Vinícius de Carvalho Araújo
Gestor Governamental da SEPLAN-MT
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 1 – Origens históricas
2 – Notas introdutórias sobre a avaliação
3 – Definição e composição
4 – Passos para a elaboração
5 – Perguntas para auxiliar na elaboração do relatório
6 – Restrições na execução do programa
7 – Análise da SEPLAN sobre o programa
8 – Exemplo de resultados do programa
9 – Relatórios gerados pelo SIGPLAN
10 – Cronograma de atividades
11 – Glossário de termos técnicos
A origem do Relatório da Ação Governamental remonta à
Constituição norte-americana, promulgada pela convenção
da Filadélfia em 1787.
Em seu artigo II, seção III, os constituintes definiram que o
Presidente da República deveria prestar informações sobre o
“Estado da União” ao Congresso Nacional de tempos em
tempos e recomendar medidas corretivas para os problemas
apontados em seu discurso. O primeiro Presidente (George
Washington) estabeleceu o hábito da anualidade e de
realização de uma apresentação oral. De 1801 a 1913, as
apresentações foram substituídas por relatos escritos. Desde
então, foi retomada a tradição da presença da realização de
um discurso pelo próprio Presidente. Contudo, o “State of
the Union” tem visão mais prospectiva, enfatizando a
agenda legislativa do Executivo e as suas prioridades para o
presente exercício.
No Brasil, o artigo 84º, inciso XI da Constituição Federal de
1988 arrola dentre as competências privativas do Presidente
da República o envio de mensagem e plano de governo ao
Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão
legislativa, expondo a situação do país e solicitando as
providências necessárias.
O artigo 51º relaciona como uma das prerrogativas da
Câmara dos Deputados exigir a prestação de contas do
Presidente num período de até 60 dias após o início da
sessão legislativa (15 de fevereiro), quando não
apresentadas pelo Poder Executivo.
A Constituição de Mato Grosso de 1989, no seu artigo 66º,
inciso VIII, dispõe que o Governador deverá comparecer na
Assembléia Legislativa uma vez por semestre para fazer um
relatório geral da sua administração. Dispõe também sobre
o envio das contas para apreciação num prazo de 60 dias.
A avaliação de programas e do PPA é parte essencial do
padrão gerencial adotado pelo Estado, conforme disposto no
artigo 7º da Lei 8064/03: “O Poder Executivo enviará à
Assembléia Legislativa até 15 de abril de cada exercício,
Relatório de Avaliação do Plano Plurianual”.
A consolidação da cultura de avaliação depende de três
fatores:
1 – Transformação dos resultados da avaliação em melhoria
efetiva da gestão dos programas e do PPA;
2 – Qualidade, confiabilidade, pertinência e tempestividade
das avaliações, de modo a assegurar que a revisão dos
programas e dos instrumentos de planejamento resulte na
melhoria das condições de vida da população;
3 – Amplitude alcançada pelo processo, que deverá envolver
os agentes que executam as ações (municípios, parcerias,
intersetorialidade, etc).
Avaliação – procedimento anual utilizado para a obtenção
e análise de informações destinadas à tomada de decisão,
visando ao aperfeiçoamento contínuo da gestão dos
programas e do PPA, revisão anual e elaboração da LOA.
A avaliação gerencial da ação governamental se diferencia
da
avaliação
de
políticas
públicas
ou
de
programas/projetos. A primeira gera informações
relevantes para a tomada de decisão melhorando a
implementação e o alcance de resultados. A segunda é
ancorada em modelos teóricos e rigorosos, bem como
pesquisa de campo extensa. Objetiva a geração de
conhecimento e a comprovação de hipóteses, de modo a
reorientar o desenvolvimento de futuros programas e o
redesenho dos já existentes.
A avaliação anual diferencia-se das atividades de
monitoramento e controle. O monitoramento adota uma
amplitude menor do campo de observação, tendo por
finalidade viabilizar o gerenciamento e a tomada de
decisões cotidianas relacionadas à implementação do
programa.
O controle é um procedimento cuja finalidade é a
comprovação da legalidade dos atos da Administração
Pública, bem como o cumprimento das metas previstas no
PPA.
Os três geram matéria-prima para o Relatório da Ação
Governamental, em particular informação.
Objetivos da avaliação:
1 – Prestar contas à sociedade: a avaliação anual fornece
informações qualificadas sobre o desempenho dos
programas, ampliando a transparência;
2 – Auxiliar a tomada de decisão: quando conectada aos
processos reais decisórios, proporciona informações úteis à
melhoria da qualidade da gestão;
3 – Aprimorar a gestão: avaliar significa comparar o esforço
de implementação com a demanda e satisfação do públicoalvo, adequando os programas à expectativa da sociedade
em relação ao setor público;
4 – Promover o aprendizado: a avaliação amplia o
conhecimento dos gerentes e suas equipes sobre o programa
quanto a resultados, concepção, implementação e
satisfação do público-alvo.
Componentes da avaliação:
Resultados do programa – observar a variação dos
indicadores. É desejável também coletar informações
qualitativas.
Concepção – o problema que gerou o programa pode
sofrer alterações. Cabe reanalisá-lo quanto às suas
características, intensidade, amplitude, urgência e
tendência de agravamento ou atenuação. Deve-se
considerar também a pertinência, consistência, focalização
(regionalização, público-alvo, período) e suficiência das
ações.
Implementação – considerar os recursos colocados à
disposição do gerente, a articulação com o Plano de
Trabalho Anual e as restrições que afetaram o desempenho
do programa.
O Relatório da Ação Governamental é um instrumento para
subsidiar a Assembléia Legislativa no processo de alocação
de recursos, baseado no critério de desempenho e
resultado dos programas, visando à melhoria do gasto
público.
Referência para apreciação dos projetos de lei dos
instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA).
O relatório é composto de duas partes:
1 – Avaliação do cenário fiscal, sócio-econômico
ambiental: elaborado pela SEPLAN e tem com ênfase
evolução dos indicadores e uma comparação entre
cenário utilizado na formulação do PPA, da LDO 2004 e
situação atual.
e
a
o
a
Avaliação dos programas: tarefa de cada secretaria
responsável pelo programa. Os gerentes deverão usar o
módulo do SIGPlAN denominado Relatório da Ação
Governamental. Este tem por objetivo apresentar os
resultados alcançados pelos programas durante a sua
execução no exercício de 2004, com ênfase nas metas físicas
de cada projeto/atividade que compõem o programa.
É entregue pelo Governador a Assembléia Legislativa em sua
sessão de abertura anual.
Avaliação do cenário fiscal – analisa a execução
orçamentária e as metas fiscais apresentado os resultados
obtidos com as metas de receitas não-financeiras,
despesas não-financeiras, resultado primário, resultado
nominal e montante da dívida. Responsabilidade da
SEPLAN.
Traz a demonstração e análise da execução orçamentária
da receita e da despesa pública do Estado de forma
consolidada (em relação à previsão inicial e suas
alterações, além dos valores empenhados, liquidados e
pagos).
1 – Demonstração e análise das metas fiscais;
2 – Demonstração e análise da receita pública;
3 – Demonstração e análise da despesa pública.
1º – Seleção do programa
2º – Indicador:
Descrição – forma da apresentação
Periodicidade – frequência da apuração
Índices inicial, final e atual – valores para o início, o
final do período de implementação do PPA e o último valor
apurado (com data).
3º - O quadro de realização financeira do programa é
apenas informativo para que o usuário tenha à disposição
os recursos de todas as ações que compõem o programa
(dotação inicial, créditos adicionais/anulações e valor
realizado).
4º - Transferência dos dados das ações sobre as quais o
usuário tem acesso do SIDORFFI para o SIGPLAN.
5º - Em seguida o SIGPLAN transporta do SIDORFFI as
ações que o usuário tem acesso.
6º - O usuário escolhe a ação pela qual é responsável.
O SIGPLAN carrega os seguintes dados:
1 – Descrição e tipo de ação;
2 – Órgão responsável pela ação;
3 – Objetivo específico da ação;
4 – Descrição da meta física;
5 – Unidade de medida da meta física;
6 – Quantidade da meta física estimada na LOA 2004.
7 – Quantidade final da meta física (após alterações).
6.2 – O usuário deverá informar meta física regionalizada.
6.3 – O SIGPLAN carrega automaticamente os seguintes
dados:
1 – Percentual realizado da meta física em relação ao seu
valor atual;
2 – Valor orçamentário previsto na LOA para a ação;
3 – Valor orçamentário previsto após as suplementações e
anulações;
4 – Valor realizado;
5 - % dos recursos financeiros liquidados em relação ao valor
orçamentário atual.
O órgão deverá elaborar o relatório de todos os programas
de sua responsabilidade, inclusive programa de apoio
administrativo, programa de previdência e operações
especiais.
7º – Quadro da análise da execução física, orçamentária e
financeira da ação: o órgão responsável pela ação elabora
uma análise da execução física, orçamentária e financeira,
justificando o cumprimento das metas e execução
financeira.
8º – Avaliação do programa – deverá demonstrar o que
mudou em relação ao problema para o qual o programa
estava orientado para resolver; os indicadores selecionados
e seu comportamento no período. Para tanto é interessante
mostrar
resultados
quantitativos
e
qualitativos
considerando cobertura de atendimento, acesso aos
serviços e resolutividade, satisfação do usuário; impacto na
sociedade.
No quadro “avaliação de resultados e da execução do
programa” deve ser explicado de forma sucinta (50 linhas)
como ocorreu a execução do programa em 2004,
considerando os seguintes aspectos:
 As principais oportunidades e dificuldades encontradas no
período que contribuíram para o alcance ou não dos
objetivos;
Os recursos orçados no programa foram realizados no
mesmo (remanejamento)?
 Indicar os resultados/impactos do programa para seu
público-alvo, tendo em vista o problema proposto;
Os recursos materiais e infra-estrutura são adequados
para execução do programa?
Há algum mecanismo no órgão responsável pelo programa
para o monitoramento sobre o desempenho físico das ações
que compõem o programa?
 Alguma avaliação de satisfação dos usuários/beneficiários
em relação à execução do programa é realizada?
Outros aspectos devem ser considerados como mudanças
na gestão interna do programa; alterações na política
setorial; e contingenciamento.
Outras restrições encontradas na execução do programa:
 Administrativas: procedimentos de ordem burocrática,
relativos à tramitação de documentos, desempenho
operacional, capacitação insuficiente da equipe executora
ou
gestora,
estrutura
organizacional
inadequada,
elaboração/assinatura de contratos.
 Ambientais:
impedimentos
decorrentes
da
não
renovação/obtenção de licenciamento ambiental ou
paralisação de obra, por problemas relativos dos estudos
ambientais (EIA/RIMA), à negociação de compensações
ambientais, ao posicionamento de órgãos específicos
(FUNAI, IPHAN, OEMA´S), à objeção do Ministério Público ou
de organizações ambientalistas, etc;
Financeira: problemas referentes a repasse de recursos;
atraso, liberação parcial ou não liberação de recursos
financeiros
para
pagamento de fornecedores
e
cumprimento de convênios; fluxo de recursos incompatível
com a demanda do programa e/ou ações.
Institucionais: organização inadequada do órgão para a
gestão por programas; posicionamento institucional
inadequado do programa e conflitos de interesses entre as
organizações envolvidas;
Judiciais: interrupção provocada por imposições
decorrentes de ações judiciais ou deliberações de órgão
institucional encarregado de zelar pelo gasto de recursos
públicos;
Orçamentárias: dotação insuficiente para a execução do
programa; contingenciamento; dificuldade de obtenção de
créditos adicionais;
Políticas: problemas decorrentes de natureza política;
dificuldades de aprovação legislativa; alterações na ordem
de prioridade por decisão política;
Técnicas: problemas imprevistas de ordem técnica que
provocam atrasos no andamento do programa.
Quadro de análise da SEPLAN – local de registro das análises
e das recomendações do responsável pelo órgão na SEPLAN.
Aborda os seguintes itens:
 Alterações propostas no relatório que o órgão deverá
revisar;
Comentário sobre a qualidade do indicador selecionado;
 Análise da coerência das ações;
Análise da consistência das metas realizadas com relação
à execução orçamentária;
Análise da aderência do programa ao problema;
 Recomendações para a revisão do programa.
Atividades de responsabilidade
políticas públicas:
das
coordenações
de
 Checar os atributos de todos os programas: indicadores,
ações correspondentes, metas físicas, etc;
Verificar junto aos órgãos qual é a meta física de maior
importância (o SIGPLAN carrega apenas uma);
Agendar e organizar as reuniões de capacitação dos
órgãos;
Fazer a capacitação;
Acompanhar a elaboração do relatório e seu lançamento
no SIGPLAN;
Fazer a análise da SEPLAN.
O período de 2000-2002 foi substantivo para a consolidação
do modelo de planejamento e gestão proposto pelo PPA. A
atuação do Programa Gestão do Plano Plurianual foi
orientada pelos resultados dos ciclos realizados de
avaliação anual, pelos resultados das pesquisas com as
partes interessadas no sucesso do programa, tais como:
gerentes de programa, dirigentes dos órgãos do ciclo de
gestão, secretários estaduais de planejamento e pelo
estudo realizado por técnicos do Banco Mundial no ano de
2001.
Tendo em conta este período de análise, os principais
resultados obtidos foram:
Difusão do modelo integrado de planejamento, orçamento
e gestão, por meio da capacitação de técnicos do Governo
Federal e dos Governos Estaduais e Municipais;
Fortalecimento da LDO - Anexo de Metas e Prioridades,
como
instrumento
de
priorização
da
atuação
Governamental;
Implantação do Gerenciamento Intensivo, com controle
de fluxo para os programas estratégicos;
Implantação da Programação Plurianual Físico Financeira PPF como prática contínua do ciclo de gestão
governamental;
Fortalecimento da capacidade de controle do desempenho
físico do Governo Federal e do monitoramento dos programas
de Governo com a institucionalização do Sigplan, na medida
em que é a referência para elaboração do Balanço Geral da
União, do Relatório Anual de Avaliação do PPA e da Mensagem
Presidencial;
Consolidação de rotina anual de Avaliação abrangente dos
programas e do Plano Plurianual;
Consolidação do processo integrado de revisão anual do PPA
e de elaboração dos orçamentos; e
Implantação de metodologia de planejamento territorial
para orientar a atuação governamental.
Não obstante o programa ter sofrido cortes significativos no
exercício de 2002 .....
As iniciativas que sofreram alguma descontinuidade foram:
As agendas setoriais não puderam ser seguidas pela equipe
do programa .............
Não foi possível realizar uma análise mais detalhada e
profunda de um conjunto restrito de programas .........
Não houve condições para uma ação estruturada para melhor
apoiar o gerenciamento dos programas ............
Não se realizou a prospecção setorial de temas estratégicos
para ação governamental, tais como ...............
O apoio ao desenvolvimento de sistemas gerenciais de
programas selecionados ficou aquém do previsto ..........
Não foi realizada, no ano de 2002, a programação
plurianual físico-financeira.
A disseminação das boas práticas de avaliação ...........
Essas lacunas prejudicaram a implementação do modelo,
pois são rotinas inovadoras ..............
Muito embora o registro relativo ao desempenho físico dos
programas tenha crescido em relação ao ano de 2000,
passando de 37% para 49%, em dezembro de 2001, a meta
de controle físico sobre ações orçamentárias, em torno de
60%, ficou aquém do esperado.
Outro aspecto ainda pouco trabalhado refere-se à qualidade
das informações, que poderá ser mais bem equacionado em
2003.
Apesar dos esforços junto aos Ministérios setoriais, com
vistas à adequação e conciliação entre a gestão por
departamentos e funções e a gestão dos programas por
resultados ...........
O Programa nasceu da necessidade de revisão dos
instrumentos de gestão da Administração Pública, em
especial, as funções de planejamento, orçamento e
gestão, em face das transformações pelas quais passa o
Estado Brasileiro ......
Como principais
podemos citar:
causas
identificadas
do
problema,
ausência de instrumento que assegure que o processo
alocativo orçamentário anual espelhe as mudanças
pretendidas no médio e longo prazos;
pouca transparência quanto à alocação de recursos
públicos;
regionalização do processo, que reflete a incapacidade do
governo de planejar suas ações de acordo com as
necessidades e especificidades locais;
ausência
de
controles
gerenciais
da
atuação
governamental, com desperdícios de recursos e poucos
resultados;
falta de responsabilização pela atuação governamental; e
ausência de práticas de desenvolvimento sustentável no
planejamento e na gestão pública.
Programa possui uma concepção relativamente adequada
para atingir o objetivo proposto. Ainda assim, seria
necessário, conforme foi recomendado no relatório anual de
avaliação do exercício 2002, a inclusão de algumas ações
relevantes .......
Considerando todo período de 2000 a 2002, somente no ano
2002, o Programa sofreu um contingenciamento que
provocou um alongamento do prazo de execução do projeto
Estudo para o Aperfeiçoamento do Modelo de Gestão do
Plano Plurianual. No entanto ..........
É recomendável, para o próximo ciclo, que seja realizado
um esforço mais intensivo e adequado ao desenvolvimento
das competências organizacionais e individuais necessárias
ao desenvolvimento das atividades no âmbito do Programa.
Para o próximo ciclo do PPA, recomenda-se o
aprofundamento da base teórica dos cursos oferecidos e,
também, a definição de uma agenda de pesquisas sobre o
modelo integrado de planejamento, orçamento e gestão ....
Modelo 1 – Relatório Analítico das Ações por Programa
Quem tem acesso: Os responsáveis por programas e
técnicos da SEPLAN.
Para que serve: Subsidiar o responsável pelo
programa na análise e elaboração do relatório da Avaliação
dos Programas e das Ações.
O relatório modelo 1 irá trazer todos os atributos do
programa, tais como, nome do programa, órgão
responsável, objetivo, indicadores, quadro da realização
financeira e todas as ações que o compõem.
Modelo 2 – Protocolo de entrega
Quem tem acesso: Os responsáveis por programas.
Para que serve: Comprovante de que enviou à
SEPLAN o relatório da avaliação dos programas e das ações,
evitando a impressão do relatório com todas as ações e
programas do governo.
Modelo 3 – Relatório estatístico da execução financeira e
física
Quem tem acesso: Técnicos da SEPLAN.
Para que serve: Subsidiar a elaboração do relatório da
Análise da situação fiscal, sócio-econômica e ambiental ao
Estado.
O relatório modelo 3 é uma estatística da execução
financeira e física das ações que possibilitará o
conhecimento da percentagem do alcance das metas físicas
em relação às metas programadas e dos recursos aplicados
em relação aos recursos orçados.
Esta taxa será mensurada no escopo de um programa e do
conjunto de programas de um órgão. Os programas e
órgãos receberão notas conforme escala abaixo:
·
Ótimo - acima de 90%
·
Bom - 60 a 89%;
·
Regular – 40 a 59%;
·
Insatisfatório – abaixo de 40%;
Modelo 4 – Relatório da Avaliação dos programas e das
ações
Quem tem acesso: Técnicos da SEPLAN.
Para que serve: Para ser entregue na Assembléia
Legislativa e disponibilizado a sociedade.
O relatório modelo 4 é composto pelo programa como
todos os atributos, ou seja, nome do programa, objetivo,
órgão responsável, indicadores, quadro da realização
financeira. Bem como os quadros da análise do programa:
avaliação dos resultados da execução dos programas;
indicadores, outros produtos entregues, recomendações e
também o resumo das ações (descrição da ação,
identificação do tipo de ação, órgão responsável pela
ação, meta prevista, meta realizada, porcentagem de
realização da meta, recursos orçamentários, previstos,
realizados e porcentagem de liquidação dos recursos).
07/12 a 17/12 – continuação da capacitação dos órgãos sob
responsabilidade das coordenações
13/12 a 14/01 – elaboração da análise das ações
17/01 a 21/01 – elaboração da avaliação do programa
24/01 a 28/01 – Análise da SEPLAN e recomendações
01/02 a 04/02 – Ajustes no órgão
09/02 a 11/02 - Consolidação/Tratamento gráfico
15/02 – Entrega do relatório da ação governamental na
Assembléia Legislativa
Ação – conjunto de operações cujos produtos contribuem
para os objetivos do programa. A ação pode ser um projeto
ou atividade.
Atividade – conjunto de operações que se realizam de forma
contínua e contribuem para a manutenção da ação
governamental.
Indicador – quantifica a situação que o programa tenha por
fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações
sobre o público-alvo (relação ou taxa).
Meta física – quantidade de bem/serviço que se deseja
entregar num determinado prazo para um público-alvo.
Meta de resultado – objetivo do programa + indicador
Objetivo – expressa o resultado para o público-alvo,
descrevendo a finalidade do programa.
Programa – articula um conjunto de ações que concorrem
para um objetivo comum para solucionar um determinado
problema (oportunidade, demanda).
Programa de apoio administrativo – inclui ações de natureza
administrativa que não podem ser apropriadas nos
programas finalísticos de de gestão de políticas públicas.
Programa de gestão de políticas públicas – inclui
projetos/atividades
relacionadas
à
formulação,
coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas
públicas.
Programa finalístico – resulta em bens/serviços ofertados à
sociedade.
Público-alvo – população que possui em comum algum
atributo, necessidade ou potencialidade e que pretende-se
atingir com os resultados do programa.