WALLACE DE SOUZA OLIVEIRA
REGULAMENTAÇÃO DE DISPOSITIVOS
CONSTITUCIONAIS E INSEGURANÇA
JURÍDICA.
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências do curso de Especialização em
Processo Legislativo.
Brasília
2009
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Regulamentação de dispositivos constitucionais e insegurança
jurídica.
Autor: Wallace de Souza Oliveira.
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da
Câmara dos Deputados – Cefor.
Data: Brasília, abril/2009.
Orientador:
Resumo: A Constituição brasileira acaba de completar 20 anos de sua
promulgação e 40% dos seus dispositivos ainda necessitam
de Lei Complementar que os regule, causando dificuldade
para sua plena eficácia. Na ausência da autoaplicabilidade e
de uma não regulamentação posterior, entra em cena o
Mandado de Injunção, cujos resultados serão aqui estudados
com
o
objetivo
de
demonstrar
que
os
dispositivos
constitucionais não regulamentados causam insegurança
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jurídica. Para tanto, utilizar-se-á de pesquisa bibliográfica e
documental.
2. APRESENTAÇÃO
A Constituição de 1988, não por acaso chamada “Constituição Cidadã”
pelo saudoso Ulysses Guimarães, trata, no seu Capítulo I, dos direitos e
garantias fundamentais, aí incluídos os direitos e deveres individuais e
coletivos. Se mais nada houvesse sido escrito, tão-somente esse capítulo,
especificamente o artigo 5º e seus 78 incisos, já seria suficiente para balizar
a conduta de governantes e governados. O fundamento está justamente na
igualdade de todos perante a lei e na inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança, à propriedade e à livre associação.
Entretanto, se os direitos fundamentais representam o alicerce nuclear,
a verdadeira base de sustentação da disciplina jurídica constitucional,
criando não apenas para os poderes do estado, mas para toda a sociedade o
dever de proteger e tutelar as finalidades precípuas desses próprios
princípios fundamentais, há que se entender ou estudar a efetividade destes,
isto é, a sua relação intrínseca com o conceito de (in) segurança jurídica.
Por outro lado, considerando que a Constituição brasileira acaba de
complementar 20 anos de sua promulgação, chama a atenção de todos
quantos dela necessitem, quer cidadãos em geral, quer estudiosos, quer
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operadores do direito, que ainda hoje haja 40% dos dispositivos não
regulamentados.
O interesse e curiosidade sobre esse fato cresceu com o estudo da
disciplina de Direito Constitucional no curso de Ciências Jurídicas e dentro
das funções desenvolvidas na área profissional, já que ambas as atividades
exigem freqüentes pesquisas na Constituição Federal onde tantas vezes se
pode deparar, ao final dos dispositivos, com as frases: “nos termos e nos
limites definidos em lei específica” ou “lei posterior que a defina”.
Assim, da constatação da ausência da norma, da quantidade de vezes
de consulta ao Supremo Tribunal Federal sobre o fato e considerando ainda
esse marco histórico que a data enseja, foi que nasceu a inspiração para o
tema do presente projeto.
Esse, portanto, o somatório dos aspectos preponderantes e relevantes
que pesaram na escolha do tema, além, é claro, da intenção de estudar um
assunto que tivesse relação direta tanto com o lado profissional como com o
acadêmico, com óbvios benefícios para ambos.
3. PROBLEMA
Considerando tratar-se a Constituição brasileira de uma codificação do
direito material, com característica rígida, e não cabendo analogia, deveriam
as suas normas, desde sua promulgação, estarem descritas para que
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pudessem ser autoaplicáveis ou os direitos que elas ensejam exercidos na
plenitude,
não
dependendo
de
outras
normas
para
sua
garantia,
reivindicação e/ou normatização.
Talvez, devido à complexidade de determinados assuntos, pudesse
existir
um
interstício,
pré-estabelecido,
necessário
para
um
maior
aprofundamento para a regulamentação, mas não uma omissão legislativa,
ficando para ad aeternum.
Na ausência dela, portanto, caberia perguntar o que fazer diante dessa
situação. O próprio constituinte originário, preocupado com essa lacuna,
dotou
o
ordenamento
jurídico
do
instrumento
necessário
para
o
enfrentamento da falta de regulamentação pelo legislador ordinário, que é o
Mandado de Injunção.
O tema proposto, portanto, leva às seguintes indagações: Por que
ainda há tantos dispositivos não regulamentados? Qual a razão que leva o
Congresso a se omitir ou a deixar de desempenhar o seu papel precípuo de
legislador? Deixar de legislar, por outro lado, seria também uma forma, ainda
que enviesada, de o fazer? Quais as conseqüências para o mundo jurídico e
para o cidadão acarretados pela falta de regulamentação desses dispositivos?
A falta da normatização e a recepcionalidade de outra norma causa
insegurança jurídica e que consequências adviriam disso?
Buscar as respostas para essas e outras questões relativas ao tema é,
por fim, o desafio da pesquisa.
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4. OBJETIVOS
4.1. Objetivo geral:
geral demonstrar, por meio da análise de mandados de
injunção, que a falta de regulamentação de dispositivos constitucionais
acarreta insegurança jurídica.
4.2. Objetivos específicos:
4.2.1. Analisar a relação da falta de regulamentação de dispositivos com
demandas concernentes a proteção de situações constitucionais;
4.2.2. Identificar se a falta de regulamentação por parte do legislador
constitui de certo modo um meio de legislar;
4.2.3. Analisar os objetos: MI 712/PA, direito a greve dos Servidores
Públicos Federais, e em especial, a Ação de Inconstitucionalidade n° 3682,
sugerindo ao Congresso Nacional a determinação de prazo para a
regularização dos Municípios criados pós-Constituição de 1988.
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5. JUSTIFICATIVA
Partindo do pressuposto de que a Constituição é a carta suprema de
uma nação para determinar as normas para o convívio social, e o princípio
para a codificação de outros dispositivos, a partir do momento que não vem
atendendo, abrangendo, abarcando as soluções para os conflitos, por não
estar regulamentada na sua integralidade, pode ocasionar situações de total
negação dos direitos que deveria garantir ou proteger, com conseqüências
irreparáveis.
Ora, a Constituição de 1988 assegurou através de um dos “remédios”
constitucionais - o mandado de injunção -, o meio para o questionamento
para a falta de norma regulamentada, meio esse que vem sendo largamente
utilizado, haja vista a quantidade apresentada ao Supremo Tribunal Federal.
O quantitativo de impetrações requerendo a normatização de dispositivos
leva a refletir sobre o “contrato” cidadão/Estado que não está descrito de
forma a determinar, regularizar, harmonizar o convívio das relações. Dada
esta situação, surgiu o interesse de estudar os resultados decorrentes e
deixados para a sociedade, destacando uma possível insegurança jurídica.
6. REVISÃO DA LITERATURA
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Para a abordagem do assunto será dedicada atenção especial a fatores
que condicionam a efetividade da norma constitucional, o mandado de
injunção - a existência, validade e eficácia, bem como a conceituação de
efetividade e segurança jurídica.
Assim é que os seguintes autores servirão de base para a construção
do referencial teórico da pesquisa: Luís Roberto Barroso – “O Direito
Constitucional e a Efetividade de suas Normas”; de 2006; Carlos Alberto
Aurélio de Souza – “Segurança Jurídica e Jurisprudência: um enfoque
filosófico-jurídico”, de 1996; e Gilmar Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e
Paulo Gustavo Gonet Branco – “Curso de Direito Constitucional”, de 2008.
O art. 4º da Lei de Introdução do Código Civil dispõe que “quando a lei
for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e
os princípios gerais de direito”. Entretanto, não estaria o grau de
discricionariedade dos juízes aumentado de tal forma a ponto de causar uma
verdadeira insegurança jurídica, porquanto suas decisões deixam de decorrer
de
premissas
existentes
no
ordenamento
jurídico,
passando
a
ser
politizadas? Segundo Aurélio de Souza (1996), dois fatores devem ser
considerados indissociáveis: segurança e justiça. Para ele: “Segurança e
Justiça à sua vez, são valores que se completam e se fundamentam
reciprocamente: não há Justiça materialmente eficaz se não for ‘assegurado’
aos cidadãos, concretamente, o direito de ser reconhecido ‘a cada um o que
é seu’, aquilo que, por ser justo, lhe compete”.
Ora, por meio da segurança jurídica, princípio implícito na Constituição
Federal, cria-se confiança no ordenamento do País, pois ela expressa
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expectativas como a ordem, certeza e previsibilidade. Se os juízes passam a
exercer sua atividade de forma discricionária, essas expectativas tornam-se
mais difíceis de serem concretizadas.
É nesse contexto que se pretende considerar a falta de regulamentação
de dispositivos constitucionais, uma vez que a omissão do poder legiferante
pode acarretar insegurança jurídica, com o aumento da discricionariedade do
juiz.
A salvaguarda constitucional, nesse caso, é o mandado de injunção,
instrumento previsto para quando a falta de norma regulamentadora tornar
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art.
5º, LXXI).
Para Mendes, Coelho e Branco (2008, p. 1207), o mandado de injunção
se destina, fundamentalmente, à defesa de direitos individuais contra a
omissão do ente legiferante, sendo considerado como parte integrante do
sistema de controle abstrato da omissão.
O mandado de injunção, portanto, um dos “remédios constitucionais”
para a falta da regulamentação, é o instrumento que será apresentado à alta
Corte do Judiciário, que sobre ele decidirá. Quando aceita a reclamação, as
decisões poderão ensejar:
1) a confirmação da não existência da regulamentação da norma;
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2) a confirmação da não existência da regulamentação da norma com
envio de mensagem ao Poder Legislativo informando da omissão;
3)
a
confirmação
da
não
existência
da
regulamentação
e
a
recepcionalidade de outra norma, na tentativa de amenizar o impedimento
do exercício dos direitos.
Todos os autores citados concordam em que a adoção desse
instrumento não é pacífica na doutrina, uma vez que o conteúdo, o
significado e a amplitude das decisões proferidas em processos vêm sendo
analisados de forma diferenciada pela doutrina e jurisprudência. Também
concordam que sua aplicação foi em alguma medida prejudicada pelo fato de
o próprio instrumento carecer de regras processuais regulamentadoras.
Os autores aqui relacionados entendem que o objeto do mandado de
injunção tem sido a questão crucial a dividir os doutrinadores. - “Destina-se
ele a obter o suprimento judicial da norma faltante ou estimular a produção
da norma pelo órgão competente?”, pergunta Barroso (2006, p. 247). Para
ele, embora o órgão julgador possa adotar uma de duas possibilidades: 1)
determinar à autoridade ou órgão competente que expeça a norma
regulamentadora; ou 2) julgar o caso concreto, decidindo sobre o direito
postulado e suprindo a lacuna legal, somente a segunda proposição lhe
parece acertada diante do caso concreto.
Entretanto, é o próprio Barroso (p. 264) quem nos dá conta de que a
posição do STF “é a de não assumir uma competência de cunho normativo,
mesmo que transitória ou limitada ao caso concreto”, ao contrário do que
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professa o entendimento da doutrina majoritária. Para ele, ainda, o mandado
de injunção teve um papel histórico, mas constitui hoje instrumento do qual
se poderia facilmente prescindir.
Enfim, o que parece claro desse levantamento preliminar é que,
embora a questão não esteja pacificada, merece um estudo mais cuidadoso e
aprofundado, e a despeito da posição divergente de alguns doutrinadores, o
mandado de injunção teve e ainda tem um papel relevante na lacuna jurídica
decorrente da não regulamentação de dispositivos constitucionais.
A pesquisa que se pretende realizar, portanto, voltada ainda para
análise dos casos concretos já referidos, poderá comprovar ou não essa tese
e dirimir as dúvidas que subsistem em relação a se a inexistência ou a
recepcionalidade da norma é que devem ser questionadas, pois quando a Lei
é criada o seu intuito é regularizar, normatizar e definir critérios, observadas
as peculiaridades dos fatos.
7. METODOLOGIA
Por se tratar de um assunto extremamente teórico, a metodologia terá
como base levantamento bibliográfico e levantamento documental na
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Trazendo para o contexto a problemática existente, os objetos de
análise serão os Mandados de Injunção impetrados no STF questionando a
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falta de regulamentação da norma no âmbito constitucional. Especificamente:
O direito a greve dos Servidores Públicos Federais, MI 712 / PA, impetrado
pelo sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará e em
especial, a Ação de Inconstitucionalidade n° 3682 que resultou na Mensagem
n° 73/2008, encaminhado pelo Supremo Tribunal Federal ao Presidente da
Câmara dos Deputados com o objetivo “não se trata de impor um prazo para
a atuação legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixação de um
parâmetro temporal razoável, tendo em vista o prazo de 24 meses
determinado pelo Tribunal nas ADI nºs. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para
que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus limites
territoriais continuem vigendo” (Despacho da ADIN 3682). Tais objetos foram
escolhidos devido à grande repercussão na sociedade e no campo jurídico.
8. CRONOGRAMA
jun./09 jul./09 ago./09 set./09
Seleção e leitura
X
X
X
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
out./09
bibliográfica.
Estudo de ações no
STF que resultaram
na declaração de
X
X
mora do Poder
Legislativo
Escolha e restrição
de tópicos de
abordagem.
Revisão da
X
X
X
X
X
monografia.
9. BIBLIOGRAFIA
BARROSO, Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas
normas. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.345 p.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, COELHO, Inocêncio Mártires, MENDES, Gilmar
Ferreira. Curso de direito constitucional. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
14334 p.
BRAGA, Jorge Luiz. Insegurança jurídica em face das sumulas dos tribunais
superiores. Consulex: revista jurídica. Distrito Federal: Consulex, v.21, n. 10,
mar., 2007. p. 13 – 12.
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Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 1998. 293 p.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
DINIZ,
Maria
Helena.
Lei de introdução ao Código Civil
brasileiro
interpretado. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 525.
ETCHEVERRY, Carlos Alberto. Judiciário e insegurança jurídica por trás da
cortina de fumaça. Consulex: revista jurídica. Distrito Federal: Consulex, v. 9,
n. 200, maio, 2005. p. 37.
FALCÃO, Joaquim. O Congresso e os juizes especiais. ADV Advocacia
dinâmica: boletim informativo semanal. São Paulo: COAD, v. 25, n. 25, n. 46,
20 nov., 2005. p. 925-924.
FERREIRA, Manoel Gonçalves Filho. As medidas provisórias como fonte de
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KUNTZ, Rolf. A insegurança atrapalha o crescimento. São Paulo: Fundação
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