 2B do relatório, onde é comentado o planejamento inadequado de projetos do DNOCS,
pois os estudos hidrológicos necessários para se minorar o problema da seca não parecem ter sido feitos
ou levados em conta no dimensionamento dos projetos, já que os efeitos da ausência de água não foram
superados em seus perímetros.
Comentário sobre a auto-sustentabilidade dos perímetros de irrigação
Novamente, o DNOCS relata os impactos da seca sobre a sustentabilidade de seus projetos e
acrescenta acreditar que os valores referentes à arrecadação de K2 em seus projetos são estimativos, pois
informa que tal recurso não mais faz parte das receitas do órgão. No entanto, o órgão informa que estará
adotando medidas para a cobrança das tarifas K1 e K2 via contratos de cobrança com as entidades de
irrigantes e que em 2002 este indicador fará parte de seu Programa de Trabalho.
Análise do comentário
A equipe entende ser importante os esforços pretendidos pelo DNOCS para um maior controle da
cobrança da tarifa responsável pela manutenção da infra-estrutura de uso comum dos seus projetos.
Comentários sobre o crescimento da oferta de empregos e da produtividade agrícola dos
municípios após a instalação de um perímetro de irrigação
O DNOCS sugere a adoção de indicador que considere o número de empregos gerados por um
projeto de irrigação a partir da oferta de emprego por hectare e por cultura de cada projeto.
Análise dos comentários
Quanto à sugestão do DNOCS sobre a adoção de um indicador que considere o número de
empregos gerados pelo projeto, a equipe entende que é importante que o Departamento apresente ao
gerente sua proposta, de forma a contribuir para a avaliação do Programa.
138
Conclusões apresentadas pelo DNOCS quanto à classificação dos perímetros de irrigação e
comentários finais
O DNOCS não concorda com o estabelecimento de uma classificação para os perímetros, uma vez
que seria difícil o expurgo de características intrínsecas de cada projeto, dentre elas, o nível cultural da
população irrigante. Por outro lado, o órgão informa estar aplicando os critérios propostos pela equipe
com os dados de 2001 de forma a estabelecer um procedimento de avaliação de desempenho.
Acrescenta o DNOCS informações sobre seus esforços no direcionamento da produção para a
fruticultura e seu entendimento de que a partir dos indicadores obtidos é que será possível o
estabelecimento de um horizonte para a emancipação dos perímetros de irrigação.
Finalmente, informa estar o Departamento utilizando em 2002 os indicadores representados pelas
letras c, d, e, f, g, h e k, bem como um outro que avaliará o número de empregos gerados por hectare e
cultura. O indicador representado pela letra i será objeto de contrato já encaminhado à sua Procuradoria e
o referente à emancipação será resultado do estabelecido nos indicadores anteriores. Também entende o
DNOCS faltar parâmetros de referência aos indicadores.
Análise dos comentários
A equipe considera salutar a disposição e o interesse do DNOCS quanto à avaliação sistemática de
seus projetos de irrigação. Quanto à resistência na classificação dos projetos de irrigação, é preciso
salientar que o gerente do Programa deverá levar em conta as características peculiares de cada projeto.
No entanto, é importante que haja a classificação comparativa para que possa existir uma mensuração
objetiva dessas características, afinal, só se poderá saber o impacto do nível cultural do irrigante, citado
como exemplo pelo DNOCS, nos resultados comparando-os com os de outro perímetro onde não esteja
presente tal aspecto. Isso permitirá uma expectativa de resultados mais acurada nos novos projetos e um
melhor planejamento. O objetivo final da classificação não deve ser a comparação entre executores, mas o
estabelecimento de referências, que não existem de forma sistemática e, por isso, não foram apresentadas
no relatório.
Conclusões sobre os comentários do gestor
A forma escolhida pelo gerente do Programa para o encaminhamento dos comentários não mostrouse ser a mais adequada. Ao apresentar comentários de duas entidades executoras confeccionados de forma
isolada, não permitiu uma uniformidade de opiniões nem uma maior coerência argumentativa. Também
faltou uma expressão mais significativa de quem administra o Programa, o seu gerente, pois muitas das
questões transcendem o papel das executoras e necessitam do parecer de quem delas pode tratar. Isso
também transpareceu no caráter individual dos comentários, onde as executoras analisaram
exclusivamente do seu ponto de vista, sem uma maior integração de esforços e disseminação de
informações, já citados como características negativas do Programa.
A parte que trata dos indicadores de desempenho lustra bem o desencontro entre as executoras.
Enquanto a Codevasf propôs 5 indicadores, sendo 4 relacionados aos do relatório, o DNOCS aceitou 8
dos 13 indicadores propostos no relatório. Não houve comentários específicos sobre os indicadores por
parte do gerente.
É importante também deixar claro as escolhas realizadas pelo Programa, uma vez que existe um
intercambiamento entre eficiência e equidade. Uma maior eficiência técnica pode resultar em menos
emprego, a despeito de gerar uma renda final maior. Logo, um projeto que resulta numa renda bruta
maior pode ter como contrapartida o aumento local da desigualdade. Por isso, é preciso que, desde o
início, se tenha certeza do objetivo do projeto, caso seu objetivo seja o aumento da produção agrícola e da
renda, deve-se concentrar nos indicadores de produtividade agrícola, que mensura o uso dos fatores de
produção. Caso se queira uma maior equidade, é preciso observar o número de pessoas beneficiadas e sua
satisfação, sem perder de vista a sustentabilidade do projeto, pois se não for sustentável, a irrigação passa
a ser uma ação assistencialista e essa, com certeza, não é a sua finalidade.”
CONCLUSÃO
“Oportunidades de Melhoria de Desempenho
As oportunidades de melhoria no desempenho do Programa são amplas e refletem-se na extensa
139
lista de recomendações apresentadas ao final deste relatório. A despeito da importância do Programa para
o desenvolvimento da região do semi-árido brasileiro, o seu gerenciamento é deficiente. As origens desse
problema iniciam-se no desenho institucional, que divide sua execução por diversos órgãos, sem uma
coordenação efetiva e sem uma troca de experiências que permita a adoção das melhores práticas e evite a
repetição de erros, continuam na falta de critérios objetivos para o acompanhamento e a avaliação dos
resultados obtidos e se encerram no desinteresse pelo que acontece após o término das obras civis.
A classificação objetiva dos projetos proposta pela equipe neste trabalho, apesar da precariedade
dos dados disponíveis, serve para demonstrar o esforço que deve ser realizado pelos gestores do Programa
para avaliar o desempenho desses projetos. Essa avaliação é difícil, mas não impossível e deve ser
alcançada para que haja uma evolução nos resultados do Programa. A metodologia de classificação
apresentada é uma contribuição para o debate entre os órgãos e entidades que atuam no Programa de
Irrigação e Drenagem.
A despeito da inegável expertise dos órgãos em relação às obras e projetos civis, existe grande
deficiência quanto às etapas que seguem ao término das obras. As ações vinculadas à oferta de crédito,
escolha de culturas e comercialização não são sistematizadas e, quando o são, não envolvem todo o
espectro das necessidades. Foi constatado pela equipe uma falta de método quase que completa,
dependendo o sucesso dos projetos muito mais de iniciativas individuais do que de ações planejadas e
executadas pelos seus responsáveis.
Pontos Fortes do Programa
A importância do Programa de Irrigação e Drenagem pode ser resumida pelo fato de que grande
parte da economia do semi-árido brasileiro, quase todo no Nordeste, depende de transferências de
recursos a cargo da Previdência e dos Fundo de Participação Municipais [GOMES, Gustavo Maia. Velhas
Secas em Novos Sertões. Brasília: IPEA, 2001]. Entretanto, ao mesmo tempo, começa a haver algumas
iniciativas que demonstram ser possível quebrar essa dependência de recursos públicos da região a
exemplo da moderna fruticultura irrigada.
Ou seja, a irrigação ocupa um papel central entre as alternativas viáveis para o desenvolvimento do
semi-árido brasileiro, particularmente aqueles projetos focados na fruticultura, com capacidade para gerar
renda e modificar a realidade de pobreza de milhares de pessoas. Portanto, torna-se maior a relevância de
trabalhos que tentam estabelecer uma forma de organizar e identificar os fatores responsáveis pelo
sucesso de um projeto de irrigação, bem como apresentar boas práticas com o objetivo de melhorar os
resultados dos perímetros. Assim, os pontos fortes do Programa de Irrigação e Drenagem relacionam-se
aos potenciais impactos econômicos proporcionados pelos projetos de irrigação na região do semi-árido
brasileiro.
A pujança econômica observada na região de Petrolina e Juazeiro demonstra os importantíssimos
impactos na riqueza local resultantes de perímetros de irrigação bem sucedidos, que atestam a validade
dos investimentos ali realizados e projetam as possibilidades existentes em um Programa de Irrigação que
consiga multiplicar tais experiências. Maiores são esses impactos quando comparados ao desolador
quadro sócio-econômico de localidades próximas, que não conseguiram escapar do ciclo de pobreza que
grassa na região, com baixíssima produção agrícola e sem praticamente nenhuma outra fonte de geração
de renda.
A participação dos técnicos da Codevasf em quase toda a produção intelectual sobre projetos e
obras civis de irrigação no país demonstra a qualidade dos quadros da Companhia. A genuína
preocupação dos órgãos envolvidos com a mudança da realidade na qual atuam permite que se anteveja
um incremento de seus resultados a partir de um melhor planejamento de suas atuações.
Recomendações
As recomendações propostas pela equipe de auditoria e apresentadas neste relatório aos gestores,
em alguns casos já estão sendo observadas pelos órgãos responsáveis pela execução do Programa, no
entanto, a equipe entende que seja importante sua explicitação na forma de diretrizes, para que haja uma
condução homogênea, por parte dos diferentes executores, baseada nas melhores práticas observadas.
Essas recomendações englobam o fortalecimento do gerenciamento por meio de um acompanhamento
sistematizado dos resultados alcançados pelos perímetros de irrigação que tenham recebido recursos
públicos federais, o incentivo ao associativismo entre os irrigantes familiares a fim de melhorar seus
140
resultados financeiros, a maior acessibilidade ao crédito, a ampliação do aproveitamento de áreas
irrigadas ociosas, a diminuição da necessidade de repasses públicos, a redução do tempo necessário para a
emancipação econômica dos perímetros, a disseminação das boas práticas detectadas, bem como muitas
outras que tentam abordar o Programa como um todo
Benefícios Esperados
Os benefícios esperados a partir da adoção das recomendações presentes neste relatório não podem
ser relacionados diretamente a nenhuma das recomendações adotadas, pois como muito já se informou
anteriormente, o Programa de Irrigação e Drenagem é bastante complexo e possui muitos fatores
interdependentes que influenciam diretamente em seus resultados.
Portanto, os benefícios serão consequências das várias recomendações, sendo extremamente difícil
avaliar o impacto da adoção de cada uma separadamente. Por isso, a estimação dos benefícios serão feitas
a partir do seu retorno máximo, sendo razoável esperar que o alcançado seja um valor intermediário, que
dependerá da forma como se relacionarão as recomendações com a realidade de cada perímetro.
Dentre os benefícios esperados, um que deve ser de verificação mais direta é aquele que trata da
auto-sustentabilidade dos perímetros de irrigação e sua emancipação. Conforme visto nas análises
anteriores, poucos perímetros atualmente são auto-sustentáveis. A arrecadação da tarifa d´água (K2) não é
suficiente para cobrir os gastos com a manutenção e operação da infra-estrutura comum de irrigação
(M&O), sendo necessária a complementação por parte dos órgãos responsáveis na forma de aporte de
recursos. O valor total da diferença entre o arrecadado em tarifa d´água e gasto em manutenção e
operação da infra-estrutura hídrica de uso comum é de R$ 6.343.793,15 anuais. Adotando metas para
emancipação e conduzindo os perímetros de irrigação para melhores resultados, inclusive com o
estabelecimento da inviabilidade econômica de alguns, será possível, a médio prazo, a redução
significativa desse valor. Um ganho que pode ser obtido no curto prazo é o relativo aos perímetros que
geram alta renda, para os quais deveriam ser tomadas providências imediatas para emancipá-los e, a curto
prazo, reduzir significativamente a diferença entre o arrecadado de tarifa d´água e as despesas com M&O
nesses perímetros, atualmente em R$ 1.545.000,00.
O estabelecimento de metas para emancipação evitará a repetição de casos como a grande maioria
dos perímetros de irrigação atuais, que com um período de atividade, entre início de operação até hoje, de
média superior a 10 anos no caso da Codevasf e a 20 anos no caso do DNOCS, ainda não são
independentes e necessitam de aportes constantes de recursos públicos.
Outro ponto que pode gerar benefícios palpáveis é a redução da ociosidade dos perímetros que já
estejam operando, atualmente em torno de 39% nos da Codevasf e 15% nos do DNOCS (os números do
DNOCS devem ser bem superiores, uma vez que os perímetros que ainda não foram totalmente
implantados não tiveram sua área a implantar informada). A ociosidade é a área que ainda não está
produzindo apesar de existir infra-estrutura comum para tanto. Mesmo entre a área considerada como em
produção existe uma parte considerável onde os irrigantes não produzem por falta de crédito e outros
insumos. Caso essa área ociosa seja reduzida, é possível a ampliação da renda gerada pelo Programa, sem
o aporte de investimentos vultosos necessários para novos projetos, na casa de US$ 10.000,00 por
hectare. A área ociosa total estaria hoje por volta de 52.025 ha, logo, novos investimentos necessários
para incorporar áreas novas de tamanho semelhante seriam por volta de US$ 520.250.000,00. Bem como
teria bons reflexos no número de empregos gerados, na proporção de 1 direto e 2 indiretos para cada ha,
poderia chegar a mais de 150.000 empregos acrescentados com a redução da ociosidade.
Igualmente importante é a abordagem sistêmica, como a realizada neste trabalho, para a
recuperação de perímetros que estejam em má situação, evitando que ações isoladas sejam realizadas e
acabem gerando um retorno muito abaixo do que deveria se esperar. Só o DNOCS estima em R$
75.176.236,00 o valor necessário para a recuperação de seus perímetros. Ora, como já discutido talvez
deva ser o caso de definir alguns projetos como inviáveis economicamente, abandoná-los e aplicar
políticas compensatórias mais baratas para os irrigantes prejudicados. Isso evitaria a repetição ad eternum
do aporte de novos recursos públicos.
A observação de diversos cuidados e recomendações aqui apresentadas concorreriam para uma
significativa melhoria nos novos e antigos projetos, resultando em maior renda para os irrigantes e os
municípios que abrigam os perímetros, melhorando as condições de vida para uma ampla população que
gravita em torno destes significativos investimentos públicos.
141
Resumindo, dentre os benefícios esperados por meio da adoção das recomendações aqui
apresentadas, pode-se esperar:
a)redução de até R$ 1.545.000,00 na diferença entre o valor coletado de K2 e o valor gasto na
manutenção e operação, somente nos casos dos perímetros de Lagoa Grande, Mandacaru, Curaçá, Nilo
Coelho e Jaguaribe-Apodi, que se encontram entre os que geram mais renda e, portanto, possuem
condições de arcar com seus gastos;
b)economia de até R$ 4.798.793,15 por ano, decorrente da diferença entre o K2 arrecadado e o
gasto de manutenção e operação dos demais perímetros de irrigação não listados no item a;
c)redução do período necessário para a emancipação dos novos perímetros de irrigação, sendo a
média atual superior a 10 anos no caso da Codevasf e a 20 anos no caso do DNOCS (média de tempo
entre o término das obras e a data atual, sendo que a grande parte não possui perspectiva, mesmo após
esse tempo, de emancipação próxima);
d)redução da área ociosa existente nos perímetros de irrigação do DNOCS e Codevasf, atualmente
por volta de 52.025 ha, correspondendo a um investimento não produtivo de, aproximadamente, US$
520.250.000,00 ou R$ 1.352.650.000,00 [US$ 1,00 = R$ 2,60];
e)geração de mais de 150.000 novos empregos com a redução da atual área ociosa dos perímetros
de irrigação apontada no item e;
f)melhor uso dos R$ 75.176.236,00 estimados para recuperação de perímetros apenas do DNOCS,
considerando o abandono da inversão financeira para alguns perímetros economicamente inviáveis;
g)aproveitamento de maquinário do DNOCS com valor estimado superior a R$ 200.000,00, que se
encontra inativo e com alto risco de deterioração em Brumado/BA.”
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
“Diante do exposto, e visando contribuir para a melhoria do desempenho do Programa de Irrigação
e Drenagem, submetemos este relatório à consideração superior, com as seguintes propostas:
I. recomendar ao Secretário de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, por
meio do seu Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola, que, em conjunto com a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba - CODEVASF e o Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas - DNOCS:
a) amplie o esforço no sentido de orientar os irrigantes a direcionar a produção para culturas de alta
rentabilidade, como a fruticultura e a produção de sementes, desestimulando o plantio de culturas pouco
rentáveis;
b) estabeleça prazos de emancipação para os perímetros de irrigação conjuntamente com os órgãos
por eles responsáveis e trate-os como metas, avaliando também a possibilidade de extinção de perímetros
devido à sua inviabilidade econômica, sugerindo a adoção de medidas compensatórias mais baratas para
os irrigantes prejudicados;
c) observe, nos novos projetos, a combinação de lotes empresariais e familiares, assentando os lotes
empresariais ao mesmo tempo ou antecipadamente aos lotes familiares, observando o mesmo para as
áreas que estejam a ser incorporadas em perímetros já em operação;
d) estabeleça critérios para uma definição de sucesso, detalhe a forma de mensurá-los, classifique os
perímetros segundo tais critérios e os divulgue, a fim de estabelecer referências, incentivar boas práticas e
estimular medidas corretivas nos perímetros com baixo desempenho, a todos envolvidos, inclusive aos
estados;
e) acompanhe o desenvolvimento dos perímetros de irrigação de acordo com o planejado nos
estudos de viabilidade, atualizando-os e usando-os como referência para futuros estudos e projetos,
minimizando os erros e incorporando ações que aumentem a possibilidade de sucesso nos projetos;
f) assegure, para os novos projetos, inclusive aqueles objeto de convênios com estados, parecer de
uma comissão formada por técnicos capacitados do Programa sobre a qualidade e a exequibilidade do
estudo de viabilidade que balizará sua execução;
g) observe pontuação, para seleção de irrigantes familiares, que leve em conta a escolaridade,
experiência em agricultura e irrigação, experiência em associativismo, bom cadastro bancário, ser
residente local e já trabalhar com irrigação;
142
h) faça a manutenção de cadastro com nome daqueles que já receberam lotes por parte de qualquer
projeto público de irrigação de forma a não permitir nova participação durante determinado período;
i) permita a venda ou repasse do direito de uso ao lote pelos irrigantes que não tenham se adaptado
ao projeto, observando o item anterior;
j) licite o lote pela composição entre preço oferecido e pontuação, segundo o item g, permitindo ao
irrigante de maior pontuação/preço a primeira escolha do lote e assim sucessivamente;
k) licite os lotes empresariais de forma a classificar as empresas por melhor preço, conferindo à
vencedora o direito a primeira escolha entre os lotes disponíveis e assim sucessivamente;
l) promova o fornecimento, por parte dos órgãos responsáveis, de auxílio, quando da implantação
de novos projetos e recuperação de antigos, relativo à comercialização e associação dos irrigantes
familiares, incluindo profissionais direcionados para produção e associação, palestras e ações de
convencimento;
m) incentive o agrupamento de associações em cada perímetro, fortalecendo aquelas que sejam
economicamente viáveis, promovendo sua profissionalização e evitando a dispersão de esforços;
n) atue junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior no sentido de integrar ações voltadas a comercialização
e exportação nos perímetros;
o) estimule maior participação e envolvimento do DNOCS, da Codevasf, dos governos estaduais e
municipais e instituições de financiamento na implantação de novos projetos de irrigação e na
recuperação dos antigos, criando uma Comissão presidida pelo gerente do programa, com a participação
de representantes dos órgãos e entidades envolvidos, que emita parecer sobre a viabilidade de
implantação ou recuperação dos projetos;
p) promover a atuação mais estreita de DNOCS e Codevasf, unindo a experiência em acessar e
estocar água do DNOCS, com a de gerenciamento e desenvolvimento de projetos de irrigação da
Codevasf;
q) desenvolva formas de integração do projeto e do processo de seleção com a disponibilização de
linhas de crédito aos irrigantes, prevendo, no projeto de um novo perímetro de irrigação, os recursos
financeiros para formação de fundo de aval, ou instrumento similar, com o objetivo de alavancar os
empréstimos necessários à formação da cultura;
r) encoraje a formação de cooperativas de irrigantes e grupos de interesse para conjuntamente
suprirem a assistência técnica;
s) invista preferencialmente os recursos do Programa na utilização de áreas irrigadas e ociosas já
implantadas antes de se investir em novos projetos;
t) auxilie em termos técnicos e/ou financeiros, bem como oriente os Distritos, para a manutenção
dos canais de drenagem dos projetos mediante, por exemplo, a promoção de mutirões;
u) exija como contrapartida dos Estados e Municípios, para a implantação de novos perímetros, o
fornecimento de eletricidade, escolas e postos de saúde aos irrigantes que morem em lotes nos projetos
sob sua jurisdição, bem como a conservação de estradas que atendam aos perímetros;
v) oriente os Distritos para que verifiquem se a cobrança da tarifa d´água (K2) pode ser feita quando
os irrigantes estiverem capitalizados, ou seja, logo após o período de venda da colheita;
w) faça gestões junto aos Distritos, para que a cobrança da tarifa K2 seja baseada no consumo real
ou estimado de água , podendo considerar ou não a área irrigada, de forma a estimular o uso racional da
água, e que não se faça a cobrança somente sobre a área irrigada em hectares;
x) estimule a realização de eventos como encontros, visitas e seminários, de forma sistematizada,
que abranjam além dos perímetros públicos os privados de forma a ampliar a troca de experiências e
estreitar o relacionamento e a comunicação, identificando práticas que contribuam para a melhoria do
desempenho dos seus perímetros;
y) institua instâncias para a troca de experiências e informações a nível macro, tais como comissões
e grupos de estudo, que envolvam DNOCS, Codevasf e órgãos estaduais;
z) institua os seguintes indicadores de desempenho, destinados ao acompanhamento e avaliação
gerencial do Programa:
1. Custo de implantação/ área total irrigada em ha
2. Valor Bruto da Produção (VBP) total/Custo de implantação
3. Custo de M&O anual/ K2 arrecadado
143
4. VBP/custo de M&O
5. Custo de M&O anual/ ha total
6. VBP/ ha colhido
7. Produção (t)/ ha colhido
8. VBP/ m3 água utililizado
9. Inadimplência da tarifa de amortização de investimento (K1) e d´água (K2);
10. Prazo de emancipação/ prazo planejado
11. Ha irrigado/ ha total projeto
12. Percentual de irrigantes familiares associados à principal associação de produtores do perímetro
II. determinar ao Secretário de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional que
remeta ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação, contendo o conjunto de metas correspondentes
aos indicadores de desempenho recomendados, contemplando prazo para o atingimento dessas metas, e o
cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações prolatadas pelo
Tribunal, com o nome dos responsáveis pela implementação dessas medidas;
III. recomendar ao Ministro de Estado da Integração Nacional que estabeleça um grupo de contato
de auditoria, com a participação da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica e do Departamento de
Desenvolvimento Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do MI; da Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba - CODEVASF, do Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas - DNOCS e da Secretaria Federal de Controle Interno para atuar como canal de
comunicação com este Tribunal e para acompanhar a implementação das recomendações desta Corte de
Contas, a evolução dos indicadores de desempenho e o atingimento das respectivas metas;
IV. determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS que tome
providências imediatas em relação à remoção das máquinas colheitadeiras agrícolas que se encontram no
perímetro de Brumado, números de patrimônio 148247 e 148248, alienando-as ou permutando-as, caso
não encontre uso imediato em suas atividades, ante o risco de perda deste patrimônio público sob sua
responsabilidade;
V. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que informe nas contas do DNOCS
referentes ao exercício de 2002 sobre o cumprimento da determinação anterior;
VI. remeter cópia da Decisão que vier a ser adotada nestes autos, acompanhada dos respectivos
Relatório e Voto, e deste Relatório de Auditoria, ao Ministro de Estado da Integração Nacional; aos
presidentes das comissões de Fiscalização e Controle, do Senado Federal, e de Desenvolvimento Urbano
e Interior e de Fiscalização Financeira e Controle, da Câmara Federal; ao Secretário de Infra-Estrutura
Hídrica do MI; aos presidentes da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
Parnaíba - Codevasf e do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS; ao Diretor do
Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do MI e ao
Secretário Federal de Controle Interno;
VII. autorizar a conversão destes autos em acompanhamento e seu encaminhamento à 4ª Secex
para o monitoramento da implementação das recomendações prolatadas pelo Tribunal.”
12. O Diretor da 2ª DT consignou que o programa em questão, a exemplo dos demais programas
incluídos no Plano Plurianual, conta com um gerente designado, no caso o Diretor do Departamento de
Desenvolvimento Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração
Nacional. No entanto, as entidades executoras atuam de modo autônomo, seguindo procedimentos
diversos. Também destacou que os comentários encaminhados pelos auditados (fls. 106/129) revelaram a
ausência de uma visão sistêmica por parte dos gestores, bem como uma certa resistência à avaliação,
traduzida na série de explicações do Dnocs sobre o baixo desempenho de seus perímetros e pelos
comentários por vezes agressivos da Codevasf. No mérito, manifestou-se de acordo com as propostas de
encaminhamento oferecidas pela equipe de auditoria.
13. A titular da unidade técnica destacou que o resultado final do presente trabalho mostra “que o
gerenciamento do programa é deficiente, em parte em decorrência do desenho institucional do programa
que divide sua execução por diversos órgãos, sem uma coordenação efetiva; registra a falta de critérios
objetivos para o acompanhamento e avaliação dos resultados obtidos e o desinteresse pelos projetos
após o término das obras civis. Na avaliação da equipe, o sucesso dos projetos depende muito mais de
144
iniciativas individuais que das ações de planejamento dos órgãos responsáveis pelo setor de irrigação no
Brasil”. Assinalou, também, que a auditoria definiu, em acordo com os gestores, um conjunto de
indicadores que poderão ser utilizados para o monitoramento e propôs recomendações que objetivam
melhorar o desempenho do programa. Por fim, manifestou-se de acordo com as propostas de
encaminhamento formuladas.
É o relatório.
VOTO
Parabenizo a equipe de auditoria pelo excelente trabalho produzido, que identificou com muita
propriedade os fatores que influenciam o sucesso dos perímetros de irrigação implantados pelo Governo
Federal, bem como efetuou diversas recomendações que buscam otimizar a disseminação, pelos demais
perímetros, das boas práticas encontradas, com as quais estou plenamente de acordo, efetuando, apenas,
ajustes em sua redação.
Consoante destacado no relatório precedente, a implementação das recomendações pelos órgãos
competentes contribuirá para a obtenção de diversos benefícios, dentre os quais:
- redução de cerca de R$ 1,5 milhões na diferença entre o valor coletado da tarifa d´água - K2 e o
valor gasto na manutenção e operação, somente nos casos dos perímetros de Lagoa Grande, Mandacaru,
Curaçá, Nilo Coelho e Jaguaribe-Apodi;
- economia de até R$ 4,8 milhões por ano, decorrente da diferença entre o K2 arrecadado e o gasto
de manutenção e operação dos demais perímetros de irrigação não listados no item anterior;
- redução do período necessário para a emancipação dos novos perímetros de irrigação;
- redução da área ociosa existente nos perímetros de irrigação do Dnocs e Codevasf (atualmente por
volta de 52 mil hectares), com a conseqüente geração de mais de 150.000 novos empregos;
- melhor uso dos cerca de R$ 75 milhões necessários para a recuperação de perímetros implantados
pelo Dnocs, uma vez que alguns perímetros economicamente inviáveis não receberão mais investimentos;
- aproveitamento de maquinário do Dnocs, de valor superior a R$ 200 mil, que se encontra inativo e
com alto risco de deterioração.
Dessa forma, acolho os pareceres da unidade técnica e Voto por que o Tribunal adote a decisão que
ora submeto á deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 614 /2002-TCU-Plenário
1. Processo nº TC-011.895/2001-4 (c/ um volume)
2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Órgãos: Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, Companhia
de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – CODEVASF e Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas – DNOCS
4. Interessado: Tribunal de Contas da União
5. Relator: Ministro Iram Saraiva
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Seprog
8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. recomendar à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, por
meio do seu Departamento de Desenvolvimento Hidroagrícola que, em conjunto com a Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba - CODEVASF e o Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas - DNOCS:
145
8.1.1. amplie o esforço no sentido de orientar os irrigantes a direcionar a produção para culturas de
alta rentabilidade, como a fruticultura e a produção de sementes, desestimulando o plantio de culturas
pouco rentáveis;
8.1.2. estabeleça prazos de emancipação para os perímetros de irrigação e os trate como metas,
avaliando, também, a possibilidade de extinção de perímetros economicamente inviáveis, sugerindo a
adoção de medidas compensatórias mais baratas para os irrigantes prejudicados;
8.1.3. observe, nos novos projetos ou nas áreas que estejam para ser incorporadas nos perímetros já
em operação, a combinação de lotes empresariais e familiares, assentando os lotes empresariais ao mesmo
tempo ou antecipadamente aos lotes familiares;
8.1.4. estabeleça critérios para uma definição de sucesso, detalhe a forma de mensurá-los,
classifique os perímetros segundo tais critérios e os divulgue a todos envolvidos, inclusive aos estados, a
fim de estabelecer referências, incentivar boas práticas e estimular medidas corretivas nos perímetros com
baixo desempenho;
8.1.5. acompanhe o desenvolvimento dos perímetros de irrigação de acordo com o planejado nos
estudos de viabilidade, atualizando-os e usando-os como referência para futuros estudos e projetos,
procurando, dessa forma, minimizar erros e incorporar ações que aumentem a possibilidade de sucesso;
8.1.6. assegure, com relação a novos projetos, inclusive aqueles objeto de convênios com estados,
que a qualidade e exeqüibilidade do estudo de viabilidade que balizará sua execução seja avaliado por
uma comissão formada por técnicos capacitados do programa;
8.1.7. observe pontuação, para seleção de irrigantes familiares, que leve em conta a escolaridade,
experiência em agricultura e irrigação, experiência em associativismo, bom cadastro bancário, ser
residente local e já trabalhar com irrigação;
8.1.8. faça a manutenção de cadastro com nome daqueles que já receberam lotes por parte de
qualquer projeto público de irrigação de forma a não permitir nova participação durante determinado
período;
8.1.9. permita a venda ou repasse do direito de uso ao lote pelos irrigantes que não tenham se
adaptado ao projeto, observando o item anterior;
8.1.10. licite o lote pela composição entre preço oferecido e pontuação, segundo o item 8.1.7,
permitindo ao irrigante de maior pontuação/preço a primeira escolha do lote e assim sucessivamente;
8.1.11. licite os lotes empresariais de forma a classificar as empresas por melhor preço, conferindo à
vencedora o direito a primeira escolha entre os lotes disponíveis e assim sucessivamente;
8.1.12. promova o fornecimento, quando da implantação de novos projetos e recuperação de
antigos, de auxílio por parte dos órgãos responsáveis relativo à comercialização e associação dos
irrigantes familiares, incluindo profissionais direcionados para produção e associação, palestras e ações
de convencimento;
8.1.13. incentive o agrupamento de associações em cada perímetro, fortalecendo aquelas que sejam
economicamente viáveis, promovendo sua profissionalização e evitando a dispersão de esforços;
8.1.14. atue junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior no sentido de integrar ações voltadas à comercialização
e exportação nos perímetros;
8.1.15. estimule maior participação e envolvimento do Dnocs, da Codevasf, dos governos estaduais
e municipais e instituições de financiamento na implantação de novos projetos de irrigação e na
recuperação dos antigos, estudando a criação de uma comissão, presidida pelo gerente do programa e com
a participação de representantes dos órgãos e entidades envolvidos, que avalie a viabilidade de
implantação ou recuperação dos projetos;
8.1.16. promova a atuação mais estreita entre Dnocs e Codevasf, unindo a experiência em acessar e
estocar água do primeiro, com a de gerenciamento e desenvolvimento de projetos de irrigação da última;
8.1.17. desenvolva formas de integrar o projeto de um novo perímetro de irrigação e o
correspondente processo de seleção com a disponibilização de linhas de crédito aos irrigantes, prevendo
os recursos financeiros para formação de um fundo de aval ou instrumento similar, com o objetivo de
alavancar os empréstimos necessários à formação da cultura;
8.1.18. encoraje a formação de cooperativas de irrigantes e grupos de interesse para conjuntamente
suprirem a assistência técnica;
146
8.1.19. invista, preferencialmente, os recursos do programa na utilização de áreas irrigadas e ociosas
já implantadas;
8.1.20. auxilie em termos técnicos e/ou financeiros, bem como oriente os distritos de irrigação no
sentido de que seja efetuada a manutenção dos canais de drenagem dos projetos, mediante, por exemplo, a
promoção de mutirões;
8.1.21. exija, como contrapartida dos estados e municípios para a implantação de novos perímetros,
o fornecimento de eletricidade, escolas e postos de saúde aos irrigantes que morem em lotes nos projetos
sob sua jurisdição, bem como a conservação de estradas que atendam aos perímetros;
8.1.22. oriente os distritos para que verifiquem se a cobrança da tarifa d´água (K2) pode ser feita
quando os irrigantes estiverem capitalizados, ou seja, logo após o período de venda da colheita;
8.1.23. faça gestões junto aos distritos para que a cobrança da tarifa d’água (K2) seja baseada no
consumo real ou estimado de água, considerando-se ou não a área irrigada, de forma a estimular o seu uso
racional, e não somente sobre a área irrigada;
8.1.24. estimule a realização de eventos como encontros, visitas e seminários, de forma
sistematizada, com a participação dos perímetros públicos e privados, buscando ampliar a troca de
experiências e estreitar o relacionamento e a comunicação, bem como identificar práticas que contribuam
para a melhoria do desempenho dos seus perímetros;
8.1.25. institua instâncias para a troca de experiências e informações em nível gerencial, tais como
comissões e grupos de estudo, que envolvam Dnocs, Codevasf e órgãos estaduais;
8.1.26. institua os seguintes indicadores de desempenho, destinados ao acompanhamento e
avaliação gerencial do programa:
- Custo de implantação/ área total irrigada em ha
- Valor Bruto da Produção (VBP) total/Custo de implantação
- Custo de M&O anual/ K2 arrecadado
- VBP/custo de M&O
- Custo de M&O anual/ ha total
- VBP/ ha colhido
- Produção (t)/ ha colhido
- VBP/ m3 água utililizado
- Inadimplência da tarifa de amortização de investimento (K1) e d´água (K2);
- Prazo de emancipação/ prazo planejado
- Ha irrigado/ ha total projeto
- Percentual de irrigantes familiares associados à principal associação de produtores do perímetro
8.1.27. encaminhe a este Tribunal, no prazo de noventa dias, plano de ação contendo o conjunto de
metas correspondentes aos indicadores de desempenho recomendados, contemplando prazo para a
consecução dessas metas, e o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das
recomendações ora efetuadas, bem como os responsáveis pela implementação dessas medidas;
8.2. recomendar ao Ministério da Integração Nacional que estabeleça um grupo de contato de
auditoria, com a participação da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica e do seu Departamento de
Desenvolvimento Hidroagrícola, da Codevasf, do Dnocs e da Secretaria Federal de Controle Interno, para
atuar como canal de comunicação com este Tribunal e para acompanhar a implementação das
recomendações aqui efetuadas, a evolução dos indicadores de desempenho e a consecução das respectivas
metas;
8.3. determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS que adote
providências imediatas em relação à remoção das máquinas colheitadeiras agrícolas que se encontram no
perímetro de Brumado, números de patrimônio 148247 e 148248, alienando-as ou permutando-as, caso
não encontre uso imediato em suas atividades, ante o risco de perda deste patrimônio público sob sua
responsabilidade;
8.4. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que informe, nas contas do Dnocs
referentes ao exercício de 2002, acerca do cumprimento da determinação constante do item 8.3;
8.5. remeter cópia da presente decisão, relatório e voto, bem como do relatório de auditoria de fls.
144/288, ao Ministro de Estado da Integração Nacional, ao Secretário e ao Diretor do Departamento de
Desenvolvimento Hidroagrícola da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica desse ministério, aos presidentes
da Codevasf e do Dnocs, ao Secretário Federal de Controle Interno, e aos presidentes das Comissões de
147
Fiscalização e Controle do Senado Federal, e de Desenvolvimento Urbano e Interior e de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara Federal;
8.6. autorizar a conversão destes autos em acompanhamento e encaminhá-los à 4ª Secex, para o
monitoramento da implementação das recomendações aqui exaradas.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva (Relator), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Ministro que alegou suspeição: Adylson Motta.
11.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
GRUPO II - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-750.049/1998-7 (com 3 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Delegacia do Ministério da Educação e do Desporto no Estado de Rondônia, DEMECRO (extinto)
Responsável: Francisco Aparecido Ferreira, Delegado
Ementa: Verificações na Delegacia do Ministério da Educação e do Desporto no Estado de
Rondônia. Falhas nos controles sobre andamento de convênios. Omissão e demora em relação a
providências necessárias às respectivas prestações de contas. Determinação ao FNDE, órgão repassador
dos recursos e à Secretaria de Educação Fundamental do MEC.
Trata-se de verificações em convênios, acordos e ajustes da então Delegacia do Ministério da
Educação e do Desporto no Estado de Rondônia - DEMEC/RO, em cumprimento ao Plano de Auditoria
do 1.º Semestre/1998.
2.
O relatório produzido pela Equipe de Auditoria, inserido nas fls. 2/40 do volume principal
dos autos, contém proposta de audiências que foram acolhidas e determinadas por este Relator
(fl. 42-VP). Em conseqüência, os Srs. Francisco Aparecido Ferreira, Delegado do MEC em Rondônia;
José Antonio Carletti, Ex-Secretário Executivo do FNDE; e Dirceu Bettiol, Ex-Secretário de Estado da
Educação de Rondônia, apresentaram suas razões de justificativas, analisadas pela SECEX-RO (às fls.
114/136 do v. principal) que concluiu propondo a realização de diligência junto ao Fundo Nacional do
Desenvolvimento da Educação, órgão concedente dos recursos, para se apurar a situação dos convênios
apontados na auditoria como contendo falhas. Em razão da diligência foram remetidos aos autos do
processo os documentos de fls. 151/161, o que resultou na instrução da Unidade Técnica (fls. 162/171)
dando conta das seguintes falhas:
I – falha cometidas pelo órgão concedente dos recursos
c) demora na correção de falhas detectadas em convênio, contrariando o art. 11, caput e § 1.º da
Resolução n.º 4/96 e o art. 11, §§ 2.º e 3.º da Portaria n.º 99/96 do MEC;
d) ausência de parecer em processos de prestação de contas, contrariando o art. 11 da Resolução
n.º 4/96 e o art. 11 da Portaria n.º 99/96 do MEC;
e) falta de providências quanto à prestação de contas intempestiva, com ofensa ao art. 22, § 6.º, da
IN/STN n.º 2/93;
f) omissão no dever de cobrar dívidas, descumprindo o dispostos no § 21, art. 11, da Resolução
MEC n.º 4/96.
II – falhas cometidas pelo convenente
148
A instrução da Unidade Técnica especifica os convênios e suas respectivas faltas:
"1) Convênio 4.382/97
No que diz respeito ao Convênio 4.382/97, ressaltamos que o Concedente encaminhou o Ofício
3518/2001/DITCE/GECAP/DIROF em 01/11/2001 ao Convenente, fl. 155, determinando a devolução de
R$ 55.492,07, referente a não execução dos poços, objeto do convênio em 6 escolas e solicitando ao
Convenente “(a) encaminhar os comprovantes dos valores devolvidos de R$ 233.562,84 e R$ 27.036,40,
com a devida autenticação mecânica do Banco do Brasil S/A; (b) comprovar a utilização do saldo de R$
2.661,54, demonstrado no extrato bancário, bem como o valor de R$ 2.229,63, relacionado no anexo XII
(relação de pagamento efetuados), porém não constante do extrato bancário; (c) justificar o débito
autorizado no valor de R$ 70.000,00 de 06/03/98, bem como os saques dos valores de R$ 300.000,00 e
R$ 30.000,00, datados de 26/03/98 e 28/04/98, respectivamente, alheios ao objeto do convênio; e (d)
justificar a não aplicação dos recursos de R$ 330.000,00, entre o período de 26/03/98 a 28/04/98,
conforme demonstrado no extrato bancário.
Acrescentamos que, conforme nossa instrução inicial fls.114/136-v.pricipal, necessita, ainda de
esclarecimento as seguintes irregularidades:
a) a Secretaria de Estado da Educação de Rondônia – SEDUC/RO, solicitou recursos no valor de
R$ 380.364,00 ( trezentos e oitenta mil e trezentos e sessenta e quatro reais) para perfuração de 20
(vinte) poços semi-artesianos em treze Municípios. O Parecer do DPAD/FNDE foi para que fossem
liberados apenas R$ 190.182,00 (cento e noventa mil e cento e oitenta e dois reais) para perfuração de
10 (dez) poços relacionas em nove cidades. O Convênio foi, no entanto, formalizado no valor de R$
380.364,00 para perfuração de 10 (dez) poços;
b) os poços a serem perfurados, não estão de acordo (nem detalhados de forma precisa) com o
projeto que foi apresentado ao MEC quando da celebração do citado convênio n.º 4.382/97 e;
c) os contratos celebrados com a Construtora Fênix Ltda. representam um mesmo objeto (40
poços) que foi fracionado com vistas à utilização de modalidade de licitação distinta da exigida para o
caso, em clara ofensa ao art. 23, § 5.º da Lei n.º 8.666/93;
2) Convênio 4.716/95
a) Prestação de Contas apresentada somente em 10/06/96, portanto, intempestivamente,
infringindo a Cláusula 8.ª, § 2.º, do Termo de Convênio;
b) consta dos autos que a Unidade Executora Escola Wadih Darwich Zacarias recebeu R$
10.000,00 (dez mil reais) por meio das Ordens Bancárias de n.os 95OB19023 e 95OB19565, de 08/12/95
e 19/12/95, quando, na verdade, só deveria receber R$ 5.000,00 (cinco mil reais). E a Prestação de
Contas apresentada refere-se a apenas R$ 5.000,00, descumprindo, portanto, as Cláusulas 1.ª (relação
de n.º de alunos x valor por escola) e 8.ª, § 1.º, do Termo de Convênio;
3) Convênio 3.456/96
a) Prestação de Contas apresentada em 23/05/97, intempestivamente, portanto, infringindo o
estabelecido na Cláusula 8.ª, § 2.º, do Termo de Convênio;
b) não há, nos autos, solução para os R$ 3.000,00 da APP da Escola Nacional que não foi
prestado contas, descumprindo o exposto na Cláusula 8.ª, § 1.º, do Termo de Convênio;
c) à Prefeitura foi creditado R$ 29.400,00 (vinte nove mil e quatrocentos reais) por meio da
Ordem Bancária 96OB57811, de 19/08/96, na conta corrente 97.607-5, da Agência 0102-3 (Banco do
Brasil), conforme o cadastro apresentado pela Prefeitura. Entretanto, a Prestação de Contas apresenta
um extrato de outra conta (99.220-8) para a qual aqueles recursos foram transferidos a partir de
18/10/96. Qual a movimentação desses recursos antes desta data e os rendimentos de aplicação
financeira relativos a este intervalo de dias, que não estão demonstrados na Prestação de Contas, em
atendimento ao exposto na Cláusula 6.ª, caput e Subcláusula Única, do Termo de Convênio;
d) não movimentação dos recursos do convênio em conta específica, conforme subitem anterior,
infringindo o contido no art. 16, caput, da IN/STN 02/93 ;
4) Convênio 380/96
a) não apresentação, na prestação de contas, do extrato bancário da conta corrente para a qual os
recursos foram repassados (c/c n.º 97.904-X, agência 0102-3, Banco 001) tendo esses sido,
indevidamente, transferidos para a conta corrente n.º 97.949-X, da mesma agência bancária,
infringindo o contido no art. 16 da IN/STN 02/93;
149
b) prestação de contas sem apresentar os extratos bancários de todo o período em que os recursos
estavam à sua disposição, pois apesar da primeira parcela dos recursos ter sido repassada no dia
17.04.96 os extratos apresentados nos autos têm data a partir de julho de 1996, em desacordo com a
Subcláusula Única da Cláusula 6.ª e a Cláusula 7.ª, ambas do Termo de Convênio;
c) efetivação de 51 pagamentos fora do prazo de vigência do convênio, em desacordo com a
Subcláusula Única da Cláusula 7.º do Termo de Convênio;
d) não utilização exclusiva da conta corrente destinada às despesas do convênio, pois foram
verificadas diversas movimentações financeiras sem que essas guardassem correspondência com os
pagamentos efetuados para saldar as despesas relativas ao objeto do convênio, contrariando o disposto
no art. 16 da IN/STN 02/93;
5) Convênio 4.023/96
a) a Prefeitura alterou o Plano de Trabalho e o executou, e somente depois é que comunicou à
DEMEC/RO, descumprindo, portanto, a Cláusula 2.ª, inciso II, alínea “a”, do Termo de Convênio;
b) movimentação dos recursos em conta não-específica, infringindo o contido no art. 16, caput, da
IN/STN 02/93;
c) os documentos dos imóveis apresentados no Plano de Trabalho e após a execução das obras,
além de serem em número insuficiente, demonstram ser de propriedade de terceiros os locais onde foram
construídas/reformadas as escolas, descumprindo a orientação do art. 3.º, § 1.º, inciso I, alínea “d”, da
Portaria/MEC n.º 99/95;
6) Convênio 5.419/96
a) omissão no dever de cobrar dívidas decorrentes de irregularidades detectadas, em detrimento
dos Cofres Federais, porque por meio de verificação in loco, referente à ação 02 do Plano de Trabalho
do Convênio, identificaram-se as seguintes irregularidades:
a.1) a empresa contratada pela Prefeitura para executar o serviço de construção de uma área
coberta de 146 m2 na Escola Municipal Jesus Perez, construíra apenas 112,39 m2, isto é, 33,61 m2 a
menos que o acertado. Como o serviço já havia sido pago ao preço de R$ 143,36 (cento e quarenta e três
reais e trinta e seis centavos) o m2, evidenciou-se um pagamento a maior de R$ 4.818,32 (quatro mil,
oitocentos e dezoito reais e trinta e dois centavos) já que a contratada recebera pelos 146 m2;
a.2) a Prefeitura contratou a execução do serviço de ampliação da cozinha da Escola Municipal
José Carlos Nery a um preço superior aos parâmetros financeiros estabelecidos pela tabela da Divisão
de Infra-estrutura/Secretaria de Educação Fundamental/MEC para o exercício de 1996, proporcionado,
no total da obra, um pagamento a maior de R$ 5.681,45 (cinco mil seiscentos e oitenta e um reais e
quarenta e cinco centavos);
a.3) a empresa contratada pela Prefeitura para executar o serviço de reforma da cozinha da
Escola Municipal Floriza Bouez, recebeu o valor de R$ 10.114,20 (dez mil, cento e quatorze reais e vinte
centavos) porém não executou o serviço;
a.4) a empresa contratada pela Prefeitura para executar o serviço de construção de uma área
coberta de 146 m2 na Escola Municipal Saul Bennesby construíra uma área de apenas 133,10 m2, isto é,
12,9 m2 a menos que o contratado. Como o serviço já havia sido pago ao preço de R$ 137,24 m2,
evidenciou-se um pagamento a maior de R$ 1.771,35 (um mil setecentos e setenta e um reais e trinta e
cinco centavos), já que a contratada recebera pelos 146 m2.
b) não obstante as irregularidades constatadas, em 29.09.97 o SPAT/DEMEC-RO solicitou à
Prefeitura, por meio do Ofício n.º 1172/97-SPAT/DEMEC, a devolução dos recursos com relação,
apenas, às impropriedades detectadas nas escolas José Carlos Nery e Professora Floriza Bouez,
deixando de cobrar os R$ 6.589,67 (seis mil, quinhentos e oitenta e nove reais e sessenta e sete centavos)
correspondentes às faltas observadas nas escolas Dr. Jesus Perez e Saul Bennesby, descumprindo o
disposto no § 3.º, art. 11, da Resolução n.º 4/96;
7) Convênio 001/96
Quanto ao Convênio 001/96, temos a destacar que ele foi celebrado entre o Governo do Estado de
Rondônia e o Secretaria de Educação Fundamental/SEF/MEC, no valor total de R$ 513.788,00, sendo
R$ 461.080,00 a parte do Concedente e R$ 46.708,00, contrapartida do Convenente, vigência 19/08/96 a
16/12/96, com o objetivo de aquisição de equipamento escolar, e, segundo consta de nossa instrução fl.
128 – V. principal foram detectadas as seguintes irregularidades:
150
a) prestação de Contas apresentada em 05/06/97, intempestivamente, portanto, infringindo a
Cláusula 9.º do Termo de Convênio;
b) todos os pagamentos, inclusive os referentes à contrapartida do Estado, foram efetuados após o
término da vigência do Convênio, contrariando os termos da Subcláusula Única da Cláusula 9.ª do
Termo de Convênio;
c) verificação in loco nas ações executadas nos Municípios de Alto Paraíso, Monte Negro e
Cujubim, detectou-se:
c.1) em Alto Paraíso, constataram que das doze escolas relacionadas pela SEDUC para receber os
equipamentos só uma existia, e esta ainda não havia recebido o material (encontrava-se no almoxarifado
local);
c.2) em Monte Negro, onde havia onze escolas relacionadas, apenas duas foram beneficiadas com
o material; as nove demais nada receberam;
c.3) em Cujubim, das onze escolas relacionadas só dez pertenciam a este Município. Não
receberam nenhum equipamento referente a este Convênio.
d) Já se transcorreram dez meses da apresentação da Prestação de Contas e nenhum parecer foi
emitido, contrariando os termos do art. 11, da Resolução n.º 04, de 14/02/96.
Segundo o responsável, fl. 3-v.3, “A Secretaria de Estado da Educação não apresentou a
prestação de contas em tempo hábil, justificando que as mercadorias ainda não haviam sido entregues,
não podendo, portanto, efetuar os pagamentos e a conseqüente prestação de contas. Saliente-se que a
despesa foi empenhada dentro do período de vigência do convênio.”, e, “com relação aos itens C 1 a C 3
e D esta DEMEC emitiu parecer conclusivo n.º 081-1/Spat/Demec/RO de 17.07.98, concluindo pela não
aprovação das contas apresentadas...”
Não obstante as irregularidades apontadas, consta no SIAFI, fl. 160/161 – V. principal, que o
convênio 001/96 já está HOMOLOGADO.
Como se depreende dos autos, quanto aos convênio ainda pendentes, com exceção do convênio
001/96, o Concedente tem tomado as devidas providências, determinando, inclusive, o desarquivamento
de alguns convênios já aprovados para apurar as irregularidades por nós apontadas."
3.
A instrução reproduzida no item anterior conclui propondo ao Tribunal:
“a) com fulcro no art. 58, II, da Lei n.º 8.443/92, seja aplicada multa ao Sr. Francisco Aparecido
Ferreira, Ex-Delegado do MEC em Rondônia, fixando-lhe prazo de 15 dias para que comprove, junto a
este Tribunal, recolhimento aos cofres nacionais, em virtude de omissão do dever de notificar ao
Convenente da ausência de prestação de contas, nos termos do art. 22, § 6.º, da IN 02/93, bem como da
omissão quanto às providências para a devida instauração da Tomada de Contas Especial, nos termos do
art. 8.º da Lei n.º 8.443/92;
b) com fulcro nos arts. 49, IV e 50, II, da Lei n.º 8.443/92, encaminhar cópia destes autos ao
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, por intermédio da Secretaria Federal de Controle
Interno, para que sejam emitidos pareceres conclusivos bem como auxiliar na instauração, se necessária,
de Tomada de Contas Especial dos convênios 4.382/97, 4.716/95, 3.456/96, 380/96, 4.023/96 e 5.419/96.
c) nos termos dos arts. 49, IV e 50, II, da Lei n.º 8.443/92, encaminhar cópia destes autos à
Secretaria de Educação Fundamental/MEC, por intermédio da Secretaria Federal de Controle Interno,
para que se pronuncie quanto ao fato da homologação do Convênio 001/96, não obstante as seguintes
irregularidades:
1.º - todos os pagamentos, inclusive os referentes à contrapartida do Estado, foram efetuados após o
término da vigência do Convênio, contrariando os termos da Subcláusula Única da Cláusula 9.ª do Termo
de Convênio;
2.º - parecer n.º 081-1/Spat/Demec/RO de 17.07.98, da DEMEC, emitido após verificação in loco
nas ações executadas nos Municípios de Alto Paraíso, Monte Negro e Cujubim, foi pela não aprovação
das contas após ter detectado: (a) que em Alto Paraíso, das doze escolas relacionadas pela SEDUC para
receber os equipamentos só uma existia, e esta ainda não havia recebido o material (encontrava-se no
almoxarifado local); (b) em Monte Negro, onde havia onze escolas relacionadas, apenas duas foram
beneficiadas com o material, as nove demais nada receberam; (c) em Cujubim, das onze escolas
relacionadas só dez pertenciam a este Município. Não receberam nenhum equipamento referente a este
Convênio;
d) determinar à SECEX/RO que acompanhe a medida prevista nos itens 'a', 'b' e 'c'.”
151
É o Relatório.
VOTO
4.
Entendo que as falhas apontadas nos autos deste processo são passíveis de serem corrigidas
no âmbito do Controle Interno, sem que, de imediato, se utilize do instituto da apenação de dirigentes que
responderam por órgão que foi extinto. Ademais, consta na instrução lavrada pela Unidade Técnica que
na ocasião da diligência realizada junto ao FNDE, este órgão havia adotado providências, então em
andamento, para sanar falhas nos convênios citados neste processo (item 2 do meu relatório, último
parágrafo). Em razão disso propugno pelo encaminhamento de determinação ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação no sentido da adoção das providências necessárias ao exame das contas
dos convênios verificados na auditoria.
Assim, Voto no sentido do Tribunal adotar a deliberação cujo teor ora submeto à elevada
apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
DECISÃO N.º 615/2002 - TCU - PLENÁRIO
1. Processo n.º TC-750.049/1998-7 (com 3 volumes)
2. Classe de Assunto: (V) - Auditoria
3. Órgão: Delegacia do Ministério da Educação e do Desporto no Estado de Rondônia, DEMEC/RO
(extinto)
4. Responsável: Francisco Aparecido Ferreira, Delegado.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: SECEX -RO
8. Decisão: Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, decidem
em:
8.1. - determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, com fulcro nos arts. 49, IV
e 50, II, da Lei n.º 8.443/92, que adote, em prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação, as
providências necessárias ao deslinde das prestações de contas dos convênios n.ºs 4.382/97, 4.716/95,
3.456/96, 380/96, 4.023/96 e 5.419/96 vinculados ao Estado de Rondônia, dando ciência a esta Corte de
Contas;
8.2. - determinar à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação que, em prazo
de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, se pronuncie junto à Secretaria de Controle Externo deste
Tribunal no Estado de Rondônia quanto à homologação do Convênio 001/96, relativo ao Estado de
Rondônia, não obstante as seguintes irregularidades:
a) os pagamentos, inclusive as contrapartidas do Estado, foram efetuados após a vigência do
Convênio, contrariando a Subcláusula Única da Cláusula 9.ª do Termo de Convênio;
b) parecer n.º 81-1/Spat/ de 17.7.1998, da DEMEC-Rondônia (emitido após verificação in loco
nas ações executadas nos Municípios de Alto Paraíso, Monte Negro e Cujubim) pela não aprovação das
contas em razão de ter sido detectado que: i - em Alto Paraíso, das doze escolas relacionadas pela
Secretaria Estadual de Educação para receber os equipamentos só uma existia, e esta ainda não havia
recebido o material que se encontrava no almoxarifado local); ii - em Monte Negro, onde havia onze
escolas relacionadas, apenas duas foram beneficiadas com o material, as demais nada receberam; iii - em
Cujubim, das onze escolas relacionadas só dez pertenciam a este Município e não receberam equipamento
referente ao Convênio n.º 001/96;
8.3. - remeter cópia da presente Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, ao
atual Secretário-Executivo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e ao atual Secretário de
152
Educação Fundamental do Ministério da Educação para subsidiar as providências objeto desta
Deliberação.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-008.399/2000-6 (com 6 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Amapá - DRT/AP
Responsáveis: Maria do Socorro Bessa de Castro, CPF 055.871.822-15; Disney Furtado da Silva,
CPF 182.170.792-34; Aderson Pinheiro de Lima, CPF 046.264.002-72
Ementa: Verificações na área de pessoal, convênios, licitações e contratos, relativamente ao ano
de 1999. Faltas arroladas nos autos submetidas à justificativa dos responsáveis. Rejeição de parte das
razões apresentadas. Aplicação da multa prevista no art. 58, II, da Lei n.º 8.443/92. Determinações à
DRT/AP. Juntada do processo às contas da entidade relativas ao ano 1999 para exame em conjunto e em
confronto. Remessa de cópia da Deliberação adotada acompanhada do Relatório e Voto que a
fundamentam à Entidade auditada.
Trata-se da auditoria realizada na Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Amapá –
DRT/AP, abrangendo as áreas de convênios, licitações e contratos e pessoal concernentes ao exercício de
1999. A mencionada fiscalização decorreu da inclusão do órgão no Plano de Auditoria referente ao
primeiro semestre do exercício de 2000. Adota-se a instrução produzida pelo ACE Agnaldo da Luz Costa
(fls. 150/186, do volume principal).
‘I. A equipe de auditoria apontou diversas irregularidades no órgão, resultando como proposta de
encaminhamento, na audiência dos responsáveis pelos atos praticados. O Sr. Ministro-Relator anuiu com
a proposta de encaminhamento.
II. Regularmente expedidas as notificações, à exceção das empresas W M Comunicação, J L V de
Souza e A S Freitas, todos os demais responsáveis apresentaram as razões de justificativa. A seguir, a
defesa de cada um, bem assim a respectiva análise.
1) questionamento: pagamento indevido de indenização de transportes cumulativamente com
diárias, em desacordo com o que prescreve o art. 3.º, do Decreto n.º 3184, de 27 de setembro de 1999.
Exemplos estão relacionados no quadro abaixo:
Servidor
Data do deslocamento
Ediraldo
29 e 30/11/99; 01 a 03/12/99; e 06 a 10/12/99
Homobono
Santa
Brígida
Joel
dos 16 a 18/11/99; 06 a 10/12/99; 13 a 15/12/99
Reis
de
Souza
Mauro
06 a 10/12/99
Rodrigues
de Souza
Wueber
29 a 30/11/99
Duarte
Penafort
Raimundo 22 a 26/11/99; 06e 07/12/99; 09 e 10/12/99
Barbosa da
Silva
Valor recebido a maior *
R$ 170,00
R$ 187,00
R$ 85,00
R$ 34,00
R$ 153,00
153
* considerando a indenização de transporte no valor de R$ 17,00, conforme art. 2.º, do Decreto n.º
3.184/99
1.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro, ex-Delegada da DRT/AP (vol. 4, fls.
01/12) - ocorreu falha administrativa, entretanto, foram tomadas medidas no sentido de ressarcimento ao
órgão, via desconto em folha de pagamento, dos valores pagos indevidamente, conforme documentos
anexados.
1.2) análise: de fato, conforme documentos juntados (vol. 4, fls. 17/21), os valores pagos
indevidamente foram recolhidos aos cofres da DRT/AP. Uma vez sanada a irregularidade, acolhemos as
razões de justificativa.
2) questionamento: contradição entre a Ata de Licitação e o Laudo de Julgamento, relativa ao
Convite n.º 03/99 (Processo 46.203.001214/99), cujo objetivo era a contratação de serviços de
fornecimento de passagens áreas, terrestres e marítimas para a Delegacia. Enquanto a Ata declara que a
Comissão de Licitação cancelou o processo licitatório, pois só compareceu uma empresa convidada
(Casa Francesa Câmbio e Turismo), o Laudo de Julgamento opina no sentido de se efetuar contrato com
a única empresa que compareceu à licitação.
2.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – a DRT/AP emitiu parecer favorável à
formalização do contrato com a empresa Casa Francesa de Câmbio e Turismo, considerando as
circunstâncias que precederam a realização do certame licitatório, qual seja, o desinteresse das demais
empresas em participar da licitação. Tal fato se deu por expressa desistência, ou por não estar em dia
com a documentação e pelo não comparecimento ao certame. Ademais, o órgão necessitava da
contratação de tais serviços, sem contar o transtorno que causaria a realização de um novo processo
licitatório. Por outro lado, os valores contratados foram os mesmos praticados no mercado, sem que
houvesse a intenção de beneficiar qualquer empresa. Posteriormente, a empresa ora mencionada desistiu
de assinar o contrato (vol. 4, fls. 23/70).
2.2) análise: conforme consignado na ata de reunião do Convite n.º 03/99 (vol. 04, fls. 43/44),
compareceram dois licitantes ao certame, um deles inabilitado por estar com a certidão de FGTS
vencida. Diante desta constatação, a CPL/DRT-AP tomou a iniciativa de cancelar o referido processo
licitatório, ante a impossibilidade de obter o número mínimo de três propostas, conforme exigência do
art. 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/93. Entretanto, no Laudo de Julgamento (vol. 04, fls. 45/47), a CPL
recomenda, com fulcro no art. 22, § 7.º, da Lei n.º 8.666/93 (limitação de mercado e manifesto
desinteresse dos convidados), a formalização do contrato com a única empresa que estava apta a
prosseguir na licitação. Assim, houve contradição na proposta de encaminhamento da CPL, uma vez que
cancelado o processo licitatório, a única forma de realizar a contratação seria mediante a realização de
um novo processo licitatório ou por meio de dispensa de licitação.
2.2.1) Ademais, para que o órgão fundamentasse a contratação no art. 22, § 7.º, da Lei n.º
8.666/1993, seria necessário, preliminarmente, realizar a repetição do Convite, conforme entendimento
firmado por esta Corte de Contas em inúmeros julgados, entre eles, as Decisões/TCU de n.ºs 393/1993 –
Segunda Câmara, 098/1995 – Plenário e 111/1996 – Plenário. Persistindo a situação, o órgão poderia
adotar o dispositivo ora apresentado. No que diz respeito à desistência da empresa Casa Francesa de
Câmbio e Turismo em assinar o contrato, a justificante não anexou qualquer documento que comprove
tal assertiva, pelo contrário, verificou-se que o termo foi assinado entre as partes (vol. 04, fls. 65/70).
Isto posto, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que não obtendo o
número mínimo de três propostas válidas para a modalidade de Convite, proceda a competente repetição
do certame.
3) questionamento: falta de ressarcimento à União, por parte do Governo do Estado do Amapá,
pela cessão de servidores, configurando descumprimento do § 1.º do art. 93, da Lei n.º 8.112/90, que
exige, na cessão de servidores para órgãos ou Entidades dos Estados, que o ônus da remuneração seja
do Cessionário. Constatou-se que o Governo do Estado do Amapá deixou de repassar à DRT/AP o valor
de R$ 275.084,54, conforme consulta ao SIAFI em 23/05/00, referentes a cessão dos servidores abaixo
listados:
Servidor
Portarias de cessão
Daisy
Maria 3957, de 24/11/95
Campos
do
Remuneração
R$ 5.824,69
154
Nascimento
Dewson Ferreira 3078, de 25/10/96
da Silva
Maria
Vitória Machado
Jaezer de Lima Dantas
R$ 1.899,18
R$ 1.754,27
R$ 1.667,53
3.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – tomou as providências cabíveis,
consistindo em diligenciar o Governo do Estado do Amapá à ressarcir os valores pendentes, relativos à
cessão dos servidores, referente ao período de janeiro à dezembro de 1999, bem assim requereu a
inscrição do débito, por meio da Procuradoria da Fazenda Nacional, na Dívida Ativa da União (vol. 4,
fls. 72/97).
3.2) análise: A Lei n.º 8.112/1990, em seu art. 93, § 1.º (com redação dada pela Lei n.º
8.270/1991), estabeleceu que o ônus da remuneração ficará a cargo da cessionária quando servidores
forem cedidos aos órgãos e entidades dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A DRT/AP, em
expedientes encaminhados ao Governo do Estado do Amapá (vol. 04, fls. 72 e 87), solicitou o
ressarcimento aos cofres do órgão, pela cessão de servidores ao Governo Estadual. Entretanto, a medida
não surtiu os efeitos desejados, haja vista que o ressarcido deu-se parcialmente. Diante do insucesso da
iniciativa, o órgão encaminhou expediente à Procuradoria da Fazenda Nacional para adotar os
procedimentos cabíveis, visando à inscrição do devedor na Dívida Ativa da União (vol. 04, fl. 97).
3.2.1) confrontando as informações encaminhadas pela justificante (vol. 4, fls. 72/97) com o
levantamento realizado pelo órgão (vol. 1, fls. 465/470), ficou constatado a seguinte situação dos
servidores:
Servidor
Portaria de cessão
Daisy Maria C. 3957, de 24/11/95
do Nascimento
Dewson Ferreira 3078, de 25/10/96
da Silva
Maria
Vitória Machado
Jaezer de Lima Dantas
Cessionário
Ressarcimento referente
ao período de
Gab. Gov. Estado doNov/1998 à jul/1999
Amapá
Secretaria de Saúde
Jan à dez/1998
Secretaria de Saúde
Jan à dez/1998
DETRAN
Mar/1998 à fev/1999 e
Mar à mai/2000
3.2.2) conforme se observa do quadro acima, a DRT/AP somente foi ressarcida parcialmente. Em
que pese as medidas adotadas, estas parecem insuficientes, tendo em vista que tais servidores ainda
continuam cedidos ao Governo Estadual e, por conseguinte, onerando os cofres da DRT/AP. Sendo
assim, acolhemos as razões de justificativa, sem prejuízo de propor determinação ao órgão no sentido de
adotar medidas com vistas ao imediato retorno dos servidores Daisy Maria Campos do Nascimento,
Dewson Ferreira da Silva, Maria Vitória Machado e Jaezer de Lima Dantas.
4) questionamento: ausência da formalização da cessão de servidores, em desacordo com o § 3.º
do art. 93, da Lei n.º 8.112/90, com redação dada pela Lei n.º 8.270/91. Dos autos repassados à Equipe
de Auditoria, está ausente a formalização da cessão dos servidores Maria Vitória Machado e Jaezer de
Lima Dantas, por instrumento próprio (Portaria) e de sua publicação no Diário Oficial da União. A
primeira foi cedida por meio do Aviso 165/GAB/Mtb, de 31 de julho de 1997 e o segundo servidor foi
cedido por meio do Ofício n.º 103/SE/Mtb, de 08 de maio de 1998.
4.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – a não formalização da cessão dos
servidores ocorreu em processo da qual a justificante não fazia parte do mesmo.
4.2) análise: em consulta ao SIAFI (vol. 1, fl. 509), constatou-se que a responsável em epígrafe
esteve à frente do órgão, no período de 09/04/1999 à 03/05/2000, ou seja, bem posterior ao fatos aqui
inquinados. Isto posto, acolhemos a justificativa apresentada.
5) questionamento: ausência da pesquisa de preços, o que impossibilita o cumprimento do disposto
no IV, do art. 43, do Estatuto das Licitações. Na maioria dos processos licitatórios e de dispensa de
licitação analisados, constatamos a ausência da prévia pesquisa de preços no mercado local, com vistas
a verificar a conformidade da proposta com os preços correntes no mercado.
5.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – ao questionar sobre o fato à Comissão de Licitação,
obteve a resposta de que as pesquisas eram realizadas de maneira informal, anterior ao processo
licitatório, visando somente enquadrar na modalidade pertinente e constatar se havia recursos
financeiros para tanto.
155
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira, Presidente e membros da CPL/DRT, respectivamente (vol. 2, fls. 03/50) – as
pesquisas eram realizadas anteriormente ao processo licitatório, objetivando verificar a modalidade de
licitação adequada e a existência de recursos financeiros para tanto. Na ocasião, fazia-se informalmente
planilha de preços para posterior comparação.
5.2) análise: a Lei n.º 8.666/93, em seu art. 4.º, Parágrafo único, estabelece que o procedimento
licitatório caracteriza ato administrativo formal, ou seja, veda a prática de qualquer ato administrativo
informal. A partir deste enunciado, tem-se por inexistente as pesquisas de preços realizadas pela
DRT/AP, uma vez que não atentaram para o dispositivo acima mencionado, consequentemente, o órgão
deixou de observar se os preços propostos estavam em conformidade com os vigentes no mercado,
conforme exigência do art. 43, inciso IV, da Lei de Licitações. Nesse sentido, rejeitamos as razões de
justificativa, propondo seja determinado ao órgão que efetue pesquisa de preços para aferir se os preços
apresentados estão em conformidade com os vigente no mercado, conforme exigência do art. 43, inciso
IV, da Lei n.º 8.666/93.
6) questionamento: ausência da comprovação da regularidade das empresas com a Seguridade
Social e o FGTS. Essa é prática constante nos processos de dispensas de licitação. Também nos
processos de pagamentos mensais dos contratos empresados pela Delegacia não constam as consultas ao
SICAF, com vistas a verificar a regularidade acima mencionada, nem tampouco a respectiva
documentação comprobatória, consoante item 1.3.1 da IN/MARE n.º 05/95, de 21/07/1995. A ausência
da comprovação representa afronta ao disposto no art. 195, § 3.º da Constituição Federal e Decisões do
Tribunal, entre as quais, a Decisão 705/95 - Plenário.
6.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – conforme certidão obtida on line junto ao SICAF, as
empresas Compuservice e Robby Serviços e Comércio Ltda. estavam aptas, tanto no momento da
licitação, quanto na data de liquidação da despesa (vol. 4, fls. 99/101). Assim, não havia qualquer
irregularidade na documentação.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira - os processos de dispensa de licitação e de pagamento de contrato não são de
competência da Comissão de Licitação, de modo que não podem responder pelo assunto.
6.2) análise: o questionamento diz respeito à ausência das certidões do FGTS e Seguridade Social
nos processos de dispensa de licitação e pagamento de contratos, conforme observado pela equipe de
auditoria por ocasião dos trabalhos. Convém mencionar que esta Corte de Contas, em inúmeros
julgados, entre eles, a Decisão de n.º 704/1995 – Plenário, firmou o entendimento da obrigatoriedade da
apresentação dos referidos documentos nas licitações, dispensas e inexigibilidade, bem assim por
ocasião da liquidação da despesa, haja vista o teor do art. 47, inciso I, alínea ‘a’, da Lei n.º 8.212/1991,
art. 27, alínea ‘a’, da Lei n.º 8.036/1990 e art. 29, inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993. Atualmente, a
constatação da regularidade das empresas licitantes e/ou contratadas pode ser verificada mediante
consulta ao Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF.
6.2.1) de outro modo, assiste razão à Comissão de Licitação, uma vez que os processos de dispensa
e pagamento de contratos não são da alçada da referida comissão. Isto posto, rejeitamos as razões de
justificativa da Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro, propondo seja determinado ao órgão que
verifique a regularidade das certidões do FGTS e Seguridade Social, por ocasião da contratação de bens
e serviços por meio de dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem assim por ocasião da liquidação de
despesa, conforme exigência do Decreto n.º 3.722/2001.
7) questionamento: ausência do ato de designação da Comissão de Licitação nos processos
licitatórios, em desacordo com o inciso III, do art. 38, da Lei n.º 8.666/93. Em todos os processos
analisados, foi comprovada tal irregularidade.
7.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – a Comissão de Licitação cometeu o lapso de não
juntar o ato de designação no processo de n.º 46203.001433/19999, mas ausente qualquer dano ao
Erário.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – por um lapso, o ato de designação da Comissão de Licitação deixou de ser inserido
unicamente no processo de n.º 46203.001433/1999.
156
7.2) análise: por ocasião dos trabalhos, a equipe de auditoria constatou que em todos os processos
licitatórios analisados fazia-se ausente o ato de designação, e não somente em relação o processo de n.º
46203.001433/1999, como fazem crer os justificantes. Importa consignar que o art. 38, inciso III, da Lei
n.º 8.666/93, exige que seja juntado ao respectivo processo licitatório, o ato de designação da comissão
de licitação. Feita tais considerações, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado
ao órgão que faça constar nos processos licitatórios o ato de designação da comissão de licitação,
conforme exigência do art. 38, inciso III, da Lei n.º 8.666/93.
8) questionamento: os processos de dispensa de licitação não contêm a razão da escolha do
fornecedor ou do licitante, nem a justificativa do preço, em desacordo com o inciso III, do art. 26, da Lei
n.º 8.666/93. Prática generalizada em todos os processos analisados.
8.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – faltou treinamento aos servidores
envolvidos no certame, todavia, foram tomadas as medidas cabíveis, consistindo no recolhimento aos
cofres da DRT/AP, da quantia de R$ 13.376,25 referente à valores superfaturados, de modo que não
remanesceu qualquer dano ao Erário (vol. 4, fls. 105/118). Em relação às medidas administrativas, o
Chefe do Serviço Administrativo foi exonerado.
8.2) análise: inicialmente, deve ser esclarecido que os processos relativos à dispensa de licitação
não dizem respeito à Comissão de Licitação, uma vez que não se enquadra entre as suas atribuições. A
responsabilidade pela contratação mediante dispensa de licitação é de responsabilidade do gestor do
órgão, ou de setor que detém Delegação de Competência. Conforme relatado pela equipe de auditoria,
constitui prática rotineira nos mencionados processos, a ausência de informações relativo à razão da
escolha do fornecedor e à justificativa quanto ao preço contratado, não obstante o art. 26, incisos II e III,
da Lei n.º 8.666/1993 faça essa exigência. Em relação ao ressarcimento ao órgão e a exoneração do
Chefe da área pertinente, de fato, assim aconteceu, conforme documentos apresentados. Todavia, tais
medidas são insuficientes para sanar a ocorrência. Isto posto, rejeitamos as razões de justificativa,
propondo seja determinado ao órgão que por ocasião da contratação mediante processo de dispensa de
licitação, faça constar a devida justificativa em relação à escolha do fornecedor e ao preço contratado,
conforme exigência do art. 26, incisos II e III, da Lei n.º 8.666/1993.
9) questionamento: indícios de fracionamento indevido de despesas, contrariando o disposto nos
arts. 2.º, 22, parágrafo 3.º, e 23, parágrafo 5.º, da Lei de Licitações. Através do Balancete do elemento de
despesa 3349030 (Gestão 57903), em dezembro/99, foi possível identificar os valores despendidos nos
subelementos 334903016 (Material de Expediente) e 334903017 (Material de processamento de dados),
cujas despesas totais foram, respectivamente, R$ 28.074,28 e R$ 51.443,20. Pesquisa no SIAFI
identificou que do total de material de expediente, R$ 16.402,28 decorreu de processo licitatório, sendo o
restante, R$ 11.672,00, despendido por meio de dispensa de licitação e de suprimento de fundos. Da
mesma forma, do total de material para processamento de dados, R$ 34.629,60 foi gasto por meio de
processo licitatório, sendo o restante, R$ 16.813,60, utilizado sem processo licitatório. Considerando o
limite de dispensa de licitação, que é de R$ 8.000,00, os valores despendidos sem o devido processo
licitatório representam, no entendimento da Equipe de Auditoria, fracionamento indevido de despesa.
9.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – os recursos destinados à aquisição dos
materiais foram enviados para áreas distintas da Delegacia e, em razão da urgência de sua aquisição,
por se tratarem de materiais diversos e proximidade do fim do exercício financeiro, levaram-na a
autorizar a contratação de tais bens, de outra forma, teria de devolver os recursos. Assim, em nenhum
momento houve a intenção de fracionar despesas, mas os atos praticados decorreram de circunstâncias
administrativas, ausente qualquer dano ao Erário.
9.2) análise: os argumentos apresentados não podem prosperar, senão vejamos: consulta efetuada
ao SIAFI, valendo-se da opção CONRAZÃO (conta contábil de n.º 192220100 – provisão recebida),
demonstram que a partir do segundo semestre de 1999, o órgão recebeu recursos no elemento de despesa
3349030 (materiais de consumo) de forma regular e suficientes para proceder a aquisição dos bens
necessários (vol. 1, fls. 510/514). Assim, se o órgão necessitou fazer aquisição à título de emergência,
esta o foi por absoluta falta de planejamento, e não pela ausência de recursos financeiros. Nesta linha de
raciocínio, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja aplicada à ex-gestora da DRT/AP, a
multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/1992, em razão da prática de ato com grave infração
à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial.
157
10) questionamento: Processo n.º 46.203.001433/99, referente à Tomada de Preços n.º 01/99 Aquisição de veículo por dispensa de licitação, com descumprimento ao art. 24, inciso V, da Lei de
Licitações. Pela licitação citada, a Delegacia objetivou a aquisição de um veículo automotor para 05
pessoas de fabricação nacional, movido a álcool, ano 99/2000, motor 1.0, 0 km, tanque com capacidade
mínima de 50 litros e transmissão manual com 05 marchas e 04 portas. Como a licitação foi frustrada,
pois não acudiram interessados, a Administração, procedeu, então, a compra direta, junto à empresa
Automoto - Automóveis e Motos do Amapá Ltda., de um veículo GOL, 1.0, 16 válvulas, ano/modelo
99/00, com capacidade para cinco pessoas, à gasolina, vidros verdes, pára-brisa degradé, super calotas,
pára-choques na cor do veículo, (grifo nosso), potência máxima de 69 CV, tanque com capacidade de 51
litros, cinco marchas. Tal procedimento, no entendimento da Equipe de Auditoria, representa
descumprimento à norma supracitada que exige expressamente que, quando não acudirem interessados à
licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração,
poderá ser dispensada a licitação, desde que mantidas todas as condições preestabelecidas. Neste
sentido, as irregularidades se referem à ausência da justificativa para não se repetir a licitação, bem
como à modificação nas especificações do veículo a ser adquirido.
10.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – a Administração não repetiu o
certame licitatório devido à mudança de exercício financeiro e ao fato de somente uma empresa estar
com a documentação cadastrada no SICAF. As alterações nas especificações visaram compatibilizar o
preço do veículo aos recursos financeiros do órgão, aliado ao fato de inexistir veículo movido à álcool
no órgão e na concessionária contratada. Ademais, após a aquisição levada à efeito, o preço do veículo
sofreu alteração, fruto das promoções realizadas pela fábrica, conforme documento anexado (vol. 4, fls.
123). No que diz respeito à marca do veículo, o fato não foi observado pela DRT/AP, considerando
existir no órgão, diversas marcas de veículos. Na ocasião, destacou que as demais concessionárias
estavam com os seus documentos vencidos e não cadastrados no SICAF (vol. 4, fls. 121/157).
10.2) análise: o cerne da questão refere-se ao fato de não ter havido a repetição do certame
licitatório e à posterior alteração realizada nas especificações do objeto após não acudirem interessados
na licitação. No que tange a primeira assertiva, observa-se que a Tomada de preços de 01/99 –
CPL/DRT/AP teve a sua abertura no dia 29/11/1999, de modo que uma nova convocação demandaria em
torno de 20 dias, considerando os prazos para a publicação do resumo do edital e o fixado pela Lei de
Licitações (15 dias). Assim, uma nova data de abertura estaria próximo ao final do exercício de 1999,
conforme alegado pela responsável. Em se tratando das alterações realizadas no objeto a ser contratado,
estas o foram de caráter técnico, visando adequar o objeto às características da frota do órgão. Nesse
aspecto, a Lei n.º 8.666/1993, em seu art. 15, inciso I, faz a recomendação de que sempre que possível, as
compras deverão observar o princípio da padronização. Ante tais circunstâncias, acolhemos as razões de
justificativa.
11) questionamento: Processo n.º 46.203.001433/99, referente à Tomada de Preços n.º 01/99 Indícios de favorecimento à empresa, em descumprimento aos arts. 3.º e 26, inciso II, da Lei de
Licitações. A pesquisa de preço foi efetuada junto à empresa Automoto Ltda., que apresentou o valor de
R$ 23.000,00. Como a Delegacia dispunha de apenas R$ 15.000,00, e solicitou a complementação de
recursos, no valor de R$ 8.000,00, inferimos que a aludida complementação objetivava atender a
proposta da empresa Automoto Ltda. Ademais, não há nos autos justificativa para escolha de tal
empresa. Tal prática está em desacordo com as normas mencionadas e com os princípios da isonomia e
da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, que fundamentam as compras na
Administração.
11.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – adotou a mesma justificativa
apresentada no subitem 10.1 desta instrução.
11.2) análise: de fato, os itens acima elencados, seja a pesquisa de preços, quer a complementação
de recursos ou a ausência de justificativa para a escolha do licitante, são indícios de que a aquisição do
bem pode ter sido direcionada, embora os dois primeiros itens possam ser aplicados qualquer que fosse
o fornecedor. Em relação a ausência de justificativa para a seleção do fornecedor, os elementos
apontados no subitem 10.1 desta instrução (alteração nas especificações técnicas, compatibilidade de
recursos financeiros e tipo de combustível), não satisfazem plenamente, considerando que tais critérios
podem ser aplicadas à outros veículos de diferentes concessionárias. Assim, rejeitamos as razões de
justificativa, propondo a mesma medida elencada no subitem 8.2 desta instrução.
158
12) questionamento: Processo n.º 46.203.001433/99, referente à Tomada de Preços n.º 01/99 Indícios de aquisição de veículo por preço superior ao preço de mercado, em descumprimento ao inserto
no art. 43, inciso IV, do Estatuto das Licitações. Em 30/05/00, cinco meses após a compra do veículo
pela DRT/AP, a empresa Automoto Ltda. apresentou proposta ao Tribunal de Contas da União de um
veículo com as mesmas especificações daquele comprado pelo Órgão auditado, no valor de R$
20.700,00. Assim, entre o valor de aquisição e aquele proposto ao TCU existe uma diferença de R$
2.300,00.
12.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro - adotou a mesma justificativa
apresentada no subitem 10.1 desta instrução.
12.2) análise: é possível que em um interregno de 05 (cinco) meses, os preços venham a sofrer
oscilação no mercado, seja para maior ou para menor, dependendo de diversos fatores econômicos da
época. Segundo declaração da revendedora (vol. 4, fl. 123), o preço do veículo adquirido pela DRT/AP,
à época, era o preço vigente no mercado. Sendo assim, acolhemos as razões de justificativa.
13) questionamento: Processo n.º 46.203.001433/99, referente à Tomada de Preços n.º 01/99 Ausência da publicação da ratificação da dispensa, em desacordo com o inserto no art. 26, Caput, da Lei
de Licitações. Não consta dos autos a comprovação da mencionada publicação.
13.1) justificativa: Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro - adotou a mesma justificativa
apresentada no subitem 10.1 desta instrução.
13.2) análise: as justificativas adotadas naquele subitem não atendem o questionamento efetuado,
uma vez que este diz respeito à ausência de publicação da ratificação da dispensa de licitação referente
ao processo de n.º 46.203.001433/99. Importa mencionar que em conformidade com o art. 26, caput, da
Lei n.º 8.666/93, a publicação constitui condição indispensável para a eficácia do ato. Nessa
circunstância, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que, por
ocasião da contratação mediante processo de dispensa de licitação, faça ratificar e publique o ato de
dispensa de licitação, conforme exigência do art. 26, caput, da Lei n.º 8.666/1993.
14) questionamento: Processo n.º 46.203.001590/99, referente ao Convite n.º 09/99 - Ausência, na
Ata da licitação, do prazo recursal ou da informação de que os licitantes abdicaram de tal direito. Tal
situação está em desacordo com inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’, do art. 109 e seus §§ 1.º e 6.º, da Lei n.º
8.666/93.
14.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – o prazo recursal faz-se presente na Ata do Convite de
n.º 09/1999, juntado ao processo 46203.001590/1999.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – em razão da ausência de treinamento, desconheciam a necessidade de informar o
prazo recursal na Ata de licitação.
14.2) análise: observa-se na ata de reunião do Convite n.º 09/1999 (vol. 1, fls. 76/77), a ausência
de consignação do prazo recursal ou a menção de que os licitantes declinaram deste direito, quando do
encerramento dos trabalhos referentes à fase de proposta de preços. A Lei n.º 8.666/1993, em seu art.
109, § 1.º, exige que, uma vez feita a comunicação do prazo recursal, seja constado em ata. Em se
tratando da ausência de treinamento dos membros da Comissão de Licitação/DRT-AP, o
desconhecimento da legislação também pode ter ocorrido pela não leitura dos termos da Lei de
Licitações e Contratos, considerando que o assunto aqui abordado consta expressamente na citada Lei.
Nesse sentido, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que faça
constar nas atas de reunião de licitação o prazo recursal ou a expressa desistência dos interessados,
conforme disposto no art. 109, § 1.º, da Lei n.º 8.666/93.
15) questionamento: Processo n.º 46.203.001590/99, referente ao Convite n.º 09/99 - Não
observância do prazo de cinco dias úteis entre a entrega das Cartas-Convite e a realização do certame
licitatório, contrariando o inciso V, § 2.º , do art. 21, da Lei n.º 8.666/93. Os convites e seus anexos
foram disponibilizados às empresas A C MOURA e ARTEGRAPH LTDA. no dia 14/12/99 e a licitação
foi realizada no dia 16/12/99.
15.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – à época, estava em curso diversos processos
licitatórios na DRT/AP. Por engano, o setor responsável pela expedição dos convites, no caso, o de
protocolo, manteve a data de algum outro processo licitatório. Entretanto, na Carta Convite n.º 09/1999
159
consta a data de 03/12/1999, sendo que a efetiva entrega do convite ocorreu em 07/12/1999, nos termos
dos documentos anexados (vol. 4, fls. 171/172).
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – adotaram a mesma justificativa apresentada no subitem 14.1, ‘b’ desta instrução.
15.2) análise: conforme constante no protocolo de entrega, o Convite de n.º 09/1999 foi distribuído
da data de 14/12/1999, enquanto que a abertura do referido certame ocorreu em 16/12/1999 (vol. 1, fls.
74/76). Portanto, observa-se que houve o descumprindo do prazo mínimo de cinco dias úteis fixado para
a modalidade de Convite. Em se tratando dos argumentos da Comissão de Licitação, embora a
realização de treinamento possa suprir as deficiências na complexa área de licitações, no presente caso,
uma simples leitura do texto permitiria identificar os prazos mínimos fixados pela Lei n.º 8.666/1993.
Assim, rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que observe o prazo
mínimo fixado para a modalidade de Convite, nos termos do art. 21, § 2.º, inciso IV, da Lei n.º
8.666/1993.
16) questionamento: Processo n.º 46.203.001356/99, referente ao Convite n.º 06/99 - ausência, na
Ata da licitação, do prazo recursal ou da informação de que os licitantes abriam mão de tal direito. Tal
situação está em desacordo com inciso I, alíneas ‘a’ e ‘b’, do art. 109 e seus §§ 1.º e 6.º, da Lei n.º
8.666/93.
16.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – reconheceu que houve falha da parte da Comissão de
Licitação, servindo de exemplo ao órgão para o fato não mais se repetir.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – adotaram a mesma justificativa apresentada no subitem 14.1.’b’ desta instrução.
16.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 14 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 14.2.
17) questionamento: Processo n.º 46.203.001356/99, referente ao Convite n.º 06/99 - não
observância do prazo de cinco dias úteis entre a entrega das Cartas-Convites e a realização do certame
licitatório, contrariando o inciso V, § 2.º , do art. 21, da Lei n.º 8.666/93. Os convites e seus anexos
foram disponibilizados às empresas Linear Construções e Comércio Ltda., Freitas e Santos Construções
Ltda. e J. B. Avelar – ME no dia 27/09/99 e a licitação foi realizada no dia 01/10/99.
17.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – por falta de atenção, a Comissão de Licitação deixou
de verificar que no período de 27/09 à 01/10/1999, não perfazia o total de 05 (cinco) dias úteis.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 14.1.’b’ desta instrução.
17.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 15 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 15.2. No caso vertente, verificou-se que o Convite n.º 06/1999 foi
entregue em 27/09/1999 e a abertura realizada em 01/10/1999 (vol. 1, fls. 89/92), ou seja, em menos de
cinco dias úteis.
18) questionamento: Processo n.º 46.203.001356/99, referente ao Convite n.º 06/99 - convite à
empresa que não é do ramo pertinente ao objeto da licitação, em desacordo com o § 3.º, do art. 22, da
Lei n.º 8.666/93. Foi formalizado convite à empresa J. B. Avelar – ME que, conforme consulta ao SICAF,
não é do ramo do objeto da licitação. Tal fato implica a ausência de três propostas válidas. É importante
destacar que a empresa J. B. Avelar prestou serviços de manutenção dos veículos da Delegacia.
18.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – a consulta efetuada ao SICAF, resumia-se em verificar
se a empresa estava ou não com o cadastro vencido.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – a consulta efetuada ao SICAF visava somente aferir se a documentação do licitante
estava ou não com o cadastro vencido.
18.2) análise: cumpre destacar que no sistema SIASG, amplamente disponível à todos os órgãos do
Poder Executivo Federal, entre as opções disponíveis, encontram-se as consultas ao SICAF e ao
fornecedor (CONFORNPJ). A primeira, permite consultar a regularidade da documentação da empresa,
enquanto que a segunda visa conhecer a linha de produtos/serviços da empresa cadastrada. A par de tais
situações, não se justifica que a DRT/AP deixasse de efetuar consulta para verificar se a empresa era o
160
ramo de atividade pertinente ao objeto licitado. No presente caso, a empresa J B Avelar não estava
habilitada a realizar serviços de engenharia, uma vez que seu ramo de atividade consiste em realizar
serviços de manutenção de veículos (vol. 1, fl. 139). Diante da constatação, o órgão deixou de convidar
empresa do ramo pertinente ao objeto licitado, nos termos do art. 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/1993, por
conseguinte, deixou de obter três propostas de preços válidas para o certame. Nessa assentada,
rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que efetue a devida consulta
ao fornecedor – pessoa jurídica (SIASG), visando estender o Convite somente as empresa do ramo
pertinente ao objeto licitado, conforme exigência do art. 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/1993.
19) questionamento: Processo n.º 46.203.000348/99, referente ao Convite n.º 02/99 - ausência de
comprovação da regularidade das licitantes com o FGTS e com a Seguridade Social. Não constam dos
autos os documentos comprobatórios da regularidade mencionada ou consulta ao SICAF com tal intuito.
A Equipe de Auditoria constatou que as empresas Compuservice Ltda. e Robby Serviços e Comércio Ltda
estão com seu cadastramento vencido, podendo tal situação ter ocorrido à época da licitação. A
irregularidade citada contraria o disposto no art. 195, § 3.º, da Constituição Federal e em Decisões do
Tribunal como Decisão 704/95 - Plenário.
19.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – segundo declaração on line obtida junto ao SICAF, as
empresas Compuservice e Robby Serviços e Comércio Ltda. estavam regulares, quer no momento da
licitação, seja quando do pagamento efetuado. Desse modo, inexiste irregularidade, haja vista que a
finalidade da consulta efetuada era a de constatar se as empresas estavam aptas ao certame.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – segundo Declaração on line obtida junto ao SIAFI, as empresas Compuservice e
Robby Serviços e Comércio Ltda., estavam documentalmente regulares, quer durante a licitação, seja por
ocasião do pagamento.
19.2 análise: assiste razão aos justificantes, uma vez que as mencionadas firmas estavam regulares
com a documentação, conforme constante no SICAF (vol. 4, fls. 99/101). Assim, acolhemos as razões de
justificativa.
20) questionamento: Processo n.º 46.203.000348/99, referente ao Convite n.º 02/99 - indícios de
conluio entre os licitantes e favorecimento à empresa, contrariando os princípios da isonomia e da
seleção da proposta mais vantajosa para Administração, previstos no art. 3.º da Lei de Licitações. Faz-se
tal inferência pelo fato de que uma única empresa venceu todos os cinqüenta (50) itens licitados. Reforça
tal assertiva a constatação de que a CPL sequer realizou pesquisa de preços, a fim de verificar a
compatibilidade de preços da proposta vencedora com os praticados no mercado local. Ademais, nessa
modalidade de licitação, onde a adjudicação ocorre por itens, é improvável que somente uma empresa
vença todos os itens licitados.
20.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – sempre prezou pelos princípios que norteiam o
certame licitatório, sem se confundir com as falhas administrativas eventualmente ocorridas. A DRT/AP
não participou de conluio, para tanto, tomou todas as medidas cabíveis, resultando em ressarcimento aos
cofres do órgão, conforme documentos juntados (vol. 4, fls. 105/118).
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – discordam da assertiva, uma vez que as medidas tomadas pela DRT/AP levou a
empresa Robby Serviços & Comércio Ltda. a ressarcir valores aos cofres do órgão.
20.2) análise: mediante Sindicância instaurada pelo Delegado da DRT/AP, ficou constatado que os
preços apresentados pela empresa Robby Comércio e Serviços Ltda. estavam acima dos praticados no
mercado. O fato ensejou comunicação à empresa no sentido de recolher aos cofres da DRT/AP, a
quantia de R$ 6.488,80, com a qual concordou o titular da empresa ora citada (vol. 1, fl. 504). Em vista
das medidas adotadas, culminando em ressarcimento aos cofres do órgão, acolhemos as razões de
justificativa.
21) questionamento: Processo n.º 46.203.000348/99, referente ao Convite n.º 02/99 - indícios de
aquisição de bens por preços acima daqueles praticados no mercado, em desacordo com o disposto no
art. 43, inciso IV, da Lei de Licitações. De acordo com pesquisa efetuada pela Equipe de Auditoria,
constatamos que alguns dos preços praticados pela empresa vencedora estão acima daqueles
encontrados no mercado local, conforme tabela abaixo:
161
Preço pesquisado Preço contratado
pela DRT/AP (R$)
pela equipe de
* (vezes)
auditoria * (vezes)
quantidade
a quantidade
adquirida pela
adquirida pela
DRT/AP (fls.
DRT/AP, em R$
95/97)
Papel A4 (200 resmas)
1.500,00
1.916,00
Papel Xerox (300 resmas)
2.490,00
3.258,00
Cartucho Tinta para
400,00
584,80
Impressora DJC 4.100
preto (20 unidades)
Fita
corrigível
para
390,00
765,00
máquina
eletrônica
Olivetti ET 2450 (30
unidades)
Fita
corretiva
para
284,00
480,00
máquina
eletrônica
Olivetti ET 2450 (40
unidades)
Cartucho
de
tinta
1.780,00
2.437,00
colorido para impressora
HP 890 C (20 unidades)
Cartucho de tinta preto
5.880,00
7.665,00
para impressora HP 870
C (70 unidades)
Cartucho
de
tinta
6.169,00
9.439,50
colorido para impressora
HP 870 C (70 unidades)
Cartucho
de
tinta
860,00
1.160,00
colorido para impressora
Deskjet
HP 692 (10
unidades)
Cartucho de tinta preto
760,00
1.251,00
para impressora Deskjet
HP 692 (10 unidades)
Item adquirido
Diferença em R$/
Diferença percentual
416,00/28%
768,00/31%
184,80/37%
465/96%
196,00/69%
657,00/37%
1.785,00/30%
3.279,50/53%
300,00/35%
491,00/65%
Fonte da pesquisa de preços: AMAFLAN – AMAPÁ Flâmulas Ltda.
21.1) Justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – foram tomadas providências no sentido de instaurar
Sindicância. De outro modo, informou que o cuidado com o exame dos documentos das licitantes era
excessivo, e que a questão dos preços determinaram uma análise mais acurada.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – não apresentaram razões de justificativa.
21.2) Análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da DRT/AP
instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de licitações e
contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos levado à
efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP, entre elas, a
empresa Robby Serviços & Comércio Ltda., que recolheu a quantia de R$ 6.488,80 (vol. 1, fl. 504), em
razão da venda de produtos com preços superior ao vigente no mercado (Convite n.º 02/1999).
Considerando as medidas adotadas, entendemos que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto,
acolhemos as razões de justificativa.
22) questionamento: Processo n.º 46.203.001299/99, referente ao Convite n.º 04/99 - adjudicação
do certame à empresa que não é do ramo do objeto de licitação, contrariando o disposto no § 3.º, do art.
22, da Lei n.º 8.666/93. Por este Convite, a Importadora Simplex Ltda. vendeu à Delegacia 04
microcomputadores Pentium II, 05 impressoras HP 695, 04 estabilizadores, 15 aparelhos telefônicos, 05
rack para microcomputador e 2 máquinas de calcular de mesa. Entrementes, conforme consulta no
SICAF, a empresa em tela não está habilitada para tal comércio.
22.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – por falta de treinamento dos servidores, estes
preocupavam-se somente em realizar consulta ao SICAF visando apurar a regularidade dos documentos
exigidos na licitação.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – adotaram a mesma justificativa apresentada no subitem 14.1.’b’ desta instrução.
22.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 18 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 18.2. No presente caso, verifica-se que empresa Importadora
Simplex Ltda. não pertence ao ramo de informática, conforme pode ser verificado no Cadastro de
Material do Fornecedor (vol. 1, fls. 150/151), embora tenha participado do certame visando fornecer tais
produtos.
23) questionamento: Processo n.º 46.203.001299/99, referente ao Convite n.º 04/99 - indícios de
aquisição de bens por valor superior ao praticado no mercado, em desacordo com os arts. 3.º e 43,
162
inciso IV, da Lei n.º 8.666/93. A Equipe de Auditoria pesquisou o preço de um microcomputador com as
mesmas especificações daquele constante no Convite e constatou que o preço ofertado pela licitante
vencedora estava 69% (sessenta e nove por cento) mais caro que o de mercado. Enquanto a Simplex
Importadora Ltda. vendeu 04 computadores, pelo valor de R$ 13.200,00, a empresa PRODAM, outra
empresa local, do ramo da licitação, ofertou os 04 equipamentos pelo valor de R$ 9.144,00, com o
agravante de que o microprocessador do computador ofertado pela empresa do ramo (Pentium III) é
superior ao microprocessador do equipamento da Importadora Simplex Ltda. (Pentium II).
23.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – conforme justificado em outras vezes, a DRT/AP
consultava somente o SICAF, no sentido de apurar se as empresas estavam regulares com os documentos
exigidos, desatentando quanto ao ramo de atividade e preços praticados. A DRT/AP, ao tomar ciência do
fato, determinou a instauração de Sindicância.
b) Srs. Ângelo Coelho Palmerin Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L.
Monteiro Ferreira – a consulta realizada ao SICAF visava somente verificar se a documentação das
empresas presentes estavam regulares, não atentando para o ramo de atividade ou para os preços
praticados. Em relação ao superfaturamento, a Comissão de Licitação tomou como parâmetro os preços
pesquisados no mercado, cuja planilha encontra-se inserida no processo ora mencionado.
23.2) análise: não obstante a DRT/AP tenha instaurado Sindicância visando apurar possíveis
irregularidades praticadas nas áreas de licitações e contratos administrativos durante o exercício
financeiro de 1999, todavia, o processo n.º 46.203.001299/99, referente ao Convite n.º 04/99, não foi
alvo da Comissão de Sindicância, considerando que nos Relatórios da referida Comissão não há
qualquer menção para os fatos ali consignados. Ademais, o atual Delegado da DRT/AP, por meio do
Ofício n.º 694/00-GAB/DRT/AP, de 24/10/2000 (vol. 1, fl. 446), informou esta Corte de Contas dos
procedimentos adotados em relação aos atos inquinados pela equipe de auditoria. Na ocasião,
relacionou todos os processos verificados pela Comissão de Sindicância, ausente o de n.º
46.203.001299/99. Portanto, persiste o pagamento da quantia de R$ 4.056,00 (quatro mil e cinqüenta e
seis reais) referente à contratação de bens por preços superior ao vigente no mercado, conforme
pesquisado pela equipe de auditoria (vol. 1, fl. 152/153).
23.2.1) Em relação à Planilha de preços informada pela Comissão de Licitação (vol. 1, fls.
146/148), tais propostas de preços são de empresas que sequer militam na área de informática, conforme
consulta efetuada junto ao SIASG (vol.1, fls. 150/151 e 516/528). Nesse sentido, rejeitamos as razões de
justificativa, propondo seja determinado ao órgão a instauração de Sindicância com vistas a apurar a
aquisição de bens por preços superior ao vigente no mercado, constante no Processo n.º
46.203.001299/99.
24) questionamento: Processos 46.203.000189/99 e 46.203.000704/99, relativos à venda/aquisição
de pneus para os veículos da Delegacia - Empresa não é do ramo do objeto da aquisição, contrariando o
disposto no art. 22, § 3.º, da Lei de Licitações. A Delegacia adquiriu da empresa D P Luz, pneus para
seus veículos no valor de R$ 5.181,20. A aquisição em tal empresa causou surpresa, pois em Macapá as
empresas que comercializam pneus para automóveis são a CPA Pneus (Firestone), SA Pneus (Goodyear)
e ETTAL Pneus (Michelin), que não foram convidadas a apresentar propostas. Em consulta ao SICAF,
restou identificado que a citada empresa não está cadastrada para o fornecimento de tais materiais.
24.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – mais uma vez ficou constatado que a única
preocupação da Comissão de Licitação resumia-se em consultar ao SICAF visando apurar a
regularidade dos documentos exigidos. Ante tais fatos, a DRT/AP determinou a instauração de
Sindicância.
b) Sr. Disney Furtado da Silva, Chefe do Serviço de Logística e Administração da DRT/AP (vol.
principal, fls. 142/148)– à época dos fatos, o processo estava constituído com toda a documentação
necessária, incluindo os documentos que comprovam que a empresa D P Luz estava apta a vender pneus,
conforme Certificado de Registro Cadastral (vol. principal, fl. 148). O fato de tais bens serem adquiridos
de uma empresa cujo registro no SICAF não constava o fornecimento do material, deveu-se à urgência
na aquisição, considerando que os veículos do órgão estavam sem condições de circular, comprometendo
o trabalho desenvolvido pelo órgão.
163
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima, Chefe de Serviços Gerais da DRT/AP (vol. 2, fls. 51/55) – sua
responsabilidade limitava-se a operacionalizar as relações entre os fornecedores e a DRT/AP e que em
momento algum recebeu qualquer tipo de treinamento para desempenhar as suas atividades. De outro
modo, assim que a ex-Delegada da DRT/AP tomou conhecimento das irregularidades praticadas, tomou
iniciativa de propor a instauração de Sindicância visando apurar os fatos. Após a conclusão dos
trabalhos da respectiva Comissão, o justificante sofreu a pena de destituição de função comissionada,
enquanto que as empresas ressarciram ao órgão os valores recebidos indevidamente. Dessa forma, as
irregularidades praticadas já haviam sido sanadas.
d) Sra. Maria Deuzarina Picanço Luz, titular da empresa D P Luz (vol. 6, fls. 283/284) – não
concordou com a assertiva de que a empresa não é do ramo.
24.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 18 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 18.2. Ademais, deve ser ressaltado que tais processos referem-se à
dispensa de licitação, cuja competência não se enquadra no rol da Comissão de Licitação. De outra
forma, até a data 30/01/2001, data de emissão do Certificado de Registro Cadastral (vol. principal, fl.
148), a empresa D P Luz não estava apta a comercializar pneus, conforme informação obtida junto ao
SIASG (vol. 1, fls. 175/179).
25) questionamento: Processos 46.203.000189/99 e 46.203.000704/99 - empresa não tem atividade
comercial regular, não estando apta a fornecer os bens em questão. Em visita ao endereço da empresa,
Av. Mendonça Furtado n.º 1555, Bairro Santa Rita, a Equipe de Auditoria identificou que é uma
residência. Tal fato, no entendimento da Equipe de Auditoria, agrava a situação, pois demonstra que
além da ausência de cadastro no SICAF, a empresa não milita na atividade econômica do objeto da
aquisição.
25.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – tomou providências no sentido de propor a
instauração de Sindicância.
b) Sra. Maria Deuzarina Picanço Luz – embora não comercialize no endereço ora citado, todavia,
encontra-se apta a comercializar os bens em apreço.
c) Sr. Disney Furtado da Silva - Ante a urgência do pedido, o órgão despreocupou-se em relação
ao domicílio do licitante, uma vez que o fornecedor tinha disponível os materiais para pronta entrega.
Assim, fez-se opção entre dar continuidade às atividades do órgão ou aguardar a chegada dos recursos,
estes, irregulares e insuficientes. A segunda opção causaria prejuízo em relação as atividades fins do
órgão.
d) Sr. Aderson Pinheiro de Lima: adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1, alínea
‘c’, desta instrução.
25.2) análise: conforme constatado in loco pela equipe de auditoria, trata-se de uma residência o
endereço onde funciona a empresa D P Luz (vol. 1, fls. 441). Portanto, está claro que a empresa não
possui atividade comercial regular. Tal situação leva a referida empresa a atuar como revendedor ou
representante de terceiros, porém, apresentando sempre preços superior ao de mercado. Tanto assim que
a empresa foi convidada a ressarcir a quantia de R$ 1.752,00 aos cofres do órgão. Nesse sentido,
rejeitamos as razões de justificativa, propondo seja determinado ao órgão que evite a aquisição de bens
e/ou serviços de empresa que não detenha atividade comercial regular.
26) questionamento: Processos 46.203.000189/99 e 46.203.000704/99 - coleta de preços efetuada
de modo irregular, impossibilitando o cumprimento do disposto nos arts. 3.º e 43, inciso IV, da Lei de
Licitações. No processo 000189/99 consta apenas a proposta da empresa D P Luz. No processo
000704/99 consta, ainda, propostas das empresas O. M. Barros e R. S. Iglesias. Pesquisa no SICAF
identificou que a empresa O. M. Barros não está cadastrada para fornecimento de tal material. Não foi
possível identificar a linha de fornecimento de material da empresa R. S. Iglesias, naquele sistema, posto
que seu cadastro está vencido. Todavia, em visita ao seu endereço, Av. FAB 1953, a Equipe de Auditoria
identificou que a mesma é uma papelaria. Ainda neste sentido, é importante ressaltar que a empresa O.
M. Barros venceu o Convite n.º 05/99 da Delegacia para fornecimento de material de expediente e de
processamento de dados. Como as propostas das empresas O. M. Barros e R. S. Iglesias tinham a mesma
apresentação/formatação, a Equipe de Auditoria procedeu diligência às mesmas, a fim de comprovar a
autenticidade dos documentos. Resposta das empresas informa que foram procuradas pelo proprietário
da empresa D P Luz pedindo que ‘cobrissem’ uma proposta para a DRT/AP, posto que já tinha entregue
164
o produto e, para receber, precisava compor um processo. Após alguma argumentação, assinaram as
propostas apresentadas pela D P Luz.
26.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro - tomou providências no sentido de propor a instauração
de Sindicância.
b) Sra. Maria Deuzarina Picanço Luz – a alusão diz respeito as empresas O. M. Barros e R. S.
Iglesias, para as quais, revendo o cadastro no SICAF, nada consta.
c) Sr. Disney Furtado da Silva – é possível que não tenha atentado para os fatos, uma vez que a
maioria dos processos eram analisados por diversos setores, inclusive pela assessoria jurídica do órgão,
chegando ao Serviço de Administração Geral devidamente instruído. Além disso, a maioria das empresas
possui um leque muito grande de atividades e, no que diz respeito à proposta de preços, ficava difícil o
Serviço de Administração proceder a análise da espécie feita pela CPL/DRT/AP, considerando que as
propostas eram solicitadas via telefone, visando somente a comparar os preços e a regularizar as
atividades fins do órgão.
d) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
26.2) análise: convém ressaltar que os processos de n.ºs. 000189/99 e 000709/99 dizem respeito à
aquisição de pneus. No processo n.º 000709/99, consta que as empresas O. M. Barros e R. S. Iglesias –
ME apresentaram orçamento à DRT/AP (vol. 1, fls. 169/170), todavia, tais empresas não são do ramo
específico e o orçamento apresentado consistiu em fraude. Quanto à primeira assertiva, a equipe de
auditoria efetuou Consulta ao Material do Fornecedor e constatou que ambas as empresas não estavam
habilitadas a fornecer o material, fato inclusive ratificado pelos titulares das referidas empresas (vol. 1,
fls. 186/187). No que se refere ao orçamento das empresas acima mencionadas, trata-se de fraude, uma
vez que os documentos apresentados no processo em epígrafe demonstram que estes foram elaborados
em um único ambiente, de uma mesma matriz, ante a configuração das informações inseridas. Ressaltese que a Lei n.º 8.666/1993, em seu art. 90, parágrafo único, pune com detenção e multa a fraude em
processo licitatório.
26.2.1) sob outro aspecto, é possível que as irregularidades aqui apresentadas tenham sido do
conhecimento da Administração, haja vista que a empresa D P Luz já havia fornecido o material ao
órgão (logo, sem qualquer processo constituído), restando receber os valores devidos. Para tanto,
visando aparentar uma real pesquisa de preços, o órgão deve ter solicitado mais duas cotações, as quais
foram providenciadas pelo próprio fornecedor, conforme declaração prestadas pelos titulares das
empresas O. M. Barros e R. S. Iglesias – ME. Isto posto, rejeitamos as razões de justificativa, propondo
seja determinado ao órgão a mesma medida elencada no subitem 18.2 desta instrução, sem prejuízo da
aplicação de multa pelo ato praticado com grave infração à norma legal, conforme previsto no art. 58,
inciso II, da Lei n.º 8.666/1992.
27) questionamento: Processos 46.203.000189/99 e 46.203.000704/99 - indícios de aquisição por
preço superior ao praticado no mercado, em descompasso com o inserto no art. 43, inciso IV, da Lei de
Licitações. Os quadros abaixo apresentam os valores relativos à aquisição.
Aquisição efetuada por meio da Nota Fiscal 000153, de 16.03.99
Pneus
255 x 75
175 x 75
Moto dianteiro
Moto traseiro
Quantidade
04
20
01
01
$ Unitário
$ Total
220,00
880,00
72,00
1.440,00
45,00
45,00
40,00
40,00
Aquisição efetuada por meio da Nota Fiscal 000160, de 23.08.99
Pneus
255 x 75
175 x 75
Quantidade
04
22
$ Unitário
$ Total
Não sendo possível localizar aquisições efetuadas pela União no mesmo período das compras ora
analisadas, a Equipe de Auditoria efetuou pesquisas de preços nas empresas que realmente
comercializam esse tipo de produto. O resultado da pesquisa está contido no quadro abaixo.
Pesquisa de Preços
165
Valor R$
Material
Pneu 255 x 75
Pneu 175 x 75
Pneu Moto Dianteiro 18
Pneu Moto Traseiro 18
240,00
59,00
37,00
45,00
269,00
74,00
37,00
41,00
233,00
56,00
35,00
45,00
Do confronto entre os preços de aquisição e os menores preços praticados pelas empresas que
realmente comercializam esse tipo de produto, restou identificado um sobrepreço de R$ 619,20 na
aquisição do pneu 175 x 75. É importante ressaltar, neste aspecto, que a pesquisa de preços foi efetuada
mais de um ano depois da primeira aquisição, devendo os preços atuais estarem maiores do que aqueles
da compra. Assim, se fosse possível estabelecer uma comparação com os preços da época da aquisição,
com certeza o sobrepreço seria muito maior.
27.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro - mais uma vez ficou constatado que a única
preocupação da Comissão de Licitação resumia-se em consultar ao SICAF visando apurar a
regularidade dos documentos exigidos. Assim, propôs a instauração de Sindicância, cujo resultado sanou
a irregularidade detectada.
b) Sra. Maria Deuzarina Picanço Luz – os preços acima de mercado foram em razão de a empresa
ser revendedora. Ademais, à convite da DRT/AP, a empresa recolheu a importância de R$ 1.752,80 em
razão da superioridade de tais preços.
c) Sr. Disney Furtado da Silva – a necessidade e a urgência na aquisição das compras, sob pena de
causar prejuízo às atividades fins do órgão, impossibilitou a discussão quanto aos preços dos bens. De
outro modo, a empresa D P Luz foi a única que se propôs a vender à DRT/AP e, tratando-se da variação
de preços no mercado, tal oscilação depende da marca e da qualidade dos produtos, fatores estes que
inexistiam na pesquisa de preços realizada pela Comissão de Licitação. Ainda em relação aos preços, a
sua oscilação depende da valorização do dólar frente ao real e à outros fatores econômicos.
d) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
27.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da DRT/AP
instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de licitações e
contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos levado à
efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP, entre elas, a
empresa D P Luz, que recolheu a quantia de R$ 1.752,80 (vol. 1, fl. 492), em razão da venda de pneus
por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas adotadas, entendemos que a
ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de justificativa.
28) questionamento: Processos 46.203.000189/99 e 46.203.000704/99 -aquisição/venda de serviços
por preços acima dos praticados no mercado, em desacordo com o art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/93.
A Delegacia contratou a empresa W M Comunicação para a confecção de 10 adesivos auto-colantes
para identificação dos veículos oficiais (processo 46.203.001332). O valor unitário foi de R$ 84,00, num
total de R$ 840,00. Por solicitação da Equipe de Auditoria, duas empresas que militam no mesmo ramo
de negócio apresentaram propostas para confecção do mesmo adesivo, nas mesmas dimensões do já
elaborado. A empresa Acriplacas propôs o preço unitário de R$ 17,00, num total de R$ 170,00. A
empresa Informart Adesivos apresentou o preço unitário de R$ 35,00, num total de R$ 350,00. A
diferença entre o valor pago pela Delegacia (R$ 840,00) e o valor da maior proposta coletada (R$
350,00) é R$ 490,00. Pelo valor da menor proposta pesquisada (R$ 170,00), a diferença é de R$ 670,00.
Dessa forma, parece indubitável que o preço contratado é maior que o praticado no mercado.
28.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – propôs a instauração de Sindicância.
b) Sra. Denai Trindade Alfaia, Chefe do Serviço de Logística e Administração da DRT/AP (vol. 03,
fls. 121/124) – solicitava que as empresas apresentassem proposta de preços e selecionava a de menor
preço. Somente teve conhecimento dos preços exorbitantes após a Sindicância realizada pela DRT/AP,
ocasião em que as empresas comprometeram-se em ressarcir ao órgão os preços cobrados a maior.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
d) Sra. Wane Moura Mendes, titular da empresa W. M. Comunicação – não apresentou razões de
justificativa.
166
28.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 9 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da
DRT/AP instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de
licitações e contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos
levado à efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP,
entre elas, a empresa W. M. Comunicação, que recolheu a quantia de R$ 565,00 (vol. 1, fl. 504), em
razão da venda de adesivos por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas
adotadas, entendemos que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de
justificativa.
29) questionamento: Indícios de favorecimento a empresa que não tem atividade comercial regular,
desrespeitando o inserto no art. 3.º, da Lei n.º 8.666/93. Exemplos são os processos 000165, 000844,
001024, 000980, 001199, 001475, 001525, 001633 e 001650, todos do exercício de 1999. De acordo com
pesquisa no SIAFI, no exercício de 1999, a empresa L A V Silva, cujo nome de fantasia é COMSERV
Comércio e Serviço, efetuou vendas/serviços à Delegacia, no valor total de R$ 30.102,00, sendo todos os
nove empenhos por meio de dispensa de licitação. O quadro abaixo apresenta essas transações.
Processo
000165/99
000844/99
001024/99
000980/99
001199/99
001475/99
001525/99
001633/99
001650/99
Empenho
000060
000120
000135
000136
000162
000225
000244
000284
000287
Data
31.03.99
30.06.99
23.07.99
23.07.99
25.08.99
08.11.99
19.11.99
22.12.99
24.12.99
Material/Serviço
Serviço de engenharia
Serviço de revisão em motocicleta
Venda de material de expediente
Confecção de carimbos
Serviços gráficos
Serviços gráficos
Serviços gráficos
Pneus para automóvel e moto
Venda de material para escritório
Valor R$
7.200,00
688,00
2.800,00
435,00
5.870,00
5.600,00
5.125,00
517,00
2.102,00
Fonte: SIAFI/99
De acordo com os documentos constantes nos processos, a empresa possui dois endereços: Av.
Coaracy Nunes 203A - Centro e Av. Anhanguera 310 - Beirol. Em visita a esses locais, a Equipe de
Auditoria identificou que, o primeiro foi o antigo endereço da empresa (uma sala de aproximadamente
oito m2 – alugada), e o segundo é uma residência. Dessa forma, parece indubitável que a mencionada
empresa não tem atividade comercial regular e que, de fato, não labora nas atividades econômicas pelas
quais vendeu/prestou serviços à Delegacia. Como a empresa não tem atividade industrial/comercial
regular, a satisfação da obrigação com a Delegacia é efetuada pela subcontratação de empresas locais
ou pela compra dos bens no mercado local e o repasse à DRT/AP. Esse fato, por si só, indica que, no
caso dessa empresa, a Delegacia tem aceitado preços superiores àqueles praticados no mercado, o que é
vedado pelo art. 43, inciso IV, da Lei de Licitações.
29.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – já haviam sido tomadas as providências cabíveis,
culminando na instauração de Sindicância.
b) Sra. Denai Trindade Alfaia – no que tange ao processo de n.º 00165/1999, de 31/03/1999, não
pode responder pelo fato, uma vez que fora nomeado para o cargo na data de 25/06/19999. Após esta
data, os materiais eram adquiridos conforme a sua necessidade, sendo que na ocasião, o menor preço foi
o proposto pela empresa L A V Silva. Ademais, eram realizadas consultas on line junto ao SICAF visando
aferir a regularidade da documentação das empresas para posterior contratação, sendo que a empresa L
A V Silva sempre esteve com o seu cadastro regular. Informou ainda que não costumava fazer diligência
in loco no sentido de verificar a real existência das empresas, até porque as cotações eram realizadas
mediante fax.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima – afirmou que em todos os processos acima arrolados, em nenhum
deles consta a sua efetiva participação.
d) Sr. Luiz Alberto Vieira da Silva, titular da empresa L A V Silva (vol. principal, fls. 90/93) – a
empresa tem efetuado vendas e prestação de serviços à diversos órgãos da Administração Pública
Federal, Estadual e Municipal, em razão de oferecer preços competitivos no mercado. Em relação ao
endereço da empresa, a sua correta localização é na Rua Anhanguera, 310-A-Beirol, sendo que os
demais logradouros era somente de localização provisória. Na ocasião, informou que recolheu aos
cofres da DRT/AP, a quantia de R$ 2.333,27, em razão de ter vendido alguns produtos com preços
superiores aos de mercado.
29.2) análise: de fato, em relação ao Sr. Aderson Pinheiro de Lima, em nenhum dos processos
acima mencionados consta a sua efetiva participação nos atos inquinados. Tratando-se da empresa L A
V Silva, a equipe de auditoria apontou a ausência de atividade comercial regular, considerando que a
167
localização na Rua Anhanguera, 310-A, diz respeito a uma residência, fato confirmado pelo próprio
titular da empresa. Portanto, em razão da empresa sequer possuir endereço comercial, ou demonstra a
influência desta sobre os responsáveis pelas compras da DRT/AP ou então, trata-se de ato intencional
visando favorecer a empresa. Ademais, as circunstâncias em que as despesas foram realizadas, todas
mediante dispensa de licitação, indicam que a segunda assertiva é a mais plausível, uma vez que a
obtenção de propostas de preços só pode decorrer de contato pessoal com o titular da empresa, haja
vista que esta não possui atividade comercial regular. Além disso, como o órgão pode encontrar o
endereço de uma empresa que não existe de fato?
29.2.1) no que diz respeito as medidas tomadas pela DRT/AP, a Sindicância levada a efeito
resultou no ressarcimento aos cofres do órgão, da quantia de R$ R$ 2.333,27. Embora a medida possa
ter sanado a aquisição de bens por preços superior ao de mercado, não são suficientes para evitar que o
órgão mantenha a sistemática de efetuar contratação com empresa que não detenha atividade comercial
regular, uma vez que o órgão limita-se somente a realizar consulta junto ao SICAF, visando apurar a
regularidade dos documentos, ausente qualquer pesquisa in loco. Assim, rejeitamos as razões de
justificativas, propondo a mesma medida elencada no subitem 25.2 desta instrução.
30) questionamento: Venda/instalação e aquisição de equipamento com preço acima do praticado
no mercado, em desrespeito ao contido no art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/93, conforme processo
46203.000463/99 relativo à realização dos serviços de instalação de um mini-central de ar na Delegacia.
De acordo com a nota fiscal de serviço n.º 000034, datada de 07/05/99, da empresa A S Freitas, a
Delegacia contratou o serviço de instalação de uma mini-central de ar, tipo Sprit, pelo valor de R$
3.700,00. Identificou-se que, na verdade, essa contratação se referia à aquisição e instalação do
mencionado equipamento. Por não possuir dotação na rubrica específica, a Delegacia utilizou o artifício
de contratar serviços com o fornecimento do equipamento. Pesquisa efetuada pela Equipe de Auditoria,
no mercado local, em empresas tradicionais no comércio desses equipamentos, identificou que os preços
praticados são os abaixo indicados:
Pesquisa de Preços
Empresa
Center Kennedy
A Credilar
A Domestilar
Madeireira Amazônia
Valor R$
1.420,00
1.417,00
2.050,00
1.850,00
Nota: todas as centrais cotadas são de 12.000 btus, superior ao bem comprado .
Dessa forma, considerando o maior preço informado, existe uma diferença de R$ 1.650,00 entre
esse valor e o preço pago pela Delegacia. Poderia se argüir que tal diferença se referiu ao serviço de
instalação. O equipamento está instalado na sala da chefia do Serviço de Emprego e Salário, que mede
aproximadamente 4m2, e, conforme visita ao local, sua instalação demandou a colocação da central na
laje, a colocação do ventilador no vidro da janela e uma tubulação de aproximadamente dois metros. O
custo de tal serviço, no entendimento da Equipe, deve ser aproximadamente R$ 200,00. Assim, ainda
resta um sobrepreço de R$ 1.450,00.
Em visita ao endereço da empresa, Rua Manuel Eudóxio Pereira 1529, Bairro de Santa Rita, a
Equipe identificou que o local é um prédio em construção, com evidentes sinais de abandono, haja vista
os entulhos e o mato que o circundam.
30.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – propôs a instauração de Sindicância.
b) Sr. Disney Furtado da Silva – pode ter havido erro na formulação da proposta, considerando
que o original não continha a totalidade dos serviços executados pela empresa A S Freitas. Ademais, os
serviços foram autorizados em razão da constante escassez de recursos e a necessidade imediata de sua
realização. Em relação aos preços praticados, em um mercado globalizado, onde a economia varia
quase que diariamente, ocasionada pela elevação do dólar e do petróleo, torna quase que impossível à
qualquer comissão, estabelecer parâmetros para definir taxa de sobrepreço de material ou serviço
adquirido há mais de ano atrás. No que diz respeito ao endereço da empresa, o Serviço de Administração
da DRT/AP verificou somente a sua parte documental.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
168
d) Sr. Altair de Souza Freitas, titular da empresa A S Freitas – não apresentou razões de
justificativa.
30.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da DRT/AP
instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de licitações e
contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos levado à
efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP, entre elas, a
empresa A S Freitas, que recolheu a quantia de R$ 1.670,00 (vol. 1, fl. 484), em razão da venda de uma
mini central de ar por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas adotadas,
entendemos que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de justificativa.
31) questionamento: Processos 000159, 000895, 001367, 001541 e 001626, todos do exercício de
1999, relativos à realização de serviços de manutenção nos veículos da Delegacia - no exercício de 1999
- indícios de fracionamento indevido de despesas, procedimento vedado pelos arts. 2.º, 22, § 3.º, e 23, §
5.º, da Lei de Licitações. Segundo Balancete da Gestão 57903, no mês de dezembro/99, o total das
despesas na rubrica 334903919 (Manutenção e Conservação de Veículos) foi de R$ 31.597,47, sendo
todo esse montante realizado por meio de dispensa de licitação. Merece destaque o fato de que todos os
serviços específicos de mecânica de veículos foram realizados pela empresa J B Avelar, no valor de R$
25.522,00, por dispensas de licitação. Considerando que o limite para dispensa era R$ 8.000,00, tais
serviços representam fracionamento indevido de despesas.
31.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – em nenhum momento quis fracionar despesa, tudo não
passou de circunstâncias administrativas, ocasionada pela necessidade urgente de materiais em diversas
áreas da Delegacia, mas ausente qualquer dano ao Erário.
b) Sr. Disney Furtado da Silva – ao administrar um órgão onde os recursos são insuficientes, torna
difícil falar em fracionamento de despesa, ante a quase impossibilidade de saldar pequenos débitos
surgidos emergencialmente. Assim, a demanda por serviços inerentes à área da DRT/AP exigia o seu
pronto atendimento, independentemente se havia ou não recursos financeiros para tal fim. Em vista da
situação ora apresentada, foram enviados diversos expedientes ao Ministério do Trabalho solicitando
recursos para a celebração de contratos de manutenção de veículos, entretanto, o pleito sempre obteve
resposta negativa.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
31.2) análise: ressalte-se que a importância de R$ 31.597,47 diz respeito à despesa durante o
exercício financeiro de 1999. No que tange à empresa J B Avelar, o pagamento ocorreu em diferentes
datas durante esse exercício, conforme apresentado no quadro a seguir:
Nota de empenho
1999NE000033
1999NE000134
1999NE000188
1999NE000251
1999NE000280
Total
Data
25/02/1999
23/07/1999
29/09/1999
22/11/1999
17/12/1999
-
Modalidade
Dispensa de licitação
Dispensa de licitação
Dispensa de licitação
Dispensa de licitação
Dispensa de licitação
-
Valor (R$)
6.150,00
6.440,00
3.750,00
3.950,00
5.232,00
25.522,00
Fonte: SIAFI
31.2.1) assim, tomando como parâmetro o exercício financeiro de 1999, observa-se que o órgão
praticou o fracionamento de despesa, tendo em vista que a soma dos valores obtidos mediante dispensa
de licitação, totalizam a importância necessária para a realização de procedimento licitatório sob a
modalidade de Convite. Além disso, conforme consulta realizada ao SIAFI (vol. 1, fls. 510/515),
constatou-se que DRT/AP recebeu Provisão de forma contida somente em relação ao primeiro semestre,
mas suficiente para propiciar a realização de processo licitatório.
31.2.2) nesse sentido, não pode prosperar os argumentos de que a realização de despesas em
caráter emergencial levaram ao fracionamento de despesa, bem assim de que os recursos eram sempre
insuficientes. Em relação à solicitação de recursos ao Ministério do Trabalho, o justificante não anexou
qualquer documento que comprove a sua assertiva. Assim, é possível concluir que o fracionamento
promovido pelo órgão decorreu da absoluta falta de planejamento. Em vista do exposto, rejeitamos as
razões de justificativa, propondo a mesma medida elencada no subitem 26.2.1 desta instrução, bem assim
seja determinado ao órgão que planeje as suas atividades, de modo a evitar o fracionamento de despesa.
32) questionamento: pagamento/recebimento por serviços de manutenção de veículos da DRT/AP
conforme processos de n.ºs. 000159, 000895, 001367, 001541 e 001626, todos do exercício de 1999,
169
existindo indícios de que os serviços não foram realizados integralmente, configurando pagamento por
serviço não realizado, procedimento vedado pelos arts. 62 e 63, da Lei n.º 4.320/64. Os empenhos e as
respectivas notas fiscais da empresa J. B. Avelar informam que foram realizados os seguintes serviços:
Pick Up Corsa Placa NEJ 9753 (antigo OF 5053)
1999NE000188 – 29.09.99 – serviços de troca de 1 jogo de lona de freio, 1 burrinho traseiro, 1
correia dentada, 1 filtro de óleo do motor, 1 filtro de óleo e 1 bóia de freio: R$ 855,00.
1999NE000251 – 22.11.99 – serviço de troca de burrinhos traseiros, lona de freio, filtro de óleo,
filtro de ar, filtro de combustível, e bicos de injetoras: R$ 760,00
1999NE000280 – 17.12.99 – recuperação da caixa de marcha com troca de 2 rolamentos, com
troca de engrenagem de 1A e 2A, troca das velas, troca do cabo de embreagem, 1 kit de embreagem,
troca de 2 palhetas, colocação de maçaneta, regulagem do cabo do freio de mão, 1 jogo de pastilhas, 2
pinças de freio, troca do cabo do velocímetro, troca do limpador de pára-brisa, troca de lâmpadas
queimadas e mão-de-obra: R$ 1.765,00
Corsa Wind Placa NEJ 9743 (antigo OF 5063)
1999NE000033 datado de 25.02.99 – Troca de 4 buchas da bandeja, 2 birros, 2 amortecedores
dianteiros, 1 correia dentada, alinhamento e balanceamento, 1 filtro de óleo, 1 filtro de combustível, 1
filtro de ar, 1 jogo de pastilha, 2 discos de freio e 1 jogo de lona de freio: R$ 2.150,00
1999NE000134 datado de 23.07.99 – serviço de suspensão, embreagem, freio, instalação elétrica,
alinhamento e balanceamento, filtro de combustível, bomba de gasolina, caixa de marcha: R$ 1.630,00
1999NE000134 datado de 23.07.99 – serviço de suspensão, embreagem, instalação, troca de óleo
do motor, filtro de óleo, filtro de ar, filtro de combustível, jogo de velas, alinhamento e balanceamento,
caixa de marcha: R$ 680,00
1999NE000188 datado de 29.09.99 - Serviços de troca de 2 correias de distribuição, 1 filtro de
óleo, alinhamento e balanceamento e troca de 2 correias alternativas: R$ 605,00.
1999NE000251 datado de 22.11.99 – serviço de troca de descarga, hidrovaco, kit de embreagem,
filtro de óleo, filtro de combustível, jogo de balancinho e comando de válvula: R$ 960,00
Scort Hobby Placa NEJ 3636 (antigo OF 4076)
1999NE000033 datado de 25.02.99 – Motor de partida: reparo da alavanca, 2 filtros de óleo para
caixa de marcha, 1 filtro de óleo, 1 filtro de combustível, 1 filtro de ar, 2 batentes do amortecedor
dianteiro, 2 rolamentos da roda dianteira, 4 rolamentos da roda traseira, 1 jogo de anel de segmento, 1
jogo de bronze de biela, 1 jogo de mancal, 1 jogo de junta, 1 bomba de óleo e 1 jogo de vela: R$ 1.980,00
1999NE000134 datado de 23.07.99 – serviço de suspensão, caixa de direção, trinco das portas,
troca de óleo do motor, filtro de óleo, filtro de combustível, filtro de ar, jogo de velas, alinhamento e
balanceamento: R$ 580,00
1999NE000188 datado de 29.09.99 – serviço de troca de 1 kit de embreagem, 1 cabo de
embreagem, lanternagem, alinhamento e balanceamento: R$ 720,00
1999NE000251 datado de 22.11.99 – serviço de limpeza do carburador, tirar vazamento da tampa
de óleo, serviço de embreagem, recuperação da caixa de marcha: R$ 470,00
1999NE000280 datado de 17.12.99 – serviço de troca de 1 braço de direção, 1 bucha do setor de
direção, 4 borrachas do estirante, 2 buchas do braço oscilante, 4 rolamentos dianteiros, 1 bendix do
motor de partida, 1 jogo de pastilha, 2 kits do amortecedor dianteiro, 1 jogo de lona de freio, troca do
óleo do motor, filtro de óleo e mão-de-obra: R$ 1.065,00
F 1000 Deserter Placa NEO 2900 (antigo OF 9120)
1999NE000033 datado de 25.02.99 – Motor de veículo: troca do jogo de bronze, eixo de manivela,
alinhamento do bloco do motor, troca do jogo de junta e filtros de óleo e recuperação do sistema de ar
condicionado: R$. 2.020,00
1999NE000134 datado de 23.07.99 – serviço de suspensão, transmissão, embreagem, pintura,
instalação, feixe de mola, freio, ar condicionado, diferencial, alinhamento e balanceamento, troca da
bateria: R$ 1.900,00
1999NE000188 datado de 29.09.99 – serviços de soldagem do radiador, troca de borracha dos
amortecedores, 1 bateria, conserto do banco do carona, suporte de embreagem, 2 discos de freio, 1 jogo
de pastilhas de freio: R$ 525,00
170
1999NE000251 datado de 22.11.99 – serviço de lanternagem na mala, alinhamento e
balanceamento, revisão na instalação, colocação de gás, recuperação do banco, serviço de solda, troca
do farol esquerdo, pisca-pisca, jogo de pastilhas de freio, lona, junta do babeconte: R$ 1.280,00
1999NE000280 datado de 17.12.99 – serviço de recuperação da bomba injetora, troca de 4 bicos
injetores e mão-de-obra: R$ 1.560,00
Gol 1.000 Placa NEJ 9714 (antigo OF 2074)
1999NE000134 datado de 23.07.99 – serviço de caixa de marcha, suspensão, embreagem,
suspensão dianteira, freio, instalação elétrica, maçanetas das portas, recuperação de assentos,
alinhamento e balanceamento, borracha das portas e da tampa da mala: R$ 1.650,00
1999NE000188 datado de 29.09.99 - Serviços de lanternagem, troca de capa para banco, kit de
embreagem, pintura, alinhamento e balanceamento: R$ 985,00
1999NE000251 datado de 22.11.99 – serviço de troca de óleo, filtro de óleo, trinco e borracha da
mala, revisão nas instalações, tirar vazamentos de combustível, conserto do alternador e do motor de
partida: R$ 480,00.
1999NE000280 datado de 17.12.99 – troca de 1 kit estabilizador, 2 discos de freio, 2 torres do
amortecedor dianteiro mão-de-obra: R$ 842,00
XIX.3.1 Ocorre que, de acordo com os mapas de controle de veículos, os mesmos foram para a
oficina mecânica nos períodos abaixo especificados:
Scort Hobby - dias 24 e 25 de agosto;
Camioneta F 1000 - dias 27 a 30 de abril; 21 de maio; em agosto, no mapa de controle consta
despesas de manutenção/conservação no valor de R$ 1.000,00. Todavia, no mapa de controle de
quilometragem, está indicado que o veículo trafegou todos os dias do mês, indicando que o mesmo não
foi para a oficina; 17 de setembro; 7/8, 11, 13/15, 18/22 do mês de outubro.
Camioneta Corsa - não existe informação de que tal veículo foi encaminhado à oficina. Em
fevereiro, no mapa de controle consta despesas de manutenção/conservação no valor de R$ 2.290,00.
Todavia, no mapa de controle de quilometragem, está indicado que o veículo trafegou todos os dias do
mês, indicando que o mesmo não foi para a oficina. Nos dias 25 e 26 de novembro, 21, 22, 27/31 de
dezembro consta que o veículo estava com defeito.
Corsa Wind - não existe a informação de que tal veículo foi encaminhado à oficina.
Gol 1000 - foi para a oficina nos dias 19/22 e 25 de janeiro, 8/12 e 17 de fevereiro, 19 a 30 de
julho;
Assim, os encaminhamentos à oficina constantes do mapa de controle de veículos são incompatíveis
com os serviços ditos realizados pela empresa e pagos pela Delegacia.
32.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – propôs a instauração de Sindicância.
b) Sr. Disney Furtado da Silva – ao assumir o Serviço de Administração Geral, sabia do
compromisso com o órgão e da responsabilidade do cargo. Nesse sentido, jamais admitiria o pagamento
por serviços não executados, até porque seria responsabilizado diretamente pelo erro.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
d) Sr. Juarez Barbosa Avelar, titular da empresa J B Avelar (vol. principal, fls. 98/99) – assim que
a ex-Delegada da DRT/AP tomou conhecimento da irregularidade quanto à manutenção de veículos,
adotou medidas no sentido de instaurar Sindicância para apurar os fatos, culminando na penalização de
servidores e ressarcimento de recursos financeiros aos cofres do órgão. De sua parte, a empresa J B
Avelar recolheu aos cofres do órgão, a quantia de R$ 6.903,96 relativo à preços praticados superior ao
de mercado.
32.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 9 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da
DRT/AP instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de
licitações e contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos
levado à efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP,
entre elas, a empresa J B Avelar, que recolheu a quantia de R$ 6.903,96 (vol. principal, fls. 100/103), em
razão da realização de serviços por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas
adotadas, entendemos que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de
justificativa.
171
33) questionamento: Indícios de fraude na coleta de propostas - no processo 001367/99, além da
proposta da empresa J B Avelar, a Delegacia coletou, também, propostas das empresas Andrade e
Nascimento Ltda. e Vítor da Silva. As três propostas possuem a mesma formatação, parecendo indicar
que foram realizadas a partir de uma mesma matriz. Comprovam tal assertiva, o fato de que no rodapé
das propostas das empresas Andrade e Nascimento e Vítor da Silva, consta o mesmo CNPJ
(14.538.292/0001-25). Isso demonstra, no entendimento da Equipe de Auditoria, que as propostas foram
elaboradas por uma mesma pessoa, configurando fraude na coleta de propostas.
33.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – não apresentou justificativas.
b) Sr. Disney Furtado da Silva – a maioria dos processos elaborados no Serviço de Administração
Geral passava por rigorosa análise, incluindo a da Assessoria Jurídica e do Setor Financeiro. Em razão
da elevada carga de trabalho, é possível que um erro de tal natureza tenha ocorrido, mas sempre de
forma inconsciente, pois se tivesse detectado previamente, jamais permitiria tal fato. No que tange ao
ramo de atividade e endereço das empresa, a administração observou somente as informações obtidas
junto ao SICAF.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
d) Sr. Juarez Barbosa Avelar, titular da empresa J B Avelar – adotou a mesma justificativa
apresentada no subitem 32.1, alínea ‘d’ desta instrução.
33.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 26 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 26.2. No caso vertente, tudo indica que as propostas de preços
foram elaboradas em um único ambiente, valendo-se de uma mesma matriz. Para tanto, observa-se que
os 03 (três) documentos se originaram a partir de confecção em computador, todos com o mesmo tipo de
letra, tamanho e espaçamento. No quadro onde estão consignados os serviços a serem realizados e o
valor dos preços, verifica-se tratar de igual matriz para as três propostas, inclusive todas detém a mesma
formatação (vol. 1, fls. 280/282). Portanto, não restam dúvidas de que houve fraude na apresentação das
propostas de preços.
33.2.1) Partindo da premissa de que as propostas foram apresentadas a pedido da DRT/AP, e que
somente o órgão tinha conhecimento de quem havia sido convidado, de imediato, afasta-se a hipótese de
que uma única empresa pudesse manter contato com as demais. Por outro lado, os elementos levam a
formar opinião de que órgão solicitou proposta somente para uma empresa, no caso, à empresa J B
Avelar, e deve ter solicitado ainda para esta que providenciasse pelo menos mais dois orçamentos.
Somente desse modo se encontram explicações plausíveis para a elaboração de propostas de preços em
um único ambiente e com a mesma configuração. Convém citar que tais artifícios são ilegais, puníveis
com detenção e multa, conforme fixado no art. 90 da Lei n.º 8.666/1993. Assim, rejeitamos as razões de
justificativa, propondo a mesma medida elencada no subitem 26.2.1 desta instrução.
34) questionamento: Indícios de fraude na coleta de propostas - nos processos 001541/99 e
001626/99, além da proposta de empresa J B Avelar, a Delegacia coletou, também, proposta da empresa
V. Souza da Silva (CNPJ 03.166.138/0001-53) sito na Av. Mendonça Júnior 1185-A. Diligência efetuada
pela Equipe de Auditoria identificou que tal endereço não existe. No sistema CNPJ, consta como da
empresa V. Souza da Silva o telefone n.º (096) 223-8627. Ligando para esse número, a Equipe
desvendou que o mesmo pertence à empresa Vítor da Silva, cujo nome de fantasia é Degrau 5, uma
butique, que também apresentou propostas para os serviços de manutenção de veículos, conforme os
processos 000895/99 e 001367/99.
34.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – não apresentou justificativas.
b) Sr. Disney Furtado da Silva - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1, alínea
‘b’, desta instrução.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
d) Sr. Juarez Barbosa Avelar, titular da empresa J B Avelar - adotou a mesma justificativa
apresentada no subitem 32.1, alínea ‘d’, desta instrução.
34.2) análise: trata-se do mesmo teor do questionamento efetuado no item 33 desta instrução, cuja
análise se encontra realizada subitem 33.2. No presente caso, mudaram-se somente as empresas,
172
permanecendo o mesmo estilo de fraude das cotações de preços, qual seja, mediante a elaboração de
documentos a partir de uma mesma matriz e de um mesmo ambiente, conforme pode ser constatado nos
documentos juntados pela equipe de auditoria (vol. 1, fls. 293/294).
35) questionamento: pagamento/recebimento por serviços não realizados, em confronto com o
inserto nos arts. 62 e 63, da Lei n.º 4.320/64. Exemplos são os processos 000304/99, 000896/99,
001273/99, 001439/99 e 001585/99 relativos à lavagem, lubrificação, troca de óleo e borracharia, nos
veículos da Delegacia, todos realizados pela empresa J L V de Souza, no valor total de R$ 6.736,93.Tais
indícios estão apresentados nos subitens abaixo:
Processo 000304/99 - relativo a serviços realizados nos meses de fevereiro/março.
Serviços
Lavagem simples
Lavagem geral
Lavagem simples
Lavagem geral
Conserto de pneus
Lubrificação
Troca de óleo
Veículo
Carro pequeno
Carro pequeno
Carro grande
Carro grande
Xxxxxxx
Todos
Todos
Quantidade $ Unitário
40
20
20
20
30
20
20
$ Total
400,00
300,00
300,00
500,00
300,00
200,00
200,00
10,00
15,00
15,00
25,00
10,00
10,00
10,00
Considerando que a Delegacia possuía quatro carros pequenos e um carro grande, a relação dos
serviços realizados permite inferir que, no período citado, cada carro pequeno foi lavado uma vez a cada
4 dias, e o carro grande foi lavado 2 (duas) vezes a cada 3 dias. No mesmo sentido, todos os veículos
foram lubrificados e tiveram seus óleos trocados 4 vezes, nesse período de dois meses.
Processo 000896/99 - relativo a serviços realizados nos meses de maio/junho.
Serviços
Veículo
Lavagem
Carro pequeno
simples
Lavagem
Carro pequeno
geral
Lavagem
Carro grande
simples
Lavagem
Carro grande
geral
Conserto deXxxxxxx
pneus
Lubrificação Todos
Troca
deTodos
óleo
Quantidade
40
$ Unitário
$ Total
10,00
400,00
20
15,00
300,00
20
15,00
300,00
20
25,00
500,00
30
10,00
300,00
20
20
10,00
10,00
200,00
200,00
Da mesma forma, no período citado, cada carro pequeno foi lavado uma vez a cada quatro dias, e
o carro grande foi lavado duas vezes a cada 3 dias. No mesmo sentido, todos os veículos foram
lubrificados e tiveram seus óleos trocados 4 vezes, nesse período de dois meses.
Processo 001273/99 - relativo a serviços realizados nos meses de julho/agosto.
Serviços
Lavagem simples
Lavagem geral
Lavagem simples
Lavagem geral
Veículo
Carro pequeno
Carro pequeno
Carro grande
Carro grande
Quantidade
30
20
05
15
$ Unitário
$ Total
10,00
15,00
15,00
25,00
300,00
300,00
75,00
375,00
Assim, os veículos pequenos foram lavados uma vez a cada 4,8 dias e o veículo grande foi lavado a
cada 3 dias.
Processo 001439/99 - relativo a serviços realizados no período de 01 de setembro a 05 de outubro.
Serviços
Lavagem simples
Lavagem simples
Lavagem geral
Veículo
Carro pequeno
Carro grande
Carro grande
Quantidade
25
16
15
$ Unitário
$ Total
250,00
240,00
375,00
10,00
15,00
25,00
Tal relação indica que, no período mencionado (36 dias), cada carro pequeno foi lavado 6,2 vezes
e o carro grande foi lavado uma vez a cada 1,16 dias.
Processo 001585/99 - relativo a serviços realizados no período 06/10 a 01/12/99.
Serviços
Lavagem simples
Lavagem geral
Lavagem simples
Lavagem geral
Lavagem de moto
Veículo
Carro pequeno
Carro pequeno
Carro grande
Carro grande
Moto
Quantidade
16
28
10
15
04
$ Unitário
$ Total
10,00
15,00
15,00
25,00
5,00
160,00
420,00
150,00
375,00
20,00
Dessa forma, nesse período, cada carro pequeno foi lavado 11 vezes e o carro grande foi lavado
uma vez a cada 2,4 dias.
35.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – propôs a instauração de Sindicância, resultando na
devolução de recursos aos cofres da DRT/AP.
b) Sr. Disney Furtado da Silva – por diversas vezes, foram solicitados recursos ao Ministério do
Trabalho visando celebrar contrato para a manutenção dos veículos, cuja resposta obtida foi pela
negativa. Esta situação forçou a Administração a acumular serviços para posterior pagamento,
considerando a impossibilidade de elaboração de processo individual para cada lavagem de veículo ou
173
conserto de pneu. O que houve, de fato, foi erro por ocasião da elaboração da parte documental do
processo, uma vez que os serviços foram plenamente executados.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
d) Sr. Juraci Levi Viana de Souza, titular da empresa J L V de Souza – não apresentou razões de
justificativa.
35.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da DRT/AP
instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de licitações e
contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos levado à
efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP, entre elas, a
empresa J L V de Souza, que recolheu a quantia de R$ 3.290,00 (vol. 1, fl. 496/497), em razão da
lavagem de veículos por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas adotadas,
entendemos que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de justificativa.
36) questionamento: Irregularidade no consumo de pneus para os veículos oficiais - no
exercício/99, a Delegacia adquiriu oito (08) pneus 255 x 75 e 46 pneus 175 x 75. De acordo com as
fichas de controle de estoque, os pneus foram requisitados, conforme quadro abaixo:
Pneus
255 x 75
175 x 75
Requisição
Req. n.º 043/99
Req. n.º 138/99
Req. n.º 043/99
Req. n.º 138/99
Data
23/03/99
25/08/99
23/03/99
25/03/99
Quantidade
4
4
20
22
Conforme já mencionado em item anterior, a Delegacia possuía quatro (04) veículos pequenos,
que utilizam pneus 175 x 75 e um (01) veículo grande, que utiliza pneus 255 x 75. De acordo com essas
informações, cada veículos da Delegacia, no exercício/99, trocou duas vezes todos os seus pneus.
Ocorre que, de acordo com os cadernos de controle de veículos, a quilometragem rodada no
exercício em tela, foi a seguinte:
Veículo
Scort Hobby NEJ 3636
F. 1000
Pick Up Corsa NEJ 9753
Corsa Wind NEJ 9743
Gol 1.000
Kms rodado
7.904
13.125
16.023
17.041
18.717
Dessa forma, no entendimento da Equipe de Auditoria, a quilometragem rodada por cada veículo
não demandou que fosse efetuada as duas trocas de pneus já mencionadas. Assim, parece indubitável que
ocorreu irregularidade no consumo de pneus nos automóveis da Delegacia.
36.1) justificativas:
a) Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro – propôs a instauração de Sindicância.
b) Sra. Denai Trindade Alfaia - o consumo de pneus deveu-se ao fato das inúmeras e sucessivas
viagens realizadas pelos técnicos e fiscais do órgão aos municípios do Estado do Amapá. No exercício de
2000, os pneus somente foram adquiridos no segundo semestre, de modo que os pneus usados durante o
primeiro semestre de 2000 foram decorrentes das aquisições efetuadas no exercício de 1999.
c) Sr. Aderson Pinheiro de Lima - adotou a mesma justificativa apresentada no subitem 24.1,
alínea ‘c’, desta instrução.
36.2) análise: mediante a Portaria n.º 087, de 28/06/2000 9 (vol. 1, fls. 475), o Delegado da
DRT/AP instaurou Sindicância visando apurar possíveis irregularidades praticadas nas áreas de
licitações e contratos administrativos durante o exercício financeiro de 1999. Decorrente dos trabalhos
levado à efeito, diversas empresas foram notificadas à recolher os valores informados pela DRT/AP,
entre elas, a empresa D P Luz, que recolheu a quantia de R$ 1.752,80 (vol. 1, fl. 492), em razão da venda
de pneus por preços superior ao vigente no mercado. Considerando as medidas adotadas, entendemos
que a ocorrência encontra-se sanada. Isto posto, acolhemos as razões de justificativa.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, submetemos os autos à apreciação superior, propondo:
I) sejam acolhidas as razões de justificativa dos seguintes senhores: a) Maria do Socorro Bessa de
Castro, em relação aos itens: 01, 03, 04, 10, 12, 19, 20, 21, 27, 28, 30, 32, 35 e 36; b) Angelo Coelho
Palmerim Ferreira, Rosângela L Mendonça Nascimento e Regina L Monteiro Ferreira, em relação aos
itens 06, 19, 20 e 21; c) Disney Furtado da Silva, em relação aos itens 27, 30, 32 e 35; d) Denai Trindade
Alfaia, em relação aos itens 28 e 36; e) Aderson Pinheiro de Lima, em relação aos itens 27, 28, 29, 30,
174
32, 35 e 36 e das empresas: f) D P Luz, em relação ao item 27; g) W M Comunicação, em relação ao
item 28; h) A S Freitas, em relação ao item 30; i) J B Avelar, em relação ao item 32 e j) J L V de Souza,
em relação ao item 35;
II) sejam rejeitadas as razões de justificativa dos seguintes senhores: a) Maria do Socorro Bessa
de Castro, em relação aos itens: 02, 05, 06, 07, 08, 09, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 29,
31, 33 e 34; b) Angelo Coelho Palmerim Ferreira, Rosângela L Mendonça Nascimento e Regina L
Monteiro Ferreira, em relação aos itens 05, 07, 14, 15, 16, 17, 18, 22 e 23; c) Disney Furtado da Silva,
em relação aos itens 24, 25, 26, 31, 33 e 34; d) Denai Trindade Alfaia, em relação ao item 29; e)
Aderson Pinheiro de Lima, em relação aos itens 24, 25, 26, 31, 33 e 34; das empresas: f) D P Luz, em
relação aos itens 24, 25; g) L A V Silva, em relação ao item 29; e 26 e h) J B Avelar, em relação ao item
33 e 34;
III) seja aplicado à Sra. Maria do Socorro Bessa de Castro, Disney Furtado da Silva, Aderson
Pinheiro de Lima e às empresas D P Luz e J B Avelar, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º
8.443/92, e no art. 220, inciso II, do Regimento Interno/TCU, por ato praticado com grave infração à
norma legal, conforme relatado nos itens 9, 26, 31, 33 e 34 desta instrução;
IV) seja feita, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei n.º 8.443/92, e do art. 194, inciso II, do
RI/TCU, as seguintes determinações à DRT/AP:
a) não obtendo o número mínimo de três propostas válidas para a modalidade de Convite, proceda
a competente repetição do certame, conforme consignado no art. 22, §§ 3.º e 7.º, da Lei n.º 8.666/19993,
c/c as Decisões/TCU n.ºs 393/1993 – Segunda Câmara e 098/1995 – Plenário e 111/1996 – Plenário;
b) adote medidas com vistas ao imediato retorno dos servidores Daisy Maria Campos do
Nascimento, Dewson Ferreira da Silva, Maria Vitória Machado e Jaezer de Lima Dantas;
c) efetue pesquisa de preços para aferir se os preços apresentados estão em conformidade com os
vigente no mercado, conforme exigência do art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/93;
d) verifique a regularidade das certidões do FGTS e Seguridade Social, por ocasião da contratação
de bens e serviços por meio de dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem assim por ocasião da
liquidação de despesa, conforme exigência do Decreto n.º 3.722/2001;
e) faça constar nos processos licitatórios o ato de designação da comissão de licitação, conforme
exigência do art. 38, inciso III, da Lei n.º 8.666/93;
f) quando da contratação mediante processo de dispensa de licitação, faça constar a devida
justificativa em relação à escolha do fornecedor e ao preço contratado, conforme exigência do art. 26,
incisos II e III, da Lei n.º 8.666/1993;
g) quando da contratação mediante processo de dispensa de licitação, faça ratificar e publicar o
ato de dispensa de licitação, conforme exigência do art. 26, caput, da Lei n.º 8.666/1993;
h) faça constar nas atas de reunião de licitação o prazo recursal ou a expressa desistência dos
interessados, conforme disposto no art. 109, § 1.º, da Lei n.º 8.666/93;
i) observe o prazo mínimo fixado para a modalidade de Convite, nos termos do art. 21, § 2.º, inciso
IV, da Lei n.º 8.666/1993;
j) efetue a devida consulta ao fornecedor (SIASG), visando estender o Convite somente as empresa
do ramo pertinente ao objeto licitado, conforme exigência do art. 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/1993;
l) instaure Sindicância com vistas a apurar a aquisição de bens por preços superior ao vigente no
mercado, constante no Processo n.º 46.203.001299/99;
m) evite a aquisição de bens e/ou serviços de empresa que não detenha atividade comercial
regular;
n) planeje as suas atividades, de modo a evitar o fracionamento de despesa.
V) sejam estes autos juntado às contas anual do órgão para análise em conjunto e em confronto,
nos termos do art. 194, § 1.º, do RI/TCU.’
É o Relatório.
VOTO
2. Sobressai dos elementos que a Equipe de Auditoria arrolou nos autos, os quais fiz constar do
meu Relatório, que os gestores da Delegacia Regional do Trabalho praticaram várias faltas com grave
infração à norma legal vigente, algumas em comum com empresas privadas.
175
3. Todas as falhas ali indicadas foram submetidas à justificação dos responsáveis e das empresas
em audiências realizadas pela SECEX-AP. A identificação das irregularidades não justificadas consta do
Quadro seguinte, inclusive com destaque daquelas que fundamentam a proposta de aplicação da multa
prevista no art. 58 da Lei n.º 8.443/92.
ITEN
S
RESPONSÁVEIS
Maria
2
x
5
x
6
x
7
x
8
x
9
x/m
11
x
13
x
14
Angelo Rosangela Regina
Disney Denai Aderson DPLUZ LAV JBAvela
Silva r
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
15
x
x
x
x
16
x
x
x
x
17
x
x
x
x
18
x
x
x
x
22
x
x
x
x
23
x
x
x
x
24
x
x
x
x
25
x
x
x
x
26
x/m
x
29
x
31
x/m
x
x/m
33
x/m
x
x/m
x/m
34
x/m
x
x/m
x/m
x
x/m
x
x
Fonte: Relatório de Auditoria reproduzido pelo Relator.
Notas: [1] A coluna Itens corresponde às falhas descritas no Relatório de Auditoria,
reproduzido pelo Relator, cuja justificativa não foi acolhida pela Unidade Técnica instrutiva;
[2] x/m corresponde à falta que enseja aplicação de penalidade ao respectivo responsável.
4 No que se refere às conclusões e propostas da SECEX-AP de rejeição de algumas das razões de
justificativa apresentadas, bem assim apenação de gestores e empresas privadas, faço ressalva quanto a
aplicação de multa às empresas citadas nos autos, optando por encaminhamento de determinação à
DRT/AP para que efetive providências administrativas e legais, inclusive instauração de tomada de contas
especial, se for o caso, visando quantificar os danos e obter o ressarcimento do prejuízo aos cofres da
DRT/AP. Neste mister, é conveniente remeter cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada
do Relatório e Voto que a fundamentam, à Entidade auditada, em face de elementos e informações neles
contidos.
Assim, Voto no sentido do Tribunal adotar a deliberação cujo teor ora submeto àelevada
apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 216 /2002 - TCU - PLENÁRIO
1.Processo n.º TC-008.399/2000-6 (com 6 volumes)
176
2.Classe de Assunto: (V) - Relatório de Auditoria
3.Entidade: Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Amapá – DRT/AP
4.Responsáveis:
Maria do Socorro Bessa de Castro – CPF 055.871.822-15
Disney Furtado da Silva – CPF 182.170.792-34
Aderson Pinheiro de Lima – CPF 046.264.002-72
5.Relator: Ministro Valmir Campelo
6.Representante do Ministério Público: não atuou
7.Unidade Técnica: SECEX-AP
8.Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada na Delegacia Regional do
Trabalho no Estado do Amapá – DRT/AP, relativamente a pessoal, convênios, licitações e contratos
concernentes ao exercício de 1999.
Considerando que no processo devidamente organizado, se apuraram faltas de responsabilidade dos
gestores Maria do Socorro Bessa de Castro, CPF 055.871.822-15; Disney Furtado da Silva, CPF
182.170.792-34; Aderson Pinheiro de Lima, CPF 046.264.002-72;
Considerando as análises, conclusão e proposições da Secretaria de Controle Externo deste
Tribunal no Estado do Amapá face os elementos contidos nos autos e as razões de justificativas
apresentadas pelos responsáveis;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
a) rejeitar as razões de justificativa apresentadas por:
1 - Maria do Socorro Bessa de Castro, em relação aos subitens: 2, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 29, 31, 33 e 34 do item II do Relatório que fundamenta esta Deliberação;
2 - Angelo Coelho Palmerim Ferreira, Rosângela L. Mendonça Nascimento e Regina L. Monteiro
Ferreira, em relação aos subitens 5, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 22 e 23 do item II do Relatório que fundamenta
esta Deliberação;
3 - Disney Furtado da Silva, em relação aos subitens 24, 25, 26, 31, 33 e 34 do item II do Relatório
que fundamenta esta Deliberação;
4 - Denai Trindade Alfaia, em relação ao subitem 29 do item II do Relatório que fundamenta esta
Deliberação;
5 - Aderson Pinheiro de Lima, em relação aos subitens 24, 25, 26, 31, 33 e 34 do item II do
Relatório que fundamenta esta Deliberação;
b) aplicar aos responsáveis a seguir nominados, a multa individual prevista no art. 58, inciso II, da
Lei n.º 8.443/92, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais):
1 - Maria do Socorro Bessa de Castro, pelas faltas praticadas com infração à norma legal, conforme
relatado nos subitens 9, 26, 31, 33 e 34 do item II do Relatório que fundamenta esta Deliberação;
2 - Disney Furtado da Silva, pelas faltas praticadas com infração à norma legal, conforme relatado
nos subitens 26, 31, 33 e 34 do item II do Relatório que fundamenta esta Deliberação;
3 - Aderson Pinheiro de Lima, pelas faltas praticadas com infração à norma legal, conforme
relatado nos subitens 26, 31, 33 e 34 do item II do Relatório que fundamenta esta Deliberação;
c) fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que os responsáveis comprovem
perante este Tribunal (art. 165, III, a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento da dívida, aos cofres
do Tesouro Nacional, na forma prevista na legislação em vigor;
d) autorizar desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei n.º 8.443/92, a cobrança judicial da dívida,
caso não atendida a notificação desta Corte;
e) determinar, com fundamento nos arts. 43, inciso I, da Lei n.º 8.443/92, e 194, inciso II, do
Regimento Interno do TCU, à Delegacia Regional do Trabalho no Estado do Amapá que em prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificação, adote as providências necessárias à implementação das seguintes
medidas:
1 - ressarcir os cofres da DRT/AP dos danos decorrentes de serviços prestados pelas empresas
referidas no Relatório que fundamenta esta Deliberação, inclusive mediante instauração de Tomada de
Contas Especial, se for o caso;
177
2 - não obtendo o número mínimo de três propostas válidas para a modalidade de Convite, proceda
a competente repetição do certame, conforme consignado no art. 22, §§ 3.º e 7.º da Lei n.º 8.666/1993,
c/c as Decisões/TCU n.ºs 393/1993 – Segunda Câmara e 98/1995 e 111/1996, ambos do Plenário;
3 - retorno à DRT/AP dos servidores Daisy Maria Campos do Nascimento, Dewson Ferreira da
Silva, Maria Vitória Machado e Jaezer de Lima Dantas;
4 - realização de pesquisa para aferir se os preços apresentados estão em conformidade com os
vigentes no mercado, conforme exigência do art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/93;
5 - comprovação da regularidade das certidões do FGTS e Seguridade Social, por ocasião da
contratação de bens e serviços por meio de dispensa ou inexigibilidade de licitação, bem assim por
ocasião da liquidação de despesa, conforme exigência do Decreto n.º 3.722/2001;
6 - fazer constar nos processos licitatórios o ato de designação da comissão de licitação, conforme
exigência do art. 38, inciso III, da Lei n.º 8.666/93;
7 - quando da contratação mediante processo de dispensa de licitação, fazer constar as devidas
justificativas em relação à escolha do fornecedor e ao preço contratado, conforme exigência do art. 26,
incisos II e III, da Lei n.º 8.666/1993;
8 - quando da contratação mediante processo de dispensa de licitação, fazer ratificar e publicar o ato
de dispensa de licitação, conforme exigência do art. 26, caput, da Lei n.º 8.666/1993;
9 - fazer constar nas atas de reunião de licitação o prazo recursal ou a expressa desistência dos
interessados, conforme disposto no art. 109, § 1.º, da Lei n.º 8.666/93;
10 - observe o prazo mínimo fixado para a modalidade de Convite, nos termos do art. 21, § 2.º,
inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993;
11 - efetuar consulta ao fornecedor (SIASG), visando estender o Convite somente às empresa do
ramo pertinente ao objeto licitado, conforme exigência do art. 22, § 3.º, da Lei n.º 8.666/1993;
12 - proceder sindicância com vistas a apurar a aquisição de bens por preços superiores aos
vigentes no mercado, constante no Processo n.º 46.203.001299/99;
13 - evitar aquisição de bens e/ou serviços de empresa que não pratique atividade sob autorização
formal e regular;
14 - evitar o fracionamento de despesa.
f) juntar o presente processo às contas da Entidade relativas ao exercício de 1999, para análise em
conjunto e em confronto, nos termos do art. 194, § 1.º, do Regimento Interno do TCU;
g) remeter cópia da presente Deliberação acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à
DRT/AP como subsídio à implementação das providências determinadas.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-004.440/2002-2
Natureza : Auditoria (Fiscobras)
Entidade : Governo do Estado do Paraná
178
Responsável: Prefeitura Municipal de Maringá
Ementa: 15.º Termo Aditivo ao Convênio n.º 1/91 firmado entre Ministério da Saúde/Fundo
Nacional de Saúde e o Governo do Estado do Paraná, que posteriormente repassa ao Município de
Maringá, para construção do Hospital Metropolitano de Maringá. Verificações realizadas pela SECEXPR apontam pela ausência de falhas. Ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização, do Congresso Nacional. Arquivamento do processo.
RELATÓRIO/VOTO
Trata-se de verificações realizadas pela SECEX-PR nas obras de construção do Hospital
Metropolitano de Maringá em razão de destinação de recursos da União mediante o Convênio n.º 1/91
firmado entre o Ministério da Saúde/Fundo Nacional de Saúde e o Governo do Estado do Paraná, que
formaliza repasses à Prefeitura Municipal que contrata os serviços e obras.
No que se refere à execução física, foi constatada a situação descrita no Quadro seguinte.
Etapas
1.ª
2.ª
3.ª
Total
Área física
5.715,98 m2
5.406,10 m2
5.554,69 m2
16.676,77 m2
Percentual concluído
100%
95%
-
Fonte: Relatório de Auditoria
A Equipe de Auditoria consignou nos autos ausência de qualquer falha na condução do projeto,
qualificando-o apto a receber recursos federais.
Pelo exposto, Voto no sentido da adoção da deliberação, cujo teor ora submeto à elevada apreciação
deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões em 12 de junho de 2002.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
DECISÃO N.º 616 /2002 - TCU - PLENÁRIO
1.Processo TC-004.440/2002-2
2.Classe de Assunto: (V) - Auditoria (Fiscobras)
3.Entidades: Governo do Estado do Paraná
4.Responsável: Prefeitura Municipal de Maringá
5.Relator: Ministro Valmir Campelo
6.Representante do Ministério Público: não atuou
7.Unidade Técnica: SECEX-PR
8.Decisão: Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, em face do
exposto pelo Relator decidem:
8.1 - dar ciência desta Deliberação acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso Nacional, esclarecendo
não ter sido constatada falha na execução das obras, não havendo óbices à aplicação de recursos federais
à sua continuação;
8.2 - arquivar o presente processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
179
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC-003.586/2001-4 (com 09 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão: Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Goiás (SEPLAN/GO)
Responsáveis: Giuseppe Vecci (Secretário) e Ovídio Antônio de Ângelis (ex-Secretário)
Ementa: Fiscobras 2001. Auditoria nas obras do Projeto de Irrigação Flores de Goiás – GO.
Audiência dos responsáveis sobre os aspectos suscitados pela equipe de auditoria. Manifestação da
empreiteira contratada. Inconsistência do projeto básico que balizou o processo licitatório. Necessidade
de realização de novo certame para continuidade das obras do empreendimento. Determinações.
Comunicação à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional.
Cuidam os autos de auditoria, realizada no âmbito do Fiscobras, em abril de 2001, nas obras do
Projeto de Irrigação Flores de Goiás, localizado no município homônimo, no nordeste goiano.
O empreendimento, que conta com o expressivo aporte de recursos federais, transferidos por meio
de convênios, encontra-se sob a coordenação da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento do
Estado (SEPLAN/GO). Seu objetivo imediato é a irrigação de uma área de 26.500 ha, destinada ao
cultivo de arroz, feijão, tomate industrial, banana, maracujá e outras culturas adaptadas à região, bem
como à pecuária intensiva. O sistema projetado é composto, basicamente, por dez barramentos para
captação de água, tendo nos extremos as barragens dos Rios Paranã e Macacão, ligadas por um canal de
109 km de extensão. Estima-se que serão beneficiados diretamente, ao término das obras, cerca de 85
proprietários rurais e 1.500 famílias, distribuídas em seis assentamentos do INCRA.
As obras de implantação do perímetro – contratadas ao preço original de R$ 49.699.463,52
(novembro/97) – estão sendo executadas, desde 1998, pela empresa Sobrado Construções Ltda.,
vencedora da Concorrência nº 002/97 promovida pela SEPLAN/GO. O projeto executivo do
empreendimento, todavia, situa o custo total das obras no patamar de R$ 206.281.000,00, a preços de
dezembro de 1997.
Em face dos achados de auditoria consignados em seu relatório (fls. 295/297), os técnicos da
SECEX-GO sugeriram, em preliminar:
a) a promoção de audiência do Secretário-Executivo do Ministério da Integração Nacional e do
Secretário de Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Goiás;
b) “a contratação de um topógrafo e um assistente para a realização de levantamentos
complementares à auditoria, a fim de ser verificada a correspondência entre os valores medidos e pagos
e os serviços efetivamente executados, sem embargo de se disponibilizar um analista da SECOB/TCU
com vistas a acompanhar os referidos profissionais, bem como a elaboração do relatório a ser
produzido.”
Após a oitiva da SEGECEX (fls. 312/314), autorizei a adoção das medidas propugnadas pela
Unidade Técnica. Em conseqüência, vieram aos autos as razões de justificativa de fls. 333/336 e 383/386,
bem como o parecer técnico referente aos levantamentos complementares à auditoria, lançado às fls.
387/402. Tais elementos foram assim analisados pela SECEX-GO (fls. 405/414):
I – Audiência do Sr. Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira (Secretário-Executivo do Ministério da
Integração Nacional)
Ocorrência (a): Assinatura de termos aditivos, no montante de R$ 13.612.000,00, ao Convênio nº
014/1998, no valor original de R$ 6.124.198,00, firmado com a SEPLAN/GO, com vistas à execução de
180
parte da barragem do Rio Paranã (uma das obras integrantes do Projeto de Irrigação Flores de Goiás),
montante esse superior ao que havia sido estimado, no contrato firmado com a empreiteira Sobrado
Construções Ltda., para toda a barragem, ou seja, R$ 5.259.089,19, inexistindo, no caso, qualquer aditivo
contratual alterando a composição de custos do projeto.
Justificativas (fls. 383/386): De início, importa esclarecer que, no âmbito da Administração
Federal, o Convênio nº 014/98, firmado em 19/06/98, encontrava-se, originalmente, sob a
responsabilidade da Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos
Hídricos e da Amazônia Legal – SRH/MMA. A partir de 01/01/99, essa responsabilidade foi transferida à
Secretaria Especial de Políticas Regionais da Presidência da República – SEPRE/PR. Após a extinção
desse órgão, em 29/09/99, o Convênio, finalmente, foi sub-rogado ao então recém-criado Ministério da
Integração Nacional, ficando a cargo da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica – SIH/MI.
Especificamente quanto ao objeto da audiência, tem-se que, no projeto básico do canal de irrigação
Flores de Goiás, encaminhado pela SEPLAN/GO à SRH/MMA, em 1997, as obras da barragem do Rio
Paranã foram orçadas em R$ 4.040.238,18. Contudo, já para a celebração do Convênio, a SEPLAN/GO
apresentou, em abril de 1998, relatórios preliminares do projeto executivo que elevavam esse valor para
R$ 9.776.950,38. Assim, o plano de trabalho aprovado para o exercício de 1998 (no montante de R$
6.124.198,00), fixado no termo original do Convênio, previa apenas a execução parcial da obra. De
acordo com a cláusula terceira, parágrafo segundo, do instrumento, os recursos necessários à continuidade
do projeto seriam alocados, nos exercícios seguintes, mediante termos aditivos específicos, como veio a
ocorrer.
Em 1999, a SEPLAN/GO apresentou novo plano de trabalho, desta feita com base no projeto
executivo final da barragem. Àquela altura, havia-se chegado à conclusão de que o barramento do Rio
Paranã exigiria uma estrutura de porte muito superior às previstas anteriormente, elevando sua estimativa
de custo para R$ 20.624.424,09. Diante disso, a SIH/MI, ao assumir a execução e o acompanhamento do
Convênio, condicionou a continuidade dos repasses à apresentação de “esclarecimentos e justificativas
quanto aos quantitativos e preços da barragem”. Realizadas as diligências pertinentes, inclusive com
vistorias in loco, concluiu-se que a concepção do empreendimento adotada no projeto executivo “era
tecnicamente justificada e mais de acordo com os objetivos propostos.”
O custo total do Projeto de Irrigação, de acordo com o novo orçamento elaborado, deve situar-se, a
preços de novembro de 2001, em torno de R$ 262,3 milhões. “Para uma área total irrigada de 26.500
ha, isso significa um custo atualizado de cerca de R$ 9.900,00/ha (aproximadamente US$ 3,800.00/ha) –
valor que indica um investimento total razoavelmente otimizado, com certa economia de escala em
função do porte do empreendimento.”
Parecer da instrução (fls. 260/265): “Em que pese a boa vontade do Secretário-Executivo em
esclarecer a assinatura de termos aditivos, no valor de R$ 13.612.000,00, ao Convênio nº 014/1998, de
R$ 6.124.198,00, em volume superior ao que se havia contratado para toda a barragem, no valor de R$
5.259.089,19, as alegações oferecidas são discutíveis, de vez que a SEPRE/PR, no início de 1999, e a
SIH/MI, a partir de agosto de 1999, não deveriam ter firmado os termos aditivos subseqüentes ao
Convênio em tela. Nessa ocasião, já era de todo cabível a realização de novo processo licitatório,
principalmente porque houve uma nova concepção do projeto, como assinala o Secretário-Executivo do
MI, demonstrando de forma clara, mesmo indiretamente, que o projeto básico da obra era uma ficção.
A propósito, é importante repisar que em um projeto básico devem constar soluções técnicas
globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação
ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e
montagens; deve constar ainda um orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimento propriamente avaliados (art. 6.º, IX, ‘b’ e ‘f’, da Lei n°
8.666/93).”
Ocorrência (b): “Descrição imprecisa do objeto do Convênio nº 014/98, inalterada em todos os
sete termos aditivos que se seguiram, o que possibilitou a liberação de recursos para serviços específicos
não previstos na barragem do Rio Paranã.”
Justificativa: “A decisão de implantação parcial da barragem deveu-se à falta de previsão
orçamentária para celebração de convênio no valor total do projeto apresentado.”
Parecer da instrução: “A descrição imprecisa do objeto do convênio em tela revela a opacidade
181
na execução da obra e contrariou, a nosso ver, o princípio da publicidade, insculpido no art. 37 da
Constituição Federal.”
Ocorrência (c): “Ausência de supervisão ministerial, prevista no art. 20, parágrafo único, do
Decreto-lei nº 200/67, a respeito da liberação de recursos financeiros ao Projeto de Irrigação Flores de
Goiás, quando parecer técnico do Ministério (FC 37/99-MI, de 06/12/99) asseverou que ‘ficou patente
que o orçamento da proposta vencedora da licitação das obras do projeto como um todo, da Construtora
Sobrado, perdeu o valor como referencial de preços, uma vez que se baseou em um projeto que não
reunia as condições mínimas requeridas de um projeto básico de engenharia.’”
Justificativa: A liberação inicial de recursos do Convênio ocorreu em julho de 1998. Em agosto do
mesmo ano, a SRH/MMA realizou a primeira supervisão in loco, expedindo, em conseqüência,
recomendações ao executor (SEPLAN/GO). Entre janeiro e julho de 1999, período em que o Convênio
esteve a cargo da SEPRE/PR, não houve, de fato, novas visitas à obra. Já no âmbito do Ministério da
Integração Nacional, criado em agosto de 1999, foram realizadas três missões de supervisão ao Projeto,
em outubro/99, janeiro/2000 e abril/2001. Essa última, a propósito, foi específica para a verificação das
obras e serviços necessários à conclusão da barragem do Rio Paranã, de modo a permitir o encerramento
do Convênio n° 014/98. Dos desdobramentos dessa ação, resultou o Convênio nº 48/2001-MI, no valor de
R$ 13.253.571,58, já em vigor.
Parecer da instrução: “A resposta a este quesito foi tangenciada, de vez que as prescrições do
Estatuto das Licitações não foram consideradas pelos órgãos repassadores, inclusive pelo atual MI, na
execução dessa obra, agravando-se ainda mais a situação no presente, de vez que foi recentemente
firmado novo convênio.”
II – Audiência do Sr. Giuseppe Vecci (Secretário de Planejamento e Desenvolvimento de Goiás)
Ocorrência (a): “Continuidade na execução do Projeto de Irrigação Flores de Goiás lastreado em
um projeto básico que contraria o art. 6º, inciso IX, alíneas ‘b’ e ‘f’, da Lei nº 8.666/93, uma vez que
este, de acordo com parecer técnico da SRH/MMA, não reunia as condições mínimas requeridas de um
projeto básico de engenharia.”
Justificativas: A “continuidade da execução” do empreendimento não se lastreou em projeto
básico impróprio. A propósito, tem-se, de um lado, o parecer emitido pelo Assessor da
SRH/DH/PRONID, engenheiro Fernando Cabral, em 01/09/97, assegurando que, já à época, os estudos
estavam “bem consolidados ao nível de viabilidade/anteprojeto das obras de infra-estrutura, com
detalhamento ao nível do projeto básico de alguns elementos principais.” De outro, tem-se que,
“iniciados os trabalhos de implantação do Projeto de Irrigação, (...) iniciou-se concomitantemente a
elaboração do projeto executivo de engenharia, o que permitiu que os planos de trabalho apresentados,
visando a elaboração de convênios entre a SEPLAN/GO e o Ministério da Integração Nacional, a partir
de janeiro de 1999, termo inicial do mandato governamental em andamento, fossem ‘lastreados’ no
orçamento constante do projeto executivo, já agora concluído.”
Parecer da instrução: “O custo da barragem do Rio Paranã, uma das obras do Projeto de
Irrigação Flores de Goiás, estava previsto no projeto básico em R$ 4.040.238,18 (preços de set/97). No
contrato assinado com a Sobrado Construções Ltda., em 15/04/1998, no valor de R$ 49.699.463,52 (fls.
230/242 – volume I), a barragem em tela foi orçada em R$ 5.259.089,19 (fls. 188/189).
Interessante anotar que o mesmo especialista citado pelo dirigente, Eng. Fernando Cabral,
assessor da SRH/DH/PRONID, cerca de dois anos depois da mencionada Nota Técnica de setembro de
1997, manifestou-se de forma diferente no parecer técnico FC 37/99 – MI, de 06/12/99. [Nesse parecer],
em longo arrazoado sobre a obra, o assessor lembrou que a SEPLAN/GO apresentou ao Ministério, em
1997, o projeto básico do Canal de Irrigação Flores de Goiás, orçado em R$ 46.083.250,26, sendo que
desse montante R$ 4.040.238,18 correspondiam às obras da barragem do Paranã; como a assessoria
técnica fez restrições a esse orçamento, considerando-o incompatível com o nível exigido para um
projeto básico, foi indeferida a proposta de dar início às obras naquele exercício (fls. 292/294).
Continuou aduzindo que, em 1998, técnicos da SEPLAN/GO compareceram à Secretaria entregando o
plano de trabalho revisado para a execução da obra. Apresentaram, na oportunidade, o orçamento
detalhado para a implantação da barragem, ao custo de R$ 9.776.950,38. De acordo com o especialista
do MI, foram liberadas quatro parcelas de recursos financeiros no período de 15/07/98 a 29/04/99. Foi
observado, na ocasião, que os relatórios de duas prestações de contas da terceira parcela de execução
182
físico-financeira indicavam percentuais de execução discrepantes. Chamada a explicar esses relatórios,
a SEPLAN-GO apresentou novo orçamento da barragem do Paranã, agora no valor de R$
20.624.424,09.
Até 01/10/2001, foram medidos serviços no valor de R$ 26.977.487,93, incluindo os reajustes (fls.
368/377).
[À vista dessas distorções], o mesmo especialista concluiu de maneira contundente que ‘Ficou
patente que o orçamento da proposta vencedora da licitação das obras do projeto como um todo, da
Construtora Sobrado, perdeu o valor como referencial de preços, uma vez que se baseou em um projeto
que não reunia as condições mínimas requeridas de um projeto básico de engenharia’ (fl. 293).
A licitação foi lastreada em um projeto básico que havia orçado o projeto todo em R$
46.083.250,26. A obra licitada é, portanto, diversa da que está sendo executada, pois o projeto executivo,
somente concluído em março de 2001, na ocasião do levantamento Fiscobras, ostentava um custo final
de R$ 174.312.968,31.
É importante ter presente o texto da legislação em discussão:
‘Art. 6o Para os fins desta Lei, considera-se:
(...)
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação,
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes
elementos:
(...)
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a
necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de
realização das obras e montagem;
(...)
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados’.
A propósito, podemos afirmar que não foi elaborado o conjunto de elementos com nível de precisão
adequado, para caracterizar o complexo de obras objeto da licitação, nem possibilitou a avaliação do
custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, de vez que não foram consideradas as
soluções técnicas suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação
durante sua execução. Por outro lado no orçamento inicial não foi detalhado o custo global da obra,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, contrariando o art.
6º, inciso IX, alíneas ‘b’ e ‘f’, da Lei nº 8.666/93.
No entender de J. CRETELLA JÚNIOR, ‘sem a apresentação de um conjunto de elementos,
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou o serviço, o rito
licitatório é falho, incorreto.’ (DAS LICITAÇÕES PÚBLICAS, 8.ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 1995,
pág. 170).
Com efeito, deve ser determinada ao órgão responsável a adoção das medidas saneadoras que o
caso requer.
Outro fato que não pode ser olvidado é a elaboração dos Estudos Complementares de Adequação
do Projeto Básico de Irrigação de Flores de Goiás (o projeto básico que sofreu adequação foi feito, em
1993, pela empresa Engesolo), com suporte em recursos financeiros da ordem de R$ 432.000,00,
oriundos do Convênio nº 082/95, em 29/12/95, firmado com o Ministério do Meio Ambiente, dos
Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (fls. 1/8). Tais estudos de nada serviram, sendo inclusive
considerados pela assessoria técnica do MMA/SRH como incompatíveis com o nível exigido para um
projeto básico (cf. parecer técnico FC 37/99-MI – fl. 292). Apesar desta restrição técnica, nem a
SEPLAN-GO nem o Ministério concedente realizaram gestões junto à consultora Geoserv para que
corrigisse os problemas. Ao revés, celebraram outro Convênio, em 26/09/1997, para executar o projeto
executivo (fls. 67/76), sem que as adaptações necessárias fossem levadas a efeito no primeiro convênio.
183
Ainda assim, os estudos referidos foram considerados como projeto básico na Concorrência nº
002/97 (homologada em 08/01/1998, fl. 229), mas não apresentaram um conjunto de elementos
necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra, objeto de licitação,
porquanto não foram elaborados com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que
assegurassem a viabilidade técnica e possibilitassem a avaliação do custo da obra, tanto é que este
projeto básico, que havia orçado o custo total em R$ 46.083.250,26, atingiu o valor de R$
262.300.000,00, incluindo os reajustes contratuais, na última versão apresentada do projeto executivo,
com nova concepção do projeto, contrariando assim o art. 6º, IX, da Lei 8.666/93.”
Ocorrência (b): “Não-realização de novo processo licitatório, uma vez que a licitação vigente foi
lastreada em um projeto básico que havia orçado a obra em R$ 46.083.250,26 e o projeto executivo,
concluído em março de 2001, ostenta um custo final de R$ 174.312.968,31, ensejando acréscimo em
muito superior aos 25% permitidos pela Lei nº 8.666/93.”
Justificativa: “A não-realização de outro procedimento licitatório resulta do fato de não ter se
esgotado, ainda, a execução da parcela da obra originariamente contratada, com acréscimo quantitativo
e qualitativo que se comporta absolutamente de acordo com o parâmetro do § 1º do art. 65 da Lei nº
8.666/93. Sabe-se ainda que, observada a expressão legal acima citada, o acréscimo determinado não
esgotou o limite para acréscimos fixados em lei.
Diante de tal situação, realizar ‘outro procedimento licitatório’ implicaria em desconhecer
contrato que, submetido ao exame do egrégio Tribunal de Contas do Estado de Goiás, recebeu
manifestação unânime no sentido de sua legalidade, ensejando medidas judiciais de autoria da
contratada que, no mínimo, retardariam por tempo que não é possível mensurar a realização de outra
licitação, além de muito possivelmente resultarem em elevados ônus indenizatórios, não considerado o
evidentíssimo prejuízo ao interesse público, notadamente por implicar no retardamento de investimentos
em região pobre, carente de investimento.
Dessa forma, o prosseguimento da execução da parcela do projeto já contratada e legitimamente
acrescida era o melhor que se podia fazer. Especialmente porque daí resultarão obras já plenamente
utilizáveis, inclusive com imediata implantação de lavoura irrigada.
De outra sorte, a parcela da obra contratada, com aditamento, tem o preço de R$ 58.767.367,28,
contemplando o preço por hectare em projeto irrigado bastante abaixo dos constantes de dados da
CODEVASF.”
Parecer da instrução: “O secretário da SEPLAN/GO cometeu um equívoco ao invocar
manifestação de legalidade do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, uma vez que esse órgão não tem
jurisdição sobre recursos federais, ainda mais quando o contrato decorrente foi firmado para construir
um conjunto de obras que não teve um projeto básico consistente.
Destacamos que as obras da barragem do Rio Paranã foram orçadas pela empresa vencedora da
licitação em R$ 5.259.089,52, mas, até 01/10/2001, foram feitas medições (quase integralmente pagas)
no valor de R$ 26.977.487,93. Na última versão apresentada do projeto executivo, o custo total do
conjunto de obras, contratadas inicialmente por R$ 49.699.463,52 (vol. 3), atingiu o valor de R$
206.281.082,24. Isto se deveu à inclusão de novos serviços que descaracterizaram completamente o
orçamento inicial, provocando um acréscimo em muito superior aos 25% permitidos pelo § 1º do art. 65
da Lei nº 8.666/93.
Do ponto de vista didático, é a mesma coisa de a SEPLAN/GO ter licitado a construção de uma
casa popular na periferia de Formosa-GO (município onde está localizada a barragem do Rio Paranã) e
planejado, depois, construir uma mansão no Lago Sul de Brasília-DF, dentro do mesmo processo
licitatório e contrato decorrente.”
Ocorrência (c): “Realização de despesa sem cobertura contratual, uma vez que o orçamento
fixado para toda a barragem foi de R$ 5.259.089,19 e foram gastos R$ 16.960.113,28 da União e R$
2.978.675,52 do Estado, contrariando o art. 63, § 2º, inciso I, da Lei nº 4.320/64.”
Justificativa: “Todas as despesas realizadas o foram com evidente cobertura contratual. (...)
Realizada a licitação, celebrou-se contrato no valor de R$ 49.699.463,52, posteriormente reduzido para
R$ 48.138.974,66 e, em seguida, elevado para R$ 58.767.367,28, valores que certamente ofereceram
suporte contratual para todas as despesas realizadas.”
184
Parecer da instrução: “Estranhamos a alegação do dirigente, uma vez que o orçamento, parte
integrante do contrato, no valor de R$ 49.699.463,52, foi para construir uma conjunto de obras incluindo
dez barragens e um canal principal. Até o presente, só foi construída a barragem do Rio Paranã, orçada
ao custo de R$ 5.259.089,19, mas na qual já foram medidos serviços para ser paga a quantia de R$
26.977.487,93, como já foi assinalado no item anterior.”
Ocorrência (d): Inobservância do art. 67 da Lei nº 8.666/93, uma vez que o acompanhamento e a
fiscalização das obras não foram realizados por um representante da Administração especialmente
designado.
Justificativa: “É bem verdade que o caminho originariamente encontrado pela Administração,
tanto na fase de licitação quanto na de contratação, não foi o mais interessante, o melhor caminho.”
Contudo, ao longo da vigência do contrato, houve, sim, acompanhamento e fiscalização dos serviços a
cargo da empreiteira.
Parecer da instrução: “Os argumentos podem ser aceitos, não obstante propormos a
determinação de observância ao 67 da Lei nº 8.666/93, de modo que um representante da Administração,
especialmente designado, proceda ao acompanhamento e à fiscalização do sobredito projeto.”
Ocorrência (e): “Duplicidade na contratação do projeto executivo, nos contratos com a Geoserv,
firmado em 20/11/97, e com a Sobrado, assinado em 15/4/98.”
Justificativa: A falha de fato ocorreu, no período governamental anterior. “Entretanto, ao celebrar
o segundo termo aditivo ao Contrato nº 001/98, também essa falha foi definitivamente corrigida, pois
tratou a Administração de suprimir do contrato aditado o item e o valor referentes à elaboração do
projeto executivo, com o que não sofreu o erário qualquer prejuízo.”
Parecer da instrução: “A resposta pode ser aceita, não obstante propormos que se evite a
duplicidade na contratação de projetos executivos, como a ocorrida nos contratos com a Geoserv e com
a Sobrado.”
III – Parecer técnico sobre os levantamentos complementares à auditoria (elaborado por Analista da
SECOB/SEGECEX)
Aspectos destacados no parecer da SECOB:
- Os levantamentos complementares requeridos pela SECEX-GO foram realizados, no período de
01 a 05/10/2001, pela empresa de topografia Geoeng Geomática e Engenharia Ltda. Os serviços objeto de
verificação in loco, selecionados pelo critério de maior representatividade de custo, corresponderam a
51% dos serviços até então já medidos no Projeto de Irrigação Flores de Goiás, todos eles diretamente
associados à barragem do Rio Paranã.
- Quanto à análise dos quantitativos dos serviços medidos pela SEPLAN/GO, em comparação com
os quantitativos dos serviços levantados in loco pela equipe (corpo da barragem, núcleo, vertedouro e
vertedouro de emergência), “as diferenças encontradas em geral não são relevantes, ou seja, são
aceitáveis levando-se em consideração possíveis imprecisões que normalmente ocorrem em
levantamentos de campo”.
- Nos serviços de escavação de material do vertedouro, todavia, “foi encontrada diferença
significativa de + 37,52% entre o volume levantado in loco e o volume medido pela SEPLAN/GO.” De
acordo com a empresa Geoserv, responsável pela supervisão e fiscalização da obra, isso se deveu às
cheias de 1999/2000, que ensejaram “medidas emergenciais para se evitar que a água acumulada
transbordasse pelo aterro da barragem em pontos de cota inferior à cota em que se encontrava o
vertedouro”. A documentação apresentada a respeito, integrada inclusive por fotografias da época, “para
efeitos de um levantamento preliminar, esclarece a diferença encontrada.” Entretanto, faz-se ainda
necessário “solicitar à SEPLAN/GO documentos oficiais que descrevam o fato, a fim de serem anexados
ao processo.”
- Relativamente ao item “transporte de material escavado do vertedouro”, foi detectado um
excesso de 61,13%, decorrente da adoção, pela SEPLAN/GO, de uma distância média de transporte de
3,84 km, ao passo que os levantamentos da auditoria complementar indicaram que a distância máxima
dos locais de bota-fora seria de aproximadamente 2,5 km.
- Embora o projeto executivo da obra tenha elevado as estimativas de custo final do
empreendimento em aproximadamente 315% em relação ao valor originalmente previsto no contrato
185
firmado com a empreiteira (contrato esse elaborado com base no projeto básico), alguns quantitativos de
serviços já medidos indicam que até mesmo o projeto executivo apresenta falhas significativas. Nesse
sentido, tem-se, por exemplo, o item “escavação mecânica em barro/lama até 2,00 m”, com volume de
46,00 m³ previsto no projeto executivo e de 10.501,00 m³ efetivamente medido pela SEPLAN/GO, ou
seja, uma diferença a maior de 22.828,26%.
- No tocante aos preços da obra, fixados no contrato firmado com a empresa Sobrado Construções
Ltda., encontram-se, quando tomados em seu conjunto, compatíveis com aqueles fornecidos por outras
fontes, como a Eletrobrás e a revista Construção, da PINI. Quando comparados, entretanto, com os preços
do Sicro/DNER, os valores dos itens “núcleo da barragem” e “corpo da barragem” (correspondentes a
cerca de 30% das medições já realizadas) apresentam divergência, para mais, da ordem de 20%. Nada
obstante, “não podemos afirmar que há indícios de superfaturamento, apesar das diferenças
encontradas, pois estas não são tão significativas quando levamos em consideração que o Sicro/DNER é
um sistema mais apropriado para análise de custos rodoviários e que as composições de serviços de
movimento de terra da barragem do Rio Paranã não são exatamente iguais às adotadas pelo Sicro”.
Parecer da instrução (SECEX-GO): “Importa destacar do relatório da SECOB/TCU os
disparates havidos nos quantitativos medidos e os previstos no projeto executivo, recém-aprovado, que
contempla, inclusive, as obras da barragem do Rio Paranã. Como se extrai do relatório, alguns serviços
acumulados na medição de 01/10/2001, tais como ‘02.05.05 – Escavação mec. em barro/lama até 2,00
m; 02.05.09 – Transporte de solo mole em caminhão basculante; e 02.05.06 – Escavação mec. em
barro/lama de 2,00 a 4,00 m’, ultrapassam em mais de 10.000% [os quantitativos previstos], sendo que o
primeiro chega a 22.828,26%, o que revela também a imprecisão do projeto executivo.”
Nesse estágio, a Unidade Técnica, em pareceres uniformes, sugeriu:
a) a comunicação da tramitação dos autos à empreiteira Sobrado Construções Ltda., para adoção das
faculdades processuais de seu interesse;
b) a audiência do Sr. Ovídio Antônio de Ângelis, ex-Secretário de Planejamento e Desenvolvimento
Regional do Estado de Goiás, em face das seguintes ocorrências, sob sua responsabilidade:
- contratação, com recursos federais oriundos do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos
Hídricos e da Amazônia Legal (Convênio nº 082/95), de estudos complementares de adequação do
projeto básico de irrigação de Flores de Goiás, “estudos estes que de nada serviram”;
- utilização do resultado desses estudos como projeto básico da Concorrência nº 002/97, “em que
pese não apresentar um conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra, objeto de licitação, não sendo elaborado com base nas indicações
dos estudos técnicos preliminares, que assegurassem a viabilidade técnica e possibilitassem a avaliação
do custo total da obra, contrariando, assim, o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93”;
c) a audiência dos Srs. Giuseppe Vecci, Secretário de Planejamento e Desenvolvimento do Estado
de Goiás, e Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira, Secretário-Executivo do Ministério da Integração
Nacional, acerca dos seguintes fatos:
- diferença de 61,13% a maior nos quantitativos medidos do serviço “transporte de material
escavado do vertedouro” (item 02.12.10 da planilha);
- divergências, identificadas em relação a diversos itens, entre os quantitativos medidos e os
quantitativos previstos no projeto executivo, a saber:
Item
02.05.03
02.05.04
02.05.05
02.05.06
02.05.07
02.05.08
Discriminação
Unid.
Escavação mec. em
terra/cascalho até m³
2,00 m
Escavação mec. em
terra/cascalho
dem³
2,00 a 4,00 m
Escavação mec. em
barro lama até 2,00m³
m
Escavação mec. em
barro lama de 2,00 am³
4,00 m
Carga do material
escavado
em m³
caminhão
basculante
Transporte de mat.m³xkm
escavado 1ª e 2ª cat.
Qtde. Prev.
Proj. Exec.
Qtde. Med.
SEPLAN/GO
Diferença
(%)
1.646,00
48.179,25
2927,05
247,00
19.496,00
7893,12
46,00
10.501,00
22828,26
105,00
10.511,50
10010,95
2.082,00
44.214,67
2123,66
13.535,00
377.901,72
2792,03
186
em cam. basculante
02.05.09
02.05.13
02.06.10
02.06.15
02.10.07
02.10.11
02.10.12
02.10.16
02.10.37
02.17.11
Transporte de solo
mole em caminhãom³xkm
basculante
Espalhamento em m²
bota-fora
Espalhamento em m²
bota-fora
Transporte de mat.
escavado 1ª e 2ª cat.m³xkm
em cam. basculante
Escavação mec. em
barro lama até 2,00m³
m
Transporte de solo
mole em caminhãom³xkm
basculante
Espalhamento em m²
bota-fora
Concreto ciclópicom³
Fck = 11Mpa
Reaterro
manual
com
uso
de m³
compactador (95%
PN)
Transporte materialm³xkm
básico e agregados
216,00
31.930,25
14782,52
17.706,66
96.406,66
544,47
39.565,00
246.036,66
621,85
11.086,70
57.653,75
520,03
52,00
1.809,35
3479,52
395,00
10.169,35
2574,52
29.786,26
172.562,86
579,34
33,00
785,96
2381,70
20,00
1.183,20
5916,00
125.342,00
830.796,85
662,82
- realização das escavações extras que ocasionaram um acréscimo de 34.180 m3 ao serviço de
escavação de material do vertedouro.
Autorizada a adoção dessas medidas, a Unidade Técnica procedeu às notificações pertinentes, em
face do que foram acostados ao processo os elementos que compõem os volumes VI e VIII, a saber: fls.
436/510 e 565/601 do vol. VI (manifestação da empresa Sobrado Construções Ltda.), 516/520 do vol. VI
(defesa do Sr. Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira), 526/544 do vol. VI (defesa do Sr. Ovídio Antônio de
Ângelis) e fls. 03/23 do vol. VIII (defesa do Sr. Giuseppe Vecci). Sobre a documentação apresentada, eis
o conteúdo da instrução lavrada pelo Analista encarregado (fls. 437/456):
I – Manifestação da empresa Sobrado Construções Ltda.
Alegações: A defendente é uma empresa certificada do ISO e encontra-se em plena atividade há
mais de três décadas, possuindo sólidos conhecimentos e experiência no ramo. A licitação da qual saiu
vencedora foi realizada com a maior lisura, dentro dos parâmetros da lei. Nas diversas fiscalizações
empreendidas tanto pela SEPLAN/GO como pelo TCU, constatou-se que inexiste deficiência técnica na
execução da obra, que as medições e faturamentos encontram-se corretos e que os preços unitários
contratados estão coerentes com os de mercado. “Não se configura, conseqüentemente, qualquer lesão ou
prejuízo para os cofres públicos.” Ademais, nada foi encontrado que pudesse desabonar a empresa
construtora, o que enseja o reconhecimento de sua isenção de qualquer culpa ou responsabilidade no
episódio, “havendo-a, ainda, como sendo a grande prejudicada, até o momento.”
Parecer da instrução: “Neste processo, não se está questionando a idoneidade e a capacidade da
empresa, nem, tampouco, a regularidade do seu processo de seleção. Outrossim, não vemos razão de
discutir-se a culpabilidade da empresa, uma vez que não está sendo perquirida nos autos.”
Alegações: Quanto aos questionamentos suscitados, junto à SEPLAN/GO, pela equipe de auditoria
do TCU, cabem as seguintes considerações: o projeto básico da obra foi aprovado pelo MMA antes da
realização do procedimento licitatório; “devido ao grande porte e complexidade da obra licitada, é
previsível e aceitável a ocorrência de enganos técnicos, especialmente no que concerne à concepção de
projetos, ao volume e custos finais de cada obra”; “as divergências apontadas e verificadas no projeto
básico, em comparação com o projeto executivo, não devem ser interpretadas como se fossem
irregularidades, mas adequação qualitativa e técnica aceitável devido às peculiaridades de obra de tal
envergadura”; a ocorrência de excessos de quantitativos, mesmo em relação ao projeto executivo, deve
ser considerada normal, ante o porte da obra; tais excessos, no caso concreto, decorreram de fatores como
“reprogramações de obras e serviços”, “insuficiência” das sondagens SPT realizadas pela empresa
Geoserv, serviços emergenciais decorrentes das cheias de 1999/2000, erros de cálculo da projetista
(empresa Geoserv), omissões do projeto, entre outros.
Parecer da instrução: “O exame da matéria referente a essas questões se encontra assentado na
análise da audiência, promovida junto à SEPLAN-GO.”
Alegação: As modificações e ampliações reclamadas pelo projeto básico – apenas detectadas com o
EIA/RIMA, a audiência pública sobre o empreendimento e a elaboração do projeto executivo – tornam
187
evidentes “a necessidade e a imperiosidade de se proceder ulteriores ajustes do contrato, visando
adequá-lo às modificações havidas no projeto executivo e suas especificações técnicas.” Na hipótese de
opção por nova licitação, a Administração sofreria graves prejuízos financeiros, com a inevitável
oneração dos custos inicialmente previstos, inclusive em decorrência de uma eventual indenização à
Construtora, “por perdas, danos e lucros cessantes, como lhe assegura a legislação, doutrina e
jurisprudência afins.” Por outro lado, a paralisação das obras, no estágio em que se encontram,
provocaria deterioração da parte já implantada e significativos atrasos na sua conclusão.
Nesse sentido, importa reconhecer, em primeiro lugar, a regularidade do segundo termo aditivo ao
Contrato nº 001/98, “porquanto este foi celebrado em harmonia com o disposto no art. 65, II, § 1º, da Lei
nº 8.666/93, tudo na mais perfeita coerência com o edital.” “Em segundo lugar, não se pode confundir
essa prerrogativa da Administração com outra situação absolutamente distinta que é a disciplinada
pelo inciso I, letra ‘a’, [do mesmo art. 65] da Lei nº 8.666/93. Essa segunda situação diz respeito,
unicamente, aos casos de necessidade de ‘modificação do projeto ou de suas especificações, para
melhor adequação de seus objetivos’. Nessa situação, não há que falar em valor da obra, já que se torna
imperiosa a adaptação contratual à real necessidade da Administração de proceder melhor adequação
qualitativa dos projetos e de suas especificações técnicas, a fim de que sejam alcançados os elevados
objetivos buscados. Nesse sentido é o ensinamento de Marçal Justen (in Comentários à Lei de Licitações
e Contratos Administrativos, 8ª ed. Dialética, páginas 550/551).” (Destaques do original.)
Assim, pede e espera a defendente que: “a) os atos praticados até o momento, incluindo-se o 2ª
termo aditivo ao Contrato, sejam julgados em ordem e dentro dos ditames da Lei; b) que a adequação
técnica/qualitativa que visa harmonizar o contrato às indispensáveis modificações havidas nos
PROJETOS E SUAS ESPECIFICAÇÕES seja de igual forma acolhida e havida como sendo regular, e,
data venia, não havendo que falar em limite de preço, evidentemente desde que sejam respeitadas as
demais regras do EDITAL, da carta-proposta e da respectiva homologação.” (Destaques do original.)
Parecer da instrução: “As alterações de um projeto para a adequação de seus objetivos é
aceitável e conveniente, desde que respeitado o limite de 25% fixado pela lei. Mais do que isto, o
administrador público se defronta com o princípio constitucional da legalidade. É bom que se diga que a
opinião pontual do administrativista Marçal Justen não se configura em opinião majoritária da doutrina.
Os limites do art. 65 da Lei de Licitações, desde sua edição, sempre tiveram um caráter polêmico,
havendo posições conflitantes de diversos doutrinadores no que se refere a sua aplicabilidade
relativamente às alterações qualitativas. No âmbito deste Tribunal, a questão somente foi pacificada em
sua plenitude com o advento da Decisão Plenária nº 215/1999, que, em caráter normativo e de extrema
excepcionalidade, passou a permitir essa possibilidade, desde que presentes, no caso concreto, os
requisitos estabelecidos pelo Decisum.”
De outra parte, quanto aos pedidos da empreiteira, “não se pode atribuir legalidade a atos que
ainda são objeto de avaliação, máxime em um processo que possui as características de
acompanhamento de obras. Cabe salientar, todavia, que não é da competência deste TCU aprovar
assinatura de termos aditivos, ainda mais daqueles que formalizem a extrapolação dos horizontes
legais.”
Alegação: “As diferenças nos quantitativos de obras físicas verificadas entre o projeto básico e o
projeto executivo atenderam ao interesse público, pois decorreram de correções de características da
obra que, tardiamente identificadas somente na elaboração do projeto executivo e na implantação da
obra, foram reconhecidas como indispensáveis para viabilizar a irrigação durante todo o ano e ampliar
seus benefícios econômico-sociais.” (Destaques do original.)
Parecer da instrução: “Mostra-se imprudente, na altura em que ainda se encontra a apuração dos
fatos, tomar-se como certo que os acréscimos se amoldaram ao interesse público, isso porque: pairam
dúvidas quanto à regularidade de uma parte do quantitativos; mesmo após os quatro projetos (dois
básicos e dois executivos), a execução das obras continua a sofrer reprogramações; o atendimento dos
preceitos da lei também se configura como anseio do interesse coletivo (extrapolação do limite de 25%;
excessivos gastos com projetos; construção de uma barragem por um preço quase seis vezes superior ao
contratado); e a população beneficiada será bem menor, em número, do que a maioria dos perímetros de
irrigação do país, porquanto ao longo do canal estão localizadas inúmeras propriedades de grande
porte.”
188
Alegação: As características peculiares de engenharia hídrica do Projeto de Irrigação Flores de
Goiás (adução por gravidade, realizada por meio de um canal de 100 km de extensão, alimentado por 10
barramentos interligados) acarretaram problemas do ponto de vista do projeto de engenharia, sobretudo
em face da virtual impossibilidade de se prever com maior exatidão os quantitativos de serviços a serem
executados em todo o extenso trajeto do canal e da necessidade de assegurar disponibilidade de água para
o perímetro durante todo o ano. “Essa realidade já foi reconhecida pelo TCU, quando examinou
processo semelhante (TC-008.615/2000-2, sessão de 20/09/2000), referente também a obra de irrigação
– no caso, do Açude do Castanhão –, no qual também houve igual necessidade de rever os quantitativos
de serviços inicialmente previstos no respectivo projeto básico” (grifos do original).
“No projeto básico desse tipo de obra, na verdade, só há condições de estabelecer o traçado geral
da obra e indicar componentes fundamentais do projeto (...), estimando, em termos globais, volumes
esperados de serviços a serem executados, com vistas especialmente a viabilizar a proposição de preços
unitários pelos concorrentes à licitação e estimar aproximadamente o custo global da obra. A definição
mais exata desse custo global, decorrente do somatório dos serviços que efetivamente se realizarem, só
se alcança com as definições a nível do projeto executivo”.
Parecer da instrução: “Eis que se traz a lume o argumento da dificuldade de previsão dos
quantitativos, em obras dessas características, para justificar-se, talvez, o acréscimo de cerca de 300%
em relação ao orçamento original, comparando-se à realidade vivenciada nas obras do Açude do
Castanhão no Estado do Ceará, que é totalmente diferente da deste projeto. O relatório do MinistroRelator do aludido TC-008.615/2000-2 menciona que as alterações decorrentes das imperfeições do
projeto executivo resultaram em acréscimos inferiores aos 25% permitidos pela lei. Contudo, como
substituiu-se o aterro compactado do trecho central da barragem principal por um maciço compactado
em concreto a rolo, o aumento observado foi de 99,04% em relação ao inicialmente planejado, bem
abaixo do verificado em Flores de Goiás. Destarte, cai por terra o argumento. Este Tribunal não tem por
jurisprudência tomar o manto da imprevisibilidade para encobrir aumentos de quantitativos superiores
ao fixado em lei, ainda mais aumentos desta monta.
Outro ponto a abordar concerne à suposta melhoria qualitativa ocorrida com o aumento de
quantitativos, com o que não concordamos. Deveras, o que aconteceu foram adequações para a correção
de falhas de projeto. A elevação do nível da barragem [por exemplo] decorreu da necessidade de evitarse a inundação das terras à sua jusante. Houve, por sua vez, excessiva inclusão de novos serviços que
deveriam ter sido orçados, além de redimensionamento de quantitativos inexatos.”
Alegação: “A barragem do Rio Paranã já foi inteiramente concluída; parte inicial do canal de
irrigação também já está construída e já se iniciaram os trabalhos de implantação de uma das barragens
intermediárias.” Apesar das imperfeições nas especificações do projeto básico, a execução e a
implantação da obra tem sido feita com rigor técnico e exação profissional, de modo que “o maior
interesse público consiste agora em promover sua rápida conclusão”. Assim, a construtora manifesta
“sua fundada expectativa de que lhe seja reconhecido o direito de dar continuidade à prestação dos
serviços para que foi contratada, mediante a celebração dos aditivos contratuais pertinentes e
necessários para ajustar o contrato à realidade do projeto executivo e/ou eventuais alterações que ainda
venham a ser impostas pela realidade fática. Com esse objetivo, pede e espera que se aplique, neste
processo, conforme orientação já adotada na apreciação do TC-008.615/2000-2 (Açude do Castanhão),
o mesmo entendimento firmado na Decisão nº 215/99, considerando que estão presentes, neste caso do
projeto de irrigação Flores de Goiás, concomitantemente, os seis pré-requisitos estabelecidos naquela
Decisão pelo Tribunal para admitir, em caráter de exceção, a repactuação de contratos para incorporar
acréscimos de obrigações em valor superior ao percentual de 25% estritamente fixado em lei.”
(Destaques do original.)
Com efeito, cotejando os requisitos da aludida Decisão com os dados consignados nos autos, temse:
“I - Não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um
novo procedimento licitatório”.
A opção pela rescisão contratual seguramente acarretará, para os cofres públicos, maiores custos,
haja vista que estes terão de suportar: a indenização de prejuízos causados ao ex-contratado; os
189
pagamentos referentes ao custo de desmobilização e à execução do contrato, concernentes às medições
anteriores à data da rescisão; a diluição da responsabilidade pela execução da obra; a paralisação por
tempo relativamente longo, até a conclusão do novo processo de contratação; e a mobilização do novo
contratado, atrasando o atendimento da coletividade beneficiada. Por outro lado, “todos os elementos
carreados aos autos pelos procedimentos de fiscalização demonstram que os preços unitários dos
quantitativos de serviços originalmente não contemplados no projeto básico obedecem ao que foi licitado
e contratado, e estão rigorosamente compatíveis com os valores praticados no mercado”.
“II - Não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômicofinanceira do contratado”.
Nenhuma dúvida existe quanto à capacidade da SOBRADO para dar seguimento às obras, tanto do
ponto de vista técnico quanto econômico-financeiro.
“III - Decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial”.
No que respeita à SOBRADO, como contratada, inequivocamente os aumentos nos quantitativos de
serviços foram provocados por fatores imprevistos e imprevisíveis no momento da contratação inicial,
visto que não constavam do projeto básico.
“IV - Não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e
propósito diversos”.
Embora o projeto de irrigação Flores de Goiás tenha experimentado “substancial melhoramento
qualitativo”, em decorrência da alteração de sua especificação fundamental, “a obra continua a ser
essencialmente a mesma concebida no projeto básico licitado”.
“V - Ser necessário à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do
cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes”.
As alterações introduzidas nas especificações da obra são altamente necessárias à execução do
objeto original do contrato, notadamente no que tange à elevação da cota nível das barragens e ao
atendimento das exigências ambientais. A otimização do cronograma e a antecipação dos benefícios
sociais e econômicos do empreendimento dependem exclusivamente da fluidez orçamentária.
“VI - Demonstrar-se, na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os
limites legais mencionados na alínea 'a’, supra, que as conseqüências da outra alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse
público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssima a esse
interesse, inclusive quanto à sua urgência e emergência”.
Além das indenizações pertinentes, a rescisão unilateral do contrato comprometerá o interesse
público, na medida em que retardará a conclusão do empreendimento. Não é demais lembrar que o
projeto, quando totalmente implantado, permitirá a criação de 6.550 empregos diretos e 26.200 indiretos,
bem como a arrecadação anual de cerca de R$ 24,5 milhões. Tem-se, pois, que “todos os elementos
levantados no processo convergem para a conclusão de que convém ao interesse público admitir, em
caráter excepcional, a repactuação do contrato, ainda que em valores superiores ao percentual
estritamente previsto na letra da lei” (ênfase do original).
Parecer da instrução: “De fato, caso ocorra rescisão contratual, concordamos que o convenente
poderá ficar exposto a uma eventual lide na justiça para que ressarça a empreiteira por lucros cessantes.
Considerando-se que foram efetuados, até o momento, conforme levantamentos da equipe de auditoria,
pagamentos da ordem R$ 29.400.000,00, de modo que faltam somente cerca de R$ 27.000.000,00 para o
encerramento do contrato em vigor, presume-se que seria este o valor a ser utilizado como base de
cálculo para o ressarcimento. Assim, estimando-se o lucro da empresa em, no máximo, 50% do BDI,
estimamos que a firma poderia requerer indenização em torno de R$ 3.375.000,00.
Além disso, os custos de desmobilização já foram todos pagos nas primeiras medições. Por sua vez,
o custo de uma nova mobilização não pode ser encarado como despesa, haja vista que também está
previsto no projeto executivo sua elevação dos R$ 480.000,00 atuais para R$ 2.066.000,00, que, ao invés
de serem desembolsados em favor da SOBRADO, podem, muito bem, ser direcionados a uma nova
construtora, no caso de desfazimento contratual. Com efeito, empiricamente, estimamos que as
repercussões financeiras da rescisão, para a Administração, seriam da ordem de R$ 4.000.000,00,
inferior a 2% do custo esperado para a conclusão do empreendimento. Isto posto, sob o aspecto
190
financeiro, seria perfeitamente plausível promover-se a rescisão contratual e dar-se início a novo
certame licitatório.
Com relação ao atraso da conclusão das obras, este independe do tempo demandado para a nova
licitação e mobilização, porquanto o contingenciamento orçamentário tem-se encarregado dessa tarefa,
na medida em que as liberações previstas para este exercício, antes dos recentes cortes orçamentários,
montavam R$ 11.000.000,00, o que significa menos de 5% do necessário para o término.
Quanto à capacidade técnica e econômico-financeira, cremos que existem várias empresas no
Brasil aptas a executar o empreendimento, de modo que a manutenção da SOBRADO no comando da
construção não é imprescindível.
Por outro lado, não foram os sobrecustos decorrentes de enchentes, a elevação do nível da
barragem (0,4 m para uma altura máxima de 27,65 m e corpo de barragem com 1800 metros de
extensão) ou as exigências ambientais que ocasionaram a ultrapassagem dos 25% permitidos em lei,
mas, sim, as imperfeições de projetos, o que significa dizer que inexistiram motivos supervenientes
causadores de dificuldades imprevisíveis.
No tocante ao quarto requisito supra-referenciado, é patente que a aditivação não provocará a
transfiguração do objeto, ao revés, ensejará a sua readequação orçamentária.
Por seu turno, como já destacado, as alterações introduzidas nas especificações da obra tiveram,
preponderantemente, o condão de corrigir imperfeições de projeto, de modo que não podemos considerálas como ‘necessárias à completa execução do objeto original’, porque o projeto original é que foi
completamente modificado, com a inclusão de novos serviços não previstos e aumento de quantitativos.
Tal necessidade não adveio de fatores imprevisíveis, mas de incidentes de planejamento. Quanto à
otimização do cronograma, concordamos com a SOBRADO no sentido de que esta depende da fluidez
orçamentária.
Com referência ao sexto requisito, pelas razões explanadas anteriormente, entendemos que a
rescisão contratual se coaduna com o interesse público. Sob a ótica da criação de empregos e geração
de tributos, é bem verdade, também, que não somente esta obra mas todos os perímetros de irrigação
possuem essas características. O que importa neste aludido requisito, entrementes, é demonstrar-se que o
rompimento contratual acarretará sacrifício insuportável ao interesse público e que, também, estejam
caracterizadas a urgência e o estado emergencial. Nesse sentido, talvez seja este o parâmetro em que
menos se enquadra o cumprimento do atual contrato. A última informação obtida sobre as obras é de que
prevê-se para maio deste ano a inauguração do primeiro trecho, com 3 km de comprimento do canal, de
sorte que se espera a irrigação de cerca de 1.700 hectares. O projeto de Flores pode ser construído por
etapas independentes, barramento por barramento, de um total de 10 barragens. De conseqüência, a
interrupção momentânea das obras não causará transtornos; como já foi dito, o próprio
contingenciamento orçamentário se encarrega de atrasar a execução.
Ressalte-se que pouco mais de 10% do perímetro foi concluído. Não se justifica, assim, s.m.j.,
manter-se a contratada na execução de uma obra completamente alterada, em termos do que foi licitado,
nesta fase praticamente inicial de execução.
Assim sendo, não vislumbramos, in casu, a presença de fatores emergenciais ou de urgência, nem,
tampouco, expectativa de sacrifício insuportável ao interesse público.”
II – Audiência do Sr. Ovídio Antônio de Ângelis (ex-Secretário de Planejamento e
Desenvolvimento de Goiás)
Ocorrências: (a) Contratação, com recursos federais oriundos do Ministério do Meio Ambiente,
dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal (Convênio nº 082/95), de estudos complementares de
adequação do projeto básico de irrigação de Flores de Goiás, “estudos estes que de nada serviram”; (b)
utilização do resultado desses estudos como projeto básico da Concorrência nº 002/97, “em que pese não
apresentar um conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra, objeto de licitação, não sendo elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegurassem a viabilidade técnica e possibilitassem a avaliação do custo
total da obra, contrariando, assim, o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93”.
Justificativas: De início, cumpre salientar que “a Unidade Técnica, ao promover a audiência do
ora peticionário, não narrou os fatos a ele imputados de forma pormenorizada, fazendo-o, contudo,
191
genericamente. Ao assim proceder, termina o referido órgão por inviabilizar o exercício do direito de
defesa do ex-Secretário, em flagrante afronta ao princípio constitucional do devido processo legal.”
Relativamente ao mérito, a conduta do defendente “jamais poderá ser tachada como ilegítima ou
ilegal, posto que louvada, sempre, em pareceres e análises da área técnica competente. Eventuais
questionamentos técnicos deverão ser dirigidos à empresa Geoserv, responsável pelos estudos
acoimados, assim como aos titulares dos órgãos técnicos consultados no decorrer de todo o
procedimento.” Nesse sentido, cumpre destacar que os referidos estudos, quando concluídos, foram
submetidos à apreciação do engenheiro assessor da SRH/DH – PRONID, Sr. Fernando Cabral,
especialista em obras hidráulicas do IICA, que manifestou o juízo de que “os estudos estão bem
consolidados ao nível de viabilidade / anteprojeto das obras de infra-estrutura, com detalhamento ao
nível de Projeto Básico de alguns elementos principais.” Corroborando esse entendimento, a Diretoria de
Programas e Projetos da SEPLAN/GO teceu comentários sobre a qualidade dos serviços, asseverando que
“o empreendimento foi exaustivamente descrito, com ênfase nos seguintes aspectos: geologia,
geomorfologia, relevo, clima, pedologia, vegetação, distribuição fundiária, aspectos sócio-econômicos e
impacto ambiental. Essa descrição foi acompanhada de gráficos, tabelas e outros dados considerados
relevantes.”
Portanto, “tendo se cercado de todas as cautelas a sua disposição para a celebração do contrato
em análise – obtendo, inclusive, parecer favorável da Procuradoria Geral do Estado, Procuradoria
Geral de Contas e Tribunal de Contas do Estado de Goiás, assim como a respectiva aprovação da
convenente [SRH/MMA] quanto à qualidade técnica dos serviços contratados e efetivados –, surpreendese o ora peticionário com o presente questionamento, uma vez que não se vislumbra, na espécie,
qualquer ato ou fato que possa comprometer a lisura e a legitimidade de sua conduta como gestor
público.”
O próprio TCU “já firmou entendimento no sentido de que ‘o administrador que age respaldado
por parecer jurídico estará isento de responsabilidade se a peça estiver bem fundamentada e tiver
defendido tese aceitável’ (TC-025.707/82-5, anexo II da ata 37/84, e TC-030.886/91-0, Acórdão 56/92Plenário, ata 40/92)”.
Parecer da instrução: Quanto à preliminar, “não assiste razão ao defendente, uma vez que
entendemos suficiente a descrição do feito para que se compreenda a natureza do questionamento, de
modo que as orientações dos aduzidos princípios constitucionais foram respeitados.”
Relativamente ao mérito, tem-se que “o questionamento direcionado ao Sr. Ovídio de Ângelis
centra-se, especificamente, no aspecto técnico do projeto básico, como instrumento de planejamento
coerente com as obras que se quer realizar. Nesse ponto, não podemos tomar como base pareceres ou
resoluções de órgãos que não contenham manifestação de engenharia especializada, para nos
certificarmos da adequabilidade dos quantitativos consolidados naquele plano básico, e de que o
defendente agiu salvaguardado por informações seguramente técnicas. É por isso que focamos nossa
atenção no parecer emitido pelo engenheiro Fernando Cabral, que, por sua vez, não foi apensado à
defesa do indicado. Nessas condições, com a devida vênia, trazer aos autos trecho de um documento
significa nada comprovar, porque necessário se faria analisá-lo na sua totalidade, para que se verifique
a harmonia do seu contexto com o conteúdo do parágrafo destacado pela defesa. Por outra via, o próprio
parágrafo traz a assertiva de que o anteprojeto possuía detalhamento ao nível de projeto de alguns
elementos principais. Ora, se o projeto básico era tão consistente, como poderia assimilar o defendente,
por que somente alguns elementos estão detalhados e outros não?
Aliás, o mesmo engenheiro Fernando Cabral é responsável pela emissão de notas técnicas que
contradizem a idéia de que o nominado não possuía ciência das imperfeições do projeto (fls. 292/294 do
vol. I e fls. 602/603 do vol. VI). Reproduzimos abaixo alguns trechos dessas notas, para uma melhor
demonstração:
‘Em reunião com técnicos da Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento Regional
de Goiás, realizada em 31.07.97, a assessoria desta CGM ressaltou que os estudos apresentados
correspondiam, em grande parte, à viabilidade técnico-econômica do projeto. Em termos de estudos
ambientais, o trabalho apresentava apenas indicativos sucintos para a elaboração do EIA/RIMA.
Em reunião com os assessores da SRH/DH, representantes da SEPLAN/GO apresentaram nova
versão do Projeto Básico (...). A assessoria da CGM considerou então que os estudos estavam bem
192
consolidados ao nível de viabilidade/anteprojeto das obras de infra-estrutura, com detalhamento ao nível
de Projeto Básico de alguns elementos principais. Em vista disso, foi emitido um parecer técnico, de
01.09.97, concluindo que seria oportuno e viável o apoio financeiro ao detalhamento do projeto final de
engenharia, visando à complementação das informações ao nível de projeto básico e elaboração do
projeto executivo’ (fl. 602 do vol. VI – nota técnica de 08/04/1998).
‘Em 1997, a SEPLAN-GO apresentou ao MMA/SRH o projeto básico do Canal de Irrigação Flores
de Goiás, orçado em R$ 46.083.250,26. (...) A assessoria técnica do SRH, entretanto, fez restrições a
esse orçamento, considerando-o incompatível com o nível exigido para um projeto básico (para o qual
admite-se variação máxima de até 15 % com relação ao valor global, nos termos da Resolução
CONFEA N.º 361/91). Com isso, foi indeferida a proposta de dar início às obras naquele exercício,
celebrando-se, porém, o convênio nº 020/97, visando ao detalhamento do projeto final de engenharia –
entendido como uma complementação do básico e elaboração do projeto executivo propriamente dito’
(fl. 292 do vol. I).
Ademais, nossa convicção de sua ciência dos fatos se acentua, ainda mais, quando levamos em
conta que o Sr. Ovídio firmou o contrato de execução da obra, em 15.04.1998 (fl. 356 do vol. I), em que
foi incluída cláusula, no valor de R$ 1.109.250,00, para a elaboração de estudos complementares do
projeto executivo (fl. 211 do vol. I). Outrossim, o nominado também participou, na qualidade de
testemunha, da assinatura do Termo de Convênio nº 014/98, em 06.03.1998, no qual o objeto consistia de
implantação parcial da barragem do Rio Paranã, cujo custo total de construção previsto no projeto
executivo era de R$ 5.259.089,19. A discrepância está no fato do valor do Convênio ser de R$
6.124.198,00, importância superior, o que demonstra que havia consciência do defendente quanto à
imprecisão do orçamento da barragem.
Dessa forma, quer-nos parecer que o implicado tinha conhecimento das anomalias do projeto. O
registro das discussões realizadas nas reuniões entre a SEPLAN e o Ministério, assim como sua atuação
junto à empresa (contratação) e o Ministério (convênio) nos conduzem a essa convicção. Ele poderia ter
intervindo nessa situação, exigindo a correção do plano básico, para que hoje não tivéssemos de
conviver com as diversas reprogramações de quantitativos, extrapolação do limite legal de 25 % para
aditamento, bloqueio de recursos orçamentários e atrasos na finalização do empreendimento.”
III – Audiência do Sr. Giuseppe Vecci (Secretário de Planejamento e Desenvolvimento de Goiás)
Ocorrência (a): Diferença de 61,13% a maior nos quantitativos medidos do serviço “transporte de
material escavado do vertedouro” (item 02.12.10 da planilha).
Justificativas: De um total de 689.000 m³ previstos no projeto executivo para o item 02.12.10,
foram medidos, até setembro de 2001, 755.480,36 m³, o que indica um volume final 10,23% maior. Para
o porte da obra, essa variação é normal.
Parecer da instrução: “Infelizmente, a Secretaria não justificou a diferença encontrada. À fl. 391
do vol. I, o parecer da SECOB demonstra, muito bem, que a quantidade aferida, com o auxílio de
topografia, representa um volume de 468.975,39 m³, enquanto a quantidade medida foi de 755.480,36 m³,
gerando-se uma diferença a maior de 61,13 %, que, em termos financeiros, significa R$ 134.657,33.
Conquanto se mostre significativa a diferença em termos proporcionais, temos que o valor global
projetado para a totalidade dos serviços até aqui ultimados passou de R$ 26.063.622,44 para R$
26.965.533,64. A variação de apenas 3,47 % cremos que seja razoável.”
Ocorrência (b): Divergências, identificadas em relação a diversos itens, entre os quantitativos
medidos e os quantitativos previstos no projeto executivo.
Justificativas: Os fatores que muito contribuíram para os excessos verificados foram:
- reprogramações de obras e serviços ocorridos durante a execução, para se evitar recalque,
infiltrações e comprometimento da estabilidade da barragem, tendo em vista que as sondagens realizadas,
quando da elaboração do projeto executivo, foram insuficientes para estimar os quantitativos efetivamente
necessários (subitens 02.05.03 ao 02.05.09 e 02.05.13);
- serviços e obras emergenciais, como a reconstrução do canal de lançamento, decorrentes das
cheias de 1999/2000, vistoriados in loco pelos técnicos do Ministério da Integração Nacional (subitens do
item 02.10);
- “erros de cálculo” da empresa que elaborou o projeto (Geoserv) (subitens 02.06.10 e 02.10.12);
193
- redimensionamento do subitem “reaterro manual com uso de compactador a 95%”, em função da
mudança de locação do bueiro da descarga de fundo (subitem 02.10.37); e
- substituição do item “enrocamento de pedra arrumada explorada (com DT de 10 km)” por
“enrocamento de pedra arrumada comercial (com DT médio de 97 km)”, decorrente da insuficiência do
material encontrado para execução do serviço originalmente planejado (subitem 02.17.11).
Parecer da instrução: “Como se vê, reprogramações, serviços emergenciais e de recomposição,
assim como erros de cálculo do projeto, foram os elementos causadores das distorções. Todos esses
elementos são verdadeiros, em que pese não podermos afirmar que sejam bastantes para justificar os
expressivos acréscimos. Entretanto, vale lembrar que o parecer conclusivo da SECOB, aludido
anteriormente, concluiu que as diferenças encontradas em geral não são relevantes, ou seja, são
aceitáveis, levando-se em consideração possíveis imprecisões que normalmente ocorrem em
levantamentos de campo”.
Ocorrência (c): Realização das escavações extras que ocasionaram um acréscimo de 34.180 m3 ao
serviço de escavação de material do vertedouro.
Justificativas: Tais diferenças deveram-se às escavações adicionais, ocorridas em função das
cheias de 1999/2000. Para evitar uma “catástrofe” (overtopping sobre o maciço), foi necessário proceder
ao rebaixamento do aterro já construído da barragem, conforme demonstram as fotografias de fl. 09 do
vol. VIII, provocando o excedente identificado pela auditoria.
Parecer da instrução: “As explicações conferem com as levantadas pelo parecer técnico da
SECOB (fls. 390/391 do vol. I), de maneira que podem ser aceitas. Estão anexadas, às razões de defesa,
cópias do diário de obra que registram o ocorrido. Por outra via, caso este Tribunal entenda pertinente
encaminhar este processo ao exame da SECOB, este quesito poderá ser ainda melhor avaliado.”
IV – Audiência do Sr. Pedro Augusto Sanguinetti Ferreira (Secretário-Executivo do
Ministério da Integração Nacional)
Ocorrência (a): Diferença de 61,13% a maior nos quantitativos medidos do serviço “transporte de
material escavado do vertedouro” (item 02.12.10 da planilha).
Justificativas: De um total de 689.000 m³ planejados para o item 02.12.10, foram medidos, até
setembro de 2001, 755.480,36 m³, o que indica um volume final 10,23% maior do que o previsto no
projeto de engenharia, número bastante diferente daquele levantado pelos técnicos do TCU. Tal
informação foi confirmada pela Coordenação de Irrigação da SEPLAN-GO.
Parecer da instrução: “Da mesma forma que a SEPLAN-GO [Sr. Giuseppe Vecci], a justificativa
apresentada não responde à questão. Embora se mostre significativa a diferença em termos
proporcionais, temos que o valor global projetado para a totalidade dos serviços até aqui ultimados
passou de R$ 26.063.622,44 para R$ 26.965.533,64. A variação de apenas 3,47 % cremos que seja
razoável.”
Ocorrência (b): Divergências, identificadas em relação a diversos itens, entre os quantitativos
medidos e os quantitativos previstos no projeto executivo.
Justificativas: “As diferenças observadas foram devidas a três fatores distintos, quais sejam:
1) variações a maior devidas a reprogramações de obras e serviços, tecnicamente aceitáveis em
obras desse porte, tendo como contrapartida quantidades a menor em itens correlatos, não se
caracterizando desvios relevantes com relação ao projeto executivo;
2) obras e serviços extraordinários, de natureza emergencial, como aqueles devidos à necessidade
de enfrentamento da cheia excepcional no período chuvoso 1999/2000, oportunamente comunicados a
este Ministério e objeto de vistorias in loco, resultando no aumento de quantitativos de determinados
subitens da planilha orçamentária das obras (mormente aqueles referentes ao item 02.10 – ‘Descarga de
fundo com comporta e canal de lançamento’, devido ao rompimento do canal de descarga); e
3) deficiências do projeto executivo, por erros de avaliação em estudos geotécnicos e outros (como
no caso dos volumes de escavação em solo impróprio, item 02.05, estabelecidos com base em sondagens
na fase de projeto, cuja densidade mostrou-se insuficiente para a execução das obras) ou ainda por erros
de cálculo (como reconhecido, por exemplo, no subitem 02.06.10, referente ao volume calculado para
espalhamento de material em bota-fora).”
Parecer da instrução: “Por mais que se fale em serviços extraordinários de natureza emergencial
e reprogramações, as diferenças percentuais são por demais significativas. Mesmo que se considerem as
194
imperfeições do projeto, o concedente não demonstrou um diligente acompanhamento das alterações,
que mereceriam um detalhamento maior, consubstanciado em planilhas elaboradas por seus
engenheiros, que espelhasse, pari passu, a evolução dos quantitativos. Isso só vem a reforçar as
impressões deixadas à equipe de auditoria, quanto ao inadequado gerenciamento do Convênio.”
Ocorrência (c): Realização das escavações extras que ocasionaram um acréscimo de 34.180 m3 ao
serviço de escavação de material do vertedouro.
Justificativas: As explicações prestadas pela GEOSERV Ltda. a respeito são pouco claras.
Entretanto, esse excedente não causa espécie, em vista do conhecimento prévio das providências adotadas
para o enfrentamento das cheias de 1999/2000, entre as quais o rebaixamento da cota de soleira do
vertedouro.
Parecer da instrução: “As explicações conferem com as levantadas pelo parecer técnico da
SECOB (fls. 390/391 do vol. I), de sorte que podem ser aceitas.”
Conclusivamente, o Analista assim se manifestou:
“Ante o exposto, sem olvidarmos de outras razões esposadas neste Relatório, considerando-se que
a possibilidade de ultrapassar os limites constantes do art. 65 da Lei nº 8.666/93 foi admitida em
condições, como o próprio texto [da Decisão nº 215/99 – Plenário] ostenta, excepcionalíssimas, desde que
satisfeitos cumulativamente os pressupostos ali fixados, os quais não se encontram presentes no caso em
apreço;
Considerando-se que os eventuais custos decorrentes da rescisão contratual são pequenos, em
comparação com o volume total da obra a ser concluído;
Considerando-se que a interrupção momentânea das obras não acarretará grandes transtornos,
uma vez que o contingenciamento orçamentário tem-se encarregado de atrasar sua conclusão, e que o
estágio atual do empreendimento já permite que no mês de maio possa ser inaugurada uma primeira
etapa de irrigação;
Considerando-se que o custo por hectare irrigado (em torno de R$ 10.000,00) é o dobro do
verificado no projeto de Luís Alves, outra obra de grande porte na região norte do Estado de Goiás,
conforme registra o Parecer Técnico FC 37/99 MI (fl. 294 do vol. I);
Opinamos pelo envio deste processo ao gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator Guilherme
Palmeira, com a proposta de que:
I – seja determinado ao Ministério da Integração Nacional, a respeito do Projeto de Irrigação Flores
de Goiás, que somente repasse recursos para as obras após a celebração de novo contrato para a execução
dos serviços pelo convenente, decorrente de regular processo licitatório, precedido da verificação da
consistência do projeto básico, que deve contemplar elementos imprescindíveis à consistente
caracterização do objeto, bem como dos custos, métodos e prazos de execução, admitindo-se,
excepcionalmente, a execução, pela contratada, da conclusão do primeiro trecho, compreendido entre a
barragem do Rio Paranã e o barramento da Porteira, além da observância:
a) ao art. 6.º, IX, ‘b’ e ‘f’, da Lei nº 8.666/93, a fim de se evitar, na execução de projetos de
irrigação, o ocorrido no empreendimento acima, uma vez que este foi licitado com lastro em projeto
básico impreciso que não reunia as condições mínimas requeridas de um projeto básico de engenharia;
b) aos arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/64 e art. 27 da IN/STN nº 001/97, a fim de se evitar, nos
projetos de irrigação sob sua supervisão, o ocorrido no projeto acima, quando foram assinados termos
aditivos, no valor de R$ 13.612.000,00, ao Convênio nº 014/1998, de R$ 6.124.198,00, firmado com a
Secretaria de Planejamento do Estado de Goiás, com vistas à execução de parte da barragem do Rio
Paranã, uma das obras do aludido projeto, em volume superior ao que se havia contratado para toda a
barragem, no valor de R$ 5.259.089,19, haja vista que inexistiu, no caso do barramento referido, qualquer
aditivo contratual que amparasse esse aporte de recursos; e
c) ao art. 37 da Constituição Federal, quanto ao princípio da publicidade, a fim de se evitar a
descrição imprecisa do objeto de convênio, a exemplo do ocorrido no de nº 014/1998, que trata do Projeto
de Irrigação Flores de Goiás, permanecendo inalterados em todos os sete termos aditivos que se seguiram,
o que possibilitou a liberação de recursos para serviços específicos não previstos na barragem do Rio
Paranã;
II – seja determinado à Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Goiás, a
respeito do Projeto de Irrigação Flores de Goiás:
195
a) a observância ao art. 67 da Lei nº 8.666/93, para que um representante da Administração,
especialmente designado, proceda ao acompanhamento e fiscalização do sobredito projeto; e
b) que se abstenha de permitir a duplicidade incabível na contratação de projetos executivos, como
a ocorrida nos contratos com a Geoserv, firmado em 20/11/97, e com a Sobrado, assinado em 15/04/98;
III – sejam rejeitadas as alegações de defesa dos responsáveis abaixo indicados, e, com
fundamento no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, seja aplicada multa:
a) ao ex-Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Goiás, Sr. Ovídio Antônio de
Ângelis, em razão da homologação da tomada de preços nº 01/96, que foi ineficaz para a obtenção de
projeto básico adequado e da celebração do contrato decorrente com a empresa Geoserv, contrariando
assim o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93;
b) ao Secretário de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Goiás, Sr. Giuseppe Vecci, por
não ter promovido outro processo licitatório do Projeto de Irrigação Flores de Goiás, uma vez que as
obras para a construção da barragem do Rio Paranã, orçada pela empresa vencedora da licitação em
R$ 5.259.089,52, ostentou, até 01/10/2001, a quantia de R$ 26.977.487,93, e o conjunto das obras,
contratadas inicialmente por R$ 49.699.463,52, na última versão apresentada do projeto executivo,
atingiu o valor de R$ 206.281.082,24, ensejando um acréscimo em muito superior aos 25% permitidos
pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93.”
A Diretora Técnica dissentiu, em parte, das conclusões da instrução (fls. 457/458). A seu ver, no
tocante à audiência do Sr. Giuseppe Vecci, “assiste razão ao responsável ao alegar que realizar outro
procedimento licitatório implicaria em desconhecer um contrato legalmente acolhido pelo Tribunal de
Contas do Estado de Goiás, além de incorrer em possíveis ônus indenizatórios e em prejuízo ao interesse
público, por retardar a aplicação de investimentos na região do projeto.” Além disso, acrescentou,
embora não se possa afirmar que tais argumentos sejam bastantes para justificar os expressivos
acréscimos, há que se reconhecer que “o Sr. Secretário agiu respaldado em entendimento jurídico, o qual
constitui em atenuante a influir significativamente a favor da conduta de dar continuidade a um contrato,
além do mais, firmado por outra gestão.”
Por fim, aditando proposta de que seja feita “comunicação à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional no sentido de suspensão de vedação
prevista na LDO”, a Diretora, quanto ao mais, pôs-se de acordo com o Analista.
Já a titular da SECEX-GO, após breve histórico dos fatos tratados nos autos, consignou (fls.
459/463):
“.........................................................................................
8. De início, impende registrar que nova auditoria foi realizada na referida obra em março deste
ano, sendo que, em função dos bloqueios dos recursos federais repassados, a situação encontrada em
termos contratuais era praticamente a mesma, TC 003.223/2002-6.
9. Em preliminar, antes de adentrar ao mérito das questões dos pontos principais do presente
processo, trago algumas considerações traçadas pelo ilustre Relator do TC 004.296/2000-0, relatório de
auditoria realizada na Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional
quanto a avaliação da metodologia utilizada na escolha dos projetos de irrigação, Ministro Adylson
Motta, acolhida pela 2ª Câmara em Sessão de 15/2/2001, Decisão 027/2001.
10. Naquela oportunidade registrou S. Exa., em seu relatório e voto, que:
‘A aprovação e a decisão de implantar um Projeto Público de Irrigação passam pelos critérios e
determinação dos Poderes Executivo e Legislativo e se explicitam sob a forma de alocação de recursos
orçamentários específicos. Ou seja: em havendo recursos previstos no PPA, aprovados e disponíveis no
OGU anual, a CODEVASF entende que o Governo Federal aprovou e determinou os estudos e a
implantação das áreas irrigadas segundo as rubricas orçamentárias próprias. Pode-se concluir que a
aprovação desses Projetos dá-se em instâncias externas à empresa e, naturalmente, obedecem ao
planejamento e diretrizes governamentais. Em nível técnico, interno à empresa, são elaborados rigorosos
estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental os quais visam confirmar (ou não) a decisão de
implantar os Projetos e garantir as melhores alternativas para a implantação’.
10.1 Registrou, ainda, na oportunidade que ‘a Codevasf possui um patrimônio metodológico
adequado para a seleção e implantação de projetos de irrigação’, consignando, adiante que:
196
‘A mesma situação, entretanto, não se pode afirmar dos projetos de irrigação objeto dos
convênios celebrados entre o Governo federal e os Estados. O que sobressaiu, na verdade, foi uma
situação caótica, com inúmeras irregularidades, algumas decorrentes da aprovação de estudos de préviabilidade e viabilidade ábsono com a realidade, outros da aceitação de projetos básicos e executivos
mal elaborados. Nos Projetos de Irrigação Ladeirinhas/SE (TC-008.757/2000-8) e Vaza-Barris/SE (TC008.780/2000-6), a conclusão da Secex/SE foi no sentido de provável comprometimento da viabilidade
econômica dos Projetos, dada a superestimativa, nos estudos de pré-viabilidade (...) O Projeto de
Irrigação Jacarecica II/SE (TC-675.137/1998-5), por sua vez, é particularmente mais grave, com a
existência de vícios na concepção (projeto básico eivado de falhas técnicas) e nas respectivas obras de
implantação (obtenção da área para implantá-lo), com sérios reflexos negativos na sua viabilidade
sócio-econômica. No Projeto Jacaré-Curituba/SE (TC-675.116/1998-8), por fim, foi constatado, como de
um modo geral em todos os projetos sergipanos descritos no TC-008.041/2000-0, o
superdimensionamento da produção nos projetos de pré-viabilidade.
Esses exemplos que descrevi demostram a fragilidade e superficialidade que envolveram as
análises dos projetos de trabalho submetidos à apreciação dos órgãos federais responsáveis pela sua
aprovação, com a conseqüente celebração dos convênios, e repasse dos recursos financeiros,
contemplando projetos comprometidos em sua viabilidade econômica. Assim, considerando que
atualmente o responsável pela pactuação desses instrumentos é o Ministério da Integração Nacional
penso ser totalmente pertinente a proposta da equipe de auditoria no sentido de determinar ao referido
órgão que realize análises técnicas pormenorizadas dos planos de trabalhos propostos de modo a
assegurar a alocação eficiente e efetiva dos recursos públicos federais.’
10.2 Naquela assentada, deliberou o Colegiado oportunamente, dentre outras, no sentido de:
‘determinar à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional que, em vista
da consecução da Política Nacional de Irrigação e da experiência e conhecimento da União no
desenvolvimento de projetos de irrigação, proceda — subsidiariamente às disposições normativas que
regem a celebração de convênios — a análises pormenorizadas da viabilidade técnica e econômica dos
projetos propostos por estados e municípios, de modo a assegurar a alocação eficiente e efetiva dos
recursos públicos federais e a articulação dos planos federais, regionais e locais de desenvolvimento da
agricultura irrigada’.
11. Ficou assente que a recém-implantada política de irrigação vem enfrentando inúmeras
dificuldades, principalmente técnicas, sendo a situação mais precária nas obras conveniadas entre o
governo federal e Estados, como bem enfatizou o ilustre Relator.
12. Não obstante, percebe-se que com o tempo estas dificuldades e ou falhas vêm sendo superadas
e aperfeiçoadas inclusive com contribuições valiosas como a Decisão adotada por este Tribunal no
trabalho acima mencionado, realizado pela SECEX/SE.
13. No caso ora em exame, o problema não poderia ser diferente, já que o projeto foi iniciado já
há mais de seis anos pelo Governo do Estado de Goiás, o projeto inicial data de 1993, mediante
convênios firmados inicialmente com o Ministério do Meio Ambiente, e hoje com o Ministério da
Integração Nacional.
14. Resta evidente, na instrução dos autos, que o ponto fulcral do presente processo, como nos
demais, reside na questão da inconsistência do projeto básico, já refeito, com reflexos nos dois projetos
executivos elaborados o que implicou, consequentemente, em alterações na execução dos itens previstos
e até mesmo inclusões de novos, com a elevação da estimativa não só do custo final do Projeto mas
também do custo da barragem do Paranã, principal obra do projeto, ora auditada e que se encontra em
fase final de construção. Resta evidente, ainda, que a obra não foi bem planejada, mormente quanto ao
projeto básico, já sinalizando acréscimos de serviços superiores aos previstos, embora sempre
apontando para a consecução plena do objeto inicialmente previsto, ou seja, irrigação de 26.500 ha.,
com um canal principal de 109km.
15. Registro, ainda, que fatos semelhantes foram apurados nos Projetos Nordeste I (TC
014.163/96-9) e Formoso A (014.507/96-0) e poderia elencar outros também auditados pelo TCU a
exemplo das obras do metrô/DF, Penitenciária de Bangú IV onde foram verificadas modificações no
projeto básico com as agravantes alterações contratuais em níveis superiores ao permitido pela
legislação de licitação, o que ainda não foi materializado no caso ora em exame, e que tiveram quando
197
de suas apreciações acolhidas as justificativas quanto às modificações implementadas, (Decisões nº
14/1998-P, 214/1998-P, Decisão 469/97-P e Decisão 181/2000-P, respectivamente).
16. Entendo que a questão do custo da obra envolve uma análise sobre duas vertentes principais, a
primeira, o superfaturamento ou sobrepreço. A segunda, as aditivações ou exclusões havidas em função
de quantitativos, alterando-se o objeto e alterações qualitativas, preservando-se neste caso o objeto
contratado.
17. Quanto aos acréscimos quantitativos é pacífico na doutrina e jurisprudência deste Tribunal, a
observância do limite máximo de 25%. Já no tocante aos acréscimos qualitativos, os entendimentos
doutrinários não são uniformes sendo que esta Corte firmou em Plenário o entendimento no sentido de
que nos casos de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas é facultado à
administração ultrapassar os limites legais com observância dos princípios da finalidade, da
razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, satisfeitos,
ainda, a meu ver, os pressupostos elencados na Decisão nº 215/1999-P, apresentados pela contratada em
arrazoado encaminhado a esta Secretaria, conquanto a instrução, em sua análise, entenda que tais
pressupostos não tenham sido atendidos.
18. No caso ora em exame, registra-se que o custo total estimado da obra, após os ajustes já
efetivados nos projetos básico e executivo são compatíveis com os preços praticados no mercado,
estando previsto um custo aproximado de R$ 10.000,00 por hectare irrigado, quando temos como
aceitável uma variação de R$ 10.000,00 a R$ 30.000,00 por hectare irrigado, de acordo com tabelas
vigentes. O total dos itens já executados são considerados igualmente pelo ACE engenheiro que auditou
a obra como compatíveis com os do mercado, não estando até o momento configurado sobrepreço ou
superfaturamento, ao contrário, contratação vantajosa para o erário.
19. Entendo que a princípio, a questão do acréscimo contratual, não está caracterizada ainda nos
autos, havendo sim uma antecipação do fato, vez que até o momento os recursos liberados mediante
convênio foram e estão sendo aplicados na finalidade prevista, com arrimo em contratação para
prestação de serviços que cumpriu a observância do disposto na lei de licitações, razão pela qual
entendo que a manifestação deste Tribunal a respeito da viabilidade ou não de reajustes que extrapolem
os limites previstos na questão tratada por estes autos constituiria uma antecipação ou um endosso
prévio a uma situação jurídica futura, repito, ainda não materializada.
20. Depreende-se dos autos, que no tocante às necessárias alterações havidas nos projetos com a
conseqüente previsão de acréscimo do valor total da obra, a estimativa de custo inicial foi subestimada
em função de falhas técnicas ou inconsistências do projeto básico, já corrigidas, ocorridas não por má-fé
ou intenção de se proceder modalidade de licitação menos complexa, burlando-se a lei, ao contrário,
realizou-se concorrência pública, sagrando-se vencedora a proposta de menor preço.
21. Em um aparte, registro que esta questão foi enfrentada pela área técnica do descentralizador
dos recursos que, atempadamente, em adequado acompanhamento registrou as falhas do projeto básico e
apresentou pedidos de justificativas ao conveniado e adoção de providências durante a execução dos
convênios firmados e antes da aprovação das respectivas prestações de contas, a exemplo do que
demonstram as documentações de fls. 137/138 , 139/140, 144/146 e 187/188 do volume 9 dos autos.
22. Não obstante, entendo que seria oportuno fazer-se novas determinações ao descentralizador,
em face de sua experiência e conhecimento no desenvolvimento de projetos de irrigação, para que
proceda a análises pormenorizadas da viabilidade técnica dos projetos propostos por Estados e
municípios, assegurando o pleno êxito dos empreendimentos.
23. Considerando, que as falhas detectadas no projeto básico, oriundas não de má-fé, foram
saneadas e que não restou evidenciado nos autos vícios até o momento na contratação para a execução
da obra, estando a contratada, que inclusive não teve nenhuma participação na elaboração do projeto
básico original, executando a contento e a preços de mercado os serviços necessários para a consecução
do objeto contratado com as alterações qualitativas imprescindíveis e justificáveis à conclusão das
obras;
24. Considerando, que os aditivos acima do permissivo legal não foram materializados, sendo
assegurado, ante o princípio da segurança jurídica, a execução de serviços até o valor suportado pelo
instrumento contratual, evitando-se demanda judicial;
25. Considerando, ainda, entender que à luz da preservação dos princípios constitucionais da
eficiência e economicidade, ter sido razoável a decisão da SEPLAN/GO de, em nome do interesse público
198
que tutela, ter optado pela continuidade das obras;
26. Considerando, finalmente, que se não há prejuízos ao erário, na medida que o próprio Tribunal
apurou que os montantes faturados foram executados e os seus preços estão compatíveis com os do
mercado, o princípio da economicidade recomenda que se dê continuidade à execução do contrato;
27. Diante de todo o exposto, dissentindo em parte, da instrução, submeto à apreciação do Relator,
Exmo. Sr. Ministro Guilherme Palmeira, sugestões no sentido de:
27.1 que se dê continuidade à execução do contrato;
27.2 sejam feitas ao Ministério da Integração Nacional, as determinações constantes do item 20
deste parecer bem como as de letras ‘a’, ‘b’ e ‘c’ da instrução de fl.455;
27.3 sejam feitas determinações à SEPLAN/GO sugeridas no item II, ‘a’ e ‘b’ da mesma instrução;
27.4 sejam rejeitadas as alegações de defesa apresentadas pelo então Secretário da SEPLAN/GO,
Sr. Ovídio Antônio de Ângelis, na forma sugerida pela instrução;
27.5 sejam aceitas, não obstante, as razões de justificativas apresentadas pelo atual Secretário, Sr.
Giuseppe Vecci, ante as razões trazidas aos autos.
28. Sugiro, finalmente, que seja dado conhecimento, da decisão que vier a ser adotada pelo
Colegiado desta Casa, ao Tribunal de Contas do Estado de Goiás, que vem acompanhando os contratos
firmados pelo Governo de Goiás no tocante a obra ora em comento, onde estão sendo inclusive alocados
recursos do Estado de Goiás, bem como ao Congresso Nacional, através da Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOPF.”
É o Relatório.
VOTO
Consoante se extrai do relatório que venho de apresentar, duas são as questões essenciais –
intrinsecamente relacionadas – em discussão nestes autos, a saber: (1) a legitimidade da Concorrência nº
002/97, promovida pela SEPLAN/GO para a execução das obras de implantação do Projeto de Irrigação
Flores de Goiás, assim como do contrato dela resultante, firmado com a Construtora Sobrado; e (2) a
possibilidade de aditivação desse contrato, contemplando acréscimos em percentual superior àquele
fixado no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93.
No tocante ao primeiro ponto, o âmago da questão situa-se na qualidade do projeto básico que
norteou o certame licitatório. Sobre o tema, eis o que dispõe o Estatuto das Licitações:
“Art. 6º Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
IX – Projeto Básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação,
elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade
técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes
elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar
todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a
necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de
realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à
obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem
frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações
provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em
cada caso;
199
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados;
X – Projeto Executivo: o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da
obra, de acordo com as normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT);
(...)
Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I – projeto básico;
II – projeto executivo;
III – execução das obras e serviços.
§ 1º (omissis)
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório;
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos
unitários;
(...)
§ 6º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
Art. 8º A execução das obras e dos serviços deve programar-se, sempre, em sua totalidade,
previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execução.”
Esta Corte, de há muito, tem reconhecido que, nas licitações públicas, a correta definição do objeto
é condição inafastável para sua legitimidade, pois que constitui elemento indispensável à efetiva
observância dos princípios constitucionais da isonomia e da publicidade. Nesse sentido, por sinal, é o
enunciado do verbete nº 177 da Súmula da Jurisprudência do Tribunal:
“A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até
mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio
da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais, das condições básicas da
licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada em
uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão.”
Com efeito, é mesmo desnecessário discorrer sobre as profundas implicações que a descrição
imprecisa – ou equivocada – do objeto, no processo licitatório, traz sobre o resultado do certame,
implicações que vão desde a motivação dos potenciais licitantes até a seleção da proposta mais vantajosa
para a Administração.
No caso em análise, restou patente que a descrição do objeto da Concorrência SEPLAN/GO nº
002/97, consubstanciada no projeto básico que acompanhou o respectivo edital, não foi idônea. O que se
anunciou à sociedade como propósito da licitação revelou-se, logo depois, em muito distante daquilo que
de fato se pretendeu, desde o início, realizar. Assim, a conclusão inarredável é de que a referida
concorrência ofendeu normas relevantes da Administração Pública, incidindo na espécie, portanto, a
disciplina do § 6º do art. 7º do Estatuto Licitatório.
Promovida a audiência do Sr. Ovídio de Ângelis, principal dirigente da SEPLAN/GO à época dos
fatos, sobre a elaboração, com recursos federais, do projeto básico inquinado, bem como sua posterior
utilização, ainda que não apresentasse um conjunto de elementos necessários e suficientes para a
caracterização da obra, na Concorrência nº 002/97, este limitou-se a argumentar ter-se louvado em
pareceres e análises da área técnica competente.
A alegação, como procurarei demonstrar, é apenas em parte procedente.
Em primeiro lugar, ao contrário do que sugere a defesa, a então SRH/MMA (posteriormente
sucedida pela SIH/MI), principal financiadora do empreendimento, em momento algum anuiu à utilização
do projeto básico em tela na licitação para a execução das obras do perímetro de irrigação. Ao revés,
ainda em setembro de 1997, considerou-o “incompatível com o nível exigido para um projeto básico
(para o qual admite-se variação máxima de até 15% com relação ao valor global, nos termos da
Resolução CONFEA nº 361/91)”; condicionou a programação das obras “à revisão do orçamento que
advirá do prosseguimento dos estudos, bem como à aprovação dos estudos de impacto ambiental”; e, por
200
fim, decidiu manter em arquivo a proposta de financiamento do projeto de irrigação até que se
procedessem “às necessárias complementações do projeto e revisão do orçamento básico para licitação”
(fls. 263 e 292 do vol. I e 201/202 do vol. IX). Exatamente em função disso, a SRH/MMA firmou, em
26/09/97, o Convênio nº 020/97, visando ao detalhamento final do projeto de engenharia, “entendido
como uma complementação do básico e elaboração do projeto executivo propriamente dito” (grifei – fls.
263, 292 e 302).
Nada obstante, a SEPLAN/GO abriu, em 13/11/97, a Concorrência nº 002/97, para execução das
obras, utilizando, para tanto, o malsinado projeto básico. Em 17/12/97, as licitantes apresentaram suas
propostas; em 18/12/97, realizou-se o julgamento; em 08/01/98, foi homologado o procedimento; e,
finalmente, em 15/04/98, foi firmado o contrato com a Construtora Sobrado (fls. 228, 229 e 242).
O Convênio SRH/MMA nº 014/98, destinado ao início da execução das obras do Projeto de
Irrigação, foi firmado em 06/03/98. Pouco antes, a SEPLAN/GO apresentou ao Ministério relatórios
preliminares do projeto executivo que apontavam para um custo da barragem do Rio Paranã superior a R$
9,7 milhões (fl. 292). Ainda assim, um mês e meio depois, a Secretaria firmou contrato com a empreiteira,
contrato que previa, não é demais enfatizar, para a mesma barragem, um custo de R$ 5,3 milhões.
Na realidade, o projeto básico que amparou a Concorrência nº 002/97 foi uma “adequação” de um
trabalho anterior desenvolvido, em 1993, pela empresa Engesolo. O projeto original apresentava um custo
de execução estimado, a preços de 1995, em R$ 89 milhões, custo esse considerado “incompatível para
as condições atuais” (fl. 10 do vol. principal). Daí a necessidade de ajustá-lo “às condições possíveis
para sua execução”, de onde surgiu o projeto básico elaborado, no início de 1996, pela Geoserv,
utilizado na Concorrência.
À época, o objetivo declarado dos estudos complementares contratados à Geoserv era o de
viabilizar economicamente a implantação do perímetro de irrigação. O resultado obtido, todavia, ao
menos em termos de orçamentação do empreendimento, nada mais foi do que uma simplificação artificial
do primeiro projeto, fato que – associado à urgência conferida à contratação das obras (mesmo em
contrariedade aos pareceres técnicos do MMA) e ao posterior incremento dos preços em percentual
superior a 300% – sugere, a princípio, que a preocupação maior da SEPLAN/GO, com tais estudos, seria
a obtenção do comprometimento financeiro do governo federal, ainda que mediante a apresentação de um
projeto básico sabidamente inconsistente.
Afora isso, embora não tenha constado da audiência, ainda outra irregularidade restou evidenciada
no episódio. Ao pronunciar-se sobre o contrato então recentemente firmado com a Construtora Sobrado, o
Procurador-Geral do Estado de Goiás consignou, em percuciente parecer (fls. 243/245):
“Consoante a Constituição Federal, art. 167, § 1º, verbis: ‘Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade’ (grifei).
É por demais sabido que o Estado de Goiás não possui plano plurianual.
Ademais, pela instrução processual, da totalidade da obrigação que ora quer seja assumida (R$
49.699.463,52), grande parte (90%) será de responsabilidade da União e outra pequena parte será
contrapartida do Estado (10%). Inobstante, apenas existem nos autos cópias de expedientes
demonstrando a disponibilidade de recursos federais num importe de R$ 5.511.778,00, desprovidos de
quaisquer documentos comprobatórios de posterior ajuste entre a União e o Estado.
Verdadeiramente, pelo que se vê, o Estado de Goiás licitou a obra sem que houvesse – e pareceme que ainda não há – recursos orçamentários e financeiros para fazer face às despesas totais (R$
49.699.463,52), ou ao menos para o exercício financeiro corrente à época, oriundos do Tesouro
Federal e/ou Estadual, em frontal desacordo com o art. 7º, § 2º, III, e § 6º, da Lei nº 8.666/93.” (Os
grifos do último parágrafo são meus).
Ressalte-se que, quando a obra foi licitada, em novembro/dezembro de 1997, nem sequer havia o
compromisso financeiro da União com o empreendimento, pois que a SRH/MMA, como visto,
expressamente determinara o arquivamento da proposta de financiamento até que se concluíssem os
trabalhos de revisão e complementação do projeto básico.
Assim, mais uma vez, quer pela ausência de descrição clara e precisa do objeto – com ofensa aos
princípios constitucionais da isonomia e da publicidade –, quer pela inexistência de adequada
programação orçamentária para sua execução, a conclusão a que se chega é de que a licitação e a
201
contratação das obras do Projeto de Irrigação Flores de Goiás não podem ser reconhecidas como
legítimas.
Nada obstante essa constatação, divirjo da SECEX-GO no ponto em que, à unanimidade, sugere a
aplicação de multa ao Sr. Ovídio Antônio de Ângelis, principal dirigente da SEPLAN/GO por ocasião dos
acontecimentos. Algumas razões me levam a isso. Em primeiro lugar, em que pese o teor da audiência do
responsável, não encontro nos autos elementos bastantes a sustentar a conclusão de que os estudos
realizados com os recursos do Convênio nº 082/95 “para nada serviram”. É certo, consoante já
demonstrado, que tais estudos não se prestavam a caracterizar o Projeto de Irrigação, nos termos
estabelecidos pela Lei de Licitações. Contudo, à vista da documentação recolhida pela equipe de
auditoria, não é possível inferir sua completa inutilidade. Se assim fosse, aliás, seria o caso de, tipificada a
ocorrência de dano ao erário, providenciar a instauração da competente tomada de contas especial,
medida sequer cogitada nos pareceres técnicos. Ao contrário, a SRH, conquanto tenha destacado a
fragilidade e a inconsistência dos estudos da Geoserv para efeito de licitação das obras, reconheceu
méritos nos trabalhos desenvolvidos, sobretudo na avaliação da viabilidade técnico-econômica do
empreendimento e na concepção geral do sistema proposto (fls. 200/202 do vol. IX). Tanto assim que
aprovou a prestação de contas do Convênio.
De outra parte, tem-se que, quando da realização da Concorrência nº 002/97, em novembro de 1997,
inexistia compromisso formal entre o Estado de Goiás e a União para a implantação do Projeto de
Irrigação. Esse compromisso só veio a se estabelecer com a celebração do Convênio SRH/MMA nº 014,
de março de 1998. Até então, a SEPLAN/GO não agia, a rigor, como gestora de recursos federais,
estando, pois, fora da jurisdição do TCU.
Situação diferente se deu, é verdade, quando da assinatura do contrato com a Construtora Sobrado,
em abril de 1998. Todavia, aqui me parece assistir razão ao ex-Secretário quando alega que agiu com o
aval da área técnica competente. No caso, a área técnica competente seria a SRH, que, a despeito de
reconhecer as deficiências do processo licitatório conduzido pela SEPLAN/GO, anuiu à celebração do
Convênio e, por via reflexa, admitiu a assinatura do contrato e sua subseqüente execução com a verba a
ser repassada pelo Ministério. Como os agentes responsáveis no âmbito do MMA não foram instados a se
manifestar a respeito, não me parece medida de eqüidade apenar isoladamente o gestor estadual. A
propósito, cumpre registrar que as contas da SRH/MMA, referentes ao exercício de 1998, foram julgadas
regulares com ressalva na Sessão de 16/03/2000 da 2ª Câmara (Relação nº 013/2000 – Gab. Min. Valmir
Campelo, ata nº 09).
Vencida a primeira questão, passo a examinar a possibilidade – suscitada pela Construtora Sobrado
– de aditivação contratual contemplando acréscimos em percentual superior àquele fixado no art. 65, §§
1º e 2º, da Lei nº 8.666/93, ou, mais concretamente, a possibilidade de o Contrato SEPLAN/GO nº
001/98, no valor original de R$ 49,6 milhões (a preços de novembro/97), vir a abarcar a totalidade das
obras do Projeto de Irrigação Flores de Goiás, atualmente orçadas em R$ 206,3 milhões (a preços de
dezembro/97), com um acréscimo, pois, de cerca de 315%.
A propósito, a titular da SECEX-GO, observando que, até o momento, não foi ainda assinado
nenhum termo aditivo promovendo acréscimos de quantitativos em limite superior ao estabelecido na Lei,
entende que o exame da questão pelo Tribunal, agora, “constituiria uma antecipação ou um endosso
prévio a uma situação jurídica futura”. Em vista disso, propõe “que se dê continuidade ao contrato.”
Rogando vênias à ilustre Secretária, permito-me dissentir desse entendimento.
É consenso, hoje, entre os membros desta Casa que, para ganhar efetividade, a ação do controle
externo deve aproximar-se no tempo, tanto quanto possível, dos atos de gestão. Faz-se imperiosa a
criação de mecanismos que permitam o desenvolvimento de um controle mesmo concomitante dos
principais fatos administrativos, prestigiando a prevenção em lugar da punição. Essa tem sido a
preocupação constante do TCU, exemplificada pelos extraordinários esforços na contínua ampliação dos
trabalhos de campo, sobretudo na área de obras, do que, aliás, é fruto o presente processo. Como já nos
alertou, com incomum perspicácia, o eminente Ministro Marcos Vilaça, “o TCU tem de priorizar a
realização de biópsias, com a finalidade de melhorar a saúde a administração pública, em lugar de
necrópsias, que em nada mais podem contribuir para a melhoria da saúde do Estado, prestando-se no
máximo para identificar a causa mortis e, quem sabe, a autoria do delito.”
Ademais, tem-se que, no caso sob exame, o problema se apresenta iminente: ou se admite a
celebração de aditivos (reconhecendo-se, nesse caso, implicitamente, a legitimidade do atual contrato), ou
202
se abre, o quanto antes, novo processo licitatório, escoimado das irregularidades verificadas no
procedimento anterior, sob pena de se dar causa a maior atraso na retomada das obras. Afasto, pois, a
preliminar suscitada.
A Construtora Sobrado, em suas considerações trazidas aos autos, a par de sustentar a compreensão
de que as ações até aqui desenvolvidas pela SEPLAN/GO pautaram-se pela observância dos parâmetros
legais, remanescendo não mais do que “falhas de caráter processual”, traz a lume a Decisão nº 215/99 –
TCU – Plenário, que, a seu ver, ampararia, em nome do interesse público, “a repactuação do contrato,
ainda que em valores superiores ao percentual estritamente previsto na letra da lei”.
Com efeito, o deslinde da questão há de passar pelo exame do referido decisum, o qual, na parte
que aqui interessa, permito-me reproduzir:
“8.1 .........................................................................................................
a) tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto – quanto as
unilaterais qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos
limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, em face do respeito aos direitos do
contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de
esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de
contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item
anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos
direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes
pressupostos:
I – não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma
eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um
novo procedimento licitatório;
II – não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômicofinanceira do contratado;
III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou
imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;
IV – não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e
propósito diversos;
V – ser necessário à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do
cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;
VI – demonstrar-se – na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os
limites legais mencionados na alínea ‘a’, supra – que as conseqüências da outra alternativa (a rescisão
contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse
público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou sejam gravíssimas a esse
interesse, inclusive quanto à sua urgência e emergência”.
De acordo com a Construtora Sobrado, todos os pressupostos indicados nessa Decisão estariam
presentes no caso em tela, de modo que seria viável a aditivação do contrato para abarcar a totalidade do
conjunto remanescente de obras do Projeto de Irrigação.
A instrução do Analista, todavia, demonstrou que isso, em realidade, não se verifica. Seguramente,
ao menos dois dos pressupostos – aqueles indicados no incisos III e VI da alínea “b” do decisum – não se
fazem presentes na espécie.
De um lado, a necessidade de alteração do contrato não decorreu de fatores supervenientes nem,
tampouco, de dificuldades imprevisíveis por ocasião da contratação inicial. Ao revés, sabia-se de antemão
que o projeto básico utilizado na licitação, e que balizou o subseqüente contrato, não se prestava a esse
fim. Aliás, antes mesmo da celebração da avença, já se tinha à mão uma estimativa mais realista
(conquanto ainda longe da realidade) de que o custo das obras seria ao menos 100% superior àquele
previsto no projeto básico.
De outro lado, a eventual rescisão não importará sacrifício insuportável ao interesse público
primário. As obras estão já paralisadas, e isso exclusivamente por conta da condução – até aqui –
equivocada do projeto. O ritmo dos trabalhos jamais foi o ideal, uma vez que, além da inexistência de
recursos previamente disponibilizados para o custeio do empreendimento (inclusive porque o montante
203
desses recursos ainda era, até bem pouco tempo, desconhecido), nem sequer havia, no momento da
contratação, projetos de engenharia consistentes detalhando, ainda que ao nível de projeto básico, todos
os seus principais elementos. Por fim, tem-se que o projeto pode ser construído por etapas independentes,
de modo que a momentânea interrupção das obras não causará transtornos nem impedirá o
aproveitamento imediato das parcelas já implementadas, as quais, impende salientar, representam, até
aqui, pouco mais de 10% do total. Nesse sentido, informa a instrução que com pequeno aporte de
recursos, já contemplados no atual contrato, será possível inaugurar o primeiro trecho do perímetro, com
a irrigação de 1.700 ha. Data venia, sacrifício ao interesse público foi imposto pela forma descurada com
que se deu início à implantação do projeto, o que requer, agora, a imediata correção de rumo a bem das
legítimas aspirações da coletividade.
A propósito, chamo a atenção para um aspecto não discutido nos autos, qual seja, a viabilidade
econômica do Projeto de Irrigação no novo patamar de custo estimado para sua implantação. Segundo se
depreende da documentação acostada ao processo, os estudos de viabilidade já realizados tomaram como
parâmetro o custo original da obra, situado, então, em cerca de R$ 46 milhões. Com a elevação desse
valor para algo superior a R$ 200 milhões, torna-se imperativa, caso tal providência ainda não tenha sido
adotada, a realização de novos estudos de viabilidade, desta feita considerando o investimento real a ser
feito no perímetro.
Quanto aos custos de uma eventual rescisão contratual, penso que o Analista examinou
apropriadamente a questão. A despeito disso, permito-me fazer três breves observações.
Em primeiro lugar, não encontro nos autos elementos bastantes a corroborar a afirmativa de que os
preços ora estabelecidos no contrato firmado com a Construtora Sobrado, se extrapolados para o conjunto
do sistema de irrigação atualmente concebido, permaneceriam compatíveis com os de mercado. O custo
total da obra, a preços de dezembro/97, seria, de acordo com o projeto executivo (que já apresenta
variações para maior), de R$ 206,3 milhões. O valor original do contrato, a preços de novembro/97, era
de R$ 49,7 milhões. Apenas esses números já evidenciam a expressiva mudança na grandeza da obra, o
que, por si só, pode representar também significativa variação para menos nos preços unitários dos
potenciais licitantes, em face da economia de escala, o que acarretaria redução no custo final do projeto.
Além disso, os levantamentos feitos pela equipe de fiscalização do Tribunal, no tocante aos preços
contratados, limitaram-se aos serviços já executados pela Construtora e medidos pela SEPLAN/GO, os
quais, por sua vez, concentraram-se, sobretudo, na barragem do Rio Paranã. Nada se disse sobre a
compatibilidade dos demais preços unitários fixados no contrato original, e muito menos sobre a eventual
extrapolação desses preços para a totalidade dos quantitativos previstos no projeto executivo. A propósito,
ao aferir a compatibilidade dos preços examinados, a equipe, diligentemente, frisou que “esta
compatibilidade é verificada quando da análise de um conjunto de serviços, pois quando da análise de
serviços pontuais encontramos diferenças positivas para alguns serviços e negativas para outros” (fl.
398).
Por último, na hipótese de rescisão contratual, e não de esgotamento natural da avença, há que se ter
em conta a faculdade assegurada à Administração, estabelecida no art. 65 da Lei nº 8.666/93, de
unilateralmente suprimir até 25% dos quantitativos contratuais, o que certamente tornaria o custo de uma
eventual indenização à empreiteira menor do que aquele inicialmente estimado na instrução da Unidade
Técnica.
Em suma, inexistem razões que justifiquem a aditivação do Contrato nº 014/98 em percentual
superior ao expressamente admitido pela Lei de Licitações. Ao revés, comprovada a ilicitude do
procedimento licitatório que lhe deu causa e evidenciada a descaracterização de seu objeto original,
impõe-se seu mais breve possível encerramento. Nada obstante, à vista das ponderações produzidas pelo
Analista da SECEX-GO encarregado da última instrução dos autos, um dos integrantes da equipe de
auditoria às obras do projeto, penso que se possa admitir, em caráter excepcional, consoante propugnado,
o prosseguimento da avença até a conclusão do primeiro trecho da obra, de modo a permitir, ainda no
período de estiagem que se aproxima, a irrigação de 1.700 ha de terras do perímetro.
Com essas considerações, acolho, no mais, as conclusões do Analista, com as ressalvas feitas pela
Diretora Técnica, e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este
Colegiado.
Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
204
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 617 /2002 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-003.586/2001-4 (com 09 volumes)
2. Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Responsáveis: Giuseppe Vecci (Secretário) e Ovídio Antônio de Ângelis (ex-Secretário)
4. Órgão: Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Goiás (SEPLAN/GO)
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás
8. Decisão: O Tribunal Pleno, ante as razões expostas ao Relator, DECIDE:
8.1. acolher, parcialmente, as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Giuseppe Vecci, Pedro
Augusto Sanguinetti Ferreira e Ovídio Antônio de Ângelis;
8.2. determinar à Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Goiás que, quando da
realização de despesas custeadas com recursos de origem federal, observe, com rigor, o disposto no art.
67 da Lei nº 8.666/93;
8.3. determinar ao Ministério da Integração Nacional, por sua Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica,
que:
8.3.1. com exceção do disposto no item 8.4 abaixo, abstenha-se de promover novos repasses de
recursos para a implantação do Projeto de Irrigação Flores de Goiás, até que:
a) sejam aprovados os respectivos estudos de viabilidade econômica do empreendimento no novo
patamar de custo estimado para a implantação do perímetro;
b) seja realizada, pelo convenente, nova licitação para a execução do restante das obras, uma vez
que a licitação originalmente promovida ofendeu normas relevantes da Lei nº 8.666/93;
8.3.2. descreva com precisão e clareza, nos respectivos instrumentos, os objetivos dos convênios e
ajustes que firmar, evitando a repetição das impropriedades identificadas nos repasses associados à
implantação do Projeto de Irrigação Flores de Goiás;
8.3.3. passe a exigir de seus convenentes, sob pena de suspensão dos repasses, a estrita observância
dos ditames fixados na Lei nº 8.666/93, sobretudo em seus arts. 7º, quando da realização de certames
licitatórios, e 65, quando da execução dos contratos;
8.4. admitir, em caráter excepcional, após o levantamento da suspensão determinada pelo
Congresso Nacional, o aporte de recursos federais no montante estritamente necessário à conclusão do
primeiro trecho do Projeto de Irrigação Flores de Goiás, compreendido entre a barragem do Rio Paranã e
o barramento da Porteira, com base nos termos do contrato originalmente firmado entre a SEPLAN/GO e
a empresa Sobrado Construção Ltda.;
8.5. determinar à SECEX-GO que acompanhe a implementação da medida consignada no item
8.3.1 supra;
8.6. remeter cópia desta Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, à
Presidência do Congresso Nacional, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e à
Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional de Goiás, deixando assente que, no
entendimento desta Corte, à exceção do montante de recursos estritamente necessário à conclusão do
trecho indicado no item 8.4 acima, as irregularidades detectadas no presente feito impossibilitam a
continuidade do aporte de recursos federais para a implantação do Projeto de Irrigação Flores de Goiás,
relacionado no Quadro VII da Lei nº 10.407/2002, até que se promova novo certame licitatório para
execução do restante das obras, escoimado das falhas identificadas no procedimento anteriormente
realizado;
8.7. arquivar os presentes autos.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
205
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Valmir Campelo, Adylson
Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
RELATÓRIO E VOTO
GRUPO I - Classe V - Plenário
TC-005.838/2001-2
Natureza: Auditoria
Órgão: Câmara dos Deputados
Interessado: Congresso Nacional
Ementa: Auditoria realizada nas obras complementares do complexo da Câmara dos Deputados.
Impropriedades. Determinações. Ciência ao Congresso Nacional. Juntada dos autos às contas do Órgão
relativas a 2001.
Cuidam os autos de auditoria incluída no Plano Especial de Auditoria de Obras 2001, relativamente
ao PT 01.122.0553.3181.001 – Obras Complementares no Complexo da Câmara dos Deputados.
2.Concluídos os trabalhos de auditoria, a Unidade Técnica entendeu necessário a realização de
diligência junto à Câmara dos Deputados para o esclarecimento completo das ocorrências verificadas na
área de licitações e contratos.
3.Examinados os elementos remetidos pelo Órgão, a Unidade Técnica entendeu que as informações
prestadas foram suficientes para dirimir todas as dúvidas, comprovando a inexistência de má-fé nas
ocorrências verificadas, sugerindo que se determinasse à Câmara a adoção de providências com vistas a
evitar a repetição das falhas nos próximos procedimentos licitatórios.
4. Manifesto-me de acordo com as propostas de determinações sugeridas pela Unidade Técnica,
com os ajustes entendidos pertinentes, com exceção das seguintes: “tenha atenção quando da emissão de
notas de empenho, de forma que os aditivos de contrato correspondam ao reforço de empenho referente
ao contrato aditivado”; “prorrogue o contrato quando forem necessários serviços complementares a
serem executados pela empresa contratada fora do prazo previsto, de modo a evitar a falta de cobertura
contratual nesse período”; “não liquide a última parcela do cronograma físico-financeiro, se a obra
ainda não estiver concluída”, tendo em vista que os esclarecimentos prestados pela Câmara dos
Deputados lograram justificar as falhas e por entender que se tratam de casos isolados.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho de 2002.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
D E C I S Ã O Nº 618 /2002 -TCU - Plenário
1. Processo TC nº 005.838/2001-2
206
2. Classe de Assunto: V - Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Órgão: Câmara dos Deputados
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 3ª Secex
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. determinar à Câmara dos Deputados que:
a) confeccione e anexe ao processo termo circunstanciado, assinado pelas partes, do recebimento
provisório e definitivo de obras e serviços, de forma a cumprir o preconizado no art. 73, I, da Lei nº
8.666/93;
b) faça constar dos contratos a sujeição dos contratantes às normas da Lei de Licitações e Contratos,
os nomes das partes e os de seus representantes, bem como o prazo de início de etapas de execução, de
conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, nos termos dos arts. 55, IV e 61, da Lei
nº 8.666/93, respectivamente;
c) inclua no preâmbulo dos editais e cartas-convites o regime de execução da licitação, bem como a
menção de que será regida pela Lei nº 8.666/93, de acordo com o art. 40, caput, do mesmo diploma legal;
d) insira nos processos o ato de designação do representante da Administração com a incumbência
de acompanhar e fiscalizar a execução do contrato, consoante determinado no art. 67 da Lei nº 8.666/93;
e) formalize instrumento de contrato, mesmo nos casos de dispensa de licitação cujos preços não
estejam compreendidos nos limites das modalidades de concorrência e de tomada de preços, consoante
preconizado no art. 62, caput, da Lei nº 8.666/93, quando do objeto resultarem obrigações futuras;
f) observe o disposto no art. 71, § 2º, da Lei nº 8.666/93, em especial com relação à
responsabilidade pelos encargos previdenciários resultantes da execução do contrato;
g) abstenha-se de incluir nos contratos administrativos a possibilidade de rescisão a qualquer tempo,
independentemente de motivo, mediante comunicação escrita, com antecedência mínima de 30 (trinta)
dias, de modo a cumprir o previsto no art. 79, I, da Lei nº 8.666/93;
h) anexe aos processos administrativos cópias das publicações dos termos aditivos dos contratos,
conforme previsto no art. 61, parágrafo único, c/c o art. 38, XI, da Lei nº 8.666/93;
i) observe o disposto no art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, que determina que as minutas
de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração;
j) preveja prazo de validade da proposta não inferior a 60 (sessenta) dias da data da entrega das
propostas, pois o art. 64, § 3º, da Lei nº 8.666/93 estabelece que somente após esse prazo os licitantes
ficam liberados dos compromissos assumidos;
k) junte ao processo licitatório o ato de designação da comissão de licitação, de acordo com o art.
38, III, da Lei nº 8.666/93;
l) faça constar do documento que contém o resultado final do julgamento das propostas as
assinaturas dos membros da comissão de licitação, já que estes são os responsáveis por processar e julgar
as propostas da licitação, segundo o art. 51 da Lei nº 8.666/93;
m) cumpra o disposto no art. 43, § 2º, da Lei nº 8.666/93, que preconiza que os documentos e
propostas das empresas sejam rubricados por todos os licitantes presentes e pela comissão de licitação;
n) proceda à abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes habilitados somente
após transcorrido o prazo recursal sem interposição de recurso, ou após o julgamento dos recursos
interpostos, ou caso tenha havido desistência expressa de impetrar recursos de todos os licitantes, não só
daqueles presentes no julgamento da habilitação, como dispõe o art. 43, III, da Lei nº 8.666/93;
o) registre na ata de julgamento a verificação da conformidade de cada proposta com os preços
correntes no mercado, de acordo com o art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93;
p) confeccione e anexe ao edital o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários, como estabelece o art. 7º, § 2º, II, c/c o art. 40, § 2º, II, da Lei nº 8.666/93;
q) faça constar das cartas-convites as instruções e normas para os recursos previstos no art. 40, XV,
da Lei nº 8.666/93;
r) exija, na documentação relativa à qualificação técnica, para não restringir o caráter competitivo
do certame, não mais que um atestado de comprovação de responsabilidade técnica por execução de obra
207
ou serviço semelhante por parte de profissional de nível superior ou devidamente reconhecido pela
entidade competente, pertencente ao quadro permanente da empresa, e não mais que um atestado,
fornecido por pessoa jurídica de direito público ou privado, que comprove que a empresa executou obra
ou serviço de características semelhantes ao da licitação, em observância ao disposto no art. 30 da Lei nº
8.666/93, bem como nas Decisões nº 134/98-TCU-Plenário e nº 192/98-TCU-Plenário;
s) desclassifique as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação,
conforme determina o art. 48, I, c/c o art. 43, IV, da Lei nº 8.666/93;
t) quando do julgamento das propostas, observe os critérios objetivos definidos no edital, nos
termos previstos no art. 44 da Lei nº 8.666/93;
u) adote medidas para que as licitações realizadas na modalidade convite obtenham no mínimo três
propostas válidas, ressalvadas as hipóteses de limitação do mercado ou manifesto desinteresse dos
convidados, devidamente registradas no processo, conforme previsto no art. 22, § 7º, da Lei nº 8.666/93;
v) preserve a modalidade de licitação pertinente para a execução da totalidade do objeto licitado,
quando este for dividido em parcelas, nos moldes do art. 23, § 1º, nas licitações referentes a cada etapa ou
conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, conforme preconizado no art. 23, § 2º, da Lei nº 8.666/93;
8.2. determinar a juntada do presente processo às contas do Órgão relativas ao exercício de 2001,
nos termos do art. 194 do Regimento Interno do TCU;
8.3. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional para ciência.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
GRUPO I - Classe V - Plenário
TC-003.362/2002-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão: Câmara dos Deputados
Interessado: Congresso Nacional
Ementa: Relatório de auditoria. Sistema Fiscobras/2002. Ausência de irregularidades. Obras não
iniciadas. Alocação de recursos orçamentários para mais de uma obra em um mesmo programa de
trabalho sob título genérico “obras complementares”. Determinação à Diretoria-Geral da Câmara dos
Deputados. Ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional. Arquivamento.
RELATÓRIO e VOTO
Cuidam os autos de auditoria realizada no Programa de Trabalho nº 01.031.0553.3181.0001, que
trata de obras complementares no complexo da Câmara dos Deputados, para atender às necessidades
administrativas do órgão com relação à reforma, construção e ampliação de suas instalações. As obras
programadas são: duplicação do Anexo IV, construção do anexo V, construção de duas guaritas,
construção de passarela coberta, ampliação do estacionamento do Anexo III, reforma de 300m² da
208
estrutura da casa de máquinas e melhoria nas instalações de gás de cozinha local e construção do Centro
de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR, com 2.000m² de área.
2.
A equipe de auditoria ressaltou que a execução das obras no presente exercício depende de
autorização do Presidente da Câmara dos Deputados, inclusive para a realização dos projetos básicos.
Ressaltou, ainda, que: “a dotação de recursos orçamentários sob exame refere-se a várias obras sob um
mesmo programa de trabalho e que o critério adotado para a alocação dos recursos no programa sob
exame não se coaduna com a boa prática orçamentária. Conforme se verifica, foram relacionadas obras
distintas neste PT, sendo que o mais apropriado seria haver um PT para cada obra. Tal procedimento se
justifica, considerando que, em havendo irregularidades graves em uma obra, as demais teriam que
aguardar o deslinde da questão para que pudessem receber novos recursos. Nesse sentido, caberia
determinação por parte deste Tribunal à Câmara dos Deputados no sentido de, na elaboração das
propostas orçamentárias daquela Casa, se evitar a alocação de recursos a mais de uma obra em um
mesmo Programa de Trabalho, a fim de que não figurem empreendimentos distintos sob o mesmo título
genérico ‘obras complementares’.”
3.
Em pareceres uniformes, a 3ª Secex propõe determinação ao órgão, conforme sugerido no
parágrafo anterior.
Ante o exposto, manifesto-me de acordo com os pareceres da Unidade Técnica e VOTO no sentido
de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho 2002.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
D E C I S Ã O Nº 619 /2002 - TCU - Plenário
1. Processo TC nº 003.362/2002-0
2. Classe de Assunto: V – Relatório de auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Órgão: Câmara dos Deputados
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 3ª Secex
8. Decisão: o Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. informar ao Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que não há irregularidades no programa de trabalho nº 01.031.0553.3181.0001, que
trata de obras complementares no complexo da Câmara dos Deputados e que estas obras não constam do
Quadro VII da Lei nº 10.407/02;
8.2. determinar à Diretoria-Geral da Câmara dos Deputados que, quando da elaboração das
propostas orçamentárias, evite alocar recursos para mais de uma obra em um mesmo programa de
trabalho, a fim de que não figurem empreendimentos distintos sob o mesmo título genérico “obras
complementares”; e
8.3. arquivar o presente processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
209
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
RELATÓRIO E VOTO
GRUPO I - Classe V - Plenário
TC-003.544/2002-2
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Companhia Hidro Elétrica do São Francisco - CHESF
Interessado: Congresso Nacional
Ementa: Fiscobras 2002. Obras na Usina Termelétrica Camaçari/BA, de propriedade da Companhia
Hidro Elétrica do São Francisco. Ausência de irregularidades. Remessa de cópia. Arquivamento.
Cuidam os autos de auditoria incluída no Fiscobras 2002, realizada nas obras de ampliação da
Usina Termelétrica Camaçari, localizada no Município de Camaçari/BA.
2.Ao término dos trabalhos, a SECEX/BA concluiu, em pareceres uniformes e tendo em vista
ausência de irregularidades, propondo o arquivamento do processo.
Ante o exposto, manifesto-me de acordo com os pareceres, VOTO no sentido de que o Tribunal
adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de junho de 2002.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
D E C I S Ã O Nº 620 /2002 - TCU - Plenário
1. Processo TC nº 003.544/2002-2
2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Entidade: Companhia Hidro Elétrica do São Francisco - CHESF
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: SECEX/BA
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. remeter cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;
8.2. com fulcro no art.194, I, do Regimento Interno, arquivar o presente processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
210
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC–003.606/2001-9
Natureza: Levantamento de Auditoria
Entidade: Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp
Responsáveis: Fernando Lima Barbosa Vianna (Diretor-Presidente) e Paulo Fernandes do Carmo
(ex-Diretor-Presidente)
Interessado: Congresso Nacional
Ementa: Fiscobras 2001. Auditoria nas obras de dragagem no Porto de Santos/SP. Contratação do
projeto básico e do estudo de viabilidade técnica e econômica sem licitação, por aditamento de contrato
destinado a outro fim. Omissão desses serviços nas cláusulas do instrumento contratual e de seus
aditamentos. Suposta ausência de orçamento detalhado do empreendimento no projeto básico. Audiência
dos responsáveis. Rejeição parcial das justificativas do ex-Diretor-Presidente, com cominação de multa
em virtude da contratação de serviços não-licitados. Acolhimento das justificativas do Diretor-Presidente
atual. Ciência aos interessados.
RELATÓRIO
Cuida-se de Relatório de Levantamento de Auditoria nas obras de dragagem no Porto de Santos/SP,
a cargo da Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp, realizado no ano passado, com a
finalidade de subsidiar o Congresso Nacional na elaboração da lei orçamentária para este exercício de
2002, por meio do sistema Fiscobras.
2.De acordo com a Decisão nº 603/2001 – Plenário, os Srs. Fernando Lima Barbosa Vianna e Paulo
Fernandes do Carmo (atual Diretor-Presidente e ex-Diretor-Presidente da Codesp, respectivamente) foram
chamados em audiência para que apresentassem suas razões de justificativa sobre as seguintes ocorrências
(f. 14–17):
“a) inclusão, no escopo do Contrato Pres/043.98, firmado com a empresa DTA Consultoria S/C
Ltda., originariamente apenas para a elaboração do relatório ambiental preliminar, da aquisição do projeto
básico e do estudo de viabilidade técnica e econômica do empreendimento, sem que tais serviços
estivessem previstos no procedimento licitatório, além da sua omissão no instrumento contratual e em seu
aditamento, em desrespeito aos artigos 3º, caput, e 54, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93, no tocante aos
princípios da isonomia, publicidade e vinculação do contrato à licitação e ao aspecto da clareza e precisão
das responsabilidades e condições contratuais;
b) inexistência, no projeto básico, do orçamento detalhado do custo global do empreendimento,
fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, segundo exigido
pelo artigo 6º, inciso IX, alínea ‘f’, da Lei nº 8.666/93”.
3.Recebidas as justificativas de cada responsável, que contêm o mesmo teor (f. 29–107 e 108–188),
a Secex/SP as examina da seguinte forma (adaptada à ordem em que os quesitos de audiência aparecem
na Decisão – f. 189–193):
“(...)
II – EXAME DAS JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS
A) Item ‘b’
Justificativas
4.Os responsáveis informam que o valor de investimento referido no Relatório Ambiental
Preliminar – RAP, da ordem de US$53.248.609,03, resulta de orçamentos detalhados incluídos em
planilhas que foram relacionadas em documentos parciais que fundamentaram os estudos de viabilidade
realizados pela empresa contratada.
Análise
5.O relatório final do Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica da Dragagem de
Aprofundamento do Canal de Navegação apresentado (f. 39–107 e 120–188) permite aferir o volume dos
serviços e os preços unitários de dragagem para implantação e manutenção das profundidades de -15
DHN, -16 DHN e -17 DHN necessárias à operação segura de embarcações no Estuário e no Canal de
Acesso (ou da Barra) do Porto de Santos.
211
6.No estudo, observa-se análise da evolução dos processos de dragagem no Estuário desde a
inauguração do Porto de Santos em 1892 e no Canal de Acesso desde 1964, considerando a implantação
cronológica dos cais construídos – berços de atracação, sua extensão, profundidades de projeto e tamanho
de suas bacias de evolução conjuntamente com as extensões utilizadas do Canal de Navegação –, as
intervenções que afetaram os processos de assoreamento e desassoreamento natural, bem como as
características e distribuição do material a ser carreado na área a ser aprofundada.
7.Aliando esses elementos ao último levantamento batimétrico realizado em 1998, o relatório
concluiu pela necessidade de se dragar o volume in situ de 21.231.362m³ para implantação das
profundidades desejadas, importando na dragagem de 8.647.267m³ na área do Estuário e 12.584.095m³ na
do Canal de Acesso.
8.O estudo assim continua à folha 72: ‘Como as dragagens certamente serão realizadas com dragas
Hopper, deve-se corrigir esses volumes determinados in situ pelo ‘coeficiente de empolamento’ médio
determinado para sua medição ‘nas cisternas das dragas’, cujos volumes correspondem ao critério
normalmente utilizado pela Codesp para pagamento desses serviços e para o qual serão os mesmos
licitados. De acordo com as medições feitas pela Sondotécnica (...) esse coeficiente é 1,33, que aplicado
aos valores determinados in situ’ corresponde ao volume de 28.237.711,46m³, importando na dragagem
de 11.500.865,11m³ na área do Estuário e de 16.736.846,35m³ no Canal de Acesso.
8.1.Para determinação dos investimentos necessários, cujos preços variam conforme o mercado
internacional, o estudo considerou os preços unitários medidos na cisterna das Dragas Hopper, critério
normalmente utilizado pela Codesp para pagamento dos serviços de dragagem que contrata, convertendoos à taxa cambial da época (1 US$ = 1,12 R$) – folhas 70–71:
8.1.a.para dragagem do Canal de Acesso, com distância média de transporte a 4,5 milhas náuticas,
R$1,68/m³ ou US$1,50/m³;
8.1.b.para dragagem do Estuário, com distância média de transporte de 8,0 milhas náuticas, R$
2,17/m³ ou US$1,94/m³;
9.De forma objetiva, o estudo estabelece que o empreendimento exigirá investimentos da ordem de
US$47.416.947,83, cabendo US$22.311.678,31 para a área do Estuário e US$25.105.269,53 para a área
do Canal de Acesso ao Porto de Santos (folha 106).
9.1De observar que este valor difere do mencionado no Relatório Ambiental Preliminar – RAP,
elaborado em novembro de 1999, apresentado à equipe de auditoria, da ordem de US$53.248.609,03.
10.O estudo também apresenta o volume e os custos da dragagem média anual para manutenção das
profundidades implantadas, tendo em vista o constante assoreamento, cujos custos não foram adicionados
aos valores relacionados no item 9 anterior, embora possivelmente possam ter sido considerados no valor
mencionado no Relatório Ambiental Preliminar.
B) Item ‘a’
Justificativas
11.Relativamente à solicitação contida no item ‘a’ da [Decisão], os responsáveis esclarecem que foi
imperiosa a elaboração do projeto básico do empreendimento e o estudo de viabilidade técnicoeconômica, elementos necessários à realização do estudo de viabilidade ambiental do empreendimento.
12.A diretoria da Codesp, por orientação da Secretaria do Meio Ambiente – SMA, deu início à
Tomada de Preços nº 07/1998, que culminou em outubro de 1998 com a formalização do Contrato nº
Pres.43/98 com a empresa DTA Consultoria S/C Ltda.
13.O mencionado contrato objetivou a elaboração de Relatório Ambiental Preliminar – RAP para
obtenção das licenças ambientais prévia e de instalação, tendo a Codesp fornecido à contratada toda a
documentação técnica solicitada.
14.Após seguidas tratativas junto à SMA, ante o elevado impacto ambiental do empreendimento, a
empresa solicitou mais informações sobre a realização da obra, para que aquela Secretaria pudesse
acompanhar pari passu o procedimento, nos termos da Resolução Conama nº 001, de 23 de janeiro de
1986, oportunidade em que alertou a administração da Codesp sobre a necessidade de elaboração do
projeto básico da obra, elemento fundamental para conclusão do RAP.
15.A administração da estatal, considerando o projeto básico como elemento inter-relacionado com
os serviços contratados com a empresa DTA, entendeu ser coerente a contratada assumir a incumbência e
dessa forma evitar atrasos na execução do contrato.
212
16.Os gestores ressaltam a vital importância do levantamento geofísico de sísmica de reflexão de
alta resolução contido no projeto básico, proporcionando à Codesp conhecimento, até então inexistente,
de toda geologia do substrato a ser dragado e constituindo-se em valioso banco de dados para futuras
intervenções a serem realizadas nas obras de aprofundamento do canal.
17.Finalizando informam que, ante a complexidade do assunto, o Relatório Ambiental Preliminar se
encontra pendente de aprovação pela Secretaria Estadual do Meio Ambiente.
Análise
18.As justificativas apresentadas, embora consistentes quanto à relevância dos trabalhos realizados
pela empresa contratada, se apresentam insuficientes para refutar a irregularidade questionada.
19.A equipe de auditoria, ao questionar o descumprimento de regras básicas de administração e
licitação na execução do contrato com a empresa DTA, em nenhum momento perdeu a perspectiva de
quão complexa se apresenta a obra de dragagem do canal do Porto de Santos, merecedora de tratamento
diferenciado ante o montante de recursos a serem investidos e o alto custo ambiental envolvido, em
contrapartida aos benefícios sociais e econômicos que poderá proporcionar ao mercado exportador e
importador nacional.
20.A irregularidade se prendeu ao fato de ter a estatal contratado empresa para elaborar o Relatório
Ambiental Preliminar – RAP e obter licenciamento ambiental do empreendimento, cujo estudo de
viabilidade econômica e projeto básico sequer haviam sido contratados, embora a elaboração destes fosse
lógica e cronologicamente anterior à contratação do RAP.
21.A Tomada de Preços nº 07/1998 previu ‘a contratação de empresa especializada objetivando a
elaboração do Relatório Ambiental Preliminar – RAP, visando ao licenciamento ambiental das obras de
dragagem de aprofundamento do canal de navegação do Porto de Santos’.
22.O Contrato Pres/043.98, de 1º de outubro de 1998, formalizado com a empresa DTA Consultoria
S/C Ltda., reza como objetivos contratuais:
a) cláusula primeira: ‘A contratada obriga-se a prestar (...) os serviços de elaboração do Relatório
Ambiental Preliminar – RAP, visando ao licenciamento ambiental das obras de dragagem de
aprofundamento do Canal de Navegação do Porto de Santos, tudo em conformidade com a proposta da
contratada e com a Planilha de Preços a ela anexa (...) naquilo que não conflitarem com as presentes
disposições [contratuais] (....), com as do Edital e dos Elementos Técnicos da Tomada de Preços nº
07/1998 e da Lei nº 8.666/93 (...)’.
b) parágrafo quarto: ‘Obriga-se a contratada, além da elaboração do RAP, a acompanhar a
tramitação junto à Secretaria do Meio Ambiente – SMA, visando à obtenção de Licença Prévia (LP) e
posterior Licença de Instalação (LI), para início das obras.’
23.A contratada, em 14 de outubro de 1998, solicitou à Gerência de Conservação e Obras – Gecob,
órgão subordinado à Diretoria de Engenharia da Codesp e responsável pela gestão administrativa do
contrato, ‘cópia do projeto básico do Canal do Porto de Santos e/ou elementos técnicos pertinentes para
cota -17 DHN objeto da licitação da Concorrência nº 42/97’, entre outros elementos necessários para dar
início à execução dos serviços contratados.
24.Em atendimento a esta solicitação, a Gecob somente encaminhou os Termos de Referência da
mencionada licitação, levando os responsáveis pela DTA, conforme correspondência datada de 24 de
novembro de 1998, a concluírem que ‘(...) efetivamente, não se dispõe [dispunha] de um projeto de
engenharia em nível de projeto básico, embasado em estudo de viabilidade técnico-econômica,
necessários à realização dos estudos ambientais que ensejarão [ensejariam] o RAP, visando demonstrar-se
a viabilidade ambiental do empreendimento’ (item 3), mas se predispuseram a realizá-los, desde que o
prazo contratual fosse prorrogado por mais 90 dias.
25.Ante a proposta da empresa, o Contrato nº Pres/043.98 foi aditado em 4 de janeiro de 1999,
tendo a Diretoria da Codesp prorrogado o prazo de execução por mais 90 dias e acrescido o seu valor
global em 25%, sem qualquer menção à inclusão no objeto contratual da aquisição do projeto básico e do
estudo de viabilidade técnica e econômica do empreendimento.
26.Ao assim proceder, a administração da Codesp descumpriu o artigo 3º, caput, da Lei nº 8.666/93,
no tocante ao princípio da vinculação do contrato ao edital da licitação, ao tolerar a prestação de serviços
não originariamente previstos no procedimento licitatório, bem como da isonomia e da publicidade, ao
tratar de forma desigual concorrentes em igualdade de condições, considerando que estes também
poderiam prestar os serviços, caso a empresa deles desse amplo conhecimento.
213
27.De ressaltar que ao não incluir os novos serviços no aditamento contratual e por conseqüência na
publicação de seu extrato, a Codesp também prejudicou a ação dos órgãos de controle interno e externo,
que poderiam questionar a legalidade do ato se dele tivessem tido conhecimento a tempo hábil.
28.Os responsáveis pela estatal deixaram também de observar as disposições estabelecidas no art.
54, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93 e suas alterações posteriores, ao não incluir no aditamento do contrato
em curso cláusulas definindo as novas obrigações e responsabilidades das partes, prejudicando sua
própria atuação jurídica caso a contratada viesse a descumprir o acordo extracontratual em
desconformidade com a licitação e a proposta a que se vinculava o contrato originário.
29.Tanto na celebração do Contrato Pres/043.98, em 01.10.1998, quanto na formalização do
Primeiro Aditamento, em 4/1/1999, o cargo de Diretor-Presidente da Codesp estava sendo ocupado pelo
Sr. Paulo Fernandes do Carmo, quem inclusive consta como signatário, razão pela qual o Sr. Fernando
Lima Barbosa Vianna, atual Diretor-Presidente da estatal, deverá ser isentado da responsabilidade pelo
ato praticado.
III – CONCLUSÃO
30.Pelo exposto, tendo em vista que os responsáveis pela Companhia Docas do Estado de São Paulo
– Codesp não apresentaram justificativas suficientes para ilidir a falha apontada no item ‘a’ da Decisão nº
603/2001–TCU – Plenário, de 22/8/2001, f. 14–17, ponderando-se a favor do Sr. Fernando Lima Barbosa
Vianna não estar ocupando o cargo de Diretor-Presidente à época dos fatos, propomos seja o presente
processo encaminhado ao Gabinete do Sr. Ministro-Relator Marcos Vilaça, para que, com fulcro nos arts.
1º, inciso II, e 5º, inciso I, da Lei Orgânica que rege este Tribunal:
30.1 seja aplicada ao Sr. Paulo Fernandes do Carmo, ex-Diretor Presidente da Codesp, a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92, fixando-lhe o prazo de 15 dias, a contar da notificação,
para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora a partir do dia seguinte ao término do prazo
estabelecido, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
30.2 seja autorizada, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da
Lei nº 8.443/92, caso não atendida a notificação;
30.3 seja determinado ao Sr. Diretor-Presidente da Codesp a estrita observância aos princípios da
isonomia, publicidade e vinculação ao instrumento convocatório, nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666/93
e suas posteriores alterações, evitando ajuste de serviços distintos dos originariamente contratados,
tratando desigualmente concorrentes em igualdade de condições, considerando que estes também
poderiam prestar os serviços caso a empresa deles desse amplo conhecimento, bem como às disposições
estabelecidas no art. 54, parágrafo 1º, da mesma lei, ao não incluir no aditamento contratual as novas
obrigações e responsabilidades das partes;
30.4 seja dado conhecimento da presente Decisão ao Senhor Ministro de Estado dos Transportes e
ao Senhor Secretário Federal de Controle.”
Parecer do Ministério Público
4.Atendendo à solicitação, o Ministério Público/TCU posicionou-se, em essência, de acordo com a
Secex/SP, conforme se observa (f. 195):
“(...)
Com bastante propriedade, a Unidade Técnica demonstra que, dos fatos tratados neste feito, os
responsáveis não lograram elidir a irregularidade consistente na inclusão no escopo do Contrato
Pres/043/98 de objetos não previstos no instrumento convocatório, além da omissão desses objetos no
instrumento contratual e seu aditamento. Com efeito, trata-se de grave irregularidade, não apenas em
razão da flagrante afronta às normas legais aplicadas à espécie (arts. 3º, caput, e 54, parágrafo 1º, da Lei
nº 8.666/93), mas sobretudo em razão da temeridade que encerrava o ato inquinado.
Avaliamos, tal como a Secex/SP, que o fato justifica a aplicação da sanção prevista no art. 58,
inciso II, da Lei nº 8.443/92. Como demonstrado na instrução, o fato reporta-se aos exercícios de 1998 e
1999, sendo que especialmente neste se evidencia a gravidade do ato inquinado, porquanto o aditamento
do mencionado contrato foi realizado em 4/9/1999, ocasião em que se deixou de incluir no instrumento
cláusulas definindo as novas obrigações e responsabilidades das partes em relação aos objetos acrescidos.
Assim, com razão, deve a multa alcançar apenas o gestor Paulo Fernandes do Carmo.
Não obstante a nossa concordância com o posicionamento adotado pela Unidade Instrutiva, mister
se faz a observância do preceito do art. 194, parágrafo 2º, in fine, do Regimento Interno/TCU, que
214
determina a juntada do processo às contas respectivas para o exame em conjunto e em confronto. Como
visto, o cerne da questão remonta ao exercício de 1999, cujo processo relativo à prestação de contas
encontra-se sobrestado, segundo informação extraída do Sistema Processus/TCU.
Assim, impõe-se complementação dos termos da conclusão alvitrada pela Secex/SP, às f. 192 e 193,
de sorte a constar a providência relacionada à juntada do presente feito às contas da entidade referentes ao
exercício de 1999. (...)”
É o Relatório.
VOTO
Registro, inicialmente, que atuo no presente processo em substituição ao Ministro Marcos Vinicios
Vilaça, com fundamento no art. 63 da Lei nº 8.443/92 e nos termos da Portaria TCU nº 135, de 20/5/2002.
2. Acompanho os pareceres da Secex/SP e do Ministério Público/TCU, fundamentados que estão
em provas suficientes para afiançar as propostas que formulam.
3. Desse modo, não restam dúvidas sobre a ocorrência de irregularidade na inclusão dos serviços
de elaboração do projeto básico e do estudo de viabilidade técnica e financeira das obras de dragagem do
Porto de Santos no escopo do contrato Pres/043.98, originariamente destinado apenas à produção do
relatório ambiental preliminar (RAP), ainda mais sem que se fizesse menção expressa àqueles novos
serviços, tanto no instrumento contratual, como em seus aditivos.
4. Aliás, nota-se que o responsável pelo ato, o ex-Diretor-Presidente da Codesp Paulo Fernandes
do Carmo, segundo demonstrou a Unidade Técnica, não negou a ocorrência em suas razões de
justificativa, embora a tenha julgado necessária para evitar atrasos no empreendimento, afora de reputá-la
inerente aos encargos da contratada.
5. Conquanto me pareça manifesto, dos elementos do processo, que a irregularidade se originou
de uma necessidade superveniente da Codesp, a qual, diante do conhecimento do grande impacto que as
obras causariam ao meio ambiente, precisou da elaboração do projeto básico e do estudo de viabilidade
técnica e econômica como subsídios da avaliação preliminar de impacto ambiental, fato é que a
alternativa de solução escolhida acabou por violar diretamente dispositivos básicos da Lei nº 8.666/93
(artigos 3º, caput, e 54, parágrafo 1º), acarretando presumidamente prejuízos à participação de outros
interessados na contratação e à seleção de uma outra proposta mais vantajosa para a companhia.
6. Portanto, mesmo não havendo, a meu ver, má-fé da direção da Codesp, a ocorrência precisa ser
apenada a título de culpa, para que se evite repetições dessa natureza, o que me leva a propor a aplicação
de multa no valor de R$5.000,00, nos termos do artigo 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o artigo 220,
inciso II, do Regimento Interno.
7. Quanto ao outro questionamento da audiência, que se dispunha a obter esclarecimentos acerca
da inexistência no projeto básico do orçamento detalhado do custo global das obras, os responsáveis
lograram afastar a irregularidade, provando terem providenciado o cálculo estimativo do preço do
empreendimento, conforme relatório às f. 185–188.
8. Nesse ponto, como disse a Secex/SP, a diferença entre o custo indicado no relatório ambiental
preliminar (US$53.248.609,03) e o constante da estimação dos serviços de dragagem (US$47.416.947,83)
mostra-se coerente com a inclusão, naquele primeiro, dos valores suplementares necessários à
manutenção da profundidade do porto, também previstos no orçamento agora apresentado, que giram em
torno de US$ 6.000.000,00 para –17 DHN.
9. Por oportuno, cabe ressaltar que o Contrato Pres/043.98, relacionado aos quesitos de audiência
em análise e por conta do qual já foram efetuados o RAP, o estudo de viabilidade técnica e econômica e o
projeto básico, perdeu fundamento quanto à obtenção de licença ambiental junto à Secretaria Estadual do
Meio Ambiente de São Paulo, único item restante do acordo. Isso porque a expedição de tal autorização,
no caso deste empreendimento, é, em realidade, da competência do Ibama, que para tanto requereu o
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (Rima), a serem
licitados, consoante informação levantada na auditoria do Fiscobras 2002 (TC–003.615/2002-6).
10. Daí que, estando consumado o contrato Pres/043.98, não vejo óbice a que o empreendimento,
cuja execução encontra-se vedada (Quadro VII da Lei nº 10.407/2002), tenha continuidade, haja vista não
existirem mais riscos de prejuízos ao erário.
Diante do exposto, acolhendo os pareceres uniformes, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão
215
que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 217/2002 – TCU – PLENÁRIO
1.Processo nº: TC–003.606/2001-9.
2.Classe de Assunto: V – Levantamento de Auditoria.
3.Entidade: Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp.
4.Responsáveis: Fernando Lima Barbosa Vianna (Diretor-Presidente, CPF 261.242.117-34) e Paulo
Fernandes do Carmo (ex-Diretor-Presidente, CPF 351.371.008-97);
4.1.Interessado: Congresso Nacional.
5.Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6.Representante do Ministério Público: Procuradora Drª Cristina Machado da Costa e Silva.
7.Unidade Técnica: Secex/SP.
8.ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Levantamento de Auditoria nas obras de dragagem
no Porto de Santos/SP, a cargo da Companhia Docas do Estado de São Paulo – Codesp, levado a efeito
com o objetivo de subsidiar o Congresso Nacional na elaboração da lei orçamentária para este ano de
2002, por meio do sistema Fiscobras.
Considerando que foram constatados indícios de irregularidades na condução dos preparativos para
essas obras, atinentes (i) à inclusão dos serviços de elaboração do projeto básico e do estudo de
viabilidade técnica e financeira no escopo do contrato Pres/043.98, originariamente destinado apenas à
produção do relatório ambiental preliminar (RAP), sem ainda que daqueles houvesse menção no
instrumento contratual, e (ii) à ausência de orçamento detalhado no projeto básico;
Considerando que, em vista dessas ocorrências, os responsáveis foram chamados em audiência, de
acordo com a Decisão nº 603/2001 – Plenário;
Considerando que a inclusão de serviços não previstos na licitação no escopo do contrato constitui
grave infração aos arts. 3º, caput, e 54, parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93, além de ofensa aos princípios da
isonomia, da publicidade, da vinculação do contrato ao procedimento licitatório e ao aspecto da clareza e
precisão das responsabilidades e condições contratuais;
Considerando que o Responsável por essa ocorrência não conseguiu afastar a irregularidade em
suas razões de justificativa, devendo ser-lhe aplicada a multa prescrita no art. 58, inciso II, da Lei nº
8.443/92 c/c o art. 220, inciso II, do RI/TCU;
Considerando que, em decorrência das razões de justificativa apresentadas, os responsáveis
lograram comprovar a existência de orçamento no projeto básico, tornando insubsistente a suspeita de
irregularidade quanto a esse ponto;
Considerando os pareceres uniformes da Secex/SP e do Ministério Público/TCU.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, com
base nos arts. 43 e 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 220, inciso II, do Regimento Interno, em:
8.1. rejeitar em parte as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Paulo Fernandes do Carmo,
tendo em vista que não lograram demonstrar regularidade na inclusão dos serviços de elaboração do
projeto básico e do estudo de viabilidade técnica e financeira no escopo do contrato Pres/043.98,
originariamente destinado apenas à preparação do relatório ambiental preliminar (RAP), sem ainda que
daqueles houvesse menção no instrumento contratual;
8.2. aplicar a esse Responsável, em conseqüência, multa na importância de R$ 5.000,00 (cinco mil
reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o
Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, a qual deverá ser atualizada
monetariamente, se for paga depois do vencimento;
8.3. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
8.4. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Fernando Lima Barbosa Vianna; e
216
8.5. informar à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que as obras de dragagem do Porto de Santos/SP, examinadas neste processo,
constante do Quadro VII da Lei nº 10.407/2002, pode ter a sua execução liberada, ante a inexistência de
riscos de prejuízos ao erário relativamente às questões tratadas nestes autos, enviando-lhes cópia deste
Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente: LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC-004.742/2001-5 (com 7 volumes)
Natureza: Levantamento de Auditoria
Entidade: Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi
Responsável: Antonio Avelino Rocha da Neiva (Diretor-Presidente) – CPF 032.946.923-15
Ementa: Fiscobras 2001. Construção do açude Tingüis, em Piracuruca/PI. Irregularidades.
Determinação de providências para afastar risco de futuro prejuízo ao erário, entre outras. Determinação
de acompanhamento das providências adotadas à Secex/PI. Cumprimento das determinações.
Comunicação ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas, à Companhia de Desenvolvimento do
Piauí, ao Ministério da Integração Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional. Apensamento ao TC–003.523/2002-2.
RELATÓRIO
Este processo tem por objeto o Levantamento de Auditoria relativo à construção do açude Tingüis
(Programa de Trabalho nº 18.544.0515.1851.1338), no município de Piracuruca/PI, sob a execução da
Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi, realizado em cumprimento à Decisão Plenária n°
122/2001.
2. Por intermédio da Decisão nº 1054/2001 – Plenário, o TCU fez as seguintes determinações à
Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi (f. 317–318):
“8.1. determinar à Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi que, em face da ausência
de definição, em edital, de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais, irregularidade
passível de anulação da licitação e do correspondente Contrato nº 17/98, celebrado com a Construtora
Getel Ltda., condicione a continuidade da execução desse Contrato nº 17/98 à celebração de termo
aditivo, no qual se preveja que as futuras alterações contratuais em que constem acréscimos de
quantitativos de itens devam tomar como base os preços constantes da Tabela de Referência do
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS;
8.2. determinar à Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi, com base no art. 43, inciso
I, da Lei nº 8.443/92, que, nas licitações com a utilização de recursos federais:
8.2.1. observe o disposto no art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, no sentido
217
de fixar em edital critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais;
8.2.2. observe o princípio de que a execução de itens do objeto do contrato em quantidade superior
à prevista no orçamento da licitação deve ser previamente autorizada por meio de termo aditivo
contratual, o qual deverá atender aos requisitos a seguir:
8.2.2.1. ser antecedido de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a
motivação das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos
pertinentes, bem assim caracterizar a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos
fatos ensejadores das alterações;
8.2.2.2. ter seu conteúdo resumido publicado, nos termos do art. 61, parágrafo único, da Lei nº
8.666/93;
8.2.3. evite a ocorrência das falhas abaixo especificadas, relativas aos dispositivos a seguir
mencionados da Lei nº 8.666/93:
8.2.3.1. participação na licitação a empresas que possuam em sua diretoria ou quadro
técnico/administrativo servidor público vinculado ao Governo do Estado do Piauí, em desacordo com o
art. 3º, parágrafo 1º, inciso I;
8.2.3.2. ausência ou não-apresentação de registros concernentes ao levantamento dos preços
unitários da obra e/ou à composição de custos unitários dos serviços constantes no orçamento da obra,
com infração do art. 7º, parágrafo 2º, inciso II;
8.2.3.3. ausência, quando da licitação da obra, de previsão de recursos no Orçamento Geral da
União que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executados
no exercício financeiro à época, de acordo com o respectivo cronograma, com transgressão do art. 7º,
parágrafo 2º, inciso III; e
8.2.3.4. exigência de comprovante de aquisição do edital de licitação e seus elementos constitutivos
e cobrança de valor superior ao custo efetivo de reprodução gráfica pelo fornecimento do edital e seus
constitutivos, com violação do art. 32, parágrafo 5º.”
3. Na mesma Decisão, o Tribunal determinou à Secex/PI o acompanhamento da “execução do
Contrato nº 17/98, firmado entre a Comdepi e a Construtora Getel Ltda., em especial a celebração de
termos aditivos com alteração de quantitativos, devendo verificar se foram usados, para os itens
majorados, os preços constantes da Tabela de Referência do DNOCS, bem como avaliar a
compatibilidade desses preços com os praticados no mercado local”.
4. Por meio dos Ofícios de folhas 323 e 328, a Comdepi enviou a esta Corte os Termos de
Modificação do Contrato nº 17/98 – DEO, em cumprimento à Decisão nº 1054/2001 – Plenário.
5. O Analista responsável assim se manifesta, com a anuência do Srª Diretora e do Sr. Secretário
(f. 334–335):
“(...)
7.3.m resposta às determinações do Tribunal contidas na Decisão supracitada, a Direção da
Comdepi encaminhou a esta Unidade Técnica cópia de Termo Aditivo (f. 324–325) ao contrato original,
firmado em 4 de janeiro de 2002, na qual as partes estipulam em sua cláusula primeira que:
‘A partir da decisão nº 1054/2001 – TCU – Plenário, adotada pelo Egrégio Tribunal de Contas da
União no processo TC-004.742/2001-5 em 11/12/2001, e conforme estabelecido na parte final do item 8.1
daquele decisório, toda e qualquer alteração ou aditivo que venha a ser celebrado entre as partes
relativamente ao Contrato nº 017/98 – DEO, de que resulte por qualquer meio ou forma, acréscimo de
quantidades de serviços que devam ser executados pela Construtora Getel Ltda., serão celebrados de
forma que, obrigatoriamente, as quantidades acrescidas ao referido o sejam para execução segundo preços
informados pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS.’
8.Conclusão
8.1.onsiderando:
a)que as alterações contratuais levadas a cabo e expostas acima cumprem a determinação contida no
item 8.1 da Decisão 1054/2001 – TCU – Plenário;
b)que a obra em tela vem sendo acompanhada no bojo do Fiscobras/2002, através do TC–
003.523/2002-2;
8.2.ropomos:
218
a)que se comunique à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização do Congresso
Nacional que a Comdepi – Companhia de Desenvolvimento do Piauí providenciou o cumprimento da
determinação contida no item 8.1 da Decisão nº 1054/2001 – TCU – Plenário;
b)que se comunique o mesmo ao Departamento Nacional de Obras contra a Seca – DNOCS, à
Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi e ao Ministério da Integração Nacional;
c)o apensamento do presente processo ao TC–003.523/2002-2, consoante o disposto no art. 27,
Resolução 136/200.”
É o Relatório.
VOTO
Registro, inicialmente, que atuo no presente processo em substituição ao Ministro Marcos Vinicios
Vilaça, com fundamento no art. 63 da Lei nº 8.443/92 e nos termos da Portaria TCU nº 135, de 20/5/2002.
2. Os Termos de Modificação do Contrato nº 017/98 – DEO, firmados entre a Comdepi e a
Construtora Getel Ltda. e encaminhados a este Tribunal pelos Ofícios de folhas 323 e 328, comprovam o
fiel cumprimento à determinação contida no item 8.1 da Decisão 1054/2001 – TCU – Plenário. Assim,
encontra-se sanada a irregularidade verificada no presente processo.
3. Gostaria de destacar, nesta ocasião, a qualidade da solução adotada pelo Tribunal no presente
caso. Essa solução engenhosa e simples permitiu a continuidade do aludido Contrato, eliminando os
futuros riscos de prejuízo ao erário nele contidos. Ocorre que tal Contrato, embora consistisse no menor
preço global para a obra do açude de Tingüis alcançado mediante licitação, continha itens em seu
orçamento cujos preços eram superiores, em alguns casos em grau elevado, aos preços da Tabela de
Referência do DNOCS, de maneira que qualquer alteração contratual que viesse a acrescer o quantitativo
desses itens poderia ser lesiva ao erário e aos princípios que regem a licitação e a contratação pública. A
solução a que me refiro, adotada pelo Tribunal, foi a de determinar à Comdepi, como condição à
continuidade do contrato, a celebração de Termo Aditivo, no qual fosse previsto que futuras alterações
contratuais que contivessem acréscimo de quantitativos de itens deveriam tomar por base, não a planilha
orçamentária inicialmente contratada mas a Tabela de Referência do DNOCS, além de determinar a
Unidade Técnica competente que acompanhasse a celebração desses aditivos, com vistas a verificar a
compatibilidade dos preços com a mencionada Tabela e com os praticados no mercado local.
4. Com isso, respeita-se a contratação inicial, que se presume a mais vantajosa para a
Administração, tendo em vista que decorreu de licitação válida, e evita-se que futuras alterações
contratuais, ainda que necessárias, venham a ser lesivas.
5. Cumpre ressaltar ainda que a obra em questão está incluída no Quadro VII da Lei Orçamentária
referente ao exercício de 2002 e vem sendo acompanhada por intermédio do TC–003.523/2002-2, da
relatoria do Ministro Marcos Vilaça. O feito está em fase de realização de audiência do Responsável,
visto terem sido constatados indícios de outras irregularidades na execução da obra.
6. Considero correta a proposta de apensamento dos presentes autos ao referido processo, a
despeito do disposto no item 8.4.2 da Decisão nº 98/2002 – Plenário. Naquela oportunidade, o Tribunal
determinou às unidades técnicas que propusessem o apensamento do processo novo ao antigo. Penso deva
se proceder de forma diferente neste caso. As irregularidades apuradas no presente processo já foram
sanadas, conforme observado pela Unidade Técnica. Além disso, como dito acima, o processo mais
recente está em fase de audiência, na qual serão analisadas as razões de justificativas a respeito das
irregularidades apontadas.
Ante o exposto, acolho a proposta da Secex/PI e VOTO por que o Tribunal adote a Decisão que ora
submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 621 /2002 – TCU – PLENÁRIO
219
1.Processo nº: TC–004.742/2001-5 (com 7 volumes).
2.Classe de Assunto: V – Levantamento de Auditoria.
3.Entidade: Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi.
4.Responsável: Antonio Avelino Rocha da Neiva (Diretor-Presidente) – CPF 032.946.923-15.
5.Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6.Representante do Ministério Público: não atuou.
7.Unidade Técnica: Secex/PI.
8.Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. comunicar à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, acerca das obras de construção do açude de Tingüis, no município de Piracuruca/PI,
que:
8.1.1. a irregularidade concernente a esta obra, que motivou a sua inclusão no Quadro VII da Lei n.º
10.407/2002, foi objeto de deliberação deste Tribunal mediante a Decisão 1054/2001-Plenário;
8.1.2. a Companhia de Desenvolvimento do Piauí – Comdepi providenciou o cumprimento da
referida Decisão, na qual o Tribunal determinou à Empresa que condicionasse a continuidade da execução
do Contrato 17/98 à celebração de termo aditivo prevendo que as futuras alterações contratuais em que
constem acréscimos de quantitativos de itens deveriam tomar como base os preços constantes da Tabela
de Referência do DNOCS;
8.1.3. na auditoria realizada nas obras do mencionado açude em 2002, foram encontrados indícios
de outras irregularidades na execução desta obra, os quais estão sendo apurados no TC–003.523/2002-2,
em fase de audiência;
8.2. determinar o apensamento do presente processo ao TC–003.523/2002-2; e
8.3. dar ciência desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, à Presidência e à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, ao Departamento
Nacional de Obras Contra a Seca – DNOCS e ao Ministério da Integração Nacional.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC–003.954/2002-0
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Unidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes
Responsáveis: Sérgio Augusto de Arruda Camargo e Pedro Ricardo Frissina Blassioli
Ementa: Relatório de Levantamento de Auditoria realizada no escopo do Plano Especial de
Auditoria (Fiscobras – Decisão nº 098/2002 – TCU – Plenário). Arquivamento. Ciência da presente
deliberação à Presidência do Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e
Fiscalização do Congresso Nacional.
RELATÓRIO
220
Trata o presente de Relatório de Levantamento de Auditoria realizada, no escopo do Plano Especial
de Auditoria (Fiscobras – Decisão nº 098/2002 – TCU – Plenário), junto aos serviços de Duplicação de
Trechos Rodoviários no Corredor Transmetropolitano – BR-381/SP – Divisa MG/SP – Entroncamento
BR-116. Esses serviços fazem parte do Programa de Trabalho 26.782.0231.5743.0003.
2. Acerca da importância sócio-econômica verifica-se que o projeto “visa atender à demanda por
transporte rodoviário entre as regiões metropolitanas das duas capitais, oferecer alternativa de itinerário
complementar no corredor viário longitudinal norte-sul, melhorar as condições de segurança para os
usuários, reduzir os custos do transporte na rodovia, contribuindo para o desenvolvimento econômico e
social da região e sua integração aos demais estados do Brasil”.
3. Com respeito aos recursos aplicados na obra, a Equipe de Auditoria informa que “para o
financiamento da 1ª Etapa, trechos SP e MG, foi celebrado o Contrato de Empréstimo nº 767/OC-BR, de
13/10/1993, entre o BID e a União, no valor de US$267.000.000,00. Para a 2ª Etapa, a participação do
BID, nos mesmos trechos, é definida no Contrato de Empréstimo nº 975/OC-BR, em 24/11/1997, no
valor de US$275.000.000,00. A União, em 26/11/1998, assinou com o The Export-Import Bank of Japan
- Eximbank, atual Japan Bank for International Cooperation - JBIC, acordo de empréstimo para cofinanciamento de parcela da contrapartida nacional na execução da 2ª Etapa (SP e MG) com recursos da
ordem da US$180.000.000,00.”
4. Sobre o Projeto Básico, constam as seguintes informações no Relatório de Auditoria:
“Data de Elaboração: 15/3/1993.
Custo da obra: Cr$ 8.465.848.040.000,00
Objeto: A rodovia federal BR-381 – Fernão Dias, ligação entre São Paulo e Belo Horizonte, possui
extensão de 563 Km, dos quais 90 Km no Estado de São Paulo e 473 Km no Estado de Minas Gerais. A
execução do projeto foi dividida em 2 etapas. No trecho paulista, a 1ª etapa consiste na execução de 53,7
Km (do Km 36,3 ao Km 90,0), ligando o entroncamento com a rodovia estadual D. Pedro I, em Atibaia,
ao entroncamento com a rodovia federal BR-116 – Presidente Dutra, em São Paulo. A 2ª etapa
compreende o trecho remanescente (do Km 0 ao Km 36,3). O projeto prevê, a partir do Km 0: a extensão
de 28,5 Km com 4 faixas de rolamento (2 em cada sentido); seguidos de 14,6 Km com 6 faixas; após, 7,1
Km com 8 faixas e, por fim, o trecho de 3,5 Km com 12 faixas.
Data Base: 1/4/1992.
Observações: Aprovação do EIA-Rima – Processo nº 7005/93, Ofício Consema/221/93, de
7/6/1993.
Licença Prévia nº 013/93.
Licença de Instalação: Km 37 ao Km 53 – Ofício SMA 0507/94, de 26/4/1994.
Licença de Instalação: Km 53 ao Km 58,8 (lote 2), Km 79 ao Km 85 (lote 5) e Km 85 ao Km 90
(lote 6) - Ofício SMA 0531/94, de 29.04.1994
Licença de Instalação: lotes 2, 3 e 4 – Ofício SMA 1177/94, de 16/9/1994.
Licença de Instalação 0028, de 17/2/1997, renovada por um ano, a contar de 4/1/2002.”
5. A Equipe informou, adicionalmente, que o Projeto Básico abrange toda a obra, que a obra exige
e possui licença ambiental, que as medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA estão sendo
implementadas tempestivamente e que não foram observadas divergências entre a obra em execução e o
projeto básico.
6. Quanto à execução financeira/orçamentária, consta no relatório sintético do Sistema
Fiscobras as seguintes informações:
“Primeira Dotação: 1/5/1993.
Valor estimado para conclusão: R$46.000.000,00.
Desembolso
Origem
Ano
Valor Orçado
14.000.000,00
30.580.000,00
77.116.000,00
39.618.121,11
70.363.157,21
120.813.000,00
122.779.462,00
83.537.934,00
Valor Liquidado
União
União
União
União
União
União
União
União
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0,00
26.188.683,10
51.270.120,27
39.618.121,11
68.074.356,25
65.120.657,81
36.247.716,53
390.895,64
União
1994
0,00
0,00
União
União
União
1994
1993
1993
19.203.544,00
0,00
3.630.082.473,00
7.648.787,00
0,00
0,00
Créditos
Moeda
Autorizados
0,00Real
27.090.000,00Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Cruzeiro
Real
–Real
–Cruzeiro
–Cruzeiro
221
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0,00
0,00
–
–
–
–
–
–
2.338.390,87
1.410.358,75
6.911.919,83
5.688.173,95
17.384.629,46
29.840.000,00
14.893.947,00
3.775.487,00
Estado
1994
–
0,00
Estado
Estado
1994
1993
–
–
2.026.500,00
0,00
Estado
1993
–
0,00
Real
0,00Real
0,00Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Real
–Cruzeiro
Real
–Real
–Cruzeiro
–Cruzeiro
Real
Observação: Incluem-se no valor estimado para conclusão R$8.825.000,00 referentes a serviços
executados e não pagos.
Esclarecimentos Adicionais: Os valores discriminados no Cronograma de Desembolso referem-se a
26/2/2002 e constam na Demonstração de Investimento no Projeto. Os valores indicados no calendário de
desembolso como provenientes da União incluem os recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID (contratos nº 767/OC-BR e 975/OC-BR). Os recursos da União representam
aproximadamente 25% do total aplicado na obra, enquanto a participação do BID atinge 50% do total. ”
7. Com respeito à execução física da obra no dia 14/2/2002, data da vistoria, constam as
seguintes informações:
“Percentual realizado: 93 %.
Data do Início da Obra: 16/4/1994.
Data Prevista para Conclusão: 30/9/2002.
Situação na Data da Vistoria: Em andamento.
É possível utilizar as etapas já concluídas? Sim.
Descrição da Execução Realizada até a Data da Vistoria: 90% da execução física da 2ª Etapa e 95%
da 1ª Etapa
Observação:
lote 10 – 100% realizado.
lote 20 – 80% realizado – Concluída a ponte sobre o Rio Jacareí Km 11,50, recuperação da pista
existente em execução (realizado 60%, faltam 6 Km). Iniciando a execução do trevo do Piracaia. Falta
Pavimentação, drenagem, sinalização e pequenas regularizações na terraplanagem e Guaripocaba 1 e 2.
lote 30 – 85 % realizado – concluídas passarelas no Bairro Tanque Km 30,40, concluída Parque
Atibaia Km 36,00, Trevo acesso Bragança Paulista, Km 22, em execução (70% executado). Falta concluir
contenção e parte da pavimentação da alça de acesso à Bragança. Pistas projetadas e existentes totalmente
executadas e recuperadas. Falta concluir Trevo do Esmeralda, do Tanque e do São Sebastião (iniciado).
lote 6 – 80% realizado – falta conclusão das alças de acesso a Mairiporã (viadutos concluídos).
Pavimentação: Pista projetada 100% concluída e Pista existente 85% concluída.
Falta concluir as alças de acesso dos dispositivos Bairro Terra Preta e entrocamento da SP 08.
lote 7 – 98% realizado – falta concluir visualização e drenagem.
lote 8 – 99% realizado – falta concluir sinalização e drenagem.
lote 5 – 100% realizado.
lote 4 - obras concluídas.
lotes 2 e 3 – redivididos em lotes 6, 7 e 8.
lote 1 – concluído.
Esclarecimentos Adicionais: A paralisação das obras de alguns trechos ocorreu em decorrência da
inexistência de recursos:
1ª Etapa – Lote 6: Paralisado.
Lotes 7 e 8: conclusão prevista para 30/3/2002.
2ª Etapa – lotes 10, 20 e 30 – conclusão transferida para 30/9/2002.”
8. Relativamente às ocorrências levantadas, ficou registrada, nesta auditoria, a ausência de
indícios de irregularidades.
9. Por fim, a proposta uniforme da equipe de Auditoria é no sentido do arquivamento do presente
processo.
É o Relatório.
222
VOTO
Conforme o Relatório de Auditoria, 93% (noventa e três por cento) dos serviços de duplicação de
trechos rodoviários no Corredor Transmetropolitano – BR-381/SP – Divisa MG/SP – Entroncamento BR116, que faz parte do Programa de Trabalho nº 26.782.0231.5743.0003, encontram-se concluídos, com as
etapas já concluídas passíveis de serem utilizadas pelos usuários da rodovia, não tendo sido encontrados
indícios de irregularidades. Mesmo assim, ao consultar o Quadro VII da Lei n.º 10.407, de 10/1/2002,
constatei a sua inclusão no rol das “obras com indícios de irregularidades graves”.
2. Examinando o sistema informatizado do Tribunal, verifiquei que o TC–003.947/2001-8,
referente à fiscalização de 2001 (Fiscobras 2001), fora apensado ao TC–009.003/2000-3 (Fiscobras
2000), pois as pendências registradas no ano de 2000 ainda não haviam sido esclarecidas. Com o
julgamento do mérito do TC–009.003/2000-3, na Sessão Plenária de 20/2/2002, as irregularidades que
acarretaram a inclusão da obra em exame no Quadro VII da mencionada Lei restaram saneadas mediante
a Decisão nº 79/2002 – TCU – Plenário, que transcrevo a seguir:
“O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Pedro Ricardo Frissina Blassioli, atual
superintendente do DER, no sentido de excluir sua responsabilidade, tendo em vista que sua nomeação
para o cargo se deu em 5/7/2000, data posterior à rescisão do Contrato nº 9.644 firmado com a
Companhia Brasileira de Projetos e Obras - CBPO; e
8.2. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Sérgio Augusto de Arruda Camargo, exSuperintendente do DER, considerando que os atos administrativos que praticou observaram os princípios
da legalidade, economicidade, oportunidade e conveniência;
8.3. dar ciência desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e à Procuradoria da
República no Distrito Federal, na pessoa da Drª Eliana Péres Torelly de Carvalho, à qual deverá ser
também remetida a Decisão 425/2001 TCU – Plenário, proferida na Sessão de 11/7/2001 (Ata 28/2001),
igualmente acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentaram; e
8.4. arquivar o processo.”
3. Dessa forma, uma vez que na auditoria realizada em 2002 não foram encontradas irregularidades
na obra entelada, concordo com a proposta de encaminhamento da Unidade Técnica, entendendo que o
presente Processo pode ser encerrado.
Assim, VOTO por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 622 /2002 – TCU – PLENÁRIO
1.Processo nº: TC–003.954/2002-0.
2.Classe: V – Relatório de Levantamento de Auditoria.
3.Responsáveis: Sérgio Augusto de Arruda Camargo e Pedro Ricardo Frissina Blassioli.
4.Unidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte – DNIT.
5.Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6.Representante do Ministério Público: Não atuou.
7.Unidade Técnica: Secex/SP.
8.O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, Decide:
8.1. Arquivar o presente Processo;
8.2. Dar ciência da presente deliberação à Presidência do Congresso Nacional, remetendo cópia do
Relatório e Voto que a fundamentam e informando que se trata de matéria constante do Quadro VII da
Lei n.º 10.407, de 10/1/2002;
8.3. Dar ciência da presente deliberação à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e
Fiscalização do Congresso Nacional, remetendo-lhe cópia do Relatório e Voto que a fundamentam.
223
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC–004.946/2002-3
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Entidade: Prefeitura Municipal de Arapiraca/AL
Responsável: Célia Maria Barbosa Rocha Teruel
Ementa: Fiscobras 2002. Obras de construção e recuperação da infra-estrutura hídrica do agreste
alagoano (Barragem Bananeira). Saneamento das irregularidades apontadas na fiscalização anterior.
Ausência de outras irregularidades na execução da obra até o presente estágio. Ciência à Presidência do
Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Arquivamento
do processo.
RELATÓRIO
Trata-se de Relatório de Levantamento de Auditoria, realizado no período de 21/3/2002 a
26/4/2002 em cumprimento à Decisão n° 98/2002 – Plenário, nas obras de construção e recuperação da
infra-estrutura hídrica do agreste alagoano, que têm como objeto a construção da Barragem Bananeira
localizada no povoado Bananeiras, município de Arapiraca/AL (PT 18.544.0515.1851.1310).
2. Conforme registrado pela equipe de auditoria, a obra destina-se à irrigação de uma área de
396,6 ha, distribuída em 140 lotes, tendo como finalidade principal a exploração da agricultura irrigada e
da piscicultura para abastecimento do município de Arapiraca e regiões vizinhas.
3. Inicialmente, informa o Relatório que as irregularidades apontadas na fiscalização do ano
anterior foram saneadas (TC–007.045/2001-2) e que a Decisão n° 375/2002 – Plenário acolheu as razões
de justificativa apresentadas pela Prefeita do município, bem como determinou a comunicação à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional de que já não
subsistiam óbices para a liberação de novos recursos.
4. Quanto à execução financeira e orçamentária da obra, é consignado que os recursos do
orçamento de 2000 (R$2.000.000,00) foram transferidos em janeiro de 2001 e que a verba referente a
2001 (R$5.720.466,00) ainda não havia sido liberada até o final dos trabalhos de auditoria (abril de 2002).
Ademais, não há previsão de transferência de recursos para a mencionada obra no orçamento de 2002.
5. Com relação à execução física, observa-se que a obra se encontra paralisada em razão do
bloqueio dos recursos. A equipe constatou que, até o momento, foram realizados 40% do programado,
consistindo essa parcela em escavações e aterramento com material para barragem e sistema de filtragem,
bem assim finalização da canalização para vazão mínima. A barragem apresenta elevação de cerca de
6,00 m em relação à cota do leito natural do riacho.
6. Segundo o Relatório, o valor do custo unitário do hectare irrigado, situado em R$39.565,13
(valor atual do contrato dividido pela área a ser irrigada), não corresponde ao custo real, uma vez que o
contrato em comento não contempla a execução de 12 (doze) itens de serviços subtraídos da planilha
224
original contida no Projeto Básico. É de se notar que esse assunto já foi abordado no TC–007.045/2001-2,
tendo sido objeto de audiência prévia da Srª Prefeita de Arapiraca.
7. Em pareceres uniformes, conclui a Secex/AL que não foram verificadas outras irregularidades
na execução do empreendimento até o presente estágio e que, portanto, a obra pode ter continuidade sem
risco de dano ao erário. Em conseqüência, é proposto o arquivamento do processo.
É o Relatório.
VOTO
A obra em exame foi objeto de auditoria no âmbito do Fiscobras 2001 (TC–007.045/2001-2).
Naquela ocasião, a Srª Prefeita do município de Arapiraca foi ouvida em audiência prévia pelas seguintes
irregularidades:
a)inclusão indevida, na Planilha Orçamentária do contrato firmado com a construtora CIPESA
Engenharia S.A., vencedora do certame licitatório, do valor de R$935.601,09, correspondente à
desapropriação de lotes, em desacordo com o Decreto-Lei n° 3.365/41 e com o art. 28 da Lei n° 6.662/79;
b)exclusão, na contratação, de parte dos itens de serviços previstos no Projeto Básico, fato que
levou o objeto do contrato a não corresponder aos objetivos previstos naquele projeto;
c)desobediência aos princípios constitucionais da Administração Pública insculpidos no art. 37,
inciso XXI, a dispositivos da Lei n° 8.666/93, e à Decisão Plenária n° 284/1999, tendo em vista a
ocorrência de sub-rogação do contrato, em 50% do valor total avençado.
2. Em conjunto com as razões de justificativa da dirigente do município, foi apresentado o
documento de distrato ao instrumento de subcontratação, firmado entre as construtoras envolvidas,
seguindo determinação da gestora. Consoante consignado no referido instrumento, além da rescisão
contratual, foram inseridas disposições reguladoras dos efeitos decorrentes das relações anteriormente
estabelecidas, tornando-os consentâneos com as normas legais.
3. Quanto às demais ocorrências, a Srª Prefeita alinhou as justificativas a seguir:
a)a inclusão do valor das desapropriações na planilha decorreu de equívoco, já havendo sido
providenciada a correção da impropriedade em termo aditivo;
b)a retirada de itens do Projeto Básico na contratação observou os critérios de análise utilizados no
documento denominado “Manual de Irrigação – Volume 3 – Avaliação Econômica e Financeira de
Projetos de Irrigação”, elaborado pelo Ministério da Integração Regional em 1993.
4. Com base nesses fatos e na análise das justificativas então procedida, o Tribunal considerou
afastadas as irregularidades e proferiu a Decisão n° 375/2002 – Plenário, vazada nos seguintes termos:
“8.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pela Srª Célia Maria Barbosa Rocha Teruel,
Prefeita Municipal;
8.2. determinar à Prefeitura Municipal de Arapiraca/AL que, doravante, quando o objeto a ser
licitado for financiado total ou parcialmente por recursos públicos federais, se abstenha de incluir, nos
respectivos editais e contratos administrativos, cláusula que preveja a sub-rogação da figura da
contratada, ou a divisão das responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidária, uma vez
que a sub-rogação em contratos administrativos é ilegal e inconstitucional, por contrariar o art. 37, caput e
inciso XXI, da Constituição Federal e os arts. 2º, 72 e 78, inciso VI, da Lei n° 8.666/93;
8.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional que já não há óbices para a liberação dos recursos da obra referente ao Aproveitamento HidroAgrícola da Bacia do Riacho Seco no povoado Bananeiras em Arapiraca/AL, PT 18.544.0515.1851.1310,
uma vez que estão saneadas as irregularidades anteriormente apontadas por esta Corte, encaminhando-lhe
cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e da Proposta de Decisão que a fundamentam;
8.4. arquivar os presentes autos.”
5. Como resultado do presente levantamento, o qual foi concluído após a prolação da deliberação
acima, ficou confirmado que, no momento, não subsistem irregularidades a obstar a liberação de recursos
para dar continuidade às obras da Barragem Bananeira.
6. Assim, cumpre arquivar o presente processo, sem embargo de se efetuar as comunicações
cabíveis à Presidência do Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização, informando-se também que a obra em tela está incluída no Quadro VII da Lei n°
10.407/2002.
225
Ante o exposto, acolho o parecer da Secex/AL e VOTO por que o Tribunal aprove a Decisão que
ora submeto a este Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 623 /2002 – TCU – PLENÁRIO
1.Processo nº: TC–004.946/2002-3.
2.Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento de Auditoria.
3.Responsável: Célia Maria Barbosa Rocha Teruel.
4.Entidade: Prefeitura Municipal de Arapiraca/AL.
5.Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6.Representante do Ministério Público: não atuou.
7.Unidade Técnica: Secex/AL.
8.Decisão: Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, DECIDEM:
8.1. informar à Presidência do Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que:
a) este Tribunal não vê óbices na liberação de recursos para a construção e a recuperação de obras
de infra-estrutura hídrica/fortalecimento da infra-estrutura hídrica do agreste alagoano (Barragem
Bananeira), PT 18.544.0515.1851.1310, considerando que, em levantamento de auditoria realizado no
período de 21/3/2002 a 26/4/2002, não foram verificadas irregularidades na execução da obra até o
presente estágio e que as irregularidades, referentes ao Contrato, apontadas na fiscalização anterior foram
saneadas, conforme Decisão n° 375/2002 – TCU – Plenário;
b) a obra mencionada na alínea anterior encontra-se inserida no Quadro VII da Lei n° 10.407/2002;
8.2. encaminhar cópia do Relatório, do Voto e desta deliberação à Presidência do Congresso
Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;
8.3. arquivar o presente processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC–004.958/2002-4
Natureza: Levantamento de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (em extinção)
Responsável: Rogério Gonzales Alves (ex-Diretor-Executivo do DNER, respondendo pela DireçãoGeral)
226
Ementa: Fiscobras 2002. Obras de construção de viaduto em Novo Hamburgo/RS, incluídas no
quadro VII da Lei de Meios de 2002. Utilização de recursos do programa de trabalho para custeio de
outra obra. Responsável multado pelo Tribunal. Saneamento da irregularidade. Possibilidade de liberação
da execução das obras, a ser decidida pelo Congresso Nacional. Comunicações. Apensamento. Ciência a
interessados.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de Levantamento de Auditoria nas obras de construção de viaduto localizado
em cruzamento da Rua Rincão, em Novo Hamburgo/RS, no subtrecho entre a RS-239 (Campo Bom) e a
RS-240 (Scharlau), vinculado ao corredor Mercosul (BR-116/RS, PT 26.782.0233.5774.0001), realizado
com a finalidade de subsidiar o Congresso Nacional na elaboração da lei orçamentária para o ano de
2003.
2. Justificam-se as obras pelo grande volume de tráfego no local, da ordem de 61.507
veículos/dia, o que causa transtornos aos usuários das rodovias.
3. Até o momento, a construção do viaduto não foi iniciada, havendo somente o projeto básico
das obras, orçadas em R$14.349.583,24, a preços de 1/1/2002.
4. No ano de 2000, foram liquidados R$335.000,00 do programa de trabalho, sendo R$70.000,00
relativos ao contrato para elaboração do projeto básico e R$265.000,00 utilizados indevidamente em outra
obra de viaduto na BR-116/RS (PT 26.782.0663.5394.0041), o que motivou, no ano passado, a audiência
do responsável, Sr. Rogério Gonzales Alves, que respondia pela Direção-Geral do Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (em extinção).
5. Por conta dessa irregularidade, que viola o artigo 8º, parágrafo único, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, as obras do viaduto da Rua Rincão foram incluídas no quadro VII da Lei
Orçamentária de 2002 e o Responsável incorrido em multa, conforme o Acórdão nº 119/2002-TCUPlenário (TC-003.603/2001-7).
6. Assim, considerando saneada a irregularidade ensejadora da paralisação das obras, a Secex/RS
propõe o seguinte encaminhamento para este processo:
a) comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO do
Congresso Nacional que a irregularidade concernente à execução orçamentária irregular, apontada
inicialmente como grave, foi objeto de deliberação deste Tribunal, tendo sido prolatado o Acórdão nº
119/2002 - Plenário, que aplicou multa ao Responsável;
b) comunicar, ainda, à CMO que este programa de trabalho deixou de constar do Orçamento-Geral
da União de 2002, tendo sido abrangido pelo PT 26.782.0233.5727.0105 (relativo à adequação de trechos
rodoviários no corredor Mercosul, BR-116/RS, subtrecho Estância Velha/Porto Alegre);
c) apensar o processo ao TC-004.957/2002-7, que trata do novo programa de trabalho que custeará
as obras do viaduto da Rua Rincão.
É o Relatório.
VOTO
Registro, inicialmente, que atuo no presente processo em substituição ao Ministro Marcos Vinicios
Vilaça, com fundamento no art. 63 da Lei nº 8.443/92 e nos termos da Portaria TCU nº 135, de 20/5/2002.
2. Com as providências adotadas por este Tribunal contra a irregularidade de uso de verba do
programa de trabalho então específico do viaduto da Rua Rincão em obra distinta, que resultaram na
condenação do Responsável ao pagamento de multa, tem-se remediado o problema que conduziu à
proibição da execução do empreendimento em exame.
3. Dessa maneira, diante da inexistência de outros indícios de irregularidades, as obras do viaduto
podem agora voltar a seguir normalmente, a critério do Congresso Nacional.
4. De outro lado, havendo o programa de trabalho próprio do viaduto da Rua Rincão sido
abrangido pelo programa de trabalho genérico de adequação do subtrecho da BR-116/RS entre Estância
Velha e Porto Alegre, considero conveniente a proposta da Secex/RS de apensamento do presente
processo ao que cuida desse subtítulo orçamentário, que, apenas por informação, não consta do quadro
VII da Lei nº 10.407/2002 (Lei Orçamentária).
227
Sendo assim, acolhendo o parecer da Unidade Técnica, VOTO por que o Tribunal adote a Decisão
que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 624 /2002 – TCU – PLENÁRIO
1.Processo nº: TC–004.958/2002-4.
2.Classe de Assunto: V – Levantamento de Auditoria.
3.Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (em extinção).
4.Responsável: Rogério Gonzales Alves (ex-Diretor-Executivo do DNER, respondendo pela
Direção-Geral).
5.Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6.Representante do Ministério Público: não atuou.
7.Unidade Técnica: Secex/RS.
8.DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. comunicar à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, acerca das obras de construção do viaduto da Rua Rincão, em Novo Hamburgo/RS,
que:
8.1.1. a irregularidade concernente à execução orçamentária indevida, apontada inicialmente como
grave, motivando a inclusão das referidas obras no Quadro VII da Lei nº 10.407/2002, foi objeto de
deliberação deste Tribunal, que mediante o Acórdão nº 119/2002 - Plenário condenou o Responsável pelo
ato inquinado ao pagamento de multa;
8.1.2. com o saneamento dessa irregularidade, as obras em questão podem ter prosseguimento, sem
riscos de prejuízos ao erário;
8.1.3. o programa de trabalho 26.782.0233.5774.0001, a que se referiam as obras em análise, deixou
de constar do Orçamento-Geral da União de 2002, tendo sido abrangido pelo programa de trabalho
26.782.0233.5727.0105, respeitante à adequação de trechos rodoviários no Corredor Mercosul, BR116/RS, subtrecho Estância Velha /Porto Alegre;
8.2. apensar o presente processo ao TC–004.957/2002-7, que cuida do novo programa de trabalho
que custeará as obras do viaduto da Rua Rincão; e
8.3. dar ciência desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, à Presidência e à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (Relator).
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-005.521/2002-7
228
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria.
Entidade: Governo do Estado do Amapá.
Responsável: Maria Dalva de Souza Figueiredo, Governadora.
EMENTA: Fiscobras 2002. Relatório de Levantamento de Auditoria realizada em cumprimento à
Decisão n. 98/2002 – Plenário. Recursos ainda não liberados. Ausência de irregularidades.
Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se do Relatório do Levantamento da Auditoria realizado pela Secex/AP, no período de 22 a
30/04/2002, no Programa de Trabalho n. 26.782.0220.2834.0016, objetivando verificar a execução das
obras de restauração das rodovias federais no Estado do Amapá, em cumprimento à Decisão n. 98/2002 –
TCU – Plenário.
2. O Convênio n. PG – 096/2001-00, firmado, em 20/07/2001, entre o Governo do Estado do
Amapá e o extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, tendo como interveniente
executor o então Departamento de Estradas de Rodagem – DER/AP (fls. 29/34), tinha por objeto a
manutenção e conservação emergencial, preventiva e rotineira da BR – 156/AP, no trecho Cachoeira
Santo Antônio – Entr. AP 220/230/310 (Oiapoque).
3. Segundo a Equipe de Auditoria, tais serviços são essenciais para a população residente no
interior do Estado, mormente no caso em que o acesso terrestre se dá por vias não pavimentadas, como
Laranjal do Jari/AP.
4. O valor correspondente ao Convênio n. PG – 096/2001-0 é de R$ 11.846.275,83. Entretanto,
consoante apontado pela unidade técnica, até a data dos trabalhos, o DNIT – entidade sucessora do DNER
– não havia repassado recursos à conta desse ajuste, não tendo havido, ainda, sequer os respectivos
empenhos.
5. Assim, tendo em conta que as obras objeto do presente Levantamento de Auditoria não foram
iniciadas, a Secex/AP propõe o arquivamento dos autos.
É o relatório.
PROPOSTA DE DECISÃO
Considerando que, no presente feito, as obras da BR-156 objeto da presente fiscalização ainda não
foram executadas, e sequer foram liberados os recursos federais a elas correspondentes, não tendo sido,
em decorrência, encontradas irregularidades, entendo que cabe determinar o arquivamento dos autos, nos
termos do art. 194, inciso I, do Regimento Interno deste Tribunal.
Ante o exposto, acolho o parecer da Secex/AP e manifesto-me por que seja adotada a decisão que
ora submeto a este Egrégio Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
DECISÃO N. 625 /2002 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC-005.521/2002-7.
2.Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento de Auditoria realizado em cumprimento à
Decisão n. 98/2002 – TCU – Plenário.
3. Entidade: Governo do Estado do Amapá.
4. Responsável: Maria Dalva de Souza Figueiredo, Governadora.
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secex/AP.
229
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE determinar, com
fundamento no art. 194, inciso I, do Regimento Interno/TCU, o arquivamento dos autos, considerando
que ainda não foram liberados recursos federais para as obras de manutenção e conservação emergencial,
preventiva e rotineira da BR-156/AP.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e o
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC 002.122/2002-9
Natureza: Representação
Órgão: Ministério do Meio Ambiente - MMA
Interessado: NG – Máquinas e Sistemas de Arquivos Ltda.
Ementa: Representação formulada por empresa licitante. Possível irregularidade em Edital de
Tomada de Preços, face a restrições ao caráter competitivo do certame. Diligência. Anulação da licitação.
Conhecimento. Mérito prejudicado ante a perda de objeto causada pela anulação da Tomada de Preços.
Arquivamento.
RELATÓRIO
Examina-se expediente de NG Máquinas e Sistemas de Arquivos Ltda., comunicando possíveis
irregularidades no Edital de Tomada de Preços MMA n.º 005/2001, que estariam a restringir a
competitividade de licitação destinada à aquisição de Sistema de Arquivamento Eletro-eletrônico pelo
Ministério do Meio Ambiente (fls. 03/07).
2.
Com fundame nto no art. 113, § 1º, da Lei n.º 8.666/93, determinei a autuação do
documento como Representação e seu encaminhamento à 4ª SECEX para análise e instrução (fl. 01).
3.
Optou a Unidade Técnica, na forma proposta pela instrução de fls. 182/184, por realizar
diligência à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Meio Ambiente
solicitando informações e justificativas técnicas relativas ao objeto da TP MMA n.º 005/2001, bem como
cópias de peças constituintes do procedimento administrativo.
4.
Em segunda instrução (fls. 243/245), a 4ª SECEX analisou a resposta à diligência,
consubstanciada no Ofício n.º 321 SPOA/SAA/MMA (fls. 191/192), na qual destaca-se a informação,
confirmada por cópias de extratos de publicação no DOU, de que o procedimento licitatório em análise
foi suspenso e, posteriormente, anulado, “...em virtude de terem sido detectados no mesmo vícios que
poderiam prejudicar o caráter competitivo do certame”.
5.
Tendo em vista a anulação da Tomada de Preços, considerou a analista instrutora
prejudicada a análise da documentação remetida ao TCU e propôs, com a anuência da Secretária da 4ª
SECEX, que a peça apresentada fosse conhecida como Representação e, no mérito, considerada
improcedente, por perda do objeto processual. Propôs, ainda, que se dê ciência à Representante da decisão
que vier a ser adotada e o arquivamento dos autos.
É o Relatório.
230
VOTO
Destaco, de início, que a Representação formulada pela empresa NG – Máquinas e Sistemas de
Arquivos Ltda. deve ser conhecida com base no art. 113, §1º, da Lei n. 8.666/93 c/c o art. 213 do
Regimento Interno do TCU .
No mérito, a restrição do caráter competitivo da licitação, evidenciada pela existência no Edital de
Tomada de Preços MMA n.º 005/2001 de vícios que poderiam limitar a participação de eventuais
interessados, admitida pela própria Subsecretária da SPOA/MMA, ensejaria determinação deste Tribunal
ao Ministério do Meio Ambiente, visando à anulação do certame, não tivesse o Órgão adotado o
procedimento.
Resta, ao meu ver, caracterizada a perda do objeto da presente Representação ante à anulação da
Tomada de Preços MMA n.º 005/2001, razão pela qual, acolhendo a proposta da Unidade Técnica com os
ajustes que entendo necessários, VOTO por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à
deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 626 /2002 – TCU – Plenário
1.Processo nº TC 002.122/2002-9
2.Classe de Assunto: VII – Representação
3.Interessado: NG – Máquinas e Sistemas de Arquivos Ltda
4.Órgão: Ministério do Meio Ambiente - MMA
5.Relator: Ministro Iram Saraiva
6.Representante do Ministério Público: não atuou
7.Unidade Técnica: 4ª SECEX
8.Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 – nos termos do art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/93, conhecer da presente Representação,
formulada pela empresa NG – Máquinas e Sistemas de Arquivos Ltda, acerca de possível ilegalidade no
Edital da Tomada de Preços MMA n.º 005/2001, para, no mérito, considerá-la prejudicada, ante a perda
do seu objeto;
8.2 – comunicar à empresa representante e ao Ministério do Meio Ambiente a presente decisão
adotada pelo TCU;
8.3 – arquivar o presente processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva (Relator), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
231
GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC nº 002.227/2002-0
Natureza: Representação
Unidade: Prefeitura Municipal de Horizonte - CE
Responsável: José Rocha Neto
Interessado: Tribunal de Contas do Estado do Ceará – TCE/CE
Ementa: Representação. TCE/CE. Possíveis irregularidades verificadas na aplicação de recursos
federais repassados pela Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP à Prefeitura Municipal de Horizonte
- CE. Conhecimento. Procedência parcial. Determinação. Ciência ao interessado, à Finep e ao Tribunal de
Contas dos Municípios do Estado do Ceará - TCM/CE. Arquivamento.
Trata-se da aplicação de recursos destinados à construção de Centro Vocacional Tecnológico no
Município de Horizonte – CE, oriundos da Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP através do
Contrato nº 63.06.0255.00, celebrado entre a agência e o Governo do Estado do Ceará, através da
Secretaria Estadual de Ciência e Tecnologia – SCT-CE (fls. 100/105).
2. Ao examinar a licitação realizada para a referida obra, o Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado do Ceará – TCM/CE entendeu que diversos aspectos da Lei nº 8.666/93 foram desrespeitados. No
mérito, entretanto, propôs o seu arquivamento, bem como a remessa de cópia dos autos ao Tribunal de
Contas do Estado do Ceará – TCE/CE que, no seu entender, é o órgão competente para o julgamento da
matéria (Acórdão nº 360/2001, fls. 8/11).
3. O TCE/CE, por sua vez, restituiu o processo ao TCM/CE, “para a adoção das providências
cabíveis”, por entender ser daquele órgão a competência para examinar o caso. Adicionalmente,
encaminhou cópia dos autos ao Tribunal de Contas da União, “responsável pela fiscalização dos recursos
oriundos da Finep” (Resolução nº 3636/2001, f. 105).
4. A fim de obter informações acerca do mencionado contrato, a Secex/RJ realizou inspeção na
Finep. Ao analisar os elementos obtidos, o Analista que efetuou o trabalho destaca os seguintes aspectos:
a) o contrato em pauta é uma operação com retorno, cuja amortização, pela SCT-CE, encontra-se
em dia;
b) a Finep recebeu o relatório técnico exigido pela Cláusula Sexta do Contrato nº 63.06.0255.00
(fls. 124/126), que demonstrou a adequação dos recursos aplicados pela SCT-CE. Tal documento referese à última parcela de reembolso prevista;
c) as falhas observadas pela fiscalização do TCM-CE (fls. 6 e 101) são de caráter formal e não
ensejaram dano ao erário de qualquer esfera de governo;
d) as obras do Centro Vocacional e Tecnológico foram realmente executadas, consoante mostram a
fiscalização do TCM-CE e o relatório enviado à Finep pela SCT-CE;
e) “as ações cabíveis em continuidade à apuração e providências para as possíveis falhas
apontadas no trabalho do TCE-CE e do TCM-CE devem ser conduzidas por este último, como mostram o
parecer do primeiro, às fls. 103 a 105 e também pelo fato de os recursos federais envolvidos terem sido
efetivamente utilizados no objeto do contrato em pauta, com análise favorável nos pareceres técnicos e
financeiros da Finep”.
5. Em conclusão, o Analista faz as seguintes sugestões (f. 149):
a) seja recomendado à Prefeitura Municipal de Horizonte que atente aos ditames da Lei nº 8.666/93
nas licitações de obras, compras e serviços envolvendo recursos federais, em especial aos arts. 27 a 31,
32, § 5º, 38, caput e incisos V e VI, 40, incisos III e IV e § 2º, incisos I e II e 55, inciso V;
b) enviar cópia do relatório, voto e decisão ao TCM-CE, TCE-CE e Finep, para conhecimento.
6.A Diretora da 3ª DT mostra-se de acordo com as proposições efetuadas, acrescentando o
encerramento do processo, nos termos do art. 32, inciso II, da Resolução TCU nº 136/2000.
7.
O titular da Secex/RJ manifesta-se de acordo com as propostas (f. 150).
É o relatório.
VOTO
232
Inicialmente, registro que a representação em tela preenche os requisitos de admissibilidade
aplicáveis à espécie, e deve ser conhecida pelo Tribunal. Quanto ao mérito, entendo que deva ser
considerada parcialmente procedente, uma vez que foram verificadas falhas formais no procedimento
licitatório aplicado ao caso em tela, que ensejam a medida corretiva sugerida, porém sob a forma de
‘determinação’. Assim, acolho no mérito os pareceres da Unidade Técnica e Voto por que o Tribunal
adote a decisão que ora submeto à deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 627 /2002-TCU-Plenário
1. Processo nº 002.227/2002-0
2. Classe de Assunto: VII – Representação
3. Interessado: Tribunal de Contas do Estado do Ceará – TCE/CE
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Horizonte - CE
5. Relator: Ministro Iram Saraiva
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/RJ
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. conhecer da representação encaminhada pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará –
TCE/CE, por preencher os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, para, no mérito, considerála parcialmente procedente;
8.2. determinar à Prefeitura Municipal de Horizonte que observe rigorosamente os ditames da Lei nº
8.666/93 nas licitações de obras, compras e serviços envolvendo recursos federais;
8.3. encaminhar cópia desta decisão, relatório e voto ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará –
TCE/CE, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, e à Financiadora de
Estudos e Projetos – FINEP;
8.4. arquivar os presentes autos.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva (Relator), Valmir
Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
IRAM SARAIVA
Ministro-Relator
Grupo II - Classe VII - Plenário
TC- 006.814/97-2 c/1 Vol. anexo
Natureza: Representação
Entidade: Centrais Elétricas de Rondônia
Interessado: ex-Senador Gilberto Miranda Batista
Ementa: Representação acerca de possíveis irregularidades na aplicação dos recursos do FAT e da
parcela do BNDES, destinados ao programa de saneamento da CERON, para fins de privatização.
Inspeção para apurar fatos denunciados (Decisão nº 823/97-TCU-Plenário). Diligências junto à Eletrobrás
233
e ao BNDES. Audiências do representante da Eletrobrás e dos membros (efetivos e suplentes) dos
Conselhos Fiscal e de Administração da CERON sobre a utilização de parcela dos mencionados recursos.
Esclarecimento parcial dos fatos com exclusão de pessoas do processo. Nova diligência junto à CERON
acerca do pagamento de multa tributária, decorrente de atrasos de ICMS (art. 138, Lei 5.172/66).
Alegações suficientes para descaracterizar a ocorrência de denúncia espontânea. Acolhimento das razões
de justificativa. Juntada dos autos às contas da CERON, exercício de 1997. Encaminhamento à
ELETROBRÁS e à Secretaria Federal de Controle Interno de cópia da Decisão do TCU, bem como do
Relatório e Voto que a fundamentam. Ciência ao interessado da deliberação do Tribunal e do Relatório e
Voto que a fundamentam.
Em Sessão Plenária de 26.11.97, ao apreciar a Representação formulada pelo ex-Senador Gilberto
Miranda Batista, o Tribunal, pela Decisão nº 823/97-TCU-Plenário, determinou:
"... a realização de Inspeção no Estado de Rondônia para verificar a regularidade e legalidade na
aplicação dos recursos do FAT-Fundo de Amparo ao Trabalhador, bem como da parcela transferida
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, destinada ao programa de saneamento
das Centrais Elétricas de Rondônia, para fins de privatização em parceria com a Eletrobrás e o
BNDES, com fundamento no art. 41, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 205, caput, e parágrafo único
do Regimento Interno do TCU;"
02.Atendida a determinação acima transcrita, retornaram os autos com o Relatório de Inspeção (fls.
16 a 24), cujas principais informações apresentadas pela equipe que realizou os levantamentos in loco
foram as seguintes:
" Importa ressaltar que:
- é política do Governo Federal estimular o processo de desestatização das atividades que hoje em
dia possam ser conduzidas pelo setor privado;
- foram conferidos atributos por meio da legislação vigente à Centrais Elétricas Brasileiras ELETROBRÁS como entidade delegada para promover o melhoramento e a expansão do serviço
público de energia elétrica, coordenando e assistindo técnica e administrativamente as empresas
concessionárias;
- o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES é o órgão designado
como gestor do Programa Nacional de Desestatização;
- estão sendo implementadas medidas institucionais e administrativas objetivando a privatização da
Centrais Elétricas de Rondônia S.A - CERON, estando a ELETROBRÁS capacitada a coparticipar na
gestão da CERON, buscando melhorar seus resultados administrativos e financeiros, para que se alcance
melhor preço quando da realização do leilão de participação.
Desse modo, com o objetivo de se iniciar o processo de ‘federalização’ da CERON, com gestão
compartilhada entre o Estado e a ELETROBRÁS, foi celebrado, em 20 de dezembro de 1996, o
Contrato de Compra e Venda de Ações e outras avenças entre a ELETROBRÁS e o Governo do Estado
de Rondônia, com a interveniência da CERON e do BNDES (fls. 08/13, vol. I). Assim, trazemos a lume
algumas cláusulas do referido contrato, in verbis:
‘CLÁUSULA PRIMEIRA - OBJETO
O Estado vende à ELETROBRÁS 49.445.320.119 (quarenta e nove bilhões, quatrocentas e
quarenta e cinco milhões trezentas e vinte mil, cento e dezenove) ações ordinárias nominativas
representativas de 48,70% do capital votante da CERON, pelo preço total de R$ 22.100.000,00 (vinte e
dois milhões e cem mil reais), que será pago em duas parcelas, a primeira no valor de R$ 15.000.000,00
(quinze milhões de reais), em 23 de dezembro de 1996 e a segunda, no valor de R$ 7.100.000,00 (sete
milhões e cem mil reais), no dia 27 de dezembro de 1996.
PARÁGRAFO SEGUNDO - As ações objeto deste Contrato são vendidas e transferidas livres e
desembaraçadas de quaisquer ônus ou gravames, legais ou convencionais, judiciais ou extrajudiciais.
............................................................................................
CLÁUSULA QUINTA - TRANSFERÊNCIA DE AÇÕES
Uma vez feito o pagamento aqui contratado, o ESTADO obriga-se a firmar os termos legais de
transferência de ações e cumprir as demais formalidades necessárias para que a venda seja efetivada e
considerada perfeita.
.........................................................................................
234
CLÁUSULA SÉTIMA - REGISTRO DA OPERAÇÃO
O ESTADO deverá providenciar para que a CERON, no prazo de 5 (cinco) dias, a contar desta data,
faça a averbação no Livro Registro de Acionistas de Ações Nominativas, à margem das ações objeto
deste contrato, de informação referente às obrigações do ESTADO e às restrições aqui pactuadas.
.........................................................................................
CLÁUSULA DÉCIMA - ALIENAÇÃO DAS AÇÕES
Por ocasião da alienação das ações objeto deste instrumento, no leilão de privatização, a
ELETROBRÁS deverá pagar ao ESTADO 80% (oitenta por cento) sobre a diferença entre o valor dessa
alienação e o valor dessa compra, este acrescido da Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP, mais spread de
8% (oito por cento) ao ano’ (grifamos)
Na mesma data, ou seja 20 de dezembro de 1996, foi celebrado, também, o Acordo de Acionistas
entre o Governo de Estado de Rondônia e a Centrais Elétricas do Brasil S.A. - ELETROBRÁS, com a
interveniência da Centrais Elétricas de Rondônia S.A. - CERON (fls. 18/24, vol. I), tendo por finalidade,
consoante o disposto na Cláusula Primeira desse Acordo, ‘disciplinar a composição dos órgãos de
administração da CERON e estabelecer um Programa Mínimo de Ação para reequacionar a sua situação
econômico-financeira, visando o conseqüente processo de privatização’. (...)
Da análise do Relatório circunstanciado (fls. 41/87, vol. I), referente à situação da CERON S/A,
emitido em 30.12.96 pela Área de Análise e Acompanhamento de Empresas - DFE da ELETROBRÁS,
observamos que o Estado de Rondônia era proprietário de 99,77% das ações, com participação
mínima dos municípios e da ELETROBRÁS (0,23%) nas ações restantes (fl. 44, vol. I), até a data
anterior à efetivação do Contrato de Compra e Venda de Ações supramencionado.
Após a efetivação da compra pela ELETROBRÁS de 49.445.320.119 (quarenta e nove bilhões,
quatrocentas e quarenta e cinco milhões, trezentos e vinte mil cento e dezenove) ações ordinárias
nominativas, representativas de 48,70% do capital votante da CERON, (...), o capital social da CERON
apresentou a seguinte composição, de acordo com o Relatório sobre o exame das Demonstrações
Contábeis do exercício findo em 31.12.96 (fl. 106, vol. I):
Acionistas
ELETROBR
ÁS
Estado
de
Rondônia
Prefeituras
Municipais
Outros
Total
Quantidade de Ano 1996 (%)
Ações
49.445.488.350
48.70017
Ano 1995(%)
0,00017
51.855.849.531
51.07419
99,77419
229.062.389
0,22561
0,22561
31.185
101.530.431.455
0,00003
100
0,00003
100
Pelo exposto, até então, haja vista que os recursos, no total de R$ 22.100.000,00 (vinte e dois
milhões e cem mil reais), foram utilizados pela ELETROBRÁS na compra de ações da CERON S/A,
entendemos que a aplicação desses recursos estão garantidos pelas próprias ações adquiridas. Contudo,
não foi possível verificar qual a fonte desses recursos, tendo em vista que a ELETROBRÁS e o BNDES
não estão cadastrados no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.
Assim, somos de opinião que se deva diligenciar à Centrais Elétricas do Brasil S.A. ELETROBRÁS, solicitando informações acerca da fonte desses recursos, bem como cópia dos acordos
e/ou ajustes que formalizaram sua aplicação, no caso desses recursos terem sido liberados pelo BNDES
para a ELETROBRÁS.
Dando continuidade ao processo de ‘federalização’ da CERON, foi celebrado, em 07 de julho de
1997, o Contrato de Empréstimo de Ativos Securitizados pelo Tesouro Nacional ELET-940316 entre
as Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - ELETROBRÁS e a CENTRAIS ELÉTRICAS DE RONDÔNIA
S.A - CERON (fls. 138/139, vol. I), tendo como objeto o empréstimo, pela ELETROBRÁS, de 934.559
(novecentos e trinta e quatro mil, quinhentos e cinqüenta e nove) títulos ELET-940316 à CERON, para
viabilizar a operação de compra e venda à vista desses títulos, com cláusula de recompra, junto ao sistema
BNDES, consoante a Cláusula Segunda do referido contrato. Ainda, conforme a Cláusula Terceira desse
contrato, o valor estipulado foi de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), correspondendo ao
produto da quantidade de títulos pelo equivalente a 65% (sessenta e cinco por cento) de seu valor unitário
de face, este de R$ 19,754293.
235
Observamos que o prazo, para esse empréstimo, foi estipulado na Cláusula Quarta, nos seguintes
termos: ‘A ELETROBRÁS recomprará os títulos ora emprestados no prazo de até 24 (vinte e quatro)
meses, contados do presente instrumento, pelo valor de face vigente na data de devolução dos mesmos’.
Segundo os termos da peça inicial da presente Representação ‘adicionalmente o BNDES repassou
ao Governo do Estado mais R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), mediante caução das ações
pertencentes ao mesmo, a título de empréstimo, pelo prazo de 2 (dois) anos. Há, portanto, perfeita
coincidência de valor do empréstimo descrito no parágrafo 12 acima com o valor apontado na inicial.
Entretanto, no termo de contrato de empréstimo não consta qualquer exigência de caução de ações da
CERON. Este fato suscitou dúvida acerca da correta identificação da operação de empréstimo referida na
peça inicial.
Em vista disso, indagamos ao Sr. Presidente da CERON, Sr. João Alberto da Silva, acerca da
possível existência de empréstimo contra caução de ações daquela empresa e fomos informados de que,
além do empréstimo descrito acima, foi também celebrado outro, no valor de R$ 12.500.000,00 (doze
milhões e quinhentos mil reais), entre o BNDES e o Governo do Estado de Rondônia, com oferta de
ações da CERON em garantia de pagamento. Diligenciamos junto ao Governo do Estado a fim de obter
cópia desse contrato de empréstimo, sem, contudo, obter êxito.
Assim, somos de opinião de que se deva diligenciar ao BNDES, para solicitar informação acerca
desse empréstimo, caso tenha sido realmente efetivado, quanto à fonte desses recursos, bem como a cópia
dos acordos e ou ajustes que formalizaram tal operação.
III - OUTROS FATOS OBSERVADOS
Em 10 de julho de 1997, foi celebrado o Protocolo de Entendimento entre o Estado de Rondônia
e a CERON (fls. 142/143, vol. I), no qual esta empresa reconheceu o débito de ICMS apurado
mensalmente e não recolhido no prazo legal, no montante estimado de R$ 78.000.000,00 (setenta e oito
milhões de reais). Ao mesmo tempo, o Estado reconheceu o débito de R$ 66.000.000,00 (sessenta e seis
milhões de reais), referente ao consumo de energia elétrica fornecida pela CERON aos órgãos da
Administração Pública Estadual. No mesmo ato, a CERON efetuou o pagamento ao Governo do Estado
de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), utilizando-se, para isso, dos recursos obtidos no empréstimo
já mencionado no item 12.
Neste ponto, importa assinalar que foi publicado no D.O.U., de 18.10.97, a Medida Provisória nº
1.580-3 (fl. 215, vol. I), autorizando a Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - ELETROBRÁS e a União a
adquirirem ações da Centrais Elétricas de Rondônia S.A. - CERON, dentre outras, para efeito de inclusão
dessa empresa no Programa Nacional de Desestatização - PND. Segundo o disposto no § 2º do art. 1º da
mencionada M.P., a ELETROBRÁS utilizará recursos do Fundo da Reserva Global de Reversão para
a aquisição autorizada. Portanto, infere-se que, a partir da edição desta M.P., os recursos aplicados no
saneamento da CERON se originaram do Fundo de Reversão Global. Quanto aos recursos aplicados antes
desta data, entretanto, resta dúvida acerca da sua fonte (parágrafos 9 e 12).
Em 03 de novembro de 1997, foi celebrado o Contrato de Consolidação, Confissão e
Parcelamento de Dívida, entre o Governo do Estado (Devedor) e a CERON (Credora) (fls. 145/148, vol.
I). O Estado reconheceu novamente o débito originário do fornecimento de energia elétrica aos órgãos da
Administração Pública Estadual, no valor de R$ 66.000.000,00 (sessenta e seis milhões de reais). De
acordo com a cláusula Quarta deste contrato, R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) seriam
compensados com débitos do ICMS e os restantes R$ 56.000.000,00 (cinqüenta e seis milhões de reais),
seriam pagos em 120 (cento e vinte) parcelas mensais e consecutivas, reajustadas anualmente pela
variação do IGP-DI, da Fundação Getúlio Vargas, ou outro índice que venha a substituí-lo, a contar da
data da assinatura deste instrumento, acrescida de juros não capitalizáveis de 1% (um por cento) ao mês,
vencendo-se a primeira em 15 de dezembro de 1997. Desse modo, o Estado de Rondônia negociou a
totalidade do seu débito, restando-lhe, portanto, junto à CERON, um crédito de R$ 56.000.000,00
(cinqüenta e seis milhões de reais), correspondente à dívida remanescente de ICMS.
Quanto à garantia do parcelamento dessa dívida, foi estabelecido na Cláusula Quinta do Contrato
supramencionado que: ‘O DEVEDOR dá em garantia da dívida ora parcelada, o valor correspondente ao
ICMS cobrado pela CREDORA nas contas e faturas de energia elétrica em favor daquele, ficando desde
já acordado que a Secretaria de Estado da Fazenda, na forma do artigo 170 e seu parágrafo único, da Lei
Federal nº 5.172, de 25 de dezembro de 1996, fará a compensação do valor da parcela vencida no mês,
com o montante do ICMS devido pela CREDORA e vencido no respectivo período’.
236
Na mesma data (03/11/97), os acionistas da CERON aprovaram, em Assembléia Geral
Extraordinária (72ª AGE), o aumento do capital social, mediante subscrição privada de ações
ordinárias, no montante de R$ 56.000.000,00, com emissão de 157.746.478.873 ações ordinárias
nominativas (fls. 152/154, vol. I). Com isso o capital social da Companhia passou a ser de R$
147.308.870,89 (cento e quarenta e sete milhões trezentos e oito mil oitocentos e setenta reais e oitenta e
nove centavos) e a ELETROBRÁS passou a ser proprietária de 79,91146% das ações.
Em relação à dívida da CERON, no valor de R$ 56.000.000,00 (cinqüenta e seis milhões de reais),
junto ao Governo de Estado, ressaltamos que foi paga em duas parcelas, nos valores de R$ 27.272.092,79
(vinte e sete milhões duzentos e setenta e dois mil noventa e dois reais e setenta e nove centavos), e
de R$ 28.601.548,73 (vinte e oito milhões seiscentos e um mil quinhentos e quarenta e oito reais e
setenta e três centavos), recolhidas em 04.11.97 e 05.12.97, respectivamente (fls. 191/209, vol. I). Estas
duas parcelas totalizaram R$ 55.873.641,52 (cinqüenta e cinco milhões oitocentos e setenta e três mil
seiscentos e quarenta e um reais e cinqüenta e dois centavos), estando incluídos neste total somente os
valores referentes aos juros e correção monetária, não ocorrendo, portanto, cobrança de multa.
Ressaltamos, também, que as mencionadas parcelas foram quitadas com os recursos oriundos da
integralização de capital social, em moeda circulante, feita pela ELETROBRÁS, na operação descrita no
parágrafo 21.
Importa destacar, ainda, em relação à dívida da CERON junto ao Governo de Estado, que,
conforme informação colhida junto ao setor de contabilidade da CERON, não foi formalizado processo
administrativo para apuração do crédito tributário que totalizava R$ 78.000.000,00 (setenta e oito
milhões de reais), nem tampouco a autoridade fiscalizadora estadual expediu qualquer notificação
que constituísse em mora a CERON. Sendo assim, fica caracterizada a espontaneidade da iniciativa da
CERON, com exclusão da incidência de penalidade pecuniária. Aplica-se, portanto, ao caso o art. 138 do
Código Tributário Nacional (...).
Posto isto, considerando-se a espontaneidade da iniciativa do sujeito passivo, para recolher o
imposto devido, não se incluirá, no crédito tributário, a parcela de multa pelo atraso do pagamento
estabelecida na legislação tributária estadual.
De fato, tal entendimento foi observado quanto à parcela de R$ 27.272.092,79 (vinte e sete milhões
duzentos e setenta e dois mil noventa e dois reais e setenta e nove centavos), como também à parcela
de R$ 28.601.548,73 (vinte e oito milhões seiscentos e um mil quinhentos e quarenta e oito reais e
setenta e três centavos). Entretanto, na parcela de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), recolhida
em 10 de julho de 1997 (conforme relatado no parágrafo 17), foi incluída multa no valor de R$
1.356.038,80 (um milhão trezentos e cinqüenta e seis mil trinta e oito reais e oitenta centavos) (...).
Assim, concluímos que se deva converter o presente processo em tomada de contas especial, a fim
de citar, solidariamente, o representante da ELETROBRÁS na Assembléia Geral da empresa e os
membros dos Conselhos Fiscal e de Administração, à época, acerca do pagamento indevido de multa no
valor de R$ 1.356.038,80 (um milhão trezentos e cinqüenta e seis mil trinta e oito reais e oitenta
centavos), referente ao atraso de pagamento de ICMS (...).
Em 30 de dezembro de 1997, a Diretora Executiva da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. ELETROBRÁS emitiu a Resolução nº 1.064/97, autorizando, de acordo com o item 2 dessa Resolução, a
conversão dos empréstimos da ELETROBRÁS à CERON de curto prazo e longo prazo e dos títulos
cedidos para operação com o BNDES, no valor total de R$ 203.000.000,00 (duzentos e três milhões de
reais), em adiantamento para futura capitalização. Desse modo, após a 74ª Assembléia Geral
Extraordinária (16.02.98), o capital social da empresa passou a ser de R$ 350.308.870,89 (trezentos e
cinqüenta milhões trezentos e oito mil oitocentos e setenta reais e oitenta e nove centavos), ficando
composto da seguinte forma (fl. 176, vol. I):
Acionistas
ELETROBRÁS
Estado
de
Rondônia
Prefeituras
Municipais
Outros
Total
Quantidade
de
Ações
564.460.534.629
51.855.849.531
% (16.02.98)
% 1996
91.55213
8,41071
%
(03.11.97)
79,91146
20,00018
229.062.389
0,03715
0,08835
0,22561
31.185
616.545.477.734
0,00001
100
0,00001
100
0,00003
100
48,70017
51,07419
..............................................................................................
237
Observa-se que não houve qualquer preocupação da CERON em buscar uma solução mais
econômica para solucionar o seu débito junto ao Governo de Estado. Ora, se foi possível efetuar a
compensação de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), porque não se adotou procedimento prevendo a
compensação do débito restante de R$ 56.000.000,00 (cinqüenta e seis milhões de reais), compensandose, dessa forma, a dívida mútua existente entre a empresa e o Estado no total de R$ 66.000.000,00
(sessenta e seis milhões de reais). Assim, da maneira que a mencionada negociação foi realizada somente
o Estado foi beneficiado.
De outro modo, já que não foi proposta a compensação do total do débito, a empresa poderia buscar
uma outra forma de pagamento de seu débito, a exemplo da negociação acertada com a parte devida pelo
Governo do Estado, ou seja, o parcelamento. (...). Portanto, entendemos que a aplicação dos recursos no
valor de R$ 56.000.000,00 (cinqüenta e seis milhões de reais), para quitação do débito da CERON junto
ao Governo de Estado, caracterizou a prática de ato antieconômico.”
03.Em face das constatações apresentadas, os Analistas da SECEX-RO, que realizaram a inspeção
sob enfoque, propuseram:
- diligência junto às Centrais Elétricas do Brasil S.A. para obter informações a respeito da fonte dos
recursos utilizados na compra das ações da CERON no valor total de R$ 22.100.000,00 (vinte e dois
milhões e cem mil reais), consoante o Contrato de Compra e Venda de Ações e outras avenças, celebrado
em 20.12.96, entre a ELETROBRÁS e o Governo do Estado de Rondônia, com a interveniência da
CERON e do BNDES, bem como cópia dos acordos e/ou ajustes que formalizaram sua aplicação, no caso
desses recursos terem sido liberados pelo BNDES para a ELETROBRÁS;
- diligência junto ao BNDES solicitando informações acerca do empréstimo de recursos na quantia
de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais) ao Governo do Estado de Rondônia, com
oferta de ações da CERON em garantia de pagamento, caso tenha sido realmente efetivado, quanto à
fonte desses recursos, bem como cópia dos acordos e/ou ajustes que formalizaram tal operação;
- audiência do representante da Eletrobrás e dos membros dos Conselhos Fiscal e de Administração
das Centrais Elétricas de Rondônia S.A. - CERON, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentassem
razões de justificativa pela prática de ato antieconômico, quando da utilização da quantia de R$
55.873.641,52 (cinqüenta e cinco milhões, oitocentos e setenta e três mil, seiscentos e quarenta e um reais
e cinqüenta e dois centavos), na quitação da dívida da CERON junto ao Governo do Estado (ICMS
atrasado), quando poderiam ter sido aplicados no desenvolvimento operacional da companhia, visto que a
dívida quitada deveria ter sido compensada com a dívida originária do fornecimento de energia elétrica
aos órgãos da Administração Pública Estadual, conforme ocorreu com o débito no valor de R$
10.000.000,00 (dez milhões de reais), referente ao Contrato de Consolidação, Confissão e Parcelamento
de Dívida, de 03.11.97;
- conversão do processo em TCE a fim de citar, solidariamente, o representante da
ELETROBRÁS e os membros dos Conselhos Fiscal e de Administração da CERON, para que, no prazo
de 15 (quinze) dias, apresentassem alegações de defesa ou recolhessem aos cofres da União o valor de R$
1.356.038,80 (um milhão, trezentos e cinqüenta e seis mil, trinta e oito reais e oitenta centavos), acrescido
dos juros de mora e da correção monetária devidos, calculados a partir de 10.07.97, débito este decorrente
da incidência de multa por atraso em pagamento de ICMS ao Governo do Estado, contrariando o disposto
no art. 138 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 25.10.66).
04.O Diretor interino da 1ª DT e o Secretário de Controle Externo da SECEX-RO manifestaram-se
de acordo com as conclusões da Equipe de Inspeção.
05.Tendo em vista as questões levantadas nos autos, decidi, preliminarmente, baixar o processo em
diligência para obter informações complementares que pudessem trazer maiores esclarecimentos, antes da
conversão do processo em TCE para citação dos responsáveis, sugerida pela Unidade Técnica.
06.Promovidas as diligências e as audiências necessárias, vieram ao presente processo novos
elementos, os quais mereceram exame da SECEX/RO (fls. 332/338) que, levando-se em consideração a
falta de esclarecimento relativa ao pagamento de multa tributária por iniciativa da empresa, propôs o
seguinte:
‘a) rejeitar as alegações de defesa dos Srs. José Ernesto Ney, Joaquim Alves dos Santos, Luiz
Oscar Rodrigues de Melo, Antônio Edgar Cavalcante, José Antônio Muniz Lopes, Oswaldo Pereira
Lobo Filho, Antônio Leite de Oliveira e Tomás Guilherme Correia, quanto ao pagamento de multa
tributária por iniciativa da empresa antes da formalização de procedimento de cobrança pela Fazenda
238
Estadual, indevida conforme Lei 5.172/66, Código Tributário Nacional-CTN, art. 138; e comunicá-los da
rejeição (...), fixando, de acordo com o Regimento Interno, art. 147, § 2º, novo e improrrogável prazo de
15 (quinze) dias para recolher a importância de R$ 1.356.038,80 (hum milhão, trezentos e cinqüenta e
seis mil e trinta e oito reais e oitenta centavos), atualizados monetariamente desde 10.07.97;
b) determinar se encaminhe à ELETROBRÁS e à Secretaria Federal de Controle-SFC cópia da
Decisão que vier a ser proferida neste processo;
c) determinar a juntada deste processo, nos termos do Regimento Interno do TCU, art. 194, inc. II,
ao Processo TC 926.697/98-6, Prestação de Contas da CERON referente ao exercício de 1997, para
exame em conjunto e em confronto;"
07.Por intermédio do Despacho de fl. 339, considerando a importância da matéria, solicitei o
pronunciamento da douta Procuradoria.
08.O nobre Representante do Ministério Público, Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, pelo
judicioso Parecer de fl. 340, apresentou, dentre outras observações, o seguinte:
"De início, registramos não ser oportuna a proposta de rejeição das alegações de defesa, visto que
os presente autos não foram convertidos em Tomada de Contas Especial, assim como não foi promovida a
citação dos responsáveis.
No que tange ao pagamento da multa tributária por iniciativa da CERON, tido como irregular pela
Unidade Técnica, cabe, preliminarmente ao exame de mérito, promover diligência junto a Centrais
Elétricas de Rondônia, com vistas à obtenção de esclarecimentos acerca da fonte de recursos que
efetivamente custeou o pagamento da importância de R$ 12 milhões, em 10.07.97, mediante o cheque
633485, referente ao ICMS sobre energia dos meses de janeiro a dezembro/92, janeiro a dezembro/93 e
junho/97, tendo em vista que o Comprovante de Contas a Pagar nº 166.07/97, emitido em favor da
Secretaria de Estado da Fazenda/RO (fls. 177 do volume anexo I), identifica como tipo de recurso 1' Próprio'."
09.Acolhendo a proposta consubstanciada no Parecer do Ministério Público, pelo Despacho de fl.
341, determinei que se promovesse diligência junto à CERON, o que foi atendido por intermédio do
Ofício nº 308/2001, da SECEX/RO (fl. 343).
10.Em resposta, o Sr. José Carlos de Medeiros, Diretor Presidente da Centrais Elétricas de
Rondônia enviou, por intermédio do expediente CT/PR/130, de 31/10/2001, os documentos que foram
juntados às fls. 346/355 do Volume Principal do Processo.
11.Em nova instrução da matéria a Unidade Técnica emitiu o Parecer de fls. 356 a 363, por
intermédio do qual o Analista não aceitou as justificativas apresentadas pela entidade, por verificar que
estava caracterizado o pagamento indevido de multa tributária, entendendo que deverão ser tomadas
providências com vistas à recomposição de dano ao Erário, pelos responsáveis elencados à fl. 338,
parágrafo 28 da instrução.
12.A conclusão do Analista foi no sentido de serem rejeitadas as razões de justificativa dos
responsáveis acerca do pagamento de multa tributária por iniciativa da empresa, e aplicada, via de
conseqüência, aos mesmos, a multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei nº 8.443/92, dado, no entender
do informante, o caráter antieconômico do ato.
13.Propôs, ainda, o AFC Carlos Wellington Leite de Almeida as seguintes determinações:
- às Centrais Elétricas de Rondônia - CERON que procedesse junto ao Estado de Rondônia a
necessária ação de restituição da multa tributária indevidamente paga, de forma a recompor o prejuízo
causado aos cofres da União;
- o encaminhamento à ELETROBRÁS e ao órgão de Controle Interno do Ministério das Minas e
Energia de cópia da Decisão do Tribunal que venha a ser proferida neste processo; e
- a juntada dos autos à Prestação de Contas da CERON, exercício de 1997 (processo TC926.697/98-6), para exame em conjunto e em confronto.
14.Tendo em vista que o Ministério Público já havia se pronunciado no presente processo (fl. 340),
cuja proposta ensejou a promoção de diligência à CERON com a finalidade de obter esclarecimentos
acerca da fonte de recursos que teria, efetivamente, custeado o pagamento de ICMS sobre energia,
solicitei, preliminarmente, manifestação daquele Parquet especializado a respeito das informações
aduzidas ao processo.
239
15.O nobre Representante da douta Procuradoria, Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, com
o zelo habitual, emitiu o cuidadoso Parecer de fls. 365/368, demonstrando, judiciosamente, o seu
entendimento a respeito do fato remanescente nos autos.
16.Transcrevo, a seguir, alguns trechos do mencionado pronunciamento, os quais reputo adequados
ao desate deste processo.
"(...).
Resta considerar, então, a hipótese levantada pela Unidade Técnica de que houve indevida
utilização de recursos financiados pela Eletrobrás no pagamento de multa tributária. A esse respeito,
cabe-nos, entretanto, tecer algumas considerações, visto entendermos que as razões de justificativa
apresentadas merecem acolhida.
II
Tendo como fato gerador ICMS incidente sobre as faturas de energia elétrica, no período de janeiro
a dezembro/92 e janeiro a dezembro/93 (fls. 177/190 do volume anexo I), o pagamento da multa tributária
foi efetuado em 10/07/97, data em que o Estado de Rondônia e a CERON firmaram Protocolo de
Entendimento, subscrito pelo Secretário de Estado da Fazenda/RO, Sr. Arno Voigt, e pelos Srs.
Presidente e Diretor Econômico-Financeiro da CERON, respectivamente, Luís Rodrigues Barbosa e
Fernando A. Carneiro Leão (fls. 142/148 do volume anexo I).
Por oportuno, transcrevemos as razões que ensejaram a firmatura do referido Protocolo, bem como
a Cláusula Primeira do ajuste (fls. 142/143 do volume anexo I):
‘CONSIDERANDO QUE:
a) a CERON é devedora de parcelas do ICMS não recolhidas ao ESTADO, no montante estimado
de R$ 78 milhões;
b) o ESTADO, pelas entidades que o compõem, é devedor do valor estimado de R$ 66 milhões
referente ao não-pagamento de faturas de fornecimento de energia elétrica emitidas pela CERON;
c) o ESTADO e a CERON encontram-se, no momento, empenhados na apuração dos valores
definitivos envolvendo os débitos de cada uma das partes, respectivamente, ICMS e faturas de
fornecimento de energia;
d) o ESTADO e a ELETROBRÁS, com a interveniência da CERON, firmaram um Acordo de
Acionistas no qual estão previstas medidas para adequação dos passivos dos serviços e poderes públicos
estaduais, ou que em nome dele foram contraídos;
e) o interesse das partes em acertarem as posições de seus créditos e débitos, tem, entre si, justo e
contratado o que se contém nas cláusulas seguintes:
CLÁUSULA PRIMEIRA:
A CERON, na presente data, efetua o pagamento ao Governo do Estado, por conta das parcelas de
ICMS não recolhidas, da importância de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), que será deduzida
dos valores finais apurados em relação ao montante total, por ocasião dos ajustes que se fizerem
necessários entre o ESTADO e a CERON, para a quitação recíproca de seus débitos e créditos’.
Tem-se, assim, que o Estado de Rondônia, pessoa jurídica de direito público interno credora do
tributo, tinha plena ciência dos valores devidos pela CERON.
De outra parte, consoante se verifica no texto da Cláusula Primeira, o referido Protocolo dispôs,
genericamente, que a CERON efetuaria o pagamento de R$ 12 milhões por conta das parcelas de ICMS
não recolhidas. Não houve detalhamento quanto às parcelas que comporiam o pagamento, ou seja, se
haveria ou não incidência de multa sobre os valores recolhidos com atraso.
Compulsando os Documentos de Arrecadação acostados aos autos, constata-se que a importância de
R$ 12 milhões comportou o pagamento do principal (valor do ICMS), atualização monetária, juros e
multa, tendo esta última totalizado o montante de R$ 1.356.038,80 (fls. 177/190).
Posteriormente, em 03/11/97, o Estado de Rondônia, devedor, e a CERON, credora, celebraram
Contrato de Consolidação, Confissão e Parcelamento de Dívida ‘correspondente ao fornecimento de
energia elétrica aos órgãos ligados direta e indiretamente à Administração Pública Estadual’ (fls.
145/148 do volume anexo I - Cláusula Primeira).
Depreende-se, pois, que o Estado e a CERON vinham transacionando com o objetivo de sanar as
pendências recíprocas.
A respeito, ouvido em audiência, o Sr. Antônio Leite de Oliveira, ex-membro do Conselho Fiscal e
de Administração da CERON, trouxe aos autos, por cópia, 2 (dois) documentos importantes para o
240
deslinde da matéria, a saber: Ofício n.º 006/98/GAB/SEFAZ/RO, de 08/01/98, e Ata da 181ª Reunião do
Conselho de Administração da CERON, realizada em 22/07/97.
Um histórico dos fatos consta do citado Ofício n.º 006/98 e por ele se esclareceu que estava em
andamento negociação entre a Secretaria e a CERON com vistas à liquidação dos débitos do ICMS
referentes ao período de janeiro de 1991 a outubro de 1997, sendo que (fls. 224/226):
a) a CERON argüiu a prescrição dos débitos de ICMS vencidos nos exercícios anteriores a 1992,
tendo a SEFAZ/RO reconhecido a procedência do pedido;
b) em 10/07/97, a CERON efetuou o recolhimento do ICMS de janeiro de 1992 a dezembro de
1993, ‘restando extintos os créditos relativos ao período’, sendo que, em relação ao referido período,
‘agregou-se ao imposto atualizado monetariamente pela variação da Unidade Fiscal de Referência –
UFIR, juros de mora, à razão de 1% (hum por cento) ao mês ou fração e multa de 20% (vinte por
cento)’. ‘Relativamente aos períodos subseqüentes, foi dispensada a multa’ (destacamos).
Na linha do disposto no citado Ofício SEFAZ/RO, verifica-se nos autos que os recolhimentos
concernentes aos períodos de agosto/94 a novembro/95 e dezembro/95 a março/97, em 04/11/97 e
05/12/97, respectivamente, foram efetuados sem o acréscimo de multa (fls.191/209 do volume anexo I).
Por sua vez, consta da Ata da 181ª Reunião do Conselho de Administração da CERON, realizada
em 22/07/97, registro no sentido de que ‘o Presidente em exercício, Luís Oscar, disse que a operação
ELETROBRÁS/BNDES/CERON que culminou com pagamento de ICMS atrasado, pela CERON, no valor
de R$ 12 milhões, deve ser acompanhada pelo CA’ (fls. 231, item 6), ocorrência que também denota a
existência de negociações com o Estado.
Feitos esses comentários, temos que não se deva considerar irregular o pagamento da multa, visto
que não restou caracterizada a denúncia espontânea.
A Lei n.º 688, de 27/12/96, que instituiu o ICMS no Estado de Rondônia, de fato estatui, em seu
artigo 94, conforme assinalado pela Unidade Técnica (item 24 - fls. 361), que ‘considera-se iniciado o
procedimento fiscal, para efeito de excluir a espontaneidade da iniciativa do sujeito:
I - com a lavratura do termo de início de fiscalização;
II - com a lavratura do termo de apreensão de mercadoria e documento fiscal ou da intimação para
sua apresentação;
III - com a lavratura de auto de infração, representação ou denúncia;
IV - com qualquer outro ato escrito, praticado por servidor competente, no exercício de sua
atividade funcional, desde que cientificado o ato ao sujeito passivo, seu representante legal ou preposto’.
Essa previsão, porém, não pode ser vista como exaustiva para o fim de caracterização da nãoespontaneidade da denúncia, pois diz respeito essencialmente à atuação direta da repartição fiscal, quer
mediante serviço interno ou externo de fiscalização.
No caso em apreço, as negociações foram conduzidas pelas autoridades superiores da
Administração Fazendária e da CERON, conforme faz prova o já mencionado Protocolo de
Entendimento, firmado em 10/07/97, data do pagamento da multa questionada, e subscrito pelo Secretário
de Estado da Fazenda/RO, Sr. Arno Voigt, e pelos Srs. Presidente e Diretor Econômico-Financeiro da
CERON, Luís Rodrigues Barbosa e Fernando A. Carneiro Leão.
Nos autos, não resta claro que a CERON, sujeito passivo, tenha tomado a iniciativa de denunciar ao
Fisco sua situação irregular, para corrigi-la e purgá-la, com o pagamento do tributo devido e o acréscimo
somente de atualização monetária e juros de mora, na forma do artigo 138, parágrafo único, do CTN. Não
revelam os documentos acostados ao processo que o pagamento tenha sido voluntário, pelo contrário. O
recolhimento deu-se em razão de ajustes com o Estado no tocante às faturas pendentes de energia elétrica.
Denunciar é revelar a existência de algo. Denunciar espontaneamente é, por livre vontade, sem
constrangimentos, revelar algo, ou seja, revelar algo sem provocação de outra pessoa.
Decerto que o Protocolo de Entendimento firmado em 10/07/97 foi precedido de inúmeras
negociações, haja vista que o Estado e a CERON vinham buscando, reciprocamente, solver seus débitos
de energia elétrica e ICMS. Cada parte tinha ciência da inadimplência da outra e havia interesse mútuo na
composição.
Juridicamente, conforme leciona De Plácido e Silva, a função do protocolo é ‘autenticar a entrega
de um documento ou a evidência de uma deliberação ou fato, que se precise ter anotado e registrado’
(grifo nosso). ‘Extensivamente, protocolo exprime a própria deliberação ou resolução anotada na ata da
reunião em que foi tomada, notadamente na terminologia da diplomacia. Assim ocorre quando da
241
deliberação ou resolução se gera uma espécie de convenção, que se firma entre os participantes da
assembléia ou do congresso, em caráter menos importante que o tratado’ (in Vocabulário Jurídico. 15 ed.
Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 656).
A denúncia espontânea, impende ressaltar, premia o comportamento do contribuinte, exonerando-o
da responsabilidade pela infração, qual seja, o descumprimento da obrigação tributária no tempo devido,
e da conseqüente sanção.
Nesse contexto, a espontaneidade da denúncia somente se caracteriza antes de a autoridade
administrativa tomar conhecimento da infração ou, na forma do artigo 138 do CTN, antes do início de
qualquer procedimento administrativo ou medida de fiscalização específica, ou seja, atinente à infração
denunciada.
Conjugando a interpretação do Código Tributário Nacional, no que tange ao instituto em exame
(artigo 138, parágrafo único), e das disposições do artigo 94 da Lei Estadual n.º 688/96, acima transcrito,
e analisando todo o contexto em que se deu o pagamento da multa, concluímos não estar configurada a
denúncia espontânea, motivo pelo qual podem as razões de justificativa dos responsáveis ser acatadas.”
17.Diante de tudo o que expôs, o Representante do Ministério Público concluiu seu Parecer com
propostas no sentido de que:
- fosse conhecida a Representação, para, no mérito, considerá-la improcedente, acolhendo as
razões de justificativa dos responsáveis, sem prejuízo da juntada dos autos às contas da CERON,
exercício de 1997, e de se dar ciência ao Exmo Sr. Senador Gilberto Miranda da deliberação do Tribunal.
É o Relatório.
VOTO
18.Conforme Relatório que acompanha o presente Voto, verifica-se que a Equipe de Inspeção
realizou um trabalho cuidadoso e detalhado acerca das principais ocorrências relativas aos fatos
consubstanciados na Representação em tela.
19.O trabalho dos Analistas foi dividido em três partes. A primeira dedicada à Introdução e as duas
últimas relativamente aos "Fatos" propriamente ditos.
20.No que diz respeito aos fatos apurados, a equipe destacou as medidas institucionais e
administrativas adotadas preliminarmente com o objetivo de preparar as Centrais Elétricas de Rondônia
para o processo de privatização.
21.Assim, foi destacada a transferência para a ELETROBRÁS de cerca de 48% das ações da
CERON, pertencentes ao Estado de Rondônia, por intermédio do Contrato de Compra e Venda de Ações,
firmado em 20.12.96, no montante de R$ 22.100.000,00 (vinte e dois milhões e cem mil reais), pago
em duas parcelas, nos valores de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais) e R$ 7.100.000,00 (sete
milhões e cem mil reais), respectivamente em 23.12.96 e 27.12.96.
22.Dando prosseguimento às medidas sob enfoque, foi firmado, na mesma data do Contrato de
Compra e Venda supracitado (20.12.96), um Acordo de Acionistas entre o Governo do Estado de
Rondônia e a Eletrobrás, com a interveniência da CERON, cuja finalidade principal era reequacionar a
situação econômico-financeira desta última, visando o conseqüente processo de privatização, já referido
anteriormente.
23.Em 07 de julho de 1997, foi celebrado o Contrato de Empréstimo de Ativos Securitizados pelo
Tesouro Nacional, entre as Centrais Elétricas do Brasil S.A. e as Centrais Elétricas de Rondônia, com o
objetivo de dar continuidade ao processo de federalização da CERON. Dessa forma, a Eletrobrás
emprestou à empresa estadual de eletricidade, com cláusula de recompra, 934.559 títulos, no valor de
R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais), pelo prazo de até 24 (vinte e quatro) meses, findo o qual a
Eletrobrás deverá readquirir os referidos Títulos.
24.Após detido exame das principais cláusulas dos mencionados contratos, os Auditores do
Tribunal destacaram a questão suscitada na inicial desta Representação, referente à quantia repassada pelo
BNDES ao Governo do Estado, pelo prazo de 2 (dois) anos, mediante caução das ações a ele
pertencentes. Coincidentemente, o valor originário do Banco era também de R$ 12.000.000,00, o
mesmo estipulado para os Títulos acima mencionados.
242
25.A proposta de diligência ao BNDES decorreu da necessidade de ser esclarecido o assunto sob
exame, tendo em vista que o Presidente da CERON fez referência à existência de outro empréstimo de R$
12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), mas a Equipe de Inspeção não obteve cópia do
respectivo contrato de empréstimo, restando dúvida quanto à "fonte" desses recursos.
26.Na terceira parte do Relatório de Inspeção, a Equipe deu destaque ao Protocolo de Entendimento
entre o Estado de Rondônia e a CERON, envolvendo o débito da empresa, referente a ICMS, no montante
de R$ 78.000.000,00 (setenta e oito milhões de reais), apurado mensalmente e não recolhido no prazo
legal. Em contrapartida, o Estado reconheceu uma dívida de R$ 66.000.000,00 (sessenta e seis milhões de
reais), relativa a consumo de energia elétrica fornecida pela CERON aos órgãos da Administração
Pública Estadual. Em conseqüência, as Centrais Elétricas de Rondônia efetuaram o pagamento ao Estado
da quantia de R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais).
27.Além disso, os Analistas do TCU invocaram o Contrato de Consolidação, Confissão e
Parcelamento de Dívida, celebrado, em 03.11.97, entre o Governo do Estado (devedor) e a CERON
(credora), trazendo à baila, mais uma vez, a questão que gira em torno do pagamento de multa sobre
juros e correção monetária por atraso no recolhimento de ICMS, em desacordo com o disposto no Código
Tributário Nacional.
28. Assim, conforme foi registrado no Relatório que integra este Voto, as informações e
documentos adicionais chegados aos presentes autos, em decorrência das diligências e audiências
preliminares realizadas com o representante da ELETROBRÁS e os membros dos Conselhos Fiscal e de
Administração da CERON, pela Unidade Técnica competente, possibilitaram o esclarecimento de quase
todas as questões aqui representadas, a saber:
a)quanto à utilização de recursos do FAT, a ELETROBRÁS esclareceu (Of. CTA-PR 9.336/98,
fl. 136), que a aquisição das ações da CERON foi realizada com recursos da Reserva Global de Reversão
- RGR, ao amparo da Medida Provisória nº 1.560, de 19.12.96, art. 10. Não houve, portanto, utilização
dos recursos do FAT, assim, a operação foi considerada regular;
b)
no que tange ao empréstimo do BNDES ao Estado de Rondônia, o BNDES esclareceu
(Of. AT-173/98, fl. 66), que os recursos utilizados para concessão de financiamento do Estado, no valor
de R$ 12,9 milhões, a título de antecipação de receitas provenientes da desestatização da CERON, foram
recursos próprios da instituição e informou que todas as obrigações financeiras relativas à operação
haviam sido liquidadas. Para comprovar essas informações, foram enviados os seguintes documentos: Lei nº 663, de 2.7.96, que cria, no âmbito do Estado de Rondônia, o Programa Estadual de
Desestatização-PED (fls. 67/80); - Lei nº 687, de 18.12.96, que autoriza o Estado de Rondônia a contratar
empréstimo junto ao BNDES e dá outras providências (fls. 81/82); - Contrato de Financiamento nº
96.2.559.3.1, celebrado em 23.12.96, entre o BNDES e o Estado de Rondônia (fls. 83/94); e - Memorando
AF/DEFIN/GEPEC-065/98, que informa haverem sido liquidadas as obrigações financeiras relativas ao
contrato em referência (fls.95).
29.Relativamente à regularidade das operações em questão, como bem registrou o SubprocuradorGeral Jatir Batista da Cunha, em seu Parecer de fl. 365/368: "(...). Corroboram esse entendimento as
manifestações anteriores desta Corte de Contas nas quais informou-se:
a) à Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, nos termos do item 8.1.1. da Decisão
nº 232/98-TCU-Plenário, 'o exame dos atos praticados pela ELETROBRÁS, com a interveniência do
BNDES, visando ao saneamento financeiro das Centrais Elétricas de Rondônia - CERON e preparação
para a privatização dessa, aponta para a regularidade das operações realizadas';
b) à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, nos termos do
item 8.1 da Decisão nº 20/2002-TCU-Plenário, que, após a realização de auditoria, 'não foram verificadas
irregularidades nas operações de crédito concedidas no âmbito do Programa de Apoio à Reestruturação
e Ajuste Fiscal dos Estados, envolvendo contratos de antecipação de receita de privatização, e nas
operações de crédito de financiamentos destinados à execução de projetos de diversas naturezas,
realizadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES'."
30.Como se vê, restou pendente de esclarecimento apenas o fato relativo ao pagamento da multa
tributária no montante de R$ 1.356.038,80 (um milhão trezentos e cinqüenta e seis mil trinta e oito reais
e oitenta centavos), apontado como um ato antieconômico.
31.Tendo em vista a importância de se buscar o esclarecimento total dos fatos, antes do julgamento
conclusivo acerca do mérito da questão remanescente nos autos e, de acordo com a proposta da douta
243
Procuradoria, baixei, mais uma vez, o processo em diligência, para que a empresa esclarecesse também
qual a fonte de recursos que efetivamente teria custeado o pagamento da importância de R$ 12 milhões,
em 10.07.97 (cheque nº 633.485), estando incluído, nessa quantia, o valor da multa multicitada .
32.Ao analisar as novas informações juntadas ao processo, a Unidade Técnica, pela instrução de fls.
356/363, verificou que os recursos para realização da operação foram adquiridos por intermédio do
empréstimo junto a ELETROBRÁS, que originou o Contrato de Empréstimo de Ativos Securitizados
pelo Tesouro Nacional ELET-940316. E, quanto às justificativas e esclarecimentos apresentados pela
CERON, em atenção à diligência do TCU, a SECEX/RO não os considerou satisfatórios. Manteve, então,
o entendimento anterior (fl. 338), isto é: que o pagamento da questionada multa se caracterizava como um
ato de espontaneidade da iniciativa do sujeito passivo, nos termos do CTN, art. 138.
33.Tal conclusão resultou na reiteração da proposta da Unidade Instrutiva no sentido de que
fossem rejeitadas as alegações dos responsáveis, com as determinações indicadas na instrução. Entretanto,
ao invés da manifestação, então sustentada, no sentido de que fosse determinado o recolhimento, aos
cofres do Tesouro Nacional, do valor total pago a título de multa tributária, devidamente corrigido, o
Analista sugeriu a aplicação aos responsáveis da multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei nº 8.443/92,
e, dentre outras providências, propôs determinação à CERON no sentido de providenciar junto ao Estado
de Rondônia a restituição da multa tributária, de forma a recompor o Erário do respectivo prejuízo.
34.Vale observar que as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis a respeito da
ocorrência questionada estavam calcadas, dentre outras, nas seguintes alegações:
- era urgente o saneamento financeiro da CERON, com vistas à transferência de seu controle
acionário para a esfera federal;
- sob o aspecto financeiro, a opção mostrava-se vantajosa para a CERON, haja vista a concordância
do Estado em parcelar o montante tributário devido e o comprometimento governamental quanto à
regularização dos pagamentos das contas de energia elétrica;
- o Estado, efetivamente, não concordou com a compensação recíproca (fl. 253), como havia
ocorrido anteriormente com a parcela de R$ 10 milhões (fl. 250).
35.Os alegantes afirmaram, ainda, que o pagamento da multa não se caracterizava como um ato de
espontaneidade da CERON, tendo em vista que ocorreu depois do Protocolo de Entendimento. E
aduziram que o referido documento teria excluído a hipótese da espontaneidade apontada nos autos, haja
vista a disposição constante do parágrafo único do art. 138 do CTN, a saber: "não se considera
espontânea a denúncia apresentada após o início de qualquer procedimento administrativo ou medida
de fiscalização, relacionados com a infração". (grifei)
36.Ademais, entendo importante observar que não existe no presente processo nenhum documento
ou informação capaz de comprovar, com segurança, que a iniciativa partiu da CERON, conforme se
depreende da afirmativa do Analista à fl. 361 da instrução:
"Alguma dúvida poderia advir da possibilidade de o Estado haver tomado a iniciativa do
entendimento, o que levantaria uma remota chance de ação de cobrança. Contudo o Protocolo (fls.
227/228) contém o timbre da CERON, pelo que é razoável presumir a iniciativa da Companhia". (grifei)
37.De acordo com as informações consubstanciadas nas peças processuais e com a cuidadosa
análise apresentada pelo nobre Representante do Ministério Público, "... não resta claro que a CERON,
sujeito passivo, tenha tomado a iniciativa de denunciar ao Fisco sua situação irregular, para corrigi-la e
purgá-la, com o pagamento do tributo devido e o acréscimo somente de atualização monetária e juros de
mora, na forma do artigo 138, parágrafo único, do CTN. Não revelam os documentos acostados ao
processo que o pagamento tenha sido voluntário, pelo contrário. O recolhimento deu-se em razão de
ajustes com o Estado no tocante às faturas pendentes de energia elétrica. Denunciar é revelar a
existência de algo. Denunciar espontaneamente é, por livre vontade, sem constrangimentos, revelar algo,
ou seja, revelar algo sem provocação de outra pessoa.
Decerto que o Protocolo de Entendimento firmado em 10.07.97 foi precedido de inúmeras
negociações, haja vista que o Estado e a CERON vinham buscando, reciprocamente, solver seus débitos
de energia elétrica e ICMS. Cada parte tinha ciência da inadimplência da outra e havia interesse mútuo
na composição.
"19.Ante todo o exposto, entendo que o Tribunal poderá acolher as alegações de defesa do Diretor
Presidente da Centrais Elétricas de Rondônia S/A - CERON, Sr. José Carlos de Medeiros e determinar,
244
além de outras providências, juntada dos autos às contas da entidade relativas ao exercício de 1997 (TC926.697/1998-6) para exame em conjunto e em confronto.
Assim, acolhendo as proposições da douta Procuradoria e, em parte, as conclusões da SECEX/RO,
Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este Colendo Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 628 /2002-TCU- Plenário
1. Processo nº TC-006.814/97-2 c/ 1 Vol. anexo
2. Classe de Assunto: (VII) Representação
3. Interessado: ex-Senador Gilberto Miranda Batista
4. Entidade: Centrais Elétricas de Rondônia S.A.
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha
7. Unidade Técnica: SECEX-RO
8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1.- acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Carlos de Medeiros, Diretor
Presidente da Centrais Elétricas de Rondônia S/A - CERON, e demais responsáveis ouvidos nos autos;
8.2.- determinar a juntada do presente processo às contas da CERON relativas ao exercício de 1997
(TC-926.697/1998-6), para exame em conjunto e em confronto;
8.3. - encaminhar à ELETROBRÁS e à Secretaria Federal de Controle Interno cópia desta Decisão
bem como do Relatório e Voto que a fundamentam;
8.4. - dar ciência do inteiro teor desta deliberação bem como do Relatório e Voto que a
fundamentam ao ex-Senador Gilberto Miranda Batista, autor desta Representação.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC-017.259/2001-2
Natureza: Representação
Interessada: 8ª Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado de Goiás - Urbano Leal
Berquó Neto - Juiz Titular
Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Responsável: João Cristo Vieira de Melo
Ementa: Representação solicitando providências acerca da proibição de o Sr. João Cristo Vieira de
Melo "contratar com o Poder Público ou receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja majoritário, pelo período de 02
(dois) anos". Conhecimento para, no mérito, considerá-la improcedente. Ciência à interessada do teor da
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deliberação a ser adotada, esclarecendo que: a providência de que trata o Ofício nº 674/2001 não é da
competência deste Tribunal; e a inclusão do nome do responsável no Cadin não garante a efetividade da
sentença prolatada pela interessa. Arquivar este processo.
RELATÓRIO E VOTO
Adoto como Relatório o bem lançado Parecer da lavra do ilustre Subprocurador-Geral Dr. PAULO
SOARES BUGARIN, que aborda a manifestação de mérito oferecida pela Secex/GO, in verbis:
Trata-se de expediente encaminhado pelo Sr. Urbano Leal Berquó Neto, Juiz Federal da 8ª Vara da
Seção Judiciária do Estado de Goiás, por meio do qual solicita a esta Corte que comunique aos órgãos
competentes que o Sr. João Cristo Vieira de Melo, ex-empregado da Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos - ECT, está proibido, em função da sentença prolatada no curso de ação civil de improbidade
administrativa, movida pelo Ministério Público Federal, de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios, incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo período de dois anos (fl. 3).
2. Em atenção ao referido pleito, e tendo em vista que o responsável já havia sido condenado, por
meio do Acórdão nº 454/99-2ª Câmara (Ata nº 38/99), a recolher o débito decorrente da apropriação de
numerário dos cofres da empresa na agência de Iaciara/GO, a Presidência do Tribunal solicitou ao
Presidente da ECT a inclusão do nome do Sr. João Cristo Vieira de Melo no Cadastro Informativo dos
Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais - CADIN (fl. 19).
3. Os autos foram então encaminhados ao Gabinete do Sr. Ministro Benjamin Zymler, que proferiu
o Despacho de fl. 21, alertando para o fato de que a inscrição no CADIN não atende aos objetivos
almejados pelo Juiz Federal, pois, caso haja quitação do débito, o responsável poderá retirar seu nome do
cadastro, antes mesmo do período de dois anos. Ao final, propõe que o supracitado expediente seja
conhecido como Representação, fazendo-se o sorteio de relator, com a finalidade de analisar se compete
ao Tribunal efetuar as providências solicitadas pelo magistrado.
4. A SECEX/GO, ao examinar a questão, observou que 'o objeto do pleito não se refere à
providência exigida por lei ou norma esparsa de competência deste TCU, de sorte que inexiste a
obrigatoriedade do seu atendimento, inobstante aquilatarmos que esta deveria ter sido endereçada ao
órgão concedente (ECT), de acordo com o disposto nos § 1º e inc. I do art. 2º da MP nº 1621-36/98' (fl.
25).
5. Esclarece, ademais, a Unidade Técnica, que a inclusão do nome do responsável no CADIN
satisfaz parcialmente o pedido do magistrado, pois, se por um lado, a existência de registro há mais de
trinta dias constitui fator impeditivo para a realização de operações de crédito, para a concessão de
incentivos fiscais e financeiros e para a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos com
órgãos e entidades da Administração Pública Federal, que devem consultá-lo prévia e obrigatoriamente,
nos termos dos arts. 6º e 7º da MP nº 1.621-36/98; por outro, existe a possibilidade de haver quitação
do débito, que assegura a imediata suspensão do registro (cf. § 2º do supracitado art. 7º), antes de
decorrido o período de dois anos (fls. 25/26).
6. Concluindo, propõe a SECEX/GO que se conheça e negue provimento à presente Representação,
esclarecendo-se ao requerente que não faz parte da competência desta Corte promover o encaminhamento
solicitado e que a inclusão do nome do responsável no CADIN não garante a efetividade da sentença (fl.
26).
7. Inicialmente, cabe destacar que o procedimento requerido pelo Sr. Juiz Federal não se enquadra
nas competências desta Corte estabelecidas pelo art. 71 da Constituição Federal e pelo art. 1º da Lei nº
8.443/92.
8. Ademais, a Lei nº 8.429, de 2.6.92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos
nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração
pública direta, indireta ou fundacional, e prevê, no seu art. 12, inciso II, a pena imposta ao Sr. João Cristo
Vieira de Melo, em nenhum momento atribui competência ao TCU para expedir comunicado a órgãos e
entidades da Administração Pública, com vistas a adotarem providências em razão da aplicação das penas
nela previstas.
9. A respeito da discussão sobre o CADIN, vale observar que a Medida Provisória nº 1.621-36/98,
citada nos pronunciamentos da Unidade Técnica, foi reeditada várias vezes, com alterações, culminando
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com a publicação da MP nº 2.176-79, de 23.8.2001, atualmente em vigor.
10.Cabe ressaltar, a propósito, que o art. 7º da MP mencionada pela Unidade Técnica sofreu
significativa alteração. Tal artigo previa, in verbis:
'Art 7º. A existência de registro no CADIN há mais de trinta dias constitui fator impeditivo para a
celebração de qualquer dos atos previstos no artigo anterior.
§ 1º Não se aplica o disposto no caput deste artigo quando o devedor comprove que:
I - ajuizada ação, com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, tenha
oferecido garantia idônea e suficiente ao Juízo, na forma da lei;
II - esteja suspensa a exigibilidade do crédito objeto do registro, nos termos da lei.
§ 2º O devedor poderá efetuar depósito do valor integral do débito que deu causa ao registro no
CADIN, na forma estabelecida pelo Poder Executivo, para assegurar a imediata suspensão do
impedimento de que trata este artigo.
§ 3º Na hipótese de o devedor não comprovar o pagamento ou a inexistência do débito, no prazo de
trinta dias, a importância do depósito de que trata o parágrafo anterior será utilizada na quitação total
ou parcial do débito, salvo a hipótese de ajuizamento de ação para discutir a natureza da obrigação ou
seu valor.
§ 4º Em caso de relevância e urgência, e nas condições que estabelecerem, o Ministro de Estado da
Fazenda e o Ministro de Estado sob cuja supervisão se encontre o órgão ou entidade credora poderão
suspender, em ato conjunto, o impedimento de que trata este artigo.' (Grifou-se).
11.Já o art. 7º da MP nº 2.176-79/2001 estabelece, in verbis:
'Art. 7º. Será suspenso o registro no CADIN quando o devedor comprove que:
I - tenha ajuizada ação, com o objetivo de discutir a natureza da obrigação ou o seu valor, com o
oferecimento de garantia idônea e suficiente ao Juízo, na forma da lei;
II - esteja suspensa a exigibilidade do crédito objeto do registro, nos termos da lei.'
12.Parece-nos, entretanto, que a não-inclusão do texto do § 2º do art. 7º da MP nº 1.621-36/98 na
MP atualmente em vigor não afeta a discussão a respeito da possível quitação do débito por parte do
responsável, com a conseqüente exclusão de seu registro no CADIN.
13.Com efeito, tal hipótese encontra-se prevista tanto no § 4º do art. 2º da MP nº 1.621-36/98 como
no § 5º do art. 2º da MP nº 2.176-79/2001, nos seguintes termos:
'Comprovado ter sido regularizada a situação que deu causa à inclusão no CADIN, o órgão ou
entidade responsável pelo registro procederá, no prazo de cinco dias úteis, à respectiva baixa.'
14.Cumpre consignar, ademais, que o § 3º do art. 7º da Instrução Normativa/TCU nº 13/96, alterada
pelas IN/TCU nºs 20/98, 35/2000, 38/2000 e, mais recentemente, pela IN/TCU nº 41, de 15.5.2002,
publicada nesta data no Diário Oficial da União, estabelece, in verbis:
'§ 3º O nome do responsável será excluído do Cadastro Informativo dos débitos não quitados de
órgãos e entidades federais - CADIN quando ocorrer qualquer das seguintes hipóteses:
I - pagamento do débito, com os devidos acréscimos legais, devendo o órgão ou entidade gestora
informar esse fato ao Tribunal de Contas da União, para que seja dada quitação ao responsável;
II – comunicação deste Tribunal, após o julgamento da TCE pela regularidade ou pela exclusão da
responsabilidade; quando for dada quitação ao responsável; quando for deferido o parcelamento do
débito, depois de comprovado o pagamento da primeira parcela; ou ainda quando for afastado o débito
em sede de recurso'.
15.Nesse mesmo sentido, prevê o art. 5º da Decisão Normativa/TCU nº 45, de 15.5.2002, também
publicado nesta data no DOU, que:
'Art. 5º A SEGECEX fará a exclusão do nome do responsável do CADIN ou a SECEX competente
comunicará o órgão ou entidade a que se vincula originariamente o crédito, ou seu sucessor, para que a
faça, conforme as atribuições indicadas nos arts. 2º e 3º, nos seguintes casos:
I – quitação da dívida, com os devidos acréscimos legais, dada pelo Tribunal;
II – julgamento das contas pela regularidade ou pela isenção da responsabilidade, com o trânsito
em julgado do acórdão;
III – deferimento de pedido de parcelamento da dívida, depois de comprovado o pagamento da
primeira parcela; ou
IV – afastamento da dívida, por meio de decisão do Tribunal em recurso sem efeito suspensivo.
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§ 1º Em qualquer caso, a exclusão será feita no prazo máximo de cinco dias depois de verificadas
as condições que a autorizem.
§ 2º Se por motivo fundado não for possível o cumprimento do prazo referido no parágrafo
anterior, o Presidente do Tribunal, ou a autoridade por ele delegada, expedirá certidão de regularidade
da dívida ao interessado.'
16.Ante todo o exposto, este Representante do Ministério Público, concordando parcialmente com a
proposta de encaminhamento formulada pela SECEX/GO à fl. 26, manifesta-se no sentido de que esta
Corte conheça e negue provimento à presente Representação, e informe ao interessado que a providência
constante do expediente de fl. 3 não é da competência do TCU, esclarecendo-lhe, adicionalmente, que a
permanência do registro no CADIN poderá ser inferior ao período fixado na sentença, diante das
hipóteses previstas nos arts. 2º, § 5º, e 7º, incisos I e II, da Medida Provisória nº 2.176-79/2001; no art. 7º,
§ 3º, da IN/TCU nº 13/96, alterada pelas IN/TCU nºs 20/98, 35/2000, 38/2000 e 41/2002; e no art. 5º da
Decisão Normativa/TCU nº 45/2002."
2. Como se observa do acima relatado, a presente Representação preenche os requisitos de
admissibilidade, razão pela qual deve ser conhecida pelo Tribunal.
3. Quanto ao mérito, constato que:
a) o encaminhamento solicitado pelo MM. Juiz não se enquadra nas competências desta Corte
estabelecidas pelo art. 71 da Constituição Federal e pelo art. 1º da Lei nº 8.443/92;
b) a inclusão do nome do responsável no Cadin não garante a efetividade da sentença prolatada por
aquela Vara Federal no Estado de Goiás.
Assim, com fundamento nessas razões, acolho, no mérito, os pareceres da Secex/GO e do
Ministério Público e VOTO por que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este Plenário.
TCU., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 629 /2002-TCU-Plenário
1. Processo nº TC-017.259/2001-2
2. Classe de Assunto: VII - Representação
3. Interessada: 8ª Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal no Estado de Goiás/GO - Urbano Leal
Berquó Neto - Juiz Federal Titular
4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
5. Relator: Ministro Valmir Campelo
6. Representante do Ministério Público: Dr. Paulo Soares Bugarin
7. Unidade Técnica: Secex/GO
8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 – conhecer da presente Representação, com base no disposto no art. 213 do Regimento
Interno/TCU c/c os arts. 68 e 69, inciso III, da Resolução TCU nº 136/2000, para, no mérito, considerá-la
improcedente;
8.2 - dar ciência do teor desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que fundamentam, ao Exmº.
Sr. Juiz Urbano Leal Berquó Neto, esclarecendo-lhe que:
a) a providência de que trata o Ofício nº 674/2001 não é da competência deste Tribunal;
b) a permanência do registro no Cadin poderá ser inferior ao período fixado na sentença, diante das
hipóteses previstas nos arts. 2º, § 5º, e 7º, incisos I e II, da Medida Provisória nº 2.176-79/2001; no art. 7º,
§ 3º, da IN/TCU nº 13/96, alterada pelas IN/TCU nºs 20/98, 35/2000, 38/2000 e 41/2002; e no art. 5º da
Decisão Normativa/TCU nº 45/2002;
8.3 - arquivar o processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
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11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo
(Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE VII – PLENÁRIO
TC 001.042/2001-3
Natureza: Representação
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região
Interessada: Procuradoria Regional do Trabalho da 11ª Região
Ementa: Representação. Promoção e movimentação de servidores em desacordo com a legislação
pertinente vigente à época em que concretizados os atos. Audiência dos responsáveis, que não elidiram a
irregularidade aventada. Conhecimento. Procedência. Determinação para sustar o ato inquinado.
RELATÓRIO
Adoto como relatório o substancioso parecer do Exmo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin:
“Trata-se de expediente encaminhado pelo Ministério Público do Trabalho – Procuradoria
Regional do Trabalho da 11ª Região, recebido nesta Corte como Representação, nos termos do Despacho
de fl. 15, por meio do qual se noticia a afronta ao art. 7º da Lei nº 9.421, de 24/12/96 (DOU de 26/12/96),
com a edição da Resolução Administrativa nº 06/2001 pelo Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região.
2.
Observa aquela Procuradoria que, ao expedir o supracitado ato administrativo, o
TRT/11ª Região resolveu conceder progressão, dentro da mesma categoria funcional, aos ocupantes das
classes iniciais e intermediárias, das categorias funcionais do Quadro da Secretaria, para a classe
imediatamente superior, posicionando-os nos padrões correspondentes aos que ocupam na classe
originária, além de movimentar os ocupantes dos padrões iniciais e intermediários das classes finais para
o último padrão da mesma classe, com efeitos retroativos a 14/11/96.
3.
Por fim, esclarece a Representante do Parquet, que a Procuradoria Regional do Trabalho
da 11ª Região ingressou com Recurso Ordinário em Matéria Administrativa perante o Tribunal Superior
do Trabalho, tendo em vista que a norma legal agredida vedou progressões e movimentações funcionais
sem o preenchimento dos requisitos legais, destacando que o ato impugnado colide com os princípios
constitucionais da moralidade administrativa e da impessoalidade, previstos no art. 37 da Constituição
Federal.
4.
Ao instruir o feito, às fls. 17/18, a Secex/AM ressalta que a questionada progressão foi
concedida com base na Portaria nº 68, de 31/10/96, do STF e na Resolução Administrativa nº 360, de
14/11/96, do TST, por meio das quais foram concedidos os mesmos benefícios aos servidores dos
respectivos Órgãos.
5.
A seguir, a Unidade Técnica informa que o art. 7º da Lei nº 9.421, de 24/12/96, estabelece
que a promoção nas carreiras do Poder Judiciário dar-se-á sempre de um padrão para o seguinte, com o
interstício mínimo de um ano, em épocas e sob critérios fixados em regulamento.
6.
Adentrando mais propriamente na discussão de mérito, a Secex/AM argumenta que não se
pode argüir a ilegalidade das supracitadas Portaria do STF e Resolução do TST, pois entraram em vigor
anteriormente à data de publicação da Lei nº 9.432/96.
7.
Com relação à Resolução Administrativa nº 06/2001, questionada na presente
Representação, entende a Secretaria: que também nela não se verifica ilegalidade, nem ofensa aos
princípios constitucionais, tendo em vista que seus efeitos retroagem a 14/11/96, mesma data da
Resolução Administrativa nº 360/96 – TST e anterior, portanto, à publicação da Lei nº 9.421/96; que teve
249
por finalidade corrigir distorções salariais entre servidores de uma mesma carreira, beneficiando a todos,
indistintamente; e que os órgãos do Poder Judiciário possuem autonomia funcional, administrativa e
financeira.
8.
Não obstante esse posicionamento, a Unidade Técnica, tendo em vista os princípios
constitucionais do contraditório e da ampla defesa, propugnou, preliminarmente, pela realização de
diligência, concedendo oportunidade à Titular do TRT-11ª Região de se manifestar sobre as questões
apontadas nos presentes autos.
9.
Em resposta à supracitada diligência, a Presidente daquela Corte, utilizando-se dos
argumentos constantes da instrução da Secex/AM (fls. 17/18), que transcreveu em seu expediente, conclui
que a tese jurídica desenvolvida pelo Ministério Público do Trabalho foi equivocada, vez que a
questionada Resolução apenas determina a correção de uma distorção ocorrida anteriormente à vedação
imposta pela Lei nº 9.421/96, não caracterizando ofensa aos princípios constitucionais da moralidade
administrativa e da impessoalidade (fls. 22/23).
10.Além disso, aquele Órgão do Poder Judiciário procura demonstrar a legalidade da Resolução
Administrativa nº 006/2001, argumentando que sua edição foi motivada pelos atos administrativos
adotados no âmbito do STF e do TST (fl. 24).
11.Nesse sentido, ressalta que tal procedimento “o TRT 11ª Região, como órgão da Justiça do
Trabalho, deve observar as instruções e atos oriundos do Tribunal Superior do Trabalho, órgão máximo
do Judiciário Trabalhista no País, que por sua vez, segue as orientações do Supremo Tribunal Federal,
órgão maior do Poder Judiciário da União, buscando, desse modo, chegar à uniformidade de critérios e
procedimentos. No entanto, sem motivo justificado, este Regional deixou de adotar tal medida no ano de
1996, resultando prejudicados os servidores que se encontravam à época em idêntica situação aos
servidores dos Tribunais Superiores bem como dos outros Regionais, o que foi devidamente reparado
com o advento da Resolução Administrativa 006/2001” (fl. 25).
12.Na defesa da legalidade da referida Resolução, o TRT-11ª Região invoca, ainda, que há direito
adquirido à vantagem, já consolidado antes de entrar em vigor a Lei nº 9.421/96 (fl. 25).
13.Quanto à situação atual do Recurso Ordinário em Matéria Administrativa interposto pela
Procuradoria Regional do Trabalho da 11ª Região, informa que se encontra no TST desde 02/04/2001,
sendo que o Serviço de Pessoal do TRT-11ª Região promoveu “o apostilamento dos servidores que se
enquadravam nas condições previstas nos Incisos I e II do citado diploma legal. No entanto, em razão do
referido recurso, ao qual foi deferido efeito suspensivo, não foram efetuados quaisquer pagamentos aos
servidores alcançados pela progressão funcional objeto da Resolução Administrativa 06/2001” (fl. 25).
14.Voltando a instruir o feito, a Secex/AM, baseando-se no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição
Federal e considerando que a questionada Resolução teve por finalidade regular uma situação anterior à
Lei nº 9.421/96, concorda com a tese da existência de direito adquirido, concluindo pela inexistência de
ilegalidade e pela improcedência desta Representação (fl. 28).
II
15.Com as devidas vênias, entende-se que a alegação de que o benefício ora examinado foi
concedido em face de direito adquirido não pode prosperar.
16.De acordo com Pedro Nunes (in Dicionário de tecnologia jurídica, Rio de Janeiro, Freitas
Bastos, 1979, v. 1, p. 351), citado por Pinto Ferreira (in Comentários à Constituição Brasileira, São
Paulo, Saraiva, 1989, v. 1, p. 150), “direito adquirido é a vantagem jurídica, líquida, certa, lícita,
concreta, que a pessoa obtém na forma da lei vigente e que se incorpora definitivamente e sem
contestação ao patrimônio de seu titular, não lhe podendo ser subtraída para vontade alheia, inclusive
dos entes estatais e seus órgãos.”
17.Cabe, inicialmente, observar o teor dos pareceres exarados no âmbito do TRT-11ª Região, que
examinaram o pedido formulado por servidor daquele Órgão, protocolado em 12/06/2000, de que aquela
Corte concedesse progressão e movimentação funcional, na forma estabelecida pelo STF e pelo TST (fl.
04).
18.Por meio da Informação nº 105/2000 (fls. 08/10), o Setor de Legislação de Pessoal do TRT-11ª
Região, ao se manifestar favoravelmente à concessão do benefício ao requerente e a todos os servidores
que se encontram em igual situação e que estavam em exercício na data da publicação da Portaria do STF,
250
registrou que o TRT-11ª Região estendeu a seus servidores a movimentação de padrão de caráter geral
concedida pelo STF em maio de 1995, sendo que, em 1996, deixou de adotar os mesmos critérios,
deixando de beneficiar os servidores que ocupavam, na época, a classe inicial de suas respectivas
categorias funcionais.
19.Observa-se, claramente, pelos argumentos utilizados na supracitada Informação, que a concessão
de progressão e de movimentação funcional aos seus servidores, na forma adotada por outros Tribunais
Superiores, insere-se no poder discricionário da administração do TRT-11ª Região, pois não havia
nenhuma norma legal ou regulamentar que obrigasse o Regional a adotar aquelas medidas. Tanto isso é
verdade que, em 1995, o TRT concedeu a vantagem e, podendo repetir o ato em 1996, não o fez.
20.Segundo Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros
Editores, 19ª ed., 1994, p. 102-103), “Poder discricionário é o que o Direito concede à Administração, de
modo explícito ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo.” Aduz, ainda, que a “faculdade discricionária distingue-se da
vinculada pela maior liberdade de ação que é conferida ao administrador. Se para a prática de um ato
vinculado a autoridade pública está adstrita à lei em todos os seus elementos formadores, para praticar
um ato discricionário é livre, no âmbito em que a lei lhe concede essa faculdade.”
21.Cumpre destacar que, sendo um ato administrativo discricionário, enquanto tal ato não entrar em
vigor, não gera direito líquido e certo, não se podendo, portanto, invocar a existência de direito adquirido
ao benefício.
22.Registre-se, ademais, que a Assessoria Jurídica da Presidência do TRT-11ª Região, por meio de
Parecer emitido em 12/09/2000 (fls. 11/12), também se pronunciando favorável ao pleito, argumentou
que “o Poder Judiciário possui autonomia funcional, administrativa e financeira. Assim, sendo o
Regional Órgão integrante da Justiça do Trabalho, como tal, funciona perfeitamente coordenado em
regime de mútua colaboração sob a orientação do Tribunal Superior do Trabalho, na forma do art. 646
da CLT. Desta forma, o Setor Competente não atentou para o fato de que o TST, através da R.A 369/96
[o correto é R.A. nº 360/96], tinha concedido progressão e movimentação funcional aos seus servidores
de sua Secretaria”, acabando por prejudicar o requerente.
23.Mais uma vez, fica evidente que os argumentos utilizados para justificar a adoção das medidas
constantes da Resolução questionada giram em torno da isonomia de procedimentos que deve haver entre
os órgãos do Poder Judiciário. Cabe ressaltar, por oportuno, que não se discute, nesta ocasião, se deveria
ou não ser estendido, na época própria, o benefício concedido pelo STF e pelo TST aos servidores dos
TRTs, por considerar-se que competia ao Órgão, diante de sua autonomia administrativa e exercendo seu
poder discricionário, decidir, com base no juízo de conveniência e de oportunidade, se caberia fazê-lo,
desde, é claro, que não houvesse norma legal impedindo a realização do ato concessório.
24.A questão que se coloca, e que não foi abordada nos pareceres supramencionados, diz respeito
justamente à existência de expressa vedação legal para a dita concessão, na forma em que foi efetivada
pela Resolução Administrativa nº 06/2001 – TRT-11ª Região, tendo em vista que a Lei nº 9.421, de
24/12/96, que “cria as carreiras dos servidores do Poder Judiciário, fixa os valores de sua remuneração
e dá outras providências”, estabelece, em seu art. 7º, que:
“Art. 7º A promoção nas carreiras dar-se-á sempre de um padrão para o seguinte, com interstício
mínimo de um ano, em épocas e sob critérios fixados em regulamento, em função do resultado de
avaliação formal do desempenho do servidor.”
25.É claro que não se pode admitir que a simples menção, na Resolução, de que produz efeitos a
partir de data anterior à de publicação da aludida norma legal serviria para suprimir tal vedação. Do
contrário, seria muito simples burlar a legislação restritiva de direitos pela mera expedição de atos
normativos que retroagem a datas anteriores à de publicação da lei.
26.Vale observar, adicionalmente, que esta Corte, ao apreciar relatório de auditoria realizada na
Justiça Federal de Primeira Instância – Seção Judiciária de Sergipe, decidiu, entre outras providências,
fixar prazo de 15 dias para que o Sr. Presidente do Tribunal Regional Federal da 5ª Região adotasse
providências com vistas a tornar sem efeito as movimentações extraordinárias de padrões concedidas pela
Portaria nº 047, de 24/01/97, por serem contrárias ao disposto no art. 7º da Lei nº 9.421, de 24/12/96
251
(Decisão nº 827/99 – Plenário – Ata nº 50/99). Note-se, a propósito, que a referida Portaria estabeleceu
efeitos financeiros a partir de 23/12/96.
III
27.Ante todo o exposto, e considerando a informação constante dos autos de que não foi efetuado
qualquer pagamento aos servidores alcançados pela progressão funcional ora questionada, este
Representante do Ministério Público propõe que esta Corte considere procedente a presente
Representação, fixando, com base no inciso IX do art. 71 da Constituição Federal e normas
infraconstitucionais conexas, prazo de 15 dias para que a Srª Presidente do Tribunal Regional do Trabalho
da 11ª Região adote providências no sentido de que seja tornada sem efeito a Resolução Administrativa nº
006, de 09/01/2001, tendo em vista que contraria o disposto no art. 7º da Lei nº 9.421, de 24/12/96 (DOU
de 26/12/96)”.
É o Relatório.
VOTO
Peço venha por dissentir da Unidade Técnica.
Acaso houvesse uma legislação impositiva ao Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região para
que promovesse ou movimentasse os servidores de seu Quadro de Pessoal assim que preenchidos os
requisitos legais necessários porventura estabelecidos, aí sim estaríamos diante de direitos adquiridos
pelos servidores alcançados pela suposta norma, não exercidos (os direitos) em virtude de um lapso da
Administração do órgão.
Não é o caso, como assinala o Parquet. As normas aplicáveis ao caso antes do advento da Lei n°
9.421, de 24/12/96, compreendiam-se na esfera discricionária dos dirigentes do órgão e, portanto,
reafirmo, não têm o condão de conferir o status de direito adquirido (não exercido) a qualquer servidor.
Ante o exposto, acolho o parecer do Ministério Público e Voto por que seja adotada a Decisão que
ora submeto à apreciação deste Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
DECISÃO Nº 630 /2002 – TCU – Plenário
1.
Processo TC 001.042/2001-3
2.
Classe de Assunto: VII – Representação
3.
Interessada: Procuradoria Regional do Trabalho da 11ª Região.
4.
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região.
5.
Relator: Ministro Adylson Motta
6.
Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7.
Unidade Técnica: Secex/AM.
8.
Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento na
letra u do inciso I do art. 19 do Regimento Interno, DECIDE:
8.1 conhecer da presente Representação, por cumprir os requisitos de admissibilidade previstos no
art. 213 do Regimento Interno combinado com o inciso VII do art. 69 da Resolução nº 136/2000, para, no
mérito, considerá-la procedente;
8.2 determinar, com fundamento no inciso IX do art. 71 da Constituição Federal, à Presidência do
Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região que adote as medidas necessárias a tornar sem efeito a
Resolução Administrativa n° 006/2001, por contrariar o disposto no art. 7° da Lei n° 9.421, de 24 de
dezembro de 1996;
252
8.3 determinar à Secex/AM que acompanhe o cumprimento do disposto no subitem 8.2 retro,
representando ao Tribunal, se necessário;
8.4 encaminhar à interessada cópia desta Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a
fundamentam; e
8.5 determinar o arquivamento do processo.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
GRUPO I – CLASSE VII – Plenário
TC 003.830/2002-3
Natureza: Acompanhamento
Interessado: Tribunal de Contas da União – Secex/MS
Órgãos: Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, Tribunal Regional do Trabalho – TRT
24ª Região, Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul e Seção Judiciária da Justiça
Federal em Mato Grosso do Sul
Ementa: Acompanhamento de cumprimento da Decisão nº 838/2001- TCU – Plenário. Existência
de falhas formais e de pouca materialidade. Caráter orientador da decisão em exame. Determinação.
Encaminhamento de cópias aos demais órgãos. Arquivamento.
RELATÓRIO
Adoto como parte do presente Relatório a bem-lançada instrução de fls. 166/168, verbis :
“O item 8.2 da Decisão nº 838/2001-TCU-Plenário, prolatada no TC-004.298/2001-3, determinou à
SEGECEX a ‘adoção de providências com vistas a que as Unidades em cuja clientela estejam os órgãos e
entidades que contrataram, por inexigibilidade de licitação, a Americel S/A, para a prestação dos serviços
de telefonia celular móvel, procedam ao exame dos aspectos da legalidade dessas contratações de acordo
com os princípios e normas estabelecidos pela Constituição Federal e a Lei nº 8.666/93, na forma do
determinado no item 8.5 da Decisão nº 196/2001-Plenário, Ata 13/2001’.
2.Em cumprimento à mencionada Decisão e ao Memorando-Circular nº 36/2001-SEGECEX, esta
Secex/MS diligenciou aos responsáveis pelos órgãos adiante elencados, todos integrantes da LUJ 05, da
relatoria do Excelentíssimo Ministro Adylson Motta, para informar sobre a contratação da empresa de
telefonia celular Americel S/A:
a)Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul;
b)Tribunal Regional do Trabalho – 24ª Região/MS;
c)Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul;
d)Seção Judiciária da Justiça Federal de Mato Grosso do Sul.
3.Cabe aqui a abertura de parêntese para registrar que, em razão da maioria dos órgãos/entidades
diligenciados terem informado que não contrataram a Americel S/A e tendo em vista a economia
processual, optamos por reunir todos os órgãos integrantes de cada LUJ em um único processo para
encaminhamento do acompanhamento da Decisão ao respectivo Ministro Relator.
253
4.Em resposta à diligência, a Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, o Tribunal
Regional do Trabalho – 24ª Região/MS e a Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul
informaram que não têm contrato com a mencionada Americel S/A .
5.A Seção Judiciária da Justiça Federal de Mato Grosso do Sul, por intermédio do Ofício nº 206/01DFOR, informou que efetuou contrato com a empresa Americel, com fundamento no art. 24, II, da Lei nº
8.666/93, encaminhando cópia do Processo nº 72/JUN/98-EOF. Posteriormente, foram encaminhados a
esta Unidade cópia dos seguintes processos, ambos relativos ao telefone 67-922-5990:
a)18/FEV/99-EOF – dispensa de licitação com fundamento no art. 24, II, da Lei nº 8.666/93;
b)01/JAN/2001-EOF – inexigibilidade de licitação com base no art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93.
6.De se registrar que consta no processo 01/JAN/2001-EOF o Ofício nº 520/2001-SADM, de
12/12/2001, solicitando à Americel S/A o cancelamento da linha telefônica 922-5990.
7.Os 3 (três) processos acostados não estão adequadamente formalizados. O processo 01/JAN/2001EOF e o 18/FEV/99-EOF não contém o contrato firmado com a Americel S/A, como conseqüência não
haveria como averiguar o prazo, o valor previsto. Também, no processo 01/JAN/2001-EOF não foi
justificada a inviabilidade de competição, contrariando o art. 26 da Lei nº 8.666/93, uma vez que é fato
público e notório em Mato Grosso do Sul que a instalação e funcionamento da Telems Celular S/A (outra
empresa prestadora de serviço móvel celular) no Estado de Mato Grosso do Sul é anterior à instalação da
Americel S/A.
8.Contudo, examinando os pagamentos efetuados nos processos 72/JUN/98-EOF e 18/FEV/99EOF, constata-se que não ultrapassaram o valor limite do art. 24 da Lei nº 8.666/93. E analisando-se
conjuntamente o fato dos pagamentos decorrentes do processo 01/JAN/2001-EOF terem sido
interrompidos e a pequena materialidade dos recursos envolvidos, entendemos de melhor alvitre que, à
semelhança das determinações endereçadas ao Tribunal Superior do Trabalho, contidas na supracitada
Decisão nº 838/2001-Plenário, seja efetuada determinação à Seção Judiciária da Justiça Federal em Mato
Grosso do Sul, com remessa de cópia da Decisão 838/2001-TCU-Plenário.
9.Ainda, considerando que, embora não tenham contratado a Americel S/A, os demais órgãos
diligenciados podem vir a contratar a mesma ou outra empresa de serviço de telefonia móvel celular;
considerando o caráter orientador contido na Decisão nº 838/2001-Plenário, oportuna é a remessa de
cópia da mencionada Decisão à Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, ao Tribunal Regional
do Trabalho – 24ª Região/MS e a Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul, para
conhecimento.
10.Em face do exposto, sugerimos que os autos sejam elevados à consideração do Relator da LUJ 5,
Excelentíssimo Senhor Ministro Adylson Motta, propondo:
I – determinar à Seção Judiciária da Justiça Federal de Mato Grosso do Sul que, ao contratar
diretamente por inexigibilidade de licitação, formalize apropriadamente a sua decisão administrativa,
indicando as razões determinantes para a escolha do fornecedor ou prestador de serviços, de acordo com o
disposto no artigo 26, parágrafo único, da Lei nº 8.666/92;
II – determinar ao Controle Interno da Justiça Federal – Seção Judiciária de Mato Grosso do Sul
que se manifeste, nas próximas contas, acerca do cumprimento da determinação contida no item I;
III – encaminhar cópia da Decisão nº 838/2001-Plenário à Seção Judiciária da Justiça Federal de
Mato Grosso do Sul, à Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, ao Tribunal Regional do
Trabalho – 24ª Região/MS e a Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul, para
conhecimento.”
À fl. 168, o ilustre Secretário de Controle Externo, acolhe a proposta de encaminhamento acima
transcrita.
É o Relatório.
VOTO
A meu ver, o determinado pela Decisão nº 838/2001 foi diligentemente cumprido pela Secex/MS,
em cuja instrução está consignada a verificação de falhas formais e de pouca materialidade.
254
Diante disso e do caráter orientador da referida Decisão Plenária, acolho a proposta de
encaminhamento da Unidade Técnica e Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora
submeto à deliberação deste Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões, em 12 de junho de 2002.
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
D E C I S Ã O Nº 631 /2002 – TCU – Plenário
l. Processo TC 003.830/2002-3
2.
Classe de Assunto: VII – Acompanhamento
3.
Interessado: Tribunal de Contas da União – Secex/MS
4.
Órgão: Superintendência Regional da Receita Federal – 8ª Região Fiscal/MF
5.
Relator: Ministro Adylson Motta
6.
Representante do Ministério Público: não atuou
7.
Unidade Técnica: Secex/MS
8.
Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator e com fulcro no art. 19,
inciso I, u, do Regimento Interno, DECIDE:
8.1. determinar à Seção Judiciária da Justiça Federal de Mato Grosso do Sul que, ao contratar
diretamente por inexigibilidade de licitação, formalize apropriadamente a sua decisão administrativa,
indicando as razões determinantes para a escolha do fornecedor ou prestador de serviços, de acordo com o
disposto no art. 26, parágrafo único, da Lei nº 8.666/92;
8.2. determinar ao Controle Interno da Justiça Federal – Seção Judiciária de Mato Grosso do Sul
que se manifeste, nas próximas contas, acerca do cumprimento do disposto no subitem anterior;
8.3. encaminhar cópia da Decisão nº 838/2001 – Plenário à Seção Judiciária da Justiça Federal de
Mato Grosso do Sul, à Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul, ao Tribunal Regional do
Trabalho – 24ª Região e à Procuradoria Regional do Trabalho em Mato Grosso do Sul, para
conhecimento; e
8.4. juntar os presentes autos às contas da Seção Judiciária da Justiça Federal de Mato Grosso do
Sul, relativas ao exercício de 2001.
9. Ata nº 20/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 12/06/2002 – Ordinária
11. Especificação do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Iram Saraiva, Valmir Campelo,
Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
11.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
GRUPO I - CLASSE VII – Plenário
TC-021.206/1983-0 (com 30 volumes)
Natureza: Acompanhamento
Entidade: Banco Central do Brasil - Bacen
Interessado: Tribunal de Contas da União
Ementa: Banco Central do Brasil. Liquidação extrajudicial de instituições financeiras. Caso Coroa-
255
Brastel. Necessidade de que o processo falimentar do Grupo Coroa-Brastel seja concluído para que se
avalie a existência de prejuízo ao erário. Determinação ao Bacen para que informe nas suas contas anuais
a situação do processo falimentar e das ações judiciais movidas por ex-investidores do Grupo CoroaBrastel. Monitoramento da determinação pelo Controle Interno. Acompanhamento pela Unidade Técnica
competente. Arquivamento dos autos.
Todas as questões tratadas neste processo foram resumidas, de forma circunstanciada e objetiva, no
despacho do Sr. Diretor da 1ª D.T. da 2ª Secex, razão pela qual adoto-o como parte do Relatório.
“Estes autos têm origem em Requerimento firmado pelos Ministros Luciano Brandão Alves de
Souza e Ewald Sizenando Pinheiro, acolhido pelo Plenário na Sessão de 01.09.83, diante do disposto nas
Leis 4.595/64 e 4.728/65, nas normas internas do Banco Central do Brasil – Bacen - quanto à
fiscalização do mercado de capitais - e das notícias sobre intervenções feitas pela Autarquia em diversas
instituições financeiras. Na ocasião, foram requeridas, junto ao Bacen, as seguintes informações,
referenciadas a partir do exercício de 1982 (fl. 01):
‘a) no caso de aplicação de recursos por aquele Banco no saneamento de instituições financeiras,
as razões da concessão bem como o montante concedido, a data e a forma da concessão e a fonte
daqueles recursos, com indicação de seu embasamento legal e, ainda das importâncias já ressarcidas;
b) sobre os critérios adotados pelo Banco Central do Brasil na fixação do montante dos recursos
necessários ao saneamento da situação econômico-financeira das aludidas instituições;
c) sobre as medidas corretivas e de saneamento adotadas com o fim de garantir a liquidez e
solvência das mesmas instituições, visando resguardar os interesses dos seus investidores e credores;
d) no caso de omissão ou de sustação dos procedimenos supracitados, as razões que deram origem
à omissão ou que determinaram a sustação, indicando, no último caso, o órgão ou autoridade que
autorizou a medida;
e) cópia dos roteiros anuais de inspeções, relativos àqueles exercícios e se foram integralmente
cumpridos;
f) cópias dos diagnósticos da situação econômico-financeira, bem como dos relatórios das
auditorias efetuadas nas instituições que sofreram intervenção daquele Banco, no mencionado período.’
2.
Do mesmo modo, o Requerimento apontava a necessidade de requisitar ao Bacen a
‘relação das demais instituições financeiras que se encontram sob intervenção, com indicação da data a
partir da qual foi a mesma decretada, do montante dos recursos aplicados, dos valores ressarcidos e da
situação atual do processo da intervenção ou da liquidação’.
3.
Adotadas as providências determinadas, vários documentos/informações foram
juntados ao processo, diante dos quais o E. Plenário, em Sessão de 25.03.86, vencidos os Ministros
Carlos Átila e Ivan Luz, resolveu mandar (fls. 240):
‘1º) fazer, em seus termos, as recomendações e comunicações propostas na instrução feita pela 7ª
Inspetoria-Geral de Controle Externo, com aditamento no sentido de a referida Unidade da sua
Secretaria-Geral examinar os possíveis reflexos das irregularidades ou infringências detectadas nas
prestações de contas do Banco Central do Brasil, atinentes àqueles exercícios, individualizando
responsáveis, quantificando valores e indicando a decisão adequada; (recomendações e comunicações às
fls. 213/216)
‘2º) a instrução apontar, igualmente, as irregularidades que escapam ao julgamento desta Corte,
para serem oportunamente examinadas pelo Plenário, nos termos dos textos legais vigentes.’
4.
O Requerimento apresentado era genérico quanto às intervenções e, no decorrer dos
primeiros exames, a questão passa a ter foco exclusivo no denominado affaire Coroa-Brastel, mais
precisamente na assistência financeira concedida à Coroa S.A. - Crédito, Financiamento e Investimento,
de 30 bilhões de cruzeiros (Cr$ 25 bilhões em 31.05.83 e Cr$ 5 bilhões em 21.06.83), dias antes da
decretação da sua intervenção pelo Bacen, em 27.06.83, e das questões tributárias decorrentes dessa
operação.
5.
Implementadas as medidas ordenadas no decisum referido no item 3 retro, o processo
passou por uma nova fase de diligências, juntada de documentos e instruções e, encaminhado para
apreciação, em Sessão de 26.07.88, o Plenário manifestou-se no sentido de que (fls. 343):
‘a) quanto às recomendações de que trata o item 10 do Relatório que antecede o Voto proferido,
endereçadas ao Bacen, na Sessão de 25 de março de 1986, cujo cumprimento foi por este informado, seja
256
o resultado das medidas implementadas objeto de exame por ocasião de inspeção futura, incluída pela
Presidência deste Tribunal na próxima programação;
b) a 7ª Inspetoria-Geral de Controle Externo acompanhe, neste processo, a liquidação extrajudicial
das empresas do conglomerado Coroa-Brastel, com vistas à realização do Crédito de que é possuinte o
Banco Central, observada a sua condição de credor privilegiado nos termos da lei;
c) na hipótese do produto da liquidação não bastar à cobertura do crédito em questão, sejam os
autos instruídos e submetidos ao Colegiado, com os procedimentos necessários ao ressarcimento do
valor remanescente, pelos responsáveis solidários arrolados e definidos nas conclusões do Inquérito
Administrativo que constitui o Volume XIX deste processo;
d) seja recomendado ao Banco Central que, trimestralmente, dê notícia ao Tribunal sobre o
andamento da referida liquidação, notadamente quanto ao ressarcimento dos créditos que lhe são
devidos, para conhecimento deste Plenário; e
e) consoante promoção do Sr. Procurador-Geral (fls. 340, letras c e d), seja determinada, desde
logo, a obtenção dos seguintes elementos junto à Autarquia, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias para
o atendimento:
- cópia de decisões, mandados ou intimações judiciais referentes ao assunto, porventura recebidas,
mais recentemente pelo Banco; e
- informações sobre o montante dos juros, parcelas liquidadas ou a liquidar, e a indicação do
exercício em que foi liquidado o débito.’
6. No tocante à questão tributária discutida nos autos, o Voto condutor dessa Decisão assim está
expresso:
‘3. De relevo, também, o esclarecedor parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
aprovado pelo Sr. Ministro da Fazenda (fls. 01/17 - Vol. XXIV), que, ao concluir pela inocorrência do
Imposto sobre Operações de Crédito - IOC na operação levada a efeito entre a Coroa - CFI e a
Corretora Laureano S.A., pôs fim às dúvidas até então existentes quanto a possível prejuízo carreado ao
Tesouro Nacional em face da não arrecadação desse tributo.’
7. Quanto à assistência financeira, o referido Voto diz:
‘9. Conforme salienta a 7ª IGCE, todos esses elementos favorecem ao entendimento de que a
operação de assistência financeira ao Grupo Coroa-Brastel foi correta quanto aos aspectos legal e
técnico. Em temos legais, porque o Bacen cumpriu sua finalidade orgânica de zelar pela estabilidade e o
equilíbrio do Sistema Financeiro Nacional, assistindo a uma instituição com problema de liquidez numa
época de conjuntura econômica adversa (Lei nº 4.595/64, art. 3º, inciso VI). No aspecto técnico, porque a
operação foi efetuada com observância das exigências processuais previstas na Res. CMN nº 374/76,
então vigente.
(...)
12. De outra forma, decretada a intervenção, há que se considerar que o Bacen goza da condição
de credor privilegiado, na medida em que tem preferência sobre os outros credores, consoante o disposto
no art. 60 do Decreto-lei nº 960, de 17.12.38, c/c o Decreto-lei nº 474, de 19.02.69, e no art. 29 da Lei nº
6.830, de 22.09.80, que dispõem sobre a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública.
13. Portanto, o que deve ser questionado no presente processo não é a operação de assistência
financeira em si, mas as omissões ou irregularidades que precederam à sua liberação, de autoria de
funcionários e diretores da Autarquia, cuja competência técnica incluía a preparação, o cumprimento de
exigências processuais e legais e a tomada de decisão.
14. Ao omitirem, esses responsáveis, informações de que tinham conhecimento a respeito do
ruinoso estado patrimonial do Grupo Coroa-Brastel e ao deixarem de adotar as providências de suas
alçadas, no sentido de garantir a licitude da operação em causa e a eficácia de seus resultados,
concorreram para que fosse concedido pelo Bacen o vultoso aporte de recursos àquele conglomerado
financeiro, para, logo em seguida, ser decretada a intervenção e a não menos súbita liquidação
extrajudicial, cujo valor originário de 30 bilhões de cruzeiros, em 1983, já atingia, em 31.12.87, com os
acréscimos legais, o considerável montante de aproximadamente 2 bilhões de cruzados.
15. Com efeito, a aprovação, a nível da Presidência do Banco, da concessão financeira da espécie,
segundo dão noticia os autos, decorre do processo decisório de duas diretorias técnicas da Autarquia: a
Diretoria da Área Bancária - DIBAM e a Diretoria da Área do Mercado de Capitais - DIMEC, cabendo
a esta obter e fornecer as informações necessárias a respeito da situação econômico-financeira da
257
instituição pleiteante, e àquela decidir pela concessão do empréstimo, atendidas as exigência processuais
(fls. 246 e 307 - item 4). Foi dentro dessas diretorias técnicas, portanto, que o Inquérito Administrativo
instaurado por ato do então Presidente Affonso Celso Pastore, em 1984, apurou e definiu os responsáveis
pelas irregularidades que precederam a assistência à Coroa S.A. - Crédito, Financiamento e
Investimento, já identificados no Relatório que antecede este Voto.’
8. Após essa Decisão de 26.07.88, uma nova rodada de diligências e juntada de documentos é
verificada nos autos. E, quanto ao seu item d (relatos trimestrais), de 02.11.88 a 02.03.93, o Banco
Central enviou 18 expedientes com as informações requeridas, que resultaram em 9 instruções da 7ª
Secex, 3 pareceres do Ministério Público e 5 Despachos do Relator.
9. No expediente de 02.03.93, Ofício PRESI-93/00460, além das informações sobre o crédito junto
ao Grupo Coroa, o Bacen consultou este ‘Egrégio Tribunal de Contas sobre a necessidade de continuar
a remessa trimestral das informações solicitadas tendo em vista a decretação da falência da Empresa,
com a conseqüente desvinculação jurisdicional com este Banco Central’.
10. Levado o processo para apreciação do Plenário, em Sessão de 28.07.93, foi proferida a
Decisão nº 327/93, vazada nos seguintes termos (fls. 504):
‘8.1 - Requisitar ao Banco Central do Brasil - BACEN informações a respeito dos seguintes
quesitos:
a) atual e real situação da massa falida - Coroa S/A - CFI, com indicação dos valores atualizados
dos seus ativos, passivos e do crédito de que o Banco é possuidor;
b) posição do BACEN no concurso de credores;
c) montante dos créditos que eventualmente tenham preferência em relação ao crédito do Banco,
de acordo com o mesmo concurso de credores;
d) possibilidade que o Banco tem de reaver seus créditos junto à massa falida;
8.2 - Fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência desta Decisão, para que o BACEN
apresente as informações ora requisitadas; e
8.3 - Conhecer da consulta do Sr. Presidente do Banco Central do Brasil - BACEN para esclarecer
que o fato de atualmente o processo de Liquidação da Coroa S/A-CFI estar sendo conduzido pelo Poder
Judiciário não exime a Autarquia de continuar enviando ao Tribunal as informações, consoante
determinado pela E. Corte na alínea d da Decisão Plenária de 26.07.88, solicitadas àquele Banco
através do Ofício 7ª IGCE nº 254/88, notadamente quanto ao ressarcimento do crédito da Autarquia
junto à massa falida’.
11. Seguindo-se a essa Decisão, o processo passa, mais uma vez, por uma fase de diligências e
juntada de documentos. A título de informações trimestrais, entre 13.08.93 e 28.10.96, o Bacen
encaminhou ao Tribunal 10 expedientes.
12. Esses 10 expedientes foram todos abordados em somente uma instrução, promovida em
23.06.97, na qual se registra que, com relação às informações requeridas nos subitens a, b e c do
decisum retro-transcrito, o Bacen repassa a posição apresentada pelo liquidante judicial da Coroa S/A CFI, onde se evidencia a impossibilidade de atendimento da solicitação do Tribunal, enquanto não for
concluída a quantificação dos ativos e passivos e do quadro geral de credores daquela empresa –
informação dada no primeiro comunicado e inalterada nos outros nove.
13. Nada obstante o objeto dos autos ser a recuperação da assistência financeira prestada à Coroa,
de Cr$ 30 bilhões, nessa mesma instrução, com base em notícias veiculadas em jornais, o Analista faz
nascer outra questão. Após se referir ao valor de Cr$ 30 bilhões, ‘equivalentes a US$ 28 milhões
(conversão pelo dólar comercial de venda da época)’, o Analista assim se manifesta (fls. 545/547):
‘5. Entretanto, essa cifra é irrisória face ao prejuízo da ordem de R$ 1 bilhão que o Erário pode vir
a sofrer, caso o Poder Judiciário venha a condenar o BC a ressarcir cerca de 35.000 investidores em
letras frias adquiridas do Grupo Coroa, baseado no nexo de casualidade entre a ausência de fiscalização
do BC e os prejuízos que tiveram os autores, segundo matérias publicadas no União de 03.04.95 (fls. 542
a 543) e no Correio Braziliense de 22.11.96 (fl. 544). Foi baseado nessa argumentação que o Juiz
Rogério Vieira de Carvalho (24ª Vara da Justiça Federal do Rio de Janeiro) condenou o BC a indenizar
75 investidores (fl. 542).
6. No volume 6 dos autos, representado pelo livro editado pelo Banco Central em maio de 1994,
denominado A Verdade Sobre o Caso Coroa-Brastel, consta da página 91 que o montante das letras de
câmbio frias emitidas pelo Grupo Coroa correspondia, naquela época, a US$ 691 milhões, o que
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corrobora a ordem de grandeza do potencial das indenizações de R$ 1 bilhão mencionado no item
anterior.
7. Se os tribunais superiores entenderem cabível a tese da responsabilidade civil do poder público
decorrente da omissão no cumprimento de suas atribuições legais, o Erário poderá ser compelido
judicialmente a despender somas bem mais elevadas que as questionadas na Decisão Plenária de
26.07.88 (item 2 acima), por conta das falhas cometidas por ex-servidores do BC na fiscalização do
mercado financeiro.
8. Por esta razão, cumpre-me alertar a este Tribunal para a necessidade de examinar os fatos
mencionados nas matérias acima referidas, antes de propor uma decisão definitiva para estes autos.’
14. Em razão dessa instrução e da proposta então apresentada, relativa a essa nova questão, o E.
Plenário, em Sessão Ordinária de 27.10.97, pela Decisão nº 737/97, determinou ao Bacen a adoção das
seguintes providências (fls. 554):
‘8.1.
relativamente às ações judiciais movidas por investidores em ativos emitidos pelo
Grupo Coroa e outras, nas quais o Banco Central pode vir a assumir responsabilidade civil, prestar
informações que permitam dimensionar o potencial prejuízo ao erário, em valores atuais, caso a
Autarquia seja condenada a indenizar os autores; e
8.2.
encaminhar a esta Casa a relação das ações impetradas, incluindo sua identificação,
instância, situação ou estágio, número de autores e valor atualizado da indenização pleiteada,
esclarecendo as que eventualmente já tenham sido objeto de desembolso por força de sentença judicial
transitada em julgado.’
15. Recebidos os elementos pertinentes, nova instrução promovida nos autos entende que os ‘novos
elementos reforçam as suspeitas do Ministro-Relator (fl. 552, item 6) no sentido de que o Banco Central
possa estar passando da condição de credor para devedor, por força de condenações judiciais’.
16. Foi informada a existência de 158 ações judiciais instauradas por ex-investidores da Coroa, em
todo o país, cada qual com um número variável de autores. Quanto a valores devidos, noticiam-se dois
precatórios judiciais (ambos objetos de ações rescisórias), um de R$ 84 mil e outro de R$ 214 milhões,
esse relativo à ação de autoria da Pebb Corretora de Valores Ltda.
17. No tocante à estimativa do ‘potencial prejuízo ao Erário, no caso de a Autarquia vir a ser
condenada a indenizar os autores, o Banco Central deu ciência da impossibilidade de fornecer a
informação pelas seguintes razões:
a) nada permite supor que na totalidade das ações possa vir a ocorrer prejuízo ao Erário, vez que
não há posicionamento uniforme do Judiciário sobre a pretensão dos autores, havendo diversas decisões
atribuindo o alegado dano ao risco inerente à atividade especulativa;
b) em grande número de processos judiciais o Banco Central tem saído vencedor, registrando-se a
perda de quatro causas, para as quais foram propostas ações rescisórias, ainda não concluídas;
c) o valor atribuído à causa pelos autores em cada processo não corresponde, usualmente, ao valor
da condenação;
d) nos processos em que os autores lograram êxito, o valor da liquidação da sentença é fixado caso
a caso, de diferentes maneiras, por diferentes juízos, de acordo com o disposto em cada sentença.’
18. Outro aspecto informado é que nos processos de execução deverá ser considerada a decretação
da falência da Coroa S.A. - CFI, fato que permitirá, pelo menos em tese, que os ex-investidores (credores
quirografários) sejam pagos com recursos remanescentes da massa, respeitadas as preferências legais.
19. Diante das informações prestadas pelo Bacen e considerando que o saneamento destes autos
depende da implementação do item “c” da Decisão Plenária de 26.07.88 (fls. 343), que visa ao
ressarcimento do valor de Cr$ 30 bilhões, o Analista defendeu a mudança do objetivo deste processo. Eis
as suas palavras:
‘6. O saneamento do presente processo depende da resolução da condição estabelecida no item c
da Decisão Plenária de 26.07.88 (fl. 343), que prevê a indicação dos procedimentos necessários para o
ressarcimento do Erário, pelos responsáveis solidários arrolados e definidos nas conclusões do Inquérito
Administrativo promovido pelo Banco Central (Vol. XIX), na hipótese de inocorrência da cobertura do
crédito do Banco Central contra o Grupo Coroa, após a conclusão da liquidação da massa falida.
7. O empréstimo a ser coberto atingia uma ordem de grandeza de US$ 28 milhões, à época (fl.
545, item 4). Tendo em vista que o valor das duas indenizações aos investidores (item 4), já com trânsito
em julgado na esfera judicial, superam a R$ 200 milhões, conclui-se que a materialização desse prejuízo
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(na hipótese de insucesso da ação rescisória) pode levar à resolução da condição.
8. A concretização processual dessa nova situação, de certeza da ocorrência de prejuízo ao
Erário, depende, ainda, da confirmação do seguinte:
a) valor atualizado dos créditos do BANCO CENTRAL junto à massa falida do Grupo Coroa;
b) ocorrência de desembolsos do BANCO CENTRAL aos autores das ações judiciais, em valor
superior a seus créditos junto à massa falida;
c) existência de vínculo de casualidade, estabelecido judicialmente, entre as falhas na fiscalização
da Autarquia e os desembolsos;
d) insuficiência dos valores dos ativos da massa falida do Grupo Coroa, face aos desembolsos.
9. Os novos elementos trazidos aos autos invocam um outro foco de responsabilidade civil, de
valor significativamente superior aos empréstimos do Banco Central à Coroa CFI, que até então vinham
constituindo o objeto visado para efeito de ressarcimento ao Erário.
10. Em decorrência, cabe analisar eventuais reflexos na identificação dos responsáveis, em função
da natureza dos respectivos vínculos com as indenizações pagas e, também, verificar as conseqüências
da atuação do Ministério Público, relativamente aos responsáveis solidários arrolados e definidos nas
conclusões do Inquérito Administrativo promovido pelo Banco Central.’
20. Dessa instrução resultou proposta de inspeção no Bacen, acatada pelo Relator, com prazo de
três dias, ‘com o objetivo de pesquisar e examinar o seguinte:
a) conclusões e outros elementos da CPI instituída pela Resolução da Câmara dos Deputados
30/84, destinada a investigar a atuação do sistema bancário e financeiro do Brasil, que tratou, entre
outros temas, das operações do Banco Central na liquidação judicial e extra-judicial das instituições
financeiras e o emprego de recursos públicos nessas operações;
b) acórdãos dos processos julgados pelo STF, relativos ao Inquérito 212-7;
c) sentença e outros elementos dos processos judiciais em que o BANCO CENTRAL,
eventualmente, possa ter sido condenado a indenizar investidores do Grupo Coroa, bem como a
materialização de desembolsos provenientes de indenizações aos autores das ações judiciais movidas por
investidores do Grupo Coroa, em valor superior a seus créditos junto à massa falida;
d) informações da liquidante judicial do Grupo Coroa, entre as quais o laudo pericial da falência,
valor dos ativos da massa falida e valor atualizado dos créditos do Banco Central junto ao Grupo
Coroa;
e) conseqüências da atuação do Ministério Público, relativas aos implicados, bem como estágio
dos processos visando ao ressarcimento da massa falida com os bens pessoais dos proprietários do
Grupo Coroa’.
21. A inspeção foi realizada no período de 20 a 22 de março de 2000 e resultou no relatório de fls.
571/576, sobre o qual ora expendemos nossa manifestação.
22. Encaminhados os questionamentos pertinentes à entidade, as respostas recebidas mostraram-se
insuficientes para o esclarecimento pretendido. É relatado pelo Analista que os elementos fornecidos
pelo Bacen não esclarecem, com a precisão devida, os dois pontos essenciais para o cumprimento total
do objetivo deste processo:
- primeiro, o ressarcimento do crédito junto ao Grupo Coroa, que continua indefinido, visto que
depende do encerramento do processo de falência daquela empresa; e
- segundo, o valor do pagamento decorrente de condenações nas ações judiciais movidas por exinvestidores do Grupo Coroa, relativamente aos créditos do Banco junto à respectiva massa falida, visto
que muitos processos encontram-se em andamento. Verificou-se um desembolso de R$ 251 mil e um
precatório (possível pagamento) de R$ 6.266 mil.
23. Seguindo em seu relato, o Analista discorre apropriadamente sobre o objetivo dos autos – item
c da Decisão de 26.07.88 – e as dificuldades atuais e passadas de sua implementação, pois não há, até o
momento, nenhum prejuízo concreto. O prejuízo é, por enquanto, potencial. O relatório assim registra,
diante da impossibilidade de ‘quantificação do dano’:
‘... Como o processo de falência do Grupo Coroa S/A ainda não foi encerrado, é, no momento,
impossível determinar, com absoluta certeza, se haverá prejuízo ao Erário e de quanto seria esse
prejuízo. Embora os indícios apontem para a impossibilidade do Banco Central receber o seu crédito
junto à massa falida, só com o fim do processo falimentar se poderá imputar legalmente o possível dano
aos responsáveis.
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8.2 Com relação ao prejuízo decorrente dos pagamentos das indenizações aos investidores do
Grupo Coroa-Brastel (item 6, 2º ponto), também é impraticável determinar se haverá dano ao Erário e a
correta mensuração deste possível dano, pois, além de encontrar-se a matéria sub judice (cf. Item 5 da
instrução de fls. 560/2), os valores já pagos aos investidores tornam-se créditos quirografários do
BACEN junto à massa falida do Grupo Coroa S/A. Este ponto também fica à mercê do desfecho final da
falência.’
24. Como se pode verificar de todas as informações reunidas, a conclusão deste processo depende
do encerramento de outro na esfera judicial – o da falência do Grupo Coroa. Enquanto não for
encerrada a falência, não se saberá o valor do ressarcimento ao Bacen.
25. Lembramos agora um aspecto que, concessa vênia, poderá ensejar interpretações
contraditórias diante das deliberações adotadas nos autos. O Voto condutor da Decisão de 26.07.88
(item 5), na qual se estabelece que a não-liquidação, total ou parcial, da assistência financeira
acarretará a instauração de tomada de contas especial, assevera que a referida operação foi correta em
seus aspectos legal e técnico. Legal ‘porque o Bacen cumpriu sua finalidade orgânica de zelar pela
estabilidade e o equilíbrio do Sistema Financeiro Nacional, assistindo a uma instituição com problema
de liquidez numa época de conjuntura econômica adversa (Lei nº 4.595/64, art. 3º, inciso VI)’. E técnico
‘porque a operação foi efetuada com observância das exigências processuais previstas na Res. CMN nº
374/76, então vigente’.
26. Perde-se assim o sentido da irregularidade pela qual deverão os responsáveis se justificar, visto
que assistência financeira, intervenção e liquidação extra-judidicial são decisões que envolvem
momentos, premissas e conjunturas diferentes, bem assim áreas distintas do Bacen, na sua finalidade
institucional de zelar pela estabilidade do sistema financeiro.
27. Por outro lado, a ampliação do objeto dos autos, com a inclusão da questão relativa às ações
judiciais movidas por ex-investidores do Grupo Coroa, a perspectiva de desfecho deste processo é
levada a perder-se no horizonte temporal, não só por tais ações em si, mas também pela influência que
podem ter na solução do processo falencial do Grupo Coroa.
28. Devemos lembrar que a responsabilidade do Banco nessas ações não é uma questão mansa e
pacífica. O nexo de casualidade nesse caso, se estabelecido, não deverá ser fruto de raciocínio
exclusivamente linear, visto que os autos noticiam vitória do Bacen em grande número de ações perante
o Superior Tribunal de Justiça.
29. Não existe, portanto, perspectiva de solução quanto ao ressarcimento objeto destes autos e,
nessa conformidade, estamos de acordo com o sobrestamento sugerido pelo Analista responsável pelo
trabalho de inspeção.
30. Devemos considerar também o item d da Decisão de 26.07.88 – informações trimestrais – e
item 8.3 da Decisão Plenária nº 327/93, pelo qual o fato da liquidação da Coroa ser conduzida pelo
Poder Judiciário não exime o Bacen de enviar as informações do referido item d.
31. Compartilhamos da convicção expressada no item 8.3 da Decisão 327/93-Plenário, entretanto,
data vênia, pensamos que o intervalo entre as remessas poderá ser reavaliado.
32. A experiência tem demonstrado que a cada informação trimestral recebida não corresponde
uma tomada de conhecimento pelo Tribunal. Num primeiro momento, por diversas razões, só foram
levadas ao conhecimento do Plenário as informações requeridas após 18 comunicados do Bacen e, numa
segunda fase, após o recebimento de 10 expedientes. Temos ainda que o confronto da primeira com a
última informação recebida revela poucas variações de conteúdo, sendo praticamente iguais.
Concordamos, portanto, que o envio das informações poderá dar-se com as contas anuais do Bacen e,
também, que essa nova periodicidade poderá ser relegada no encerramento da falência do Grupo Coroa,
conforme sugestões do Analista.
33. Nesse passo, os itens que deverão constar das informações a serem prestadas são: a situação do
processo de falência, o valor dos ativos da massa falida, valor dos créditos do Bacen junto à massa,
atualizados e com indicação da origem, posição da Autarquia no concurso de credores e as razões
impeditivas ao encerramento da falência do Grupo Coroa.
34. Entendendo o Tribunal que cabe responsabilidade aos administradores do Bacen por
desembolsos decorrentes das ações movidas pelos ex-investidores, as informações também deverão
contemplar: total das ações impetradas por ex-investidores do Grupo Coroa, em tramitação e
encerradas, indicando tipo, instância, estágio atual, valor, ações ganhas e perdidas, precatórios
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expedidos e desembolsos incorridos.
35. Ressaltamos que, nada obstante o tempo decorrido desde a autuação deste processo, quase
dezoito anos, a perda de recursos é, ainda, potencial. Embora a probabilidade de ocorrência seja muito
forte, não há, nos autos, de maneira concreta, prejuízo a ser quantificado. Mesmo os pagamentos
originários do litígio entre o Bacen e os ex-investidores transformam-se em créditos junto à massa
falida”.
O Sr. Diretor concluiu propondo o seguinte:
“I - determinar ao Banco Central do Brasil - Bacen que, juntamente com suas contas anuais, em
capítulo/volume específico, e, independente da periodicidade anual, logo após o desfecho da falência do
Grupo Coroa-Brastel, encaminhe ao Tribunal as seguintes informações:
a) situação do processo de falência;
b) valor dos ativos da massa falida;
c) valor atualizado de seus créditos junto à massa, com indicação da origem;
d) posição da Autarquia no concurso de credores;
e) razões impeditivas ao encerramento da falência do Grupo Coroa; e
f) total das ações impetradas por ex-investidores do Grupo Coroa (em tramitação e encerradas),
indicando tipo, instância, estágio atual, valor, ações ganhas e perdidas, precatórios expedidos e
desembolsos incorridos;
II - determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que acompanhe o cumprimento da
prescrição acima; e
III - sobrestar os autos até o encerramento da falência do Grupo Coroa-Brastel”.
Por fim, o Diretor considerou que “os dados tratados no item I.f acima, salvo opinião mais
abalizada, só serão necessários e terão sentido e utilidade caso se entenda que os ex-dirigentes do Bacen
são responsáveis por desembolsos relativos à lide entre o Banco e os ex-investidores”.
O Titular da 2ª Secex anuiu à proposta do Diretor por entender que: “o processo de liquidação do
grupo Coroa-Brastel ainda não foi concluído, não havendo, portanto, perfeita caracterização dos
prejuízos ao erário”; e que “a remessa de informações junto às contas do Banco Central permitirão um
acompanhamento das matérias tratadas nesse processo, e, se for o caso, a mudança do entendimento
aqui delineado”.
É o Relatório.
VOTO
Em que pesem os esforços para o saneamento destes autos, quanto a potenciais prejuízos ao Banco
Central, restaram dois pontos a ser esclarecidos: (i) o empréstimo de US$ 28 milhões concedido ao Grupo
Coroa-Brastel pelo Banco Central, o que colocou essa Autarquia na posição de credora da massa falida
daquela empresa; e (ii) as ações judiciais movidas por ex-investidores do grupo Coroa-Brastel. Tais
questões estão na estrita dependência da conclusão do processo de falência do Grupo Coroa-Brastel. Com
efeito, mesmo no caso das ações judiciais que possam ter breve julgamento, a execução estará relacionada
ao deslinde do processo falimentar, em razão da possibilidade de que os ex-investidores sejam pagos com
recursos remanescentes da massa falida.
Essas vicissitudes exigem que o Tribunal faça