UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Tubarão
2011
GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado ao Curso
de Graduação em Direito da Universidade do Sul de
Santa Catarina, como requisito à obtenção do titulo de
Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Erivelton Alexandre de Mendonça Fileti, Esp.
Tubarão
2011
GUILHERME SANTOS SOUZA
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL NAS ÁREAS DE
EDUCAÇÃO E SAÚDE
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado pela Banca
Examinadora para obtenção do Grau de Bacharel, no
Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa
Catarina, UNISUL, com Linha de Pesquisa em Justiça e
Sociedade
Tubarão, 21 de junho de 2011.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________
Orientador: Prof. Erivelton Alexandre de Mendonça Fileti, Esp.
Universidade do Sul de Sana Catarina
___________________________________________________
Prof. Carlos Ghislandi, Msac.
Universidade do Sul de Santa Catarina
___________________________________________________
Prof. Paulo da Silva Filho, Dr.
Universidade do Sul de Santa Catarina
Dedico esta monografia a Osny e Claudete
Souza e Tanizy, que em nenhum momento
mediram esforços para realização dos meus
sonhos, me mostraram que a honestidade e o
respeito são essenciais à vida, e que devemos
sempre lutar pelo que queremos. A eles devo a
pessoa que me tornei, sou extremamente feliz
e tenho muito orgulho por vocês fazerem parte
da minha vida.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar à Deus pelo dom da vida e por mais essa etapa vencida.
Agradeço ao professor Erivelton Mendonça Fileti, pela orientação e dedicação que
tornaram possível a realização deste trabalho.
À minha mãe Claudete Santos Souza, por me dar a base sólida de que precisava
para percorrer os caminhos da vida.
Ao meu pai Osny Souza Filho, pelo apoio incondicional nesta caminhada, e
dedicação nessa jornada da minha vida.
A minha noiva Tanizy Araujo do Nascimento, pelo total apoio e dedicação em
todas as horas dessa caminhada.
A todos os meus amigos que, de alguma forma, contribuíram para a realização
deste trabalho, com palavras de apoio e fraternidade e também pela compreensão nos
momentos de ausência.
Aos professores do curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina,
pela significativa contribuição para minha formação acadêmica.
Ainda, devo agradecer a todas as pessoas que, direta ou indiretamente,
contribuíram para a realização deste trabalho, bem como para a minha formação profissional.
Manifesto aqui meus sinceros agradecimentos a todas essas pessoas.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites
máximos e mínimos referentes aos gastos com educação e saúde no âmbito municipal. A
escolha do tema objeto desta pesquisa se revela de fundamental importância em virtude da
grande discussão existente acerca da precariedade dos serviços prestados pela administração
pública aos administrados. Em que pese a prática constante de desvios de erário provenientes
de interesses particulares e eleitoreiros que impedem o aumento da qualidade de vida da
população, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem o propósito de inibir essas práticas abusivas
e garantir que o recolhimento de tributos e prestação de serviços pagos pelos contribuintes
sejam direcionados ao fim principal do Estado Democrático de Direito, o bem comum. Assim,
faz-se necessário analisar quais os limites de receitas dispostas ao gestor público para suprir
as despesas com saúde e educação, bem como a atuação da Lei de Responsabilidade Fiscal na
fiscalização desses limites. A metodologia apresentada neste trabalho baseou-se na técnica de
pesquisa bibliográfica em livros, artigos e periódicos, utilizando o método indutivo, em uma
abordagem qualitativa. Considerou-se o aspecto qualitativo, na pesquisa teórica, através de
material bibliográfico objetivando estudar os conceitos de Administração Pública Municipal e
sua competência na gestão da Finanças Públicas. Buscou-se abordar ainda o objetivo da Lei e
Responsabilidade Fiscal e sua relação com os gastos municipais em Educação e Saúde através
de uma análise indutiva. A Constituição Federal estabelece limites mínimos a serem utilizados
para custear as despesas com educação e saúde nos municípios. Contudo, tais limites não são
suficientes para suprir todas as necessidades locais, haja vista a precariedade dos serviços de
saúde e educação pública dispostas aos indivíduos. Dessa forma, o aumento dos recursos
direcionados à educação e saúde é medida que se impõe, seja através de transferências
voluntárias ou leis infraconstitucionais, o que se pretende estabelecer é um aumento do
patamar mínimo estabelecido pela constituição. A utilização pelos Municípios tão somente
dos limites já estabelecidos não é suficiente para o atendimento de todas as demandas locais,
o que importa em um crescimento na insatisfação da população diante dos sérios riscos
àqueles que ficam à mercê dos atendimentos precários oferecidos pelo Sistema Único de
Saúde, bem como, das escolas municipais que não possuem condições de oferecer um ensino
de qualidade aos seus munícipes.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal. Administração Pública Municipal. Despesas
Municipais. Limites aos Gastos com Saúde. Limites aos Gastos com Educação.
ABSTRACT
The present work aims to analyze the Fiscal Responsibility Law and the maximum and
minimum limits relating to health and education spending at the municipal level. The choice
of theme of this research has fundamental importance, given the large existing discussion
about the precariousness of the services provided by government to citizens. Despite the
constant practice of deviations from the treasury by particular interests and electioneering
which impede the improvements in quality of life, the Fiscal Responsibility Law has the
purpose of preventing these abuses and ensure that the tax collection and provision of services
paid by taxpayers to be directed to the primary purpose of the democratic rule of law, the
common good. Thus, it is necessary to analyze what are the limits of revenue disposed to
public managers to meet expenditure on health and education as well as the performance of
the Fiscal Responsibility Law in the monitoring of these limits. The methodology presented in
this work was based on research technique in books, articles and journals, using the inductive
method, in a qualitative approach. It was considered the qualitative aspects, in theoretical
research, using bibliographic material in order to study the concepts of Municipal Public
Administration and its competence in managing the public finances. It was also sought to
address the goal of the Fiscal Responsibility and its relationship with the municipal
expenditures in Education and Health through an inductive analysis. The Federal Constitution
establishes thresholds to be used to defray the costs of education and health in cities.
However, such limits are not sufficient to meet local needs, given the precariousness of health
services and public education to citizen. Thus, the increase of resources allocated to education
and health is a required measure, either by voluntary transfers or laws under the Constitution,
which is intended to establish an increase in the minimum level set by the Constitution. The
utilization of the limits already established by the municipal district are not sufficient to meet
all local demands, which implies on an increase of the population's insatisfaction, face serious
risks to those who are at the mercy of poor care offered by the Unified Health System, as well
as at local schools that can not offer quality education to their citizens.
Keywords: Fiscal Responsibility Law. Municipal Public Administration. Municipal Expenses.
Limits on Heath Expenses. Limits on Education Expenses.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CF - Constituição Federal
CTN - Código Tributário Nacional
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza
ITBI - Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
RCL - Receita Corrente Líquida
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 10
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA ............................... 10
1.2 JUSTIFICATIVA ............................................................................................................... 11
1.3 OBJETIVOS ....................................................................................................................... 11
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................................. 11
1.3.2 Objetivos específicos ...................................................................................................... 11
1.4 CONCEITOS OPERACIONAIS ....................................................................................... 12
1.6 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ....................................................................... 13
1.7 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS ..... 13
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A COMPETÊNCIA NA GESTÃO
DE SUAS FINANÇAS ............................................................................................................ 15
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................................................................ 15
2.1.1 Conceito e espécies ......................................................................................................... 16
2.1.2 União ............................................................................................................................... 19
2.1.3 Estados ............................................................................................................................ 20
2.1.4 Municípios ...................................................................................................................... 20
2.1.4.1 Administração pública municipal ................................................................................. 21
2.1.4.2 Constituição da administração pública municipal ........................................................ 23
2.2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................................... 24
2.2.1 Princípio da legalidade .................................................................................................. 25
2.2.2 Princípio da impessoalidade ......................................................................................... 26
2.2.4 Principio da moralidade................................................................................................ 27
2.2.5 Principio da publicidade .............................................................................................. 28
2.2.6 Princípio da eficiência ................................................................................................... 29
2.3 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS .... 30
3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ................................................... 33
3.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS ............................................................................ 33
3.1.1 Receitas públicas originárias ........................................................................................ 36
3.1.2 Receitas públicas derivadas .......................................................................................... 37
3.2 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA ................................................................................... 39
3.3 DESPESAS MUNICIPAIS ................................................................................................ 41
4 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS DA
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM EDUCAÇÃO E SAÚDE ................................. 48
4.1 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS PRINCÍPIOS ................................ 48
4.1.1. Prevenção de déficits .................................................................................................... 50
4.1.2 Princípio da segurança .................................................................................................. 51
4.1.3 Princípio do planejamento ............................................................................................ 52
4.1.4 Princípio da transparência ........................................................................................... 52
4.2 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM SAÚDE .................................................. 53
4.3 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM EDUCAÇÃO ......................................... 59
4.4 POSSIBILIDADE DE ADAPTAÇÃO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ...... 62
5 CONCLUSÃO...................................................................................................................... 65
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 68
10
1 INTRODUÇÃO
A atividade de gestão dos recursos do Poder Público é a base principal para o
alcance da finalidade principal da Administração Pública, qual seja, o bem comum. Nesse
contexto, o presente trabalho visa colaborar com a compreensão da Lei Complementar n°
101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, editada com o objetivo de estabelecer
o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, com da linha de pesquisa em Justiça e
Sociedade, na área de Direito Administrativo.
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
O que se pretende analisar delimita-se aos limites estabelecidos para gastos da
Administração Pública Municipal limitando-se às despesas com educação e saúde, com base
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal foi editada com o objetivo principal de manter o
equilíbrio das contas públicas, evitando assim os déficits fiscais. A referida Lei Federal,
estabelecida durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, pretende controlar os gastos
da Administração, por meio de um planejamento fiscal das receitas e despesas, estabelecendo
limites de custos para os gastos públicos. Para tanto, a fiscalização do gestor público no
cumprimento de suas metas é medida imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com o
intuito de inibir desvios do erário e impedir desequilíbrios financeiros, deixando a população
a mercê das irresponsabilidades de governantes que, motivados muitas vezes por interesses
pessoais e eleitoreiros, administram de forma inconsequente as finanças públicas.
A base constitucional da Lei de Responsabilidade Fiscal é o Capítulo II, do Título
IV da Constituição Federal, que prevê a edição de Lei Complementar para dispor sobre
finanças públicas.
Dentro desse contexto, urge ressaltar que a sociedade anseia que seus governantes,
eleitos pelo povo de forma direta, para agirem em seu nome visando ao benefício coletivo,
atuem dentro dos patrões éticos e morais de honestidade, com transparência e planejamento
para que se atenda aos desejos reais da população. Diante disso faz-se a seguinte indagação:
qual o limite de receitas dispostas ao gestor público para suprir as despesas com saúde e
educação?
11
1.2 JUSTIFICATIVA
O equilíbrio das contas públicas é o fator fundamental para a redefinição dos
padrões de gestão pública responsável, uma vez que o planejamento e a transparência dos atos
dos gestores das finanças públicas previnem os déficits fiscais e melhora a condição de vida
da população, haja vista o emprego responsável das receitas em segmentos voltados para a
melhoria da qualidade de vida da sociedade, dentre eles, saúde e educação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal surge com o escopo de evitar gastos indevidos
pelos administradores na administração dos recursos públicos. Para tanto, visa a fiscalizar o
equilíbrio e a transparência na gestão das finanças públicas.
Dessa forma, o tema escolhido como objeto desta pesquisa se revela de
fundamental importância em virtude da grande repercussão da Lei no âmbito jurídico e na
sociedade. Em que pese à prática constante de desvios de erário provenientes de interesses
particulares e eleitoreiros, que impedem o aumento da qualidade de vida da população, a Lei
de Responsabilidade Fiscal tem o propósito de inibir essas práticas abusivas e garantir que o
recolhimento de tributos e prestação de serviços pagos pelos contribuintes sejam direcionados
ao fim principal do Estado Democrático de Direito, o bem comum.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo geral
O objetivo geral da pesquisa é analisar os investimentos da Administração Pública
no setor de saúde e educação, bem como os limites máximos e mínimos dispostos aos
gestores públicos para suprir as despesas relacionadas a essas áreas, e sua fiscalização
realizada através da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
1.3.2 Objetivos específicos
Os objetivos específicos da pesquisa são:
12
a) Estudar o conceito de Administração Pública Municipal e a Competência na
Gestão de suas Finanças;
b) Identificar quais são as receitas e as despesas públicas municipais;
c) Verificar a atuação da Lei de Responsabilidade Fiscal e os limites dos gastos
da Administração Municipal com Educação e Saúde.
1.4 CONCEITOS OPERACIONAIS
Administração Pública:
Cabe ao Estado o cumprimento dos direitos e garantias dispostos na Carta Magna
à seus administrados, o que o faz por meio das atividades exercidas pela Administração
Pública. Dessa forma, Administração Pública é o instrumento utilizado pelo Estado para
executar os objetivos do Governo emanados pela norma constitucional.
Finanças Públicas: Nascimento (2011, p. 49-50), assim define o conceito de
finanças públicas:
As finanças públicas, numa perspectiva operacional, podem ser definidas como as
operações destinadas à obtenção, distribuição e aplicação dos recursos financeiros
imprescindíveis à consecução das metas perseguidas pelo Estado na satisfação das
necessidades coletivas. Na consecução desse desiderato são usados os meios e os
recursos colocados à disposição dos cofres públicos, a fim de que se cumpram os
desígnios constitucionais cometidos a cada ente autônomo da Federação.
Receita Pública: “as receitas públicas são valores arrecadados pelos entes da
Federação em decorrência de dispositivos legais e constitucionais. Dependendo de sua origem
são classificados em receitas orçamentárias ou extra-orçamentárias.” (SILVA, 2009, p. 74).
Despesas Públicas:
A despesa pública consignada em lei orçamentária consiste no somatório de créditos
orçamentários e adicionais, contemplando os orçamentos fiscais, de investimentos e
de seguridade social, em que o Poder Público lança mão para fazer face a débitos
contraídos, decorrentes de obrigações legais, contratuais ou decisão judicial. A
execução do orçamento dela decorrente vincula-se à administração, mais
precisamente aos Poderes dos entes da Federação, seus fundos, órgãos e entidades
da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público e empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto. (NASCIMENTO, 2011, p. 151).
Lei de Responsabilidade Fiscal:
A Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi editada objetivando o equilíbrio entre as receitas e despesas
13
públicas. Silva (2009, p. 20) defende que o “equilíbrio das contas significa gastar aquilo que
foi planejado em função da arrecadação de receitas, o que pressupõe ação planejada e
transparência dos atos praticados pelo administrador público responsável.”
Limites Constitucionais aos gastos municipais com Educação:
Art. 212 - A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
Limites aos gastos municipais com Saúde:
Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações
e serviços públicos de saúde serão equivalentes:
[...]
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da
arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
1.6 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A metodologia apresentada neste trabalho baseou-se na técnica de pesquisa
bibliográfica em livros, artigos e periódicos, utilizando o método dedutivo, em uma
abordagem qualitativa. Considerou-se o aspecto qualitativo na pesquisa teórica, por meio de
material bibliográfico, objetivando estudar os conceitos de Administração Pública Municipal
e sua competência na gestão das Finanças Públicas. Buscou-se abordar ainda, o objetivo da
Lei de Responsabilidade Fiscal e sua relação com os gastos municipais em Educação e Saúde,
através de uma análise indutiva.
1.7 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO: ESTRUTURAÇÃO DOS CAPÍTULOS
A pesquisa está dividida em três capítulos. O primeiro trata da Administração
Pública, analisando seu conceito e espécies. Logo após faz-se uma abordagem das
administrações da União, dos Estados e dos Municípios, destacando-se no que tange aos
municípios, a competência para a gestão de suas finanças. Ainda merece destaque a atuação
do gestor público frente aos princípios fundamentais da Administração Pública, tais como:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
14
O segundo capítulo trata do conceito e caracterização das receitas e das despesas
públicas municipais, com ênfase para as receitas públicas originárias e derivadas e para a
receita corrente líquida. Por fim, aborda a classificação das despesas municipais e a aplicação
da Lei de Responsabilidade fiscal na atuação do planejamento entre receitas e despesas.
Por derradeiro, o terceiro capítulo aborda os conceitos de educação e saúde no
contexto social, trazendo à tona os limites mínimos atribuídos aos municípios para as
despesas provenientes de recursos voltados para educação e saúde. Ressalta-se, enfim, a
possibilidade de adaptação da Lei de Responsabilidade Fiscal na fiscalização desses limites e,
ainda, possibilidade de aumento de recursos destinados a essas áreas.
A conclusão traz uma síntese explicativa, bem como aponta os principais aspectos
alcançados com a pesquisa, que tem por objetivo contribuir para a compreensão da aplicação
da Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como os limites atribuídos aos Municípios,
destinados às despesas com educação e saúde.
15
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL E A COMPETÊNCIA NA GESTÃO
DE SUAS FINANÇAS
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Inicialmente, para que se compreenda a concepção de Administração Pública,
cumpre registrar o conceito de Estado, uma vez que sobre ele se insere toda a organização e
funcionamento dos serviços públicos dispostos aos administrados. (MEIRELLES, 1997, p.
60).
No Brasil, Estado é composto por três elementos: Povo, Território e Governo
Soberano. Na lição de Meirelles (1997, p. 61), “Povo é o componente humano do Estado;
Território, sua base física; Governo Soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e
exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo.”
Dessa forma, o Governo Soberano se organiza de acordo com a vontade de seu
povo. No Brasil, o art. 1° da Constituição da República Federal1 dispõe que o Brasil constituise de um Estado Democrático de Direito.
Nas palavras de Medauar (2009, p. 28):
O componente democrático traz a mente, de imediato, a ideia de „governo do povo
para o povo‟. Ou seja, o termo „democrático‟ é habitualmente associado aos aspectos
de formação de governo, ao modo pelo qual são escolhidos aqueles que tomam
decisões em nome do povo. A esse enfoque ligam-se os diversos mecanismos pelos
quais se ampliam as possibilidades de participação do povo na escolha dos
governantes: extensão de direito ao voto, formação de partidos políticos, igual
acesso aos mandatos representativos, por exemplo.
Sendo assim, a vontade estatal derivada do Estado de Direito, e é exercida por
meio dos Poderes de Estado, constituída pelo sistema tripartite de Montesquieu que separou
as funções estatais em três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
Deveras, a separação dos poderes traz em seu escopo a ideia de organização e
limitação do poder político, impedindo que uma única estrutura organizacional exerça todas
as funções estatais. Por certo, isso permite o controle do poder pelo próprio poder, vez que há
1
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a
cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o
pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
16
fragmentação do poder em sujeitos diversos, exercitando diferentes competências e controle
recíproco. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 23).
Portanto, cada poder possui uma determinada função que lhe é atribuída.
Meirelles (1997, p. 61) leciona que:
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da lei (função
normativa); a função precípua do Poder Executivo é a conversão da lei em ato
individual e concreto (função administrativa); a função precípua do Poder Judiciário
é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial).
Meirelles (1998, p. 62), refere-se à precipuidade das funções em razão de que a
noção de privatividade no exercício de cada função, na realidade não ocorre, uma vez que
todos os poderes necessitam da prática de atos administrativos, exercendo ainda, que sejam
nos limites de sua organização e funcionamento, atividades atribuídas a outro poder.
O art. 2° da Constituição Federal2, preceitua os três poderes como independentes e
harmônicos entre si:
Depreende-se de tal primado constitucional que os Poderes do Estado interagem
constantemente, de modo que é possível que um dos Poderes desempenhe,
atipicamente, uma função que, tipicamente, é atribuída a outro. Disso resulta, por
exemplo, que a função estatal de administração pública é encontrada tipicamente no
Poder Executivo, mas também, porém de modo atípico, nos Poderes Legislativo e
Judiciário. (MAFFINI, 2006, p. 21).
Em verdade, a Constituição Federal trouxe uma série de direitos e garantias aos
indivíduos, como por exemplo, saúde pública (art. 196, da CF), segurança pública (art. 144,
da CF), entre outras, dispostas na Carta Magna.
Nesse contexto, a administração pública possui a função de executar os objetivos
concretos dispostos na Constituição Federal, na qual o Estado se encontra vinculado.
(MAFFINI, 2006, p. 20).
Portanto, cabe à Administração Pública executar os objetivos dispostos no texto
constitucional, sendo exercida tipicamente pelo Poder executivo e, atipicamente, pelos
Poderes Legislativo e Judiciário.
2.1.1 Conceito e espécies
Existe atualmente, dentre os estudiosos do direito, grande dificuldade em definir
um conceito para Administração Pública, em face da diversidade de aspectos, na qual a
2
Art. 2º - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
17
expressão pode ser interpretada, dentre os quais se destaca, Rafael Maffini, Odete Medauar,
Marçal Justen Filho, dentre outros. Entretanto, tais autores elencaram alguns aspectos sob os
quais pode-se chegar a um conceito através da conjugação desses diversos critérios.
A Administração Pública pode ser conceituada em diferentes aspectos. Sob o
ângulo funcional, a Administração Pública se define como o conjunto de atividades do Estado
com o fim de auxiliar na consecução das funções governamentais, objetivando organizar e
realizar as finalidades públicas propostas pelo Governo, produzindo serviços, bens e
utilidades para a população. (MEDAUAR, 2009, p. 46).
Sob o aspecto organizacional, Administração Pública pode ser conceituada como
“o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a
população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de
governo.” (MEDUAR, 2009, p. 46).
Meirelles (2011, p. 65-66) assim define o conceito de Administração Pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos
objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e
sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos
em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado a realização de serviços visando a satisfação
das necessidades coletivas.
Portanto, a Administração Pública é o instrumento utilizado pelo Estado para
executar os objetivos do Governo emanados pela norma constitucional.
Nesse mesmo contexto destaca Maffini (2006, p. 25):
Em suma, a expressão „administração pública‟ pode ser empregada para designar: a)
no sentido objetivo, material ou funcional, uma atividade estatal voltada à
consecução dos fins constitucionais a que se submete o Estado; b) no sentido
subjetivo, formal ou orgânico, uma estrutura integrada por um conjunto de órgãos ou
entidades voltados à realização daqueles fins.
Por certo, cabe ao Estado o cumprimento dos direitos e garantias dispostos na
Carta Magna a seus administrados, o que o faz por meio das atividades exercidas pela
Administração Pública.
A teoria da separação dos Poderes envolve tanto a diferenciação das funções estatais
como a criação de estruturas organizacionais distintas para seu desempenho. A
função administrativa se materializa na atividade administrativa, a qual é
desempenhada preponderantemente pelo Poder Executivo.
[...]
Para desempenhar a função e a atividade administrativa, são criadas organizações
estatais, indicadas normalmente pela expressão „Administração Pública‟. (JUSTEN
FILHO, 2005, p. 90).
18
Justen Filho (2005, p. 23) destaca que “a atividade da administração pública é
uma das funções estatais, a qual era anteriormente desempenhada somente por órgãos
estatais.”
A função administrativa é o conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a
satisfação de interesses essenciais, relacionados com a promoção de direitos
fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente e que
se faz sob o regime jurídico infralegal e submetido ao controle jurisdicional.
(JUSTEN FILHO, 2005, p. 29).
Contudo, a função administrativa não está restrita as instituições estatais. “A
sociedade tornou-se muito complexa para que suas necessidades sejam satisfeitas
exclusivamente por parte do Estado.” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 30). O desenvolvimento da
sociedade fez com que fosse necessária a sua integração com o Estado, visando suprir todas as
carências.
O Decreto-lei n.200/67, disciplinou a estrutura da Administração Pública, o qual,
com a redação dada pela Lei n° 7.596/87, assim dispõe em seu art. 4°:
Art. 4° A Administração Federal compreende:
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações Públicas. (BRASIL, 2011).
Portanto, compõem a Administração Pública Direta todos os órgãos que integram
as pessoas jurídicas políticas, quais sejam: União, Estado, Municípios e Distrito Federal, e de
outro lado, quando a lei optar por transferir a execução das atividades administrativas a
pessoas jurídicas com personalidade de direito público ou privado, estará se referindo a
Administração Pública Indireta. (DI PIETRO, 2007, p. 52).
O Brasil, por força de sua estrutura federativa possui uma divisão vertical em sua
organização administrativa, sem que, no entanto, haja hierarquia entre os níveis. Nesse
contexto, existe a Administração Federal, A Administração Estadual, A Administração do
Distrito Federal, e a Administração Municipal. De outro norte, em seu aspecto horizontal,
quando necessária e possível sua admissão, divide-se a Administração em Direta e Indireta.
(MEDAUAR, 2009, p. 52).
O art. 1º da Constituição Federal preceitua que a República Federativa do Brasil é
formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, constituindo-se
em Estado democrático de direito. (BRASIL, 2010, p. 13).
19
Todos esses entes federativos são responsáveis, de forma autônoma, pela
organização político administrativa do Brasil.3 (BRASIL, 2010, p.27).
Essa divisão vertical de funções adotada pelo Brasil, visa assegurar a segurança
democrática inerente ao Estado federal (BRANCO, 2009, p. 852).
Ainda sobre o Estado federal, destaca Branco (2009, p. 852):
Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de
formação cultural da comunidade. Um território amplo é propenso a ostentar
diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica, recomendando,
ao lado do governo que busca realizar os anseios nacionais, um governo local atendo
as peculiaridades existentes.
Indubitavelmente, infere-se que o Brasil acolheu a forma federativa de Estado,
visando satisfazer suas necessidades próprias, tendo em vista o amplo espaço territorial
brasileiro e a impossibilidade de se garantir um Estado democrático de direito, sem a
concessão de poder político aos demais entes da federação, o que o faz através da repartição
de competências entre as esferas do federalismo, quais sejam: União, Estados, Municípios e
Distrito Federal.
2.1.2 União
A União, nas palavras de Moraes (2006, p. 254) é a “entidade federativa
autônoma em relação aos Estados-membros e municípios, constituindo pessoa jurídica de
direito público interno, cabendo-lhe exercer as atribuições da soberania do Estado brasileiro.”
Portanto, a União é a aliança indissolúvel entre os Estados e atua em nome da
Federação. (BRANCO, 2009, p. 852).
Entretanto, a União possui dupla personalidade, uma vez que além caracterizar
uma unidade federativa de ordem central, representa também a República Federativa do
Brasil, formada pela União, Estados-membros, Distrito Federal e município, sendo soberana
no plano internacional. (LENZA, 2008, p. 255).
Nacionalmente, ela é uma pessoa jurídica de direito público interno, componente da
Federação brasileira e autônoma na medida em que possui capacidade de autoorganização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, configurando, assim,
autonomia financeira, administrativa e política (FAP). Internacionalmente, a União
representa a República Federativa do Brasil. (LENZA, 2008, p. 255-256).
3
A Constituição Federal assim dispõe em seu art.18, caput: “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos,
nos termos desta Constituição.”
20
No que se refere ao plano legislativo, cabe a União editar leis nacionais, que
atingem todos os indivíduos residentes no território nacional e demais esferas da federação, e
ainda, leis federais que incidem sobre os jurisdicionados da União, como os servidores
públicos federais e a administração pública da União. (BRANCO, 2009, p. 852).
2.1.3 Estados
Os Estados são pessoas jurídicas de direito público interno, constituindo entes
federativos autônomos, em razão de sua capacidade de auto-organização, autogoverno,
autoadministração e autolegislação. Tal autonomia é restrita aos limites de suas competências,
definidas constitucionalmente. (LENZA, 2008, p. 262).
A capacidade de auto-organização e autolegislação dos Estados caracteriza-se, por
meio de seu poder constituinte derivado decorrente, atribuição que aufere ao Estado o poder
de se organizar e editar suas próprias leis e Constituições, sempre atentando para os preceitos
estabelecidos na Constituição Federal. (MORAES, 2006, p. 255).
O auto-governo atribuído aos Estados, caracteriza sua capacidade de escolher
diretamente seus representantes, sem vínculo de subordinação por parte da União. A
Constituição Federal estabelece a existência dos poderes Legislativo (art. 27, CF), Executivo
(art. 28, CF) e Judiciário (art. 125, CF) Estaduais. (MORAES, 2006, p. 256).
Os Estados ainda possuem o poder de autoadministração no exercício de suas
competências administrativas, legislativas e tributárias previamente definidas na Constituição
Federal. (MORAES, 2006, p. 259).
Destarte, pode-se perceber que os Estados federados possuem governo próprio
que desempenham as três funções estatais, sempre porém, observando as regras e preceitos
dispostos na Carta Maior.
2.1.4 Municípios
Os Estados-membros são divididos em Municípios. Estes por sua vez, são pessoas
jurídicas de direito público interno, com autonomia estabelecida pela Constituição Federal.
(LENZA, 2008, p. 268).
21
A materialização da autonomia atribuída aos municípios seguem os mesmos
padrões dos Estados na medida em que gozam das mesmas prerrogativas, quais sejam: autoorganização, autogoverno, autoadministração e autolegislação.
Muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os Municípios passaram a
gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, além de
autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam também com o
poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29). É tido como definitivo
para corroborar essa tese o artigo inaugural da Carta em vigor, em que se afirma que
a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal. (BRANCO, 2009, p. 865).
A auto-organização do município dá-se através de sua Lei Orgânica Municipal, e,
ainda, pela edição e leis municipais. Aos municípios cabe também a eleição de seus prefeitos,
vice-prefeitos e vereadores de forma direta, sem influência dos Estados ou da União. Por fim,
autoadministram-se no exercício de suas competências tributárias, administrativas e
legislativas, nos mesmos moldes dos Estados. (MORAES, 2006, p. 260).
2.1.4.1 Administração pública municipal
Os Municípios possuem autonomia garantida pela Constituição para qualquer
assunto de interesse local, conforme se demonstra em seu art. 30:
Art. 30 - Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos
prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os
serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas
de educação infantil e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços
de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 2010, p. 37).
Desta forma, a administração Pública Municipal visa zelar pelos interesses da
população local nos limites de sua circunscrição.
22
A Administração Pública Municipal surge para dirimir assuntos de interesse
específico da comunidade que, embora tuteladas pela União e pelos Estados, não alcançam
determinadas competências locais, das quais cabe ao município como ente administrativo
intervir para a realização de seus fins.
Examinando-se a atividade municipal no seu tríplice aspecto político, financeiro e
social, depara-se-nos um vasto campo de ação, onde avultam assuntos de interesse
local do Município, a começar pela elaboração de sua lei orgânica e escolha de seus
governantes (prefeitos e vereadores) e a desenvolver-se na busca de recursos para a
Administração (tributação), na organização dos serviços necessários à comunidade
(serviços públicos), na defesa do conforto e da estética da cidade (urbanismo), na
educação e recreação dos municípios (ação social), na defesa da saúde, da moral e
do bem-estar público (poder de polícia) e na regulação estatutária de seus servidores.
(MEIRELLES, 1997, p. 123).
A externalização de toda essa atividade administrativa indispensável para a
satisfação dos interesses da coletividade e a garantia do bem-estar social, disposta da
Constituição Federal, é realizada através dos agentes públicos.
Os agentes públicos municipais compreendem o Prefeito, o Vice-Prefeito e os
vereadores caracterizados como agentes políticos; os servidores públicos municipais, ou seja,
agentes administrativos que prestam serviços para a administração pública e ainda, os
particulares em colaboração, que correspondem aos concessionários, permissionários e
autorizados de serviços públicos, sem vínculo empregatício com o Município. (CASTRO,
2001, p. 240).
A função governamental, e particularmente a administrativa, visa a assegurar a
coexistência dos governados em sociedade, mantendo a paz externa e a concórdia
interna, garantindo e fomentando a iniciativa particular, regulando a ordem
econômica, promovendo a educação e o ensino, preservando a saúde pública,
propiciando, enfim, o bem-estar social, através de obras e serviços necessários à
coletividade (serviços públicos propriamente ditos) ou convenientes aos indivíduos
(serviços de utilidade pública). (MEIRELLES, 1997, p. 253).
Os serviços públicos propriamente ditos são aqueles prestados pela administração
pública, ante a necessidade indispensável para a sobrevivência da coletividade. Tais serviços
somente poderão ser prestados pelo Poder Público, impossibilitando a delegação a terceiros.
São exemplos de serviços públicos propriamente ditos: defesa nacional, polícia e saúde
pública. (MEIRELLES, 2011, p. 366).
Outrossim, serviços de utilidade pública são aqueles que, apesar de convenientes
para a comunidade, não caracterizam serviços essenciais à sobrevivência da sociedade,
podendo, desta forma, serem prestados pelo próprio Poder Público ou por terceiros, por meio
de concessão, permissão ou autorização de serviço público. Tais atividades, quando prestadas
por terceiros serão sempre regulamentadas e controladas pelo Poder Público. São exemplos de
23
serviços de utilidade pública: transporte coletivo, gás e telefone. (MEIRELLES, 2011, p.
367).
Deveras, o serviço público é a atividade primordial da Administração Pública,
uma vez que para a existência da vida em sociedade é necessária à organização das
comunidades, visando ao bem-estar coletivo e, através dos serviços públicos, propiciando aos
indivíduos garantia de vida digna, princípio fundamental da República Federativa do Brasil.
2.1.4.2 Constituição da administração pública municipal
O tríplice aspecto que caracteriza a autonomia dos municípios definidas pela
Constituição Federal (político, administrativo e financeiro) constituem a administração
pública municipal, realizada pelo poder executivo, representado pela Prefeitura e pelo poder
legislativo, através da Câmara de Vereadores. (MEIRELLES, 2011, p. 833).
A chefia do Poder Executivo é atribuída ao Prefeito, competindo-lhe a direção
administrativa e política do município. (MORAES, 2006, p. 264).
A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente, como
Chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os serviços de peculiar
interesse do Município, auxiliado por secretários Municipais ou Diretores de
Departamento, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou menor
desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda, a criação de autarquias e
empresas estatais, visando a descentralização administrativa (MEIRELLES, 2011, p.
233-234).
A Constituição Federal determina a eleição do Prefeito e Vice-Prefeito, através de
eleições diretas e simultâneas em todo o país, para mandato de quatro anos. (BRASIL, 2010,
p. 34).
A característica de unipessoalidade atribuída ao executivo municipal decorre da
função de execução ser exclusiva do Prefeito. Ao Vice-Prefeito não cabe à titularidade da
função executiva, detendo apenas o mandato, exceto quando convocado pelo Prefeito para
funções especiais. (CASTRO, 2001, p. 197).
Compete à lei orgânica do município elencar as funções do Prefeito, que se
dividem em funções de governo e funções administrativas. As governamentais correspondem
às atividades desenvolvidas no exercício do poder político do mandato, como por exemplo, a
representação do município, a condução dos negócios públicos municipais e, ainda, as
24
funções co-legislativas, como sancionar, vetar e promulgar leis. Tais funções são
indelegáveis. (CASTRO, 2001, p. 207).
As administrativas correspondem à movimentação da máquina administrativa,
competindo-lhe a execução das leis, a arrecadação de tributos municipais, a execução de
serviços públicos, podendo ser realizadas diretamente ou através de seus auxiliares.
(CASTRO, 2001, p. 207).
O
poder
legislativo
municipal
é
exercido
pelos
vereadores
eleitos
proporcionalmente à população de seu Município, respeitando o mínimo de 9 e o máximo de
55 vereadores, estabelecido pela Constituição Federal. Castro (2001, p. 102) destaca que
“somente a Lei Orgânica Municipal é que pode fixar o número de vereadores, nos termos da
Constituição Federal e esta fixação, sob pena de nulidade, há que se fazer antes do processo
eleitoral, numa legislatura para vigorar na subsequente.”
Por certo, a administração pública municipal é desenvolvida pelos poderes
executivo e legislativo municipais, através de sua autonomia administrativa, política e
financeira, visando ao bem comum da sociedade administrada. Contudo, cabe destacar que
qualquer ato praticado pelo município deverá sempre respeitar os preceitos fundamentais da
Carta Maior.
2.2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir da segunda metade do século XX o Direito Constitucional sofreu um
grande avanço, denominado Neoconstitucionalismo ou fase pós-positivista, onde buscou-se ir
além da legalidade estrita, reintroduzindo idéias de justiça e legitimidade, com o
reconhecimento da normatividade dos princípios. (BARROSO, 2009, p. 248-249).
O novo direito constitucional ou neoconstitucionalismo é, em parte, produto desse
reencontro entre a ciência jurídica e a filosofia do Direito. Para poderem beneficiarse do amplo instrumental do Direito, migrando do plano ético para o mundo
jurídico, os valores morais compartilhados por toda a comunidade, em dado
momento e lugar, materializam-se em princípios, que passam a estar abrigados na
Constituição, explicita ou implicitamente. (BARROSO, 2009, p. 250).
Desta forma, na fase pós-positivista, os princípios deixaram de ter caráter
meramente programático, elevando-se a categoria de norma, e são, atualmente,
imprescindíveis para nortear as condutas do poder público.
25
Na lição de Alexy (2008, p. 90), os princípios são mandamentos de otimização,
uma vez que “são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível
dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes.”
Meirelles, (2011, p. 88), disciplina que qualquer atividade administrativa deverá
se pautar em princípios:
Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ação administrativa, ou, por outras
palavras, os sustentáculos da atividade pública. Relegá-los é desvirtuar a gestão dos
negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos
interesses pessoais. (MEIRELLES, 2011, p. 88).
A Constituição Federal elencou alguns dos princípios que norteiam a
administração pública em seu art. 37, quais sejam: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficiência, os quais pretende-se descrever a seguir. Contudo, Administração
Pública possui uma série de princípios de observância obrigatória aos administradores.
Portanto, o rol abaixo descrito não pretende esgotar o tema. Tampouco significa
que os princípios não elencados, sejam excluídos.
2.2.1 Princípio da legalidade
O Estado de Direito, para que alcance seus fins específicos deve ser submisso à
lei. Diante disso, a legalidade é o princípio basilar da Administração Pública, que só pode ser
exercida em conformidade com a lei. (MELLO, 2011, p. 100).
Uma das características do Direto Privado é a autonomia da vontade, ou seja, as
ações praticadas neste ramo do direito não necessitam de autorização ou legitimação de
condutas, uma vez que a noção de liberdade permeia tais relações. Assim, neste caso a lei
cumpre um papel negativo, onde se torna lícito qualquer ato, desde que a lei não proíba. Em
contraposto, no Direito Público, para que os representantes possam agir em nome da
Administração Pública, no interesse dos administrados, é necessário que estejam legitimados
por instrumentos que fundamentem tal ação. Esses instrumentos são as leis. Sendo assim,
cabe ao administrador a concretização de atos que estejam descritos em lei. (MAFFINI, 2006,
p. 45).
Meirelles, (2011, p. 89) leciona que o Princípio da Legalidade pressupõe que a
atividade do administrador público esteja sempre restrita aos mandamentos da lei e às
26
exigências do bem comum, não sendo permitido realizar atos não descritos em lei, sob pena
de responsabilização disciplinar, civil ou criminal.
Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa
„pode fazer assim‟, para o administrador público significa „deve fazer assim‟.
(MEIRELLES, 2011, p. 89).
Tal princípio é considerado uma das principais garantias de respeito aos direitos
individuais, uma vez que impõe limites a atuação administrativa que tenha como objetivo a
restrição ao exercício de direitos individuais em benefício da coletividade. (DI PIETRO,
2007, p. 58).
Por certo, “a administração pública não pode, por simples ato administrativo,
conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados;
para tanto, ela depende de lei.” (DI PIETRO, 2007, p. 59).
“Esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor do
direito, que atua sem finalidade própria, mas em respeito à finalidade imposta pela lei e com a
necessidade de preservar-se a ordem jurídica.” (MORAES, 2007, p. 82).
Verifica-se, assim, que o princípio da legalidade é de grande importância para
Administração Pública, na medida em que busca inibir a administração de práticas abusivas,
fora dos limites estabelecidos em lei, visando garantir a ordem e segurança jurídica aos atos
administrativos.
2.2.2 Princípio da impessoalidade
Disposto no art. 37 da Constituição Federal, o Princípio da Impessoalidade
assume diversas interpretações, sem que, no entanto, uma seja excludente de outra. “Todos os
sentidos são conexionados ao sentido geral da impessoalidade Administrativa.” (MAFFINI,
2006, p. 46).
Para Meirelles (2011, p. 93), significa a imposição ao administrador de somente
praticar atos com fins legais, sendo esta finalidade legal se resume a norma expressamente
emanada pelo Direito, de forma impessoal.
Nesta concepção, o administrador fica impedido de praticar atos em seu próprio
interesse ou de terceiros, uma vez que a finalidade a ser alcançada é o interesse coletivo.
27
Com o princípio da impessoalidade a Constituição visa obstaculizar atuações
geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, nepotismo,
favorecimentos diversos, muito comuns em licitações, concursos públicos, exercício
do poder de polícia. Busca, desse modo, que predomine o sentido de função, isto é, a
ideia de que os poderes atribuídos finalizam-se ao interesse de toda a coletividade,
portanto a resultados desconectados de razões pessoais. (MEDAUAR, 2009, p. 129).
O princípio da impessoalidade pode ser interpretado, ainda, como o dever de
imparcialidade a que se submete a Administração Pública, que deverá sempre praticar seus
atos de forma transparente e objetiva, evitando a tomada de decisões pautadas em julgamentos
obscuros e subjetivos. (MAFFINI, 2006, p. 48).
Portanto, com base no princípio da impessoalidade a Administração está
condicionada a atuar em nome da coletividade, vetando a prática de benefícios de interesse
pessoal ou de terceiros, uma vez que a finalidade pública deve sempre nortear o exercício da
atividade administrativa.
2.2.4 Principio da moralidade
A moralidade administrativa se relaciona com o exercício da atividade pública de
acordo com princípios éticos da sociedade, condicionados aos valores morais existentes nas
normas jurídicas.
Mello (2011, p. 120), entende que não será qualquer afronta à moral social que
caracterizará ofensa ao princípio da moralidade administrativa, compreendendo como tal
“quando houver violação a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um
bem juridicamente valorado. Significa, portanto, um reforço ao princípio da legalidade,
dando-lhe um âmbito mais compreensivo do que normalmente teria.”
Trata-se, portanto, de moralidade jurídica, distinta da moralidade comum. O
agente público, no exercício de suas atribuições deverá sempre distinguir, o Bem e o Mal, o
justo e o injusto, o legal e o ilegal, e principalmente o honesto e o desonesto, obedecendo não
somente a lei jurídica, mas também a lei ética da instituição, haja vista que nem tudo que é
legal é honesto. (MEIRELLES, 2011, p. 90).
Destarte, o princípio da moralidade administrativa importa em atuar de acordo
com as regras da boa administração pautada em valores éticos construídos pela sociedade e
sancionados pela legislação, visando a finalidade institucional da Administração Pública, qual
seja, a garantia do bem comum.
28
Além disso, o princípio deve ser observado não apenas pelo administrador, mas
também pelo particular que se relaciona com a Administração Pública. São
frequentes, em matéria de licitação, os conluios entre licitantes, a caracterizar ofensa
a esse princípio. (DI PIETRO, 2006, p. 70).
Importante destacar, que a imoralidade administrativa possui efeitos jurídicos,
ocasionado a invalidade do ato. Cabe à própria administração ou ao Poder Judiciário decretar
a invalidez do mesmo. (DI PIETRO, 2006, p. 70-71).
Portanto, quando houver, em matéria administrativa, afronta à moral, à ética, as
regras de boa administração, praticadas pela Administração ou pelo administrado, ainda que
de acordo com a lei, restará caracterizada a ofensa ao princípio da moralidade administrativa.
2.2.5 Principio da publicidade
A Administração Pública, na efetivação de suas atividades, deve pautar-se na
transparência e objetividade, diante de seus administrados.
A publicidade na atuação administrativa é a regra fundamental de um Estado
Democrático de Direito, e, com o advento da Constituição Federal de 1988, o princípio da
publicidade inverteu a tradição do “secreto” até então recorrente nas atividades
administrativas, para a transparência e visibilidade em todos os setores da Administração
Pública. (MEDAUAR, 2009, p. 131).
O referido princípio constitui-se em diferentes formas. A primeira delas encontra
respaldo no art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal de 1988, onde determina que:
Todos tem direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 2010, p. 15).
Medauar, (2009, p. 131) destaca que “o preceito é bem claro: o acesso a
informações provindas dos órgãos públicos incide não somente sobre matérias de interesse do
próprio indivíduo, mas também de interesse coletivo e geral.”
De outro norte, o princípio da publicidade indica o dever da administração em
divulgar as atividades administrativas realizadas, constituindo requisito de eficácia das
condutas administrativas.
Em outras palavras, a regular e suficiente divulgação das condutas administrativas
não é requisito de existência, uma vez que os atos preexistem à sua publicação.
29
Também não o é, salvo disposição legal em contrário, requisito de validade das
condutas administrativas, visto que a validade é noção que se relaciona com a
adequação da conduta à ordem jurídica. Nesse sentido, em princípio, uma conduta
inválida não se torna válida em relação a sua publicidade. A publicidade, portanto,
corresponde a um pressuposto de eficácia, no sentido de que a conduta
administrativa não produzirá efeitos juridicamente relevantes salvo após a regular
divulgação. (MAFFINI, 2006, p. 53-54).
Em regra geral, todo e qualquer ato administrativo devem ser publicados.
Somente admite-se sigilo em casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse
superior da administração. (MEIRELLES, 2011, p. 96).
Há que se assinalar que o princípio da publicidade abrange, além da divulgação
dos atos praticados pela administração pública, o conhecimento da conduta interna de seus
agentes. (MEIRELLES, 2011, p. 97).
Diante da garantia disposta pelo referido princípio, a Constituição Federal de
1988, traz em seu art. 5º, inciso XXXIV, alínea “b” a possibilidade de expedição de certidões,
independente do pagamento de taxas para a defesa de direitos e esclarecimentos de situação
de interesse pessoal.
Outrossim, para a efetivação do direito a informação relativa à pessoa, cabe ao
administrado a impetração do habeas data, remédio constitucional específico para este fim.4
2.2.6 Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi inserido no caput do art. 37 da constituição Federal,
através da Emenda Constitucional n.19 em junho de 1998, oportunidade em que passou a
fazer parte, explicitamente, dos princípios da administração pública, cabendo a administração
o dever de ser eficiente. (AMARAL, 2002, p. 1).
Meirelles (2011, p. 98) destaca que o referido princípio é o mais moderno da
função administrativa, uma vez que exige resultados satisfatórios para o serviço público e na
prestação de serviços à comunidade e seus membros, não se contentando apenas com a
legalidade e exigindo que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e
rendimento funcional.
4
Art.5º, LXXII - conceder-se-á habeas data: a)para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa
do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
30
Nesse mesmo contexto, complementa Di Pietro (2006, p. 75):
O princípio da eficiência apresenta, na realidade dois aspectos: pode ser considerado
em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; em
relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública,
também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público.
O princípio da eficiência visa a aperfeiçoar os serviços prestados pela
Administração Pública, objetivando otimizar os resultados e atender aos administrados com
rapidez, rendimento, presteza, adequação e eficácia.
2.3 COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS NA GESTÃO DAS FINANÇAS PÚBLICAS
A preocupação com a gestão das finanças públicas não se trata de assunto recente.
Antes mesmo da Independência do Brasil já havia dados comparativos entre receitas e
despesas similares aos orçamentos públicos. (BRUNO, 2010, p. 78).
No período pós Independência, a Carta de 1924 outorga à Câmara dos Deputados a
iniciativa das leis instituidoras de impostos e ainda, que ao Ministério da Fazenda
incumbiria a prestação de contas, através de um balanço geral da receita e despesa
remetido ao legislativo. (BRUNO, 2010, p. 78).
O orçamento é o instrumento básico da Administração, para o controle de suas
finanças, e apresenta três aspectos importantes: Político, Econômico e Jurídico. O caráter
político do orçamento objetiva dar maior apoio a democracia, condicionando o destino da
receita pública aos fins desejados pelos cidadãos, servindo, ainda, como escudo protetor da
sociedade, combatendo o uso indevido de receitas públicas e o aumento demasiado das cargas
tributárias. (BRUNO, 2010, p. 79).
No plano Econômico, a evolução das sociedades tornou indispensável o equilíbrio
entre receitas e despesas, sendo esta a principal meta dos gestores das finanças públicas. Por
fim, no que se refere ao aspecto jurídico, importa salientar que os orçamentos constituem-se
em lei de caráter formal, com regras específicas estabelecidas constitucionalmente. (BRUNO,
2010, p. 80).
A Constituição Federal de 1988 em seu art. 163, determinou a criação de Lei
Complementar para dispor sobre finanças públicas.
31
As finanças públicas, numa perspectiva operacional, podem ser definidas como as
operações destinadas à obtenção, distribuição e aplicação dos recursos financeiros
imprescindíveis à consecução das metas perseguidas pelo Estado na satisfação das
necessidades coletivas. Na consecução desse desiderato são usados os meios e os
recursos colocados à disposição dos cofres públicos, a fim de que se cumpram os
desígnios constitucionais cometidos a cada ente autônomo da Federação.
(NASCIMENTO, 2011, p. 49-50).
Para que se alcance a finalidade última da administração, qual seja, o bem
comum, a Carta Maior estabeleceu um conjunto de instrumentos capazes de nortear o
planejamento governamental: o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei
orçamentária anual.
O plano plurianual é desenvolvido objetivando um planejamento de médio e
longo prazo, orientando o desenvolvimento dos demais planos e programas de governo,
devendo ser elaborado até o primeiro ano de mandato.
Bruno (2010, p. 92) complementa que “como consequência no primeiro ano de
mandato do governante estará vigente o plano plurianual elaborado e aprovado durante o
governo anterior, sendo que as novas diretrizes e metas a serem fixadas, estarão sendo
efetivadas somente a partir do segundo ano de mandato.”
A partir da aprovação do plano plurianual compete aos municípios (assim como
aos demais entes da Federação) a elaboração de um projeto de lei de diretrizes orçamentárias
que visa à orientação do orçamento anual.
De modo geral, compete à lei de diretrizes orçamentárias traçar orientação no
sentido de alcançar o equilíbrio entre as receitas e despesas e fixar critérios de
limitação de empenho, de normas pertinentes ao controle de custos de programas de
financiamento, bem como requisitos para a transferência de recursos a entidades
públicas e privadas. (NASCIMENTO, 2011, p. 78).
Assim sendo, a Lei de Diretrizes Orçamentária estabelece as orientações para os
procedimentos a serem aplicados na elaboração da proposta orçamentária do exercício a que
se refere; constituir metas e prioridades da Administração municipal; dispor sobre a alteração
da legislação tributária local e deve ser aprovada até o fim do primeiro semestre de cada ano.
(MEIRELLES, 1997, p. 206).
A lei orçamentária anual é o programa de trabalho do governo, especificando as
receitas e autorizando as despesas para custearem as ações governamentais. Serve ainda,
como instrumento de transparência nas ações do poder público, uma vez que serve para dar
conhecimento aos administrados sobre as ações que serão desenvolvidas em proveito do bem
comum. (AGUIAR, 2004, p. 34).
32
Meirelles (1997, p. 206-207) destaca que, nos termos do art. 165, § 5º, da
Constituição Federal, a lei orçamentária anual deve compreender: o orçamento fiscal referente
aos Poderes municipais, aos seus Fundos órgãos e entidades da Administração direta e
indireta; o orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público municipal, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; o orçamento da seguridade
social, incluindo todas as entidades e órgãos e ela vinculados.
O conjunto de planos governamentais e suas respectivas previsões de receitas e
fixação de despesas compõem a proposta orçamentária, que deve ser encaminhada pelo
Executivo ao Legislativo anualmente. No âmbito municipal compete à Lei Orgânica fixar o
prazo para o prefeito encaminhar a proposta à Câmara de Vereadores. (MEIRELLES, 1997, p.
208).
Nesse contexto, urge salientar que para a administração pública atingir seus fins
específicos, necessita manter um equilíbrio entre receitas e despesas para que possa agir em
benefício da sociedade, por meio de bens e serviços públicos dispostos a todos.
33
3 RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
A Administração Pública na consecução de seus coloca à disposição da
população, uma série de bens e serviços visando à satisfação das necessidades coletivas. No
entanto para que se atenda a gama de direitos dispostos na Constituição à todos os indivíduos,
a Administração necessita da arrecadação de recursos.
Estes recursos implicam ingresso de dinheiro nos cofres públicos, que são
denominados entrada. O ingresso financeiro nos cofres públicos não implica
necessariamente receita, ou seja, este pode ter caráter temporário e destinar-se à
restituição.
[..]
Já o ingresso definitivo dá-se o nome de receita; decorrente da utilização de bens
públicos, do jus imperii em relação quão particular (impostos, taxas), da
contribuição de melhoria em razão de obras públicas, conforme disposto no art.145
da CF, Alie-se, ainda, as contribuições previstas no art.149 também da CF.
(BRUNO, 2010, p. 108-109).
Desta forma, compete à Administração Pública a arrecadação de receitas para a
satisfação das necessidades da população.
De outro norte, estabelecidas as receitas a serem arrecadadas, compete ainda a
Administração Pública, a definição de suas despesas, visando à utilização do erário de forma
adequada a atender aos anseios da sociedade,
3.1 RECEITAS PÚBLICAS MUNICIPAIS
Receita pública é, em sentido amplo, na lição de Angélico (1994, p. 44) “o
recolhimento de bens aos cofres públicos.”
As receitas públicas são valores arrecadados pelos entes da Federação em
decorrência de dispositivos legais e constitucionais. Dependendo de sua origem são
classificados em receitas orçamentárias ou extra-orçamentárias. (SILVA, 2009, p.
74).
Sendo assim, as receitas públicas municipais são valores arrecadados de acordo
com previsões legais expressas, visando custear as despesas com a máquina administrativa e o
investimento em infraestrutura, necessário a boa gestão dos municípios para que se atenda às
necessidades e utilidades públicas em benefício de seus administrados.
34
A receita pública é, pois, o conjunto de recursos financeiros que entram para os
cofres estatais, provindos de quaisquer fontes, a fim de acorrer às despesas
orçamentárias e adicionais do orçamento. Na receita municipal – espécie do gênero
receita pública – incluem-se as rendas municipais e demais ingressos que o
Município recebe em caráter permanente, como os provenientes da participação em
receitas de tributos federais e estaduais, ou eventual, como os advindos de
financiamentos, empréstimos, subvenções, auxílios e doações de outras entidades ou
pessoas físicas. (MEIRELLES, 1997, p. 136).
Importante diretriz para a efetivação de uma boa gestão financeira dos municípios,
encontra respaldo no art. 11 da LRF, ao prever que “constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
tributos de competência constitucional do ente da Federação(BRASIL, 2011-A).”
A LRF não se preocupou apenas com o freio à gastança pública, mas também com
os ingressos, com a receita. Assim, constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de
todos os tributos da competência constitucional do Município. (CASTRO, 2001, p.
53).
O art. 145 da Carta Magna1, prevê a instituição pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios dos seguintes tributos: Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria.
Portanto, a Constituição Federal conferiu aos entes federativos a competência para
a instituição de tributos, cada qual nos limites de suas atribuições. (BRASIL, 2010).
Sobre o tema, salienta Nascimento (2011, p. 124):
Decorre esse poder tributário da Constituição Federal e é direcionado ao ente
autônomo da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), ou seja, a
pessoa política detentora do poder de tributar. A inércia derivada de seu não
exercício, além de ser insuprimível por pessoa jurídica de direito distinta daquela a
quem a Constituição tenha atribuído a referida competência, implica
responsabilidade do governante pelo seu descumprimento.
No que tange aos Municípios, a Constituição Federal, em seu art. 156 assim
define a sua competência para instituir impostos:
Art. 156 - Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por
natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,
bem como cessão de direitos a sua aquisição;
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no Art. 155, II, definidos em
lei complementar.
1
Art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
35
Além das receitas oriundas de fontes tributárias, existem outros recursos que
integram a receita pública municipal, tais como o produto de bens, serviços e utilidades
dispostos pela administração aos administrados, mediante o pagamento de um determinado
preço; empréstimos internos e externos; auxílios e subvenções de qualquer natureza. Tais
recursos integram a fonte de receita municipal, que serão utilizadas para o custeio dos
serviços públicos. (MEIRELLES, 1997, p. 203).
As receitas públicas podem ser classificadas segundo alguns aspectos.
Inicialmente, subdividem-se em receitas orçamentárias e extraorçamentárias. As receitas
orçamentárias são aquelas que integram o orçamento público. A arrecadação dessas receitas
depende de autorização legislativa, ou seja, a Lei Orçamentária. (ANGÉLICO, 1994, p. 44).
De outro norte, a receita extraorçamentária não integra o orçamento público e sua
arrecadação não depende de autorização legislativa. Sua realização não configura renda do
Estado, uma vez que este é apenas depositário de tais valores que deverão ser restituídos
quando reclamados. Alguns exemplos deste tipo de receita são: cauções, fianças, retenções na
fonte, entre outros. (ANGÉLICO, 1994, p. 46).
Quanto à natureza econômica, as receitas podem ser divididas em Receitas
Correntes e Receitas de Capital. As Receitas Correntes são aquelas recolhidas pelo ente
estatal diretamente, por meio da Administração Pública direta ou indireta e são consumidas
em despesas com a manutenção dos serviços públicos, dissolvendo-se no mercado sem que
ocorra o crescimento de bens de capital ao patrimônio público. (AGUIAR, 2004, p. 66-67).
As receitas correntes classificam-se em tributária, patrimonial, industrial,
transferências correntes e receitas diversas. (ANGLÉLICO, 1994, p. 44).
As Receitas de Capital, conforme leciona Aguiar (2004, p.67) são aquelas que
movimentam os registros de ativo e passivo nas contas dos cofres públicos, tais como,
alienação de bens móveis e imóveis e empréstimos contratados.
Receitas de Capital são recursos financeiros que os entes federativos vão buscar em
regra, através do comprometimento dos seus próprios patrimônios e de doações
realizadas por pessoas físicas ou jurídicas públicas ou privadas, destinadas ao
socorro das Despesas de Capital, isto é, destinadas ao pagamento das despesas
executadas com Investimentos, Inversões Financeiras e Transferência de Capital.
(AGUIAR, 2004, p. 71).
No que tange a natureza jurídica das receitas públicas, no tocante a origem das
fontes onde são obtidas, as mesmas podem ser classificadas em Originárias ou Derivadas.
36
3.1.1 Receitas públicas originárias
Existem determinadas receitas que decorrem da exploração estatal de seus
próprios bens. Essas receitas são denominadas originárias.
Na concepção de Aguiar (2004, p. 65):
Receitas originárias são aquelas angariadas pelas pessoas jurídicas de direito
público, dentro de suas fontes de receitas, decorrentes da exploração do patrimônio
público, isto é, de seus serviços e bens, tais como a exploração do fornecimento de
energia elétrica; exploração de serviços de telefonia; exploração do serviço de
correios e telégrafos; exploração de suas estradas de ferro; aluguéis de implementos
agrícolas e outros; aluguéis de bens móveis e imóveis; vendas de remédios
produzidos em seus laboratórios e outras. Na obtenção dessas receitas, não se
utilizam os entes públicos de seu Poder de Império ou Poder Impositivo, por isso se
dizer que as Receitas Originárias são facultativas e contratuais, visto que esses
serviços e bens são adquiridos espontaneamente pelos membros da comunidade.
Destarte, as receitas originárias são obtidas em razão de uma transação em que o
poder público se encontra na mesma condição que o particular, não havendo coercitividade
em sua exigência.
As receitas originárias dividem-se em patrimoniais e industriais. As industriais,
ocorrem quando o Estado pratica atividades empresariais. Tais atividades são auferidas ao
poder público por diversas razões, dentre elas, a impossibilidade do setor privado exercer
determinada atividade econômica; desinteresse pelos particulares em atividades com retorno
demorado, imperativo de segurança nacional, entre outros. De outro norte, as receitas
patrimoniais decorrem da exploração do patrimônio estatal, sendo estes mobiliários ou
imobiliários. (PEREIRA, 2011).
As receitas originárias são aquelas decorrentes de produção de rendas oriundas do
acervo de bens patrimoniais do domínio público e das empresas industriais,
comerciais e agrícolas mantidas pelo Estado. Dentre elas, sobressaem, pelo vulto, as
de natureza imobiliária: terras devolutas, lagos, rios, ilhas fluviais, lacustres e
oceânicas, recursos naturais, o mar territorial, terrenos de marinha e seus acrescidos,
terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e outras de natureza não tributária.
(NASCIMENTO, 2011, p. 69).
Por derradeiro, pode-se concluir que as receitas originárias são auferidas pelo
poder público nos casos em que o mesmo, coloca a disposição da sociedade bens e serviços
que poderão, facultativamente, serem utilizados mediante o pagamento de um determinado
preço. Podem ocorrer através da exploração de atividade econômica, comercial ou de
serviços, ou ainda através da exploração do patrimônio público mobiliário e imobiliário.
37
3.1.2 Receitas públicas derivadas
As receitas públicas derivadas correspondem à cobrança de tributos aos cidadãos
em razão de suas atividades, rendas, propriedades e benefícios recebidos do Estado.
(ANGÉLICO, 1994, p. 44).
Receitas derivadas são aquelas obtidas pelas entidades de direito público, também
dentro de sua fonte de receitas, mas no uso de seu Poder de Império ou Poder
Impositivo, retirando-as, coercitivamente, por força de lei, do patrimônio particular
dos membros da comunidade. (AGUIAR, 2004, p. 65).
Tais receitas são representadas pelos tributos e suas espécies, quais sejam:
impostos, taxas, contribuições de melhoria e contribuições especiais.
O art. 3º do Código Tributário Nacional define o conceito de tributo como sendo
“toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.” (BRASIL, 2011-B).
Os impostos, como ressalta Nascimento (2011, p. 120-121), são tributos devidos
cujo fato gerador independe de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte.
Taxa é o tributo que tem como fato gerador o exercício do poder de polícia da
administração ou a utilização pelo contribuinte de serviço público específico e divisível posto
a sua disposição. Corresponde a uma contraprestação imediata do Estado. (ANGÉLICO,
1994, p. 45).
Nesse contexto, urge ressaltar as palavras de Nascimento (2011, p. 121) no
tocante a cobrança das taxas:
Circunscrevendo-se no âmbito de uma atividade estatal, o fato gerador da taxa
consubstancia-se no exercício regular do poder de polícia e na execução ou
colocação de serviços à disposição do contribuinte. Sua cobrança, portanto, somente
poderá ocorrer quando a prestação daqueles pelos Municípios for resultante de sua
ação enquanto polícia administrativa ou de atividade realizada no âmbito de sua
jurisdição em benefício da municipalidade.
As Contribuições de Melhoria são tributos de competência comum da União,
Estados e Municípios, objetivando cobrir despesas com obras públicas das quais ocorram
valorização imobiliária. O limite global dessa espécie de contribuição é a despesa efetivada e
o limite individual corresponde ao acréscimo auferido aos imóveis beneficiados.
(NASCIMENTO, 2011, p. 121).
38
Há que se assinalar a existência, no sistema tributário nacional, das Contribuições
Especiais, que possuem natureza econômica, parafiscal e social e, por possuir caráter
impositivo “são subordinadas aos princípios constitucionais que se aplicam aos tributos de
maneira gera.” (NASCIMENTO, 2011, p. 121).
Os municípios no recolhimento de suas receitas contam com impostos privativos,
impostos partilhados, tributos comuns e outras receitas.
Os impostos privativos são aqueles elencados pela Constituição Federal como de
competência exclusiva dos municípios e classificam-se em: Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU); Imposto sobre a Transmissão intervivos, a qualquer
título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais
sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como, cessão de direitos e sua aquisição (ITBI) e
Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS).
O IPTU incide sobre os terrenos e construções localizadas na zona urbana do
município. O art. 32 do CTN2 destaca que a zona urbana é definida através de lei municipal e
atinge áreas urbanizadas, urbanizáveis e de expansão urbana.
O contribuinte do IPTU é o proprietário, o titular do domínio útil ou possuidor do
imóvel (CTN, art. 34), abrangendo, portanto, todas as pessoas que detém direitos relativos à
propriedade imobiliária. (MEIRELLES, 1997, p. 178).
O ITBI foi transferido ao município após a Constituição Federal de 1988. Antes
da promulgação da Carta de 1988 o recolhimento desse imposto pertencia ao Estado.
(MEIRELLES, 1997, p. 181).
O fato gerador do ITBI é a transferência intervivos, da propriedade imóvel,
através de ato oneroso, bem como os direitos reais, excetuados os de garantia, tais como,
penhor, hipoteca e anticrese, e ainda a cessão de direitos reais. (MEIRELLES, 1997, p. 181).
Outro imposto privativo do município é o ISS. A Carta Magna estabelece a
competência dos municípios para instituir impostos sobre os serviços de qualquer natureza,
excetuando aqueles de competência estadual, devendo ser definidos em lei complementar.
2
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como
fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como
definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se
como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos
indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meiofio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos
sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola
primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei
municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos
aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que
localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior. (BRASIL, 2011).
39
A Lei Complementar 116 de 31 de julho de 2003, estabelece o fato gerador da
obrigação tributária. O contribuinte do imposto é o prestador do serviço e a base de cálculo, o
valor do serviço prestado. (BRASIL, 2011-C).
De outro norte, os tributos partilhados são aqueles de competência da União e dos
Estados em que os Municípios possuem participação no produto de sua arrecadação, em razão
de determinação Constitucional. Tal participação é parcial, vez que a Constituição atribui uma
cota-parte aos Municípios. (MEIRELLES, 1997, p. 196).
Por fim cabe ainda aos municípios a arrecadação dos tributos comuns,
representados pelas taxas e contribuições de melhoria. Tal denominação deve-se ao fato de
poderem ser utilizados por qualquer ente estatal para remunerar seus serviços ou custear suas
obras. (MEIRELLES, 1997, p. 197).
3.2 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
O art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal assim dispõe sobre o conceito de
Receita Corrente Líquida:
Art. 2° Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
[...] IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições,
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação
constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no
inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação
constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o
custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes
da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.
§ 1º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e
recebidos em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e
do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos
Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento
das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19.
§ 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no
mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
As receitas públicas, como anteriormente explanadas, dividem-se em: receitas
correntes e receitas de capital. De acordo com o entendimento de Aguiar (2004, p. 26), a
Receita Corrente Líquida é o valor representativo do produto financeiro que serve como base
de cálculo para a fixação dos limites das Despesas Correntes.
40
Silva (2009, p. 40), ressalta que “a receita corrente líquida é a base de cálculo de
todos os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal e sobre ela serão calculados os percentuais
de gastos previstos na lei.”
Desta feita, a totalidade das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais,
industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes,
após as deduções determinadas pela LRF correspondem à Receita Corrente Líquida.
Neste sentido, leciona Aguiar (2004, p. 27):
Como é sabido, a Receita Pública se divide em Receitas Correntes, que se destinam
a amparar as Despesas Correntes, e as Receitas de Capital, que objetivam o amparo
das Despesas de Capital (Art. 11, § 4°, Lei n°4.320/64). Ao estabelecer limites para
algumas despesas públicas enquadradas no elenco das Despesas Correntes, a LRF
(art. 2°, IV) necessitou instituir um determinado valor representativo de produto
financeiro que servisse de base de cálculo para a fixação desta dos limites destas
despesas (Despesas Correntes). Essa base de cálculo, por uma questão lógica, teve
por inspiração o montante das próprias Despesas Correntes, daí sua denominação
Receita Corrente Líquida e que constitui um somatório dos produtos financeiros
arrecadados das fontes de receitas Tributárias, de Contribuições Patrimoniais,
Industriais, Agropecuárias, de Serviços, Transferências Correntes e Outras Receitas
Correntes, deduzidos deste somatório alguns valores determinados pela LRF. (Art.
2°, IV, a,b e c).
No âmbito municipal para o cálculo da Receita Corrente Líquida, devem ser
deduzidos a contribuição dos servidores para o custeio de seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes de compensação financeira.
Além disso, é oportuno frisar que, por força do art. 2º, § 2º, da LRF, para a
apuração da Receita Corrente Líquida dos municípios deverá somar-se às receitas
arrecadadas, os valores pagos e recebidos em razão da Lei Complementar 87 de 13 de
setembro de 1996 (ICMS dos Estados e do Distrito Federal) e do fundo previsto pelo art. 60
do Ato das Disposições Constitucionais Provisórias (FUNDEB), excluindo-se as
duplicidades.
O § 3°, do art. 2° da LRF, define como se processa a apuração da receita corrente
líquida que será realizada somando-se a receita arrecadada no mês em referência e nos onze
anteriores.
Contudo, imperioso atentar aos preceitos do art. 35, inciso I e art. 39 da Lei
n°4.320/643, onde se pode traduzir que a receita não pode retroagir a ponto de atingir a meses
de outro exercício financeiro que não aquele relativo ao mês de referência. Em face disso,
3
A Lei n° 4.320/64 dispõe sobre normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. O art. 35, inciso I e o art. 39 do
referido diploma, assim determinam: Art. 35 - Pertencem ao exercício financeiro: I - as receitas nele
arrecadadas; Art. 39 - Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão
escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.
41
somente quando o mês de dezembro for considerado o mês de referência é que se retroagirá
aos onze meses determinados pela legislação. (AGUIAR, 2004, p. 28).
Outro fator importante na apuração da RCL é a exclusão das duplicidades:
Como visto, a lei manda descontar as duplicidades no levantamento da receita
corrente líquida; esta comparece, marcadamente, nas transferências
intergovernamentais, as que se verificam entre entidades de um mesmo nível de
governo, da prefeitura para uma autarquia municipal de água e esgoto, para termos
um exemplo. (PELICIOLI, 2002, p. 51).
Dessa forma, para o levantamento da RCL dos municípios, antes de se computar a
receita corrente total da Administração direta com a receita dos entes que compõem a
Administração indireta, deve-se verificar a existência de ingressos oriundos do Tesouro na
receita dos entes descentralizados. Caso isso não ocorra, uma mesma receita poderá ser
contada em duplicidade, sendo uma vez na prefeitura e outra na entidade que recebeu o
repasse do erário central. (PELICIOLI, 2002, p. 51).
3.3 DESPESAS MUNICIPAIS
O entendimento de Nascimento (2011, p. 151) sobre o conceito de despesas
públicas assim se desenvolve:
A despesa pública consignada em lei orçamentária consiste no somatório de créditos
orçamentários e adicionais, contemplando os orçamentos fiscais, de investimentos e
de seguridade social, em que o Poder Público lança mão para fazer face a débitos
contraídos, decorrentes de obrigações legais, contratuais ou decisão judicial. A
execução do orçamento dela decorrente vincula-se à administração, mais
precisamente aos Poderes dos entes da Federação, seus fundos, órgãos e entidades
da Administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público e empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto.
Na lição de Angélico (1994, p. 62) despesa pública é “todo pagamento efetuado a
qualquer título pelos agentes pagadores.”
Tal despesa, por certo, processa-se através de estrutura orçamentária configurando
o planejamento governamental e contribuindo para a manutenção do Estado do bem-estar
social. Objetivando alcançar esse fim social, o Estado realiza diversos investimentos nas áreas
de infraestrutura e social. Ademais, cabe ainda ao Estado o custeio da máquina administrativa.
(NASCIMENTO, 2011, p. 153).
É possível deduzir que a despesa pública insere-se no contexto da legalidade, tendo
presente a necessidade de sua previsão na lei orçamentária anual. Ela também não
42
pode exceder aos montantes fixados para os créditos orçamentários ou adicionais,
cujo controle desse limite fica a cargo do Poder Legislativo. As prioridades do Poder
Público que comportam a realização de gasto também devem estar em consonância
com a lei de diretrizes orçamentárias e o plano plurianual de governo.
Sendo assim, pode-se traduzir as despesas públicas como todas as retiradas
realizadas aos cofres públicos com o objetivo de quitar as despesas realizadas pelo órgão
gestor das finanças públicas com a finalidade de atender às necessidades da comunidade.
Angélico (1994, p. 62) classifica as despesas públicas em dois grupos: despesa
orçamentária e despesa extraorçamentária.
Despesa orçamentária é aquela que necessita de autorização legislativa para sua
criação e efetiva-se através de seu crédito orçamentário correspondente. É, portanto, despesa
determinada pelo orçamento público. (ANGÉLICO, 1994, p. 62).
A despesa extraorçamentária não depende de autorização legislativa, uma vez que
seus pagamentos não integram o orçamento público. Caracterizam a restituição aos valores
arrecadados na qualidade de receitas extraorçamentárias. “São exemplos de despesas
extraorçamentárias: devoluções de cauções, fianças, salários e vencimentos não reclamados,
pagamentos de restos a pagar, restituições a pagar e consignações em folha de pagamento.”
(ANGÉLICO, 1994, p. 64).
Na concepção de Bruno (2010, p. 114), a despesa pública pode ser classificada
ainda sob diversos aspectos, dentre os quais destacam-se:
a) Quanto à natureza ou competência, que poderá ser federal, estadual, distrital e/ou
municipal, a partir da fixação da atribuição ao ente federativo e portanto, integrando
a lei orçamentária respectiva.
b) Quanto à duração, que poderá ser ordinária, extraordinária ou especial, a partir
de sua natureza, ou seja, se é comum, previsível, estável, permanente, periódica, e
portanto passível de planejamento prévio ou, se excepciona esta possibilidade e a
despesa torna-se inesperada, fora da possibilidade de integrar o planejamento prévio
anual. Já a especial, é caracterizada até pela possibilidade de planejamento, mas não
se tem a certeza de que acontecerá e em que momento será efetivado. As despesas
extraordinárias especiais, mesmo não tendo sido previstas na lei orçamentária anual,
poderão vir a ser realizadas, através da abertura de créditos adicionais que são
autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de
Orçamento, tanto extraordinários com essenciais.
c) Quanto à categoria econômica, podendo ser correntes, ou seja, aquelas
destinadas ao custeio, à manutenção dos serviços públicos ou de capital, aquelas que
promovem a economia local, através da realização de investimentos.
Sobre os referidos aspectos, mais especificamente quanto à duração, Aguiar
(2004, p. 90) entende que a despesa ordinária é aquela realizada constantemente pelo poder
público, sendo prevista de forma costumeira na Lei Orçamentária. Alguns exemplos são as
despesas com Pessoal Civil, Material de Consumo, Equipamentos e Instalações, entre outras.
É caracterizada como a despesa que mantém o funcionamento do serviço público.
43
De outro norte, a despesa especial é aquela que, em razão de sua ocorrência
acontecer de forma rara, não participa da Lei Orçamentária. Entretanto, em face de sua
imperatividade, cabe ao poder discricionário do administrador público realizá-la por meio de
autorização legislativa especial, denominada Crédito Especial. (AGUIAR, 2004, p. 90).
A despesa extraordinária caracteriza-se como imprevisível, uma vez que o fato
gerador de sua existência ocorre de forma inesperada, o que dificulta sua previsibilidade
orçamentária. São exemplos dessa natureza as despesas em razão de guerras, calamidades
públicas, secas, epidemias, entre outras. O atendimento a essas despesas ocorrem através dos
créditos extraordinários. (AGUIAR, 2004, p. 90).
Em relação à categoria econômica, a despesa pública pode ser dividida em
despesas correntes e despesas de capital.
As despesas correntes são aquelas destinadas a cobrir a manutenção dos serviços
públicos, cuja saída do numerário não resulta em compensação patrimonial. Tais despesas
subdividem-se em despesas de custeio e transferências correntes.
Despesas de custeio são destinadas à manutenção dos serviços criados anteriormente
à lei do orçamento (pessoal, material de consumo, serviços de terceiro, etc..).
Incluem-se entre as despesas de custeio os gastos com obras de conservação e de
adaptação de bens imóveis.
Transferências correntes são despesas orçamentárias para as quais não corresponde
uma contraprestação direta de bens ou serviços; são as subvenções sociais
destinadas a cobrir despesas de custeio de instituições públicas ou privadas, de
caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; são as subvenções
econômicas que se destinam a cobrir despesas de custeio de empresas públicas de
caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. (ANGÉLICO, 1994, p. 62).
As despesas de capital são aquelas em que a saída dos cofres públicos é
recompensada pelo ingresso direto de um bem de capital de valor correspondente e
subdividem-se em investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. (AGUIAR,
2004, p. 95).
Despesas de investimento destinam-se ao planejamento e execução de obras,
aquisição de instalações, equipamentos, material permanente, constituição ou aumento do
capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. As inversões
financeiras são despesas utilizadas na aquisição de imóveis, ou bens de capital já em
utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidade de qualquer
espécie, já constituídas, quando a operação não configure aumento de capital; constituição ou
aumento de capital de entidades que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
operações bancárias ou de seguros. (ANGÉLICO, 1994, p. 62-63).
44
Finalmente, as transferências de capital caracterizam o repasse de bens numerários
a outras entidades para que realizem investimentos ou inversões financeiras. Tais
transferências são chamadas auxílios ou contribuições, na medida em que derivem
diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior. Incluem-se neste tipo de despesa
aquelas destinadas a amortização de dívida pública. (ANGÉLICO, 1994, p. 63).
A LRF dispõe de um capítulo específico sobre essas despesas. O objetivo da lei é
equilibrar as contas públicas. Para que seu objetivo seja atingido é necessária a imposição de
regras, com o estabelecimento de metas a serem alcançadas. Assim, os artigos 15, 16 e 17 da
LRF4 trazem em seu escopo a geração, os limites e o planejamento adequado das despesas.
(BRUNO, 2010, p. 152).
4
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público, a geração de despesa
ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será
acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei
orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja
abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a
realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as
diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas
disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo
utilizado.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de
diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3 o do art. 182 da Constituição.
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória
ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa
prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou
aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido, no § 1 o do art. 4o, devendo
seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela
redução permanente de despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de
cálculo utilizado, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano
plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no §
2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de
remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.
45
A assunção das despesas pela Administração Pública, em face do tratamento
oferecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal tornou obrigatórias não só a
verificação e a compatibilidade das despesas com as leis orçamentárias, integrando o
procedimento de despesa, mas também, que, a cada despesa a ser realizada, após a
verificação, o ordenador da despesa assuma maior responsabilidade ainda, ao
declarar formalmente, que verificou estar presente a compatibilidade desta com a lei
orçamentária anual, plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias, respondendo
por tal afirmação. (BRUNO, 2010, p. 151).
Pode-se dizer que a Lei de Responsabilidade Fiscal visou utilização correta do
erário inibindo a negligência e o mau uso do dinheiro público em todas as esferas da
federação.
Para tanto, o art. 16 da LRF trata das exigências necessárias à efetivação do
aumento de despesa em razão de criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental. Silva (2009, p. 107) entende que o conceito de criação, expansão ou
aperfeiçoamento que importe em aumento de despesa, caracteriza-se pelos projetos
governamentais que resultam em um novo produto, uma vez que, concluído o projeto, a
implementação de seu funcionamento e manutenção implicará em aumento de despesa.
“Como por exemplo, citamos a construção de uma escola que, após concluída, resultará em
aumento de despesa decorrente de contratação de professores, segurança, merenda, limpeza,
água, luz, etc.” (SILVA, 2009, p. 107).
Dessa forma, todas as licitações de serviços, fornecimento de bens e execução de
obras que forem realizadas através de verbas orçamentárias correspondentes a projetos que
resultem em aumento de despesa, deverão ser instruídas com toda a documentação disposta
no art. 16, incisos I e II e § 2°, da LRF. (SILVA, 2009, p. 107).
Para a desapropriação de bens imóveis urbanos (art. 182, § 3°, da CF)5, o § 4°, o
inciso II, do art. 16 da LRF, determina que tais normas também devem ser observadas. Na
lição de Silva (2009, p. 108) “a observância deste dispositivo propiciará indenizar o
desapropriado no tempo correto, evitando prolongadas ações judiciais, além dos altos custos
envolvidos e perda da credibilidade do governo que também não consegue pagar seus
precatórios em dia.”
O art. 17 da LRF disciplina as despesas obrigatórias de caráter continuado:
O presente artigo constitui uma adequação ao plano de estabilidade fiscal concebido
pelo Governo Federal com vistas a contenção dos gastos públicos. Assim, para a
consecução de tais despesas, há de ser indicada a fonte de receita e que as metas
fixadas sejam alcançadas no exercício fiscal pertinente, sem déficit, que comprometa
5
Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
46
a ação de governo nos níveis municipal, estadual e federal. (NASCIMENTO, 2011,
p. 167).
A definição dessas despesas observam três requisitos. Primeiramente a despesa
deve ser corrente, ou seja, aquelas que se destinam a manutenção e funcionamento dos
serviços públicos em geral, excluindo-se, portanto, as despesas de capital; o segundo requisito
determina que a despesa deve ser derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo; o terceiro requisito relaciona-se ao seu lapso temporal, uma vez que a lei fixa um
período mínimo de dois exercícios, ou seja, as despesas realizadas por um prazo menor não
são alcançadas pelo art. 17 da LRF. (SILVA, 2009, p. 111).
Importante destacar que a inobservância do disposto nos arts. 16 e 17 da LRF,
acarretarão despesas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público, conforme
dispõe o art. 15 da mesma lei.
Neste aspecto a Lei 10.028/2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, determina
que a infringência disposta no art. 15 da LRF, acarreta crime contra as finanças públicas, com
pena de reclusão de 1 (um) a 4 (quatro) anos.6 (BRASIL, 2011).
Caracterizadas as despesas, urge destacar o processamento para sua efetivação que
decorre do orçamento. O orçamento das despesas deve contar todo o gasto do município
(Prefeitura e Câmara). Devidamente autorizadas, as despesas passam por estágios de fixação e
esclarecimento, quais sejam: empenho, liquidação e pagamento. (MEIRELLES, 1997, p. 212213).
O empenho consiste na reserva da quantia necessária ao pagamento da despesa do
total da verba orçamentária. Tal estágio é representado pela nota de empenho e garante ao
credor a existência da verba necessária ao cumprimento da obrigação contratual. (BRUNO,
2010, p. 116).
A liquidação é o estágio pelo qual a Administração verifica o direito do credor
diante dos títulos comprobatórios, verificando assim, a legitimidade de despesa. Nesse estágio
é realizado o cálculo da quantia exata da despesa e a identificação do credor. (BRUNO, 2010,
p. 117).
O pagamento caracteriza a finalização da realização da despesa pública. Tem
início com a ordem de pagamento, ou seja, o despacho proferido por autoridade competente e
ordenadora da despesa, encerrando-se com o pagamento efetuado nas tesourarias ou
estabelecimentos autorizados. (BRUNO, 2010, p. 117).
6
Lei 10.028/2000. Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei: Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro)
anos.
47
Desta forma, aposentados os conceitos de Receita e Despesa Pública com ênfase
na Administração Pública Municipal, importa ressaltar os limites estabelecidos aos gastos
municipais com algumas das principais necessidades dos administrados: Saúde e Educação.
48
4 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS LIMITES NOS GASTOS DA
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL COM EDUCAÇÃO E SAÚDE
4.1 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEUS PRINCÍPIOS
A Lei Complementar n°101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi editada objetivando o equilíbrio entre as receitas e despesas
públicas. Silva (2009, p. 20) defende que o “equilíbrio das contas significa gastar aquilo que
foi planejado em função da arrecadação de receitas, o que pressupõe ação planejada e
transparência dos atos praticados pelo administrador público responsável.”
O Capítulo II, do Título VI da Constituição Federal, ao determinar a edição de Lei
Complementar para dispor sobre finanças públicas, instituiu a base constitucional da LRF.
“Esta lei (LRF) constitui, na verdade, uma complementação da Lei 4.320/64, que também
estabelece Normas Gerais de Direito Financeiro destinadas à elaboração e controle de
orçamentos e balanços públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”
(AGUIAR, 2004, p. 21).
A referida lei tem por escopo sedimentar o regime de gestão fiscal responsável,
mediante a implementação de mecanismos legais que deverão nortear os rumos da
administração pública. Constitui, pois, um código de conduta gerencial a ser
observado, doravante, na condução da coisa pública. Traça limites, estabelece
controle e oferece elementos balizadores acerca dos gastos públicos, bem como
sobre o fluxo de recursos financeiros necessários à sua efetiva realização.
(NASCIMENTO, 2011, p. 45).
A edição da LRF introduziu o conceito de gestão fiscal responsável ao estabelecer
em seu art. 1°, § 1°:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da
Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada
e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
A responsabilidade na gestão fiscal, instituída pela LRF, se relaciona com o
respeito e o exercício do dever de fidelidade atribuída ao agente público em face do Poder
público e dos indivíduos da sociedade, administrando a coisa pública dentro dos padrões
49
éticos e morais da coletividade, defendo com honestidade e honradez todos os interesses
públicos, no desempenho de atividades relativas às finanças públicas, direcionados à
arrecadação de receitas e à realização de despesas. (AGUIAR, 2004, p. 23).
Há que se assinalar a escolha pelo constituinte originário de Lei Complementar
para dispor sobre finanças públicas. Lenza (2008, p. 366) argumenta que a Lei Complementar,
diferentemente da Lei Ordinária, deve se aprovada pelo quórum de maioria absoluta do
Congresso Nacional, bem como suas hipóteses de regulamentação, encontram-se
taxativamente expostas no texto constitucional.1
Sob o enfoque da aplicação da Lei Complementar para dispor sobre as finanças
públicas, urge destacar as palavras de Nascimento (2011, p. 48):
Não tendo o condão de inovar o Estatuto Supremo, como de resto as outras espécies
normativas do processo legislativo, a lei complementar atua como regra de
integração entre os princípios constitucionais e a legislação ordinária. Sua função é
estabelecer a uniformização do sistema de finanças públicas, que reúne as três
esferas tributantes da Federação, compreendendo a União, os Estados-Membros e os
Municípios, atuando como instrumento normativo de complementariedade.
Nesse contexto, a LRF encontra-se de acordo com as normas constitucionais e se
revela de grande valia aos administradores das finanças públicas. “Trata-se, pois, de uma lei
federativa, cujo conteúdo material volta-se para a disciplina da Administração e da
consequente responsabilização pelo seu descumprimento.” (NASCIMENTO, 2011, p. 49).
A atividade dos gestores das finanças públicas na obtenção das receitas necessita
de um complexo conjunto de ações de planejamento, programação e orçamento que servirão
de guia para a utilização do erário de forma correta e racional. Do mesmo modo, as despesas
públicas devem ser processadas de forma transparente e em consonância com a legislação
pertinente. Tais parâmetros representam a motivação que culminou com a fixação de regras
para uma gestão fiscal responsável. (NASCIMENTO, 2011, p. 50).
A ação do Poder Público vincula-se ao conjunto de instrumentos que norteia o
planejamento governamental, delineada em normas jurídicas estruturadas em
sintonia com o texto constitucional. São eles: o plano plurianual, a lei de diretrizes
orçamentárias e a lei orçamentária anual. Nesta estão compreendidos o orçamento
fiscal, o da seguridade social e o de investimentos. Com isso, o Estado busca
ordenar suas atividades, bem como estabelecer as prioridades na persecução dos
seus objetivos primordiais. (NASCIMENTO, 2011, p. 51).
1
Lenza (2008, p. 366) estabelece as duas grandes diferenças entre Lei Complementar e Lei Ordinária, uma em
seu aspecto material e outra em seu aspecto formal. Sob o aspecto material a Lei Complementar estará sempre
predeterminada na Constituição. Desta forma, sempre que o constituinte originário pretender que determinada
matéria seja regulamentada através de Lei Complementar, o requererá expressamente no texto constitucional.
No caso das Leis Ordinárias, sua competência é residual, o que significa dizer que sempre que não couber Lei
Complementar, Decreto Legislativo ou Resoluções, a regulamentação deverá ocorrer através de Lei Ordinária.
No que se refere ao aspecto formal, a Lei Complementar necessita de maioria absoluta do Congresso Nacional
para sua aprovação, enquanto na Lei Ordinária o quorum exigido para aprovação é maioria simples.
50
Nesse diapasão, o planejamento representa uma ferramenta de suma importância
para que o Estado alcance sua finalidade principal, o bem comum. Em que pese à
indisponibilidade de dispor de todos os bens e serviços em abundância a todos os
administrados, necessário se faz a implementação de normas e programas direcionados a lidar
com a escassez, desenvolvendo assim, a justiça social.
Nos dizeres de Silva (2009, p. 22), “a LRF busca, portanto, aprimorar os controles
existentes na Administração Pública, reforçando os mecanismos de planejamento de
transparência dos recursos, atribuindo aos administradores a responsabilidade pela gestão
fiscal.”
A
Lei
de
Responsabilidade
Fiscal
aplica-se
às
autoridades
públicas
administrativas e judiciárias, bem como chefes do Poder Legislativo, nas três esferas do
governo que possuam sob sua responsabilidade recursos financeiros públicos (AGUIAR,
2004, p. 24). “No Município, aplica-se a LRF ao Poder Executivo, compreendendo as
respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes e ao Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas.” (SILVA, 2009, p.
23).
A administração racional dos recursos públicos, alicerce da gestão fiscal
responsável, configura-se por meio de princípios próprios das finanças públicas, que visam
embasar a atividade financeira do estado. Pode-se destacar como princípios fundamentais da
gestão
fiscal:
prevenção
de
déficit,
segurança,
planejamento
e
transparência.
(NASCIMENTO, 2011, p. 53).
Com efeito, diante dos objetivos da LRF, depreende-se que a interpretação de seus
dispositivos devem sempre observar os princípios da gestão fiscal, os quais, correspondem
aos pilares das finanças públicas.
4.1.1. Prevenção de déficits
O princípio da prevenção de déficits objetiva o equilíbrio entre os anseios da
sociedade e os gastos efetivamente postos a disposição do administrador na consecução
dessas expectativas. Nesse sentido, a finalidade da administração dever voltar-se a
maximização das receitas originárias e derivadas visando à prevenção de déficits.
(NASCIMENTO, 2011, p. 54).
51
O princípio em questão busca coibir a prática usual do endividamento público
irresponsável tão em voga no Brasil de hoje, onerando de maneira imoderada e
permanente os cofres públicos, cujas receitas são insuficientes para a satisfação das
necessidades sociais, cada vez mais postergadas. Além da não aplicação correta
desses recursos, tem-se presenciado com certa frequência o enriquecimento de
alguns à custa do dinheiro público, bem como a efetivação de gastos desnecessários,
que comprometem as rendas federais, estaduais e municipais, portanto, o patrimônio
público. Há necessidade de se restabelecer o primado da moralidade no Brasil.
O desequilíbrio das contas é fato costumeiro nas administrações públicas. A
prevenção busca limitar, durante um período determinado, a média de despesas com a média
de receitas, objetivando gastar somente a capacidade de pagamento do Estado, sob pena de
responsabilização. (NASCIMENTO, 2011, p. 54).
Esse desequilíbrio ocorre quando as despesas ultrapassam o limite disponível de
receitas, ocasionando um desnivelamento nas contas públicas e provocando, por
consequência, um déficit fiscal. O que busca a LRF é a eliminação dos déficits através da
prevenção e da responsabilização dos gestores das finanças públicas em caso de
endividamento público ocorrido por má administração.
4.1.2 Princípio da segurança
Eventos imprevistos na contabilidade pública podem gerar efeitos danosos à
administração. O princípio da segurança objetiva evitar que esses eventos ocorram, uma vez
que determina que a dívida permaneça em limites toleráveis visando à suportar impactos
imprevistos e negativos.
De igual sorte, tornam-se imprescindíveis a colocação do patrimônio líquido em
nível adequado e sua consequente preservação, de modo a observar impactos não
previstos. Dotar a política tributária de certa regularidade, com o monitoramento dos
gastos continuados, nivelando-se dentro do patamar adequado, bem assim
estabelecendo mecanismos compensatórios em face dos efeitos decorrentes de
aumento duradouro dos gastos públicos. Finalmente, a gestão de riscos fiscais deve
ganhar pendência, a fim de evitar a atuação das contas públicas. (NASCIMENTO,
2011, p. 57).
Destarte, tal princípio visa garantir uma margem de segurança ao administrador,
de modo que possa suprir despesas inesperadas constituindo em déficit o orçamento público.
Entretanto tais margens somente poderão ser asseguradas, por meio de um planejamento.
52
4.1.3 Princípio do planejamento
O planejamento é o instrumento utilizado para garantir os recursos adequados
para a execução das ações governamentais, no tempo necessário, de forma a agir
preventivamente ao invés de corretivamente. (CRUZ; PLATT, 2002).
Nas palavras de Silva (2009, p. 22) “a ação planejada e transparente objetiva
prevenir os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.”
Nesse mesmo sentido assevera Aguiar (2004, p. 23):
É através da ação planejada que o administrador consegue prevenir sua
administração financeira contra os riscos e desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas. Desequilíbrio financeiro decorrente da falta de planejamento das
ações públicas significa insucesso da Administração e, porquanto, insucesso na
carreira política.
Dessa forma, o princípio do planejamento busca prevenir desequilíbrios
financeiros e garantir o equilíbrio das contas públicas, alcançando assim, a eficiência na
gestão dos recursos dispostos aos administradores para a consecução das necessidades
coletivas.
Nascimento (2011, p. 52) observa que:
O planejamento e um plano ajudam a alcançar a eficiência, isto é, a execução
perfeita de uma tarefa que se realiza. Mas não é essa a única busca do planejamento;
ele visa também à eficácia. Se atende às duas finalidades, pode-se afirmar que deve
prever não só que se façam bem as coisas que se fazem (eficiência), mas que se
façam as coisas que realmente importam fazer porque são socialmente desejáveis.
De fato, o planejamento objetiva não só o equilíbrio das contas públicas, mas
também o atendimento aos anseios da sociedade, de forma a garantir a finalidade maior do
Estado Democrático de Direito, qual seja, o bem comum.
4.1.4 Princípio da transparência
A Administração Pública, no exercício de suas atividades, deve prestar contas de
seus atos perante a sociedade, em razão de o erário, trata-se de bem alheio, pertencente a toda
coletividade. Nesse sentido, cabe ao administrador público a ampla divulgação das ações de
seus gestores, com a finalidade de dar transparência à sua atuação. (AGUIAR, 2004, p. 24).
53
Trata-se de princípio amplo que consiste no acesso público às informações
veiculadas em documentos orçamentários, contábeis e financeiros, bem como na
publicidade dos atos praticados no curso da gestão das finanças públicas. Assim,
envolve a divulgação de dados que constituem os objetivos e metas da política de
governo e dos resultados conseguidos com os procedimentos de aplicação do
dinheiro público na execução dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nas leis e na Constituição. (NASCIMENTO, 2011, p. 58).
A LRF previu em seu art. 482 a transparência na gestão fiscal. Nesse aspecto
observa Silva (2009, p. 212), “A LRF introduziu na Administração Pública, com maior rigor,
o princípio da transparência. A gestão fiscal transparente é aquela em que os atos praticados
pelo gestor público são divulgados amplamente de forma clara e objetiva a toda sociedade.”
Motta (2008 p. 6) leciona que o princípio da transparência vem implicitamente
inserido no texto constitucional, onde pode ser identificado através da centralização do
processo de elaboração orçamentária no Poder Legislativo, merecendo destaque, os
parágrafos 1° e 6°, do art. 165 da Constituição Federal:
[...]
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
[...]
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Tais normas objetivam permitir o controle das leis orçamentárias, visando à
transparência nas ações governamentais e o amparo ao poder púbico na consecução de suas
finalidades. Há que se assinalar que a transparência fiscal ainda pressupõe uma linguagem
clara e objetiva que possa transmitir com clareza aos cidadãos todas as informações
necessárias para o correto entendimento da lei orçamentária.
4.2 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM SAÚDE
A saúde integra o rol de direitos sociais dispostos no art. 6°da Constituição
Federal3. Desse modo, constitui-se em piso vital mínimo, sendo elevada a garantia de direito
2
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
3
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição.
54
fundamental do cidadão, cabendo ao Estado o dever de prestar assistência à saúde não apenas
como mera norma programática, impondo sua aplicação imediata e obrigatória. (BRUNO,
2010, p. 165).
Nesse contexto, o art. 196 da Carta Magna vem firmar o reconhecimento do dever
do Estado na prestação de assistência à saúde de todos os cidadãos.
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação.
O financiamento dos serviços de assistência à saúde é realizado através do
pagamento de impostos pelos contribuintes aos Municípios, Estados e União, que, por sua
vez, são responsáveis pelo acesso à saúde à todos os cidadãos, nele compreendido serviços de
saúde, hospitais, tratamentos, programas de prevenção e medicamentos. (BRUNO, 2010, p.
166).
O art. 195 da Constituição Federal prevê o financiamento da seguridade social,
bem como os critérios de transferências de recursos entre os entes da federação.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:
[...]
§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de
saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida
de recursos.
A Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990, denominada Lei Orgânica da Saúde,
instituiu o Sistema Único de Saúde/SUS, com a finalidade de atender às necessidades da
população relacionadas à saúde pública. (BRASIL, 2011-E).
A constituição do SUS está disposta no art. 4° da Lei 8.080/90, onde determina
que “o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas
federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas
pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS). (BRASIL, 2011-E).”
A Lei Orgânica da Saúde prevê um planejamento para o financiamento de seu
sistema dispostos nos artigos 36 e seguintes4, devendo ser realizado de forma ascendente, do
4
Art. 36. O processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) será ascendente, do nível
local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde
com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da
União.
55
nível local até o federal, de forma a compatibilizar as necessidades da política de saúde com a
disponibilidade de recursos e planos de saúde de cada ente da federação. Os planos de saúde
servem de base para a realização do planejamento, contendo atividades e programações de
cada nível de direção do SUS, sendo que seu financiamento deve estar previsto em Lei
Orçamentária. (BRASIL, 2011-E).
Urge destacar que a Lei 8.080/90 veda a transferência de recursos para o
financiamento de ações não previstas no plano de saúde, salvo em casos excepcionais, como
calamidade pública ou situações emergenciais na área da saúde. (BRASIL, 2011-E).
No que tange às transferências de recursos aos entes federativos, o art. 34 da Lei
8.080/90, assim determina:
Art. 34. As autoridades responsáveis pela distribuição da receita efetivamente
arrecadada transferirão automaticamente ao Fundo Nacionais de Saúde (FNS),
observado o critério do parágrafo único deste artigo, os recursos financeiros
correspondentes às dotações consignadas no Orçamento da Seguridade Social, a
projetos e atividades a serem executados no âmbito do Sistema Único de Saúde
(SUS).
Parágrafo único. Na distribuição dos recursos financeiros da Seguridade Social será
observada a mesma proporção da despesa prevista de cada área, no Orçamento da
Seguridade Social.
Para o estabelecimento de valores a ser transferidos aos entes da federação, o art.
35 do mesmo diploma estabelece alguns critérios a serem observados, quais sejam:
Art. 35. Para o estabelecimento de valores a serem transferidos a Estados, Distrito
Federal e Municípios, será utilizada a combinação dos seguintes critérios, segundo
análise técnica de programas e projetos:
I - perfil demográfico da região;
II - perfil epidemiológico da população a ser coberta;
III - características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área;
IV - desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior;
V - níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais;
VI - previsão do plano quinquenal de investimentos da rede;
VII - ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de
governo.
§ 1º Metade dos recursos destinados a Estados e Municípios será distribuída
segundo o quociente de sua divisão pelo número de habitantes, independentemente
de qualquer procedimento prévio.
§ 1º Os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do Sistema Único
de Saúde (SUS), e seu financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentárias.
§ 2º É vedada a transferência de recursos para o financiamento de ações não previstas nos planos de saúde,
exceto em situações emergenciais ou de calamidade pública, na área de saúde.
Art. 37. O Conselho Nacional de Saúde estabelecerá as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos
de saúde, em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços em cada jurisdição
administrativa.
Art. 38. Não será permitida a destinação de subvenções e auxílios a instituições prestadoras de serviços de
saúde com finalidade lucrativa.
56
§ 2º Nos casos de Estados e Municípios sujeitos a notório processo de migração, os
critérios demográficos mencionados nesta lei serão ponderados por outros
indicadores de crescimento populacional, em especial o número de eleitores
registrados.
[...]
§ 6º O disposto no parágrafo anterior não prejudica a atuação dos órgãos de controle
interno e externo e nem a aplicação de penalidades previstas em lei, em caso de
irregularidades verificadas na gestão dos recursos transferidos.
O Fundo Nacional de Saúde “é o gestor financeiro, na esfera federal, dos recursos
do Sistema Único de Saúde (SUS).” (BRASIL, 2011). A utilização dos recursos do Fundo
Nacional de Saúde (FNS) encontra respaldo na Lei 8.142 de 28 de dezembro de 1990, a qual
prevê em seu art. 2°:
Art. 2° Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão alocados como:
I - despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, seus órgãos e entidades,
da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do Poder Legislativo e
aprovado pelo Congresso Nacional;
III - investimentos previstos no Plano Quinquenal do Ministério da Saúde;
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos
Municípios, Estados e Distrito Federal.
Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IV deste artigo destinar-se-ão a
investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar
e às demais ações de saúde.
Ademais, o art. 3° da Lei 8.142/90 determina que os repasses deverão ser
automáticos para os entes que atendam aos critérios estabelecidos pelo art. 35 da Lei Orgânica
da Saúde. Vejamos:
Art. 3° Os recursos referidos no inciso IV do art. 2° desta lei serão repassados de
forma regular e automática para os Municípios, Estados e Distrito Federal, de acordo
com os critérios previstos no art. 35 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990.
§ 1° Enquanto não for regulamentada a aplicação dos critérios previstos no art. 35 da
Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, será utilizado, para o repasse de recursos,
exclusivamente o critério estabelecido no § 1° do mesmo artigo.
§ 2° Os recursos referidos neste artigo serão destinados, pelo menos setenta por
cento, aos Municípios, afetando-se o restante aos Estados.
§ 3° Os Municípios poderão estabelecer consórcio para execução de ações e serviços
de saúde, remanejando, entre si, parcelas de recursos previstos no inciso IV do art.
2° desta lei.
Não obstante à atenção ao art. 35 da Lei 8.080/90, os municípios para receberem
os recursos devem ainda atender ao que estabelece o art. 4° da Lei 8.142/90:
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os
Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
I - Fundo de Saúde;
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo com o
III - plano de saúde;
IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata
V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo orçamento;
VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS),
previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
57
Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou pelo
Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em que os
recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou pela
União.
De outro norte, importa esclarecer que até a edição da Emenda Constitucional n°
29, de 13 de setembro de 2000, não havia previsão constitucional de limite de gasto com
saúde. Com o advento da referida emenda, o art. 198 da CF passou a apresentar mais dois
parágrafos, estabelecendo limites mínimos a serem aplicados, anualmente, em ações e
serviços públicos de saúde. (NASCIMENTO, 2011, p. 223).
Desta forma, o art. 198 da Carta Magna passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as
seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem
prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
§ 1º. O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos
do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, além de outras fontes.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente,
em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de
percentuais calculados sobre:
[...]
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos
impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159,
inciso I, alínea b e § 3º.
§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecerá:
I - os percentuais de que trata o § 2º;
II - os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus
respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades
regionais;
III - as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas
esferas federal, estadual, distrital e municipal;
IV - as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.
Entretanto, a norma contida no art. 198 do texto constitucional não é
autoaplicável, necessitando, para tanto, de Lei Complementar. Neste caso, enquanto não for
editada Lei que estabeleça os limites e critérios a ser adotados, o art. 775 do Ato das
5
Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de
saúde serão equivalentes:
I - no caso da União:
a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999
acrescido de, no mínimo, cinco por cento;
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto
Interno Bruto - PIB;
58
Disposições Constitucionais Transitórias, também acrescentado pela Emenda 29, servirá
como base para a aplicação desses limites.
O limite atribuído aos municípios para as despesas com saúde, é de 15%, na forma
do art. 77 do ADCT.
Bruno (2010, p. 169) ressalva que este percentual reservado aos Municípios
incidirá sobre:
O produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles,
suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; cinquenta por cento
do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural,
relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção
a que se refere o art. 153, § 4°, III; cinquenta por cento do produto da arrecadação do
imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus
territórios; vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado
sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços
de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação; a transferência
promovida pela União do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e
proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por
cento na seguinte forma, vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de
Participação dos Municípios; e ainda, a entrega pelos Estados aos respectivos
Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso
II, observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
Por derradeiro, importante salientar que as despesas com as ações de saúde de que
dispões a Lei 8.080/90, para a aplicação da referida emenda, não são assim consideradas as
despesas com pagamento de inativos e pensionistas; serviços não subordinados ao princípio
da universalidade; merenda escolar; saneamento básico; limpeza pública; coleta domiciliar de
resíduos sólidos; atividades destinadas à preservação e correção do meio ambiente e
atividades assistenciais. (BRUNO, 2010, p. 170).
Os limites aos gastos municipais com saúde determinados constitucionalmente em
15%, representam o mínimo necessário ao cumprimento das necessidades básicas relativas
aos serviços de saúde pública que, incidindo sobre os impostos pagos pelos contribuintes,
II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se
refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as
parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e
III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a
que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos
II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de,
pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento.
§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos
Municípios, segundo o critério populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei. § 3º Os
recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e
os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será
acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição
Federal.
59
objetivam garantir o direito fundamental dos indivíduos à vida digna, o que atualmente não
ocorre, em razão da precarização dos serviços de saúde pública no país.
4.3 LIMITES AOS GASTOS MUNICIPAIS COM EDUCAÇÃO
A educação, assim como a saúde, também integra o rol de direitos sociais
estabelecidos no art. 6° da Constituição Federal, e corresponde a um dos direitos mínimos de
garantia à dignidade humana.
Objetivando a garantia plena desse direito aos indivíduos, a CF estabeleceu em
seu art. 205 que, “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida
e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa,
seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.” (BRASIL,
2011).
Existem duas grandes fontes de financiamento da educação, conforme ressalva
Bruno (2010, p. 161):
Constitucionalmente restam asseguradas duas grandes fontes de financiamento do
processo educacional básico, quais sejam: a partir da receita própria dos entes
federativos nos termos do art. 212 da Carta e ainda, pela instituição do FUNDEB
através da Emenda Constitucional 53, que deu nova redação aos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias.
O art. 212 da Carta Maior estabelece um limite para as despesas com educação da
seguinte forma:
Art. 212 - A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
§ 1º - A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não
é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a
transferir.
§ 2º - Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão
considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos
aplicados na forma do Art. 213.
§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatório, no que se refere à universalização, garantia de
padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação.
§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005,
aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo.
60
§ 4º - Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no
Art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais
e outros recursos orçamentários.
§ 5º - A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a
contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.
§ 6º - As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do
salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos
matriculados na educação básica redes públicas de ensino(BRASIL, 2010, p.138)
Portanto, cabe aos municípios a reserva de 25% da receita resultante de impostos
para o financiamento da educação básica.
A Emenda Constitucional 53 de 2006, corresponde a segunda grande fonte de
financiamento da educação. Antes da edição da referida emenda o custeio do processo
educacional era realizado pelo art. 60 do ADCT, com redação dada pela Emenda
Constitucional n° 14, na qual criou FUNDEF com competência exclusiva para financiar
despesas com ensino fundamental. A entrada em vigor da Emenda Constitucional n°53/2006,
alterou os dispositivos do art. 60 do ADCT, instituindo o FUNDEB – Fundo de Manutenção
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (BRUNO, 2010, p. 162).
Este Fundo, com previsão de duração de 14 anos, é constituído pela contribuição
calculada sobre impostos e transferências de Estados e Municípios em percentual
estabelecido constitucionalmente; promove nova distribuição de recursos da
educação; busca assegurar o financiamento da educação básica a todos, abrangendo
não apenas o ensino fundamental mas igualmente cerca de quinze modalidades de
ensino, ressaltando-se dentre elas as mais comuns:
a) Educação infantil – abrangendo creche e pré-escola – de 0 a 5-6 anos;
b) Ensino fundamental – de oito ou nove séries – abrangendo 6-7 a 14 anos;
c) Ensino médio – abrangendo 16-17 anos; e
d) Educação de jovens e adultos. (BRUNO, 2010, p. 162).
Dessa forma, o FUNDEF que antes atendia somente ao ensino fundamental foi
substituído pelo FUNDEB que passou a financiar, além da educação básica, o ensino
fundamental, o ensino médio e a educação de jovens e adultos.
Cabe ainda à União, conforme estabelecido na referida emenda sua participação
financeira no FUNDEB, por meio de valores fixos até 2009 e a partir de 2010, o montante
correspondente a 10% do valor resultante da contribuição dos Estados e Municípios.
(BRASIL, 2010, p. 172).
A distribuição dos recursos do FUNDEB é realizada através das matrículas
presenciais efetivas e vincula-se ao âmbito de atuação prioritária de cada ente federativo.
Cabe aos municípios a priorização da oferta de educação infantil e ensino fundamental.
(BRUNO, 2010, p. 163).
Convém registrar, que do valor correspondente do Fundo, 60% é reservado para a
remuneração dos profissionais do magistério e da educação básica, e o restante é destinado às
61
demais despesas de manutenção e desenvolvimento da educação. Contudo, alguns benefícios
concedidos aos profissionais da educação básica não poderão ser computados nesse
percentual por não serem considerados como remuneração, como por exemplo, concessão de
cesta básica, vale-refeição e vale-transporte. Tais benefícios poderão ser custeados pelos 40%
restantes dos recursos do FUNDEB ou de receitas próprias do município. (BRUNO, 2010, p.
164).
Além dos recursos arrecadados pelo FUNDEB, os municípios dispõem ainda,
como fonte adicional para financiamento da educação básica a contribuição social do salárioeducação, disposto no art. 212, § 5°, da CF, na forma do art. 15 da lei 9.424 de 24 de
dezembro de 1996, que dispõe:
Art. 15. O Salário-Educação, previsto no art. 212, § 5º, da Constituição Federal e
devido pelas empresas, na forma em que vier a ser disposto em regulamento, é
calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de
remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados,
assim definidos no art. 12, inciso I, da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
§ 1o O montante da arrecadação do Salário-Educação, após a dedução de 1% (um
por cento) em favor do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, calculado sobre
o valor por ele arrecadado, será distribuído pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação - FNDE, observada, em 90% (noventa por cento) de
seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas,
da seguinte forma:
I - Quota Federal, correspondente a um terço do montante de recursos, que será
destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados
para a universalização do ensino fundamental, de forma a propiciar a redução dos
desníveis sócio-educacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e
regiões brasileiras;
II - Quota Estadual e Municipal, correspondente a 2/3 (dois terços) do montante de
recursos, que será creditada mensal e automaticamente em favor das Secretarias de
Educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para financiamento de
programas, projetos e ações do ensino fundamental. (BRASIL, 2011-G).
Portanto, do montante da arrecadação do salário-educação, reduzido 1% em favor
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), será distribuído pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação, sendo que 90% de seu valor observa a arrecadação realizada
em cada Estado e Municípios em diferentes cotas. No caso dos municípios a cota
correspondente é de 2/3 do montante dos recursos creditadas automaticamente em favor das
Secretarias de Educação do Estado, Distrito Federal e Municípios.
Em síntese, pode-se concluir que os limites das despesas municipais com
educação estão dispostas na Constituição Federal em patamar de 25% da receita resultante de
impostos, dos recursos oriundos do FUNDEB, determinados através da Emenda
Constitucional, n° 53/2006 e, ainda, a cota correspondente
educação.
a
arrecadação do salário-
62
4.4 POSSIBILIDADE DE ADAPTAÇÃO A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei de Responsabilidade Fiscal não dispõe de dispositivos específicos que
versam sobre despesas com educação e saúde. Não obstante, tais gastos despendidos pelos
entes federativos constituem-se em despesas públicas e, portanto, devem submetidas à LRF.
Em que pese a LRF não versar especificamente sobre o assunto, o art. 25 do
mesmo diploma trata das transferências voluntária, senão vejamos:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária
a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das
estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e
financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas
de recursos anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de
despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da
pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias
constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de
educação, saúde e assistência social. (BRASIL, 2011-A).
Observa-se, com efeito, que somente será considerado transferência voluntária os
recursos oriundos de cooperação, auxílio ou assistência financeira, e exclui expressamente os
recursos provenientes de determinação constitucional, legal ou destinados ao SUS. Na
concepção de Nascimento (2011, p. 221), “por isso mesmo é que a transferência é voluntária,
o que não seria se decorresse de imposição da Constituição ou da Lei.”
Os limites estabelecidos aos gastos com educação e saúde estão expressos no
texto Constitucional, o que configura uma transferência não voluntária entre os entes da
federação. Com relação a tais gastos a LRF se preocupou em criar ressalvas que
impossibilitem a contenção de despesas para essas áreas.
Assim, Rezende (2011, p. 34) leciona que “gestão e o controle das finanças
públicas foram fortemente impactados com a regulação imposta pela Lei Complementar
101/2000. No entanto, áreas de relevância social, como a saúde, a educação e a segurança
63
foram, em boa parte, ressalvadas das medidas fiscais que implicariam em contenção de
despesa.”
A primeira ressalva da LRF está prevista em seu art. 8°6 onde dispõe que os
recursos vinculados a finalidades específicas, como é o caso dos recursos para educação e
saúde, não poderão ser utilizados para fins diversos, ainda que tenham que ser utilizados em
outro exercício que não o do seu ingresso. (BRASIL, 2011-A).
O art. 9°, § 2° do mesmo diploma ainda destaca:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.
[...]
§ 2o Não serão objeto de limitação às despesas que constituam obrigações
constitucionais, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. (BRASIL, 2011-A).
Portanto, diante de tal dispositivo os gastos com saúde e educação não poderão
sofrer limitações em razão de tratar-se de despesas constituídas através de obrigações
constitucionais.
Por fim, o § 3°do art. 25 da LRF determina que “para fins da aplicação das
sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar,
excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.” (BRASIL,
2011-A). Sendo assim, as transferências voluntárias com saúde e educação não podem ser
suspensas em razão de punição relativas às transgressões fiscais.
Deveras, pode-se perceber o cuidado do legislador em preservar os limites para os
gastos com educação e saúde. No entanto, tais limites são os mínimos exigidos pela Carta
Maior para o custeio dos serviços de saúde e educacionais, podendo, a legislação
infraconstitucional estabelecer limites maiores, ou ainda, a inclusão de transferências
voluntárias para as despesas com educação e saúde na esfera municipal com as ressalvas
determinadas pelo § 3°do art. 25 da LRF.
Atualmente, o que se pode constatar nos municípios brasileiros é a precariedade
nos serviços relacionados com educação e saúde. Postos de saúde superlotados, falta de
6
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentária e observada o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a
programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente
para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
64
profissionais qualificados, baixo índice de qualidade de ensino entre escolas básicas, entre
outras.
Diante de tal cenário, o aumento dos recursos direcionados à educação e saúde é
medida que se impõe diante de tantos problemas apresentados pelos municípios brasileiros.
Seja através de transferências voluntárias ou leis infraconstitucionais, o que se pretende
estabelecer é um aumento do patamar mínimo estabelecido pela constituição.
A utilização pelos Municípios tão somente dos limites já estabelecidos não é
suficiente para o atendimento de todas as demandas locais, o que importa em um crescimento
na insatisfação da população diante dos sérios riscos àqueles que ficam à mercê dos
atendimentos precários oferecidos pelo Sistema Único de Saúde, bem como, das escolas
municipais que não possuem condições de oferecer um ensino de qualidade aos seus
munícipes.
65
5 CONCLUSÃO
Para concluir importante versar que a Lei de Responsabilidade fiscal trouxe
alguns requisitos a serem observados na realização de despesas públicas, tornando obrigatória
a previsão da despesa na lei orçamentária e, ainda, ordena que o responsável pela despesa
declare que a mesma está de acordo com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e
a lei orçamentária anual, respondendo por tal declaração.
Assim, a LRF busca inibir a utilização do erário de forma irresponsável
objetivando o equilíbrio as contas e o uso adequado das receitas públicas.
Dessa forma, depreende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal buscou traçar
metas para uma gestão fiscal responsável, assim caracterizada a gestão transparente e
planejada, prevenindo riscos e corrigindo desvios que possam causas desequilíbrios
financeiros. Busca ainda, o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas,
obedecendo os limites estabelecidos e contribuindo para uma gestão equilibrada das finanças
públicas.
A responsabilidade na gestão de recursos financeiros deve ser atributo inerente ao
administrador, ante seu dever de atuar dentro dos padrões éticos e morais da sociedade. O
dever de fidelidade do agente público no exercício de suas funções perante os demais
indivíduos da sociedade é indispensável para o alcance das finalidades coletivas, tendo em
vista que a Administração possui o dever de atuar sempre em prol do interesse público.
Há que se assinalar que a atuação da Lei de Responsabilidade fiscal tem por base
alguns princípios, dentre eles, destacam-se: prevenção de déficits, segurança, planejamento e
transparência.
Importante ressaltar que a LRF implica na fiscalização da gestão das finanças
públicas. Entretanto, a sociedade atualmente enfrenta sérios problemas relacionados à
prestação de serviços aos administrados, principalmente no que se refere à educação e saúde.
A saúde é direito de todos, previsto na Constituição Federal, como direito social,
não apenas como norma programática, mas sim de aplicação imediata e obrigatória, cabendo
ao Estado a realização de medidas que visem ao atendimento igualitário e universal para os
serviços de atendimento, assistência e prevenção de doenças à comunidade administrada.
O financiamento do sistema de saúde é realizado através do pagamento de
impostos pelos contribuintes. Para tanto, a Lei 8.080/90, instituiu o Sistema Único de Saúde
(SUS), com o objetivo de atender as necessidades da população no que se refere à saúde
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pública.
Os limites mínimos estabelecidos constitucionalmente a fim de custear as
despesas municipais com saúde são de 15% do produto da arrecadação das receitas, conforme
determina o art. 77 do ADCT.
Assim como a saúde, a educação também está prevista na Constituição como
direito social garantido à todos os indivíduos, devendo ser promovida pelo Estado com a
colaboração de toda a sociedade, visando o pleno desenvolvimento de todos.
O financiamento da educação dispõe, atualmente de duas grandes fontes: as
receitas dos entes federativos, conforme disciplina o art. 212 da CF, e os recursos oriundos do
Fundo de Manutenção da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB), que foi inserido na Carta Magna, por meio da Emenda Constitucional n° 53, que
trouxe nova redação ao art. 60 do ADCT. Tais fontes prevêem a disposição de 25% dos
impostos arrecadados para a manutenção da educação. Por fim, cabe ainda aos municípios,
como fonte de receita para a educação uma cota parte dos valores arrecadados através do
salário educação.
Tais limites estabelecidos para as despesas com educação e saúde estão
expressamente determinados pela norma constitucional, o que significa dizer que são limites
obrigatórios aos gestores administrativos sua utilização.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, apesar de não dispor especificamente sobre os
gatos com educação e saúde, se preocupou em criar ressalvas que impossibilitem a contenção
de despesas para essas áreas, haja vista serem áreas de extrema relevância social.
A Lei determina que os recursos voltados para educação e saúde não podem ser
utilizados para fins diversos, mesmo que tenham de ser utilizadas em outro exercício que não
o do seu ingresso. Ainda destaca que, para fins de aplicação de sanções, por meio de
suspensão de transferências voluntárias, estas não poderão ser realizadas nas transferências
realizadas para os gastos com saúde e educação.
Sendo assim, pode-se perceber que a Lei de Responsabilidade Fiscal busca
preservar os limites para os gastos com educação e saúde. No entanto, tais limites são os
mínimos exigidos constitucionalmente para o custeio dos serviços relacionados a essas áreas,
podendo, a legislação infraconstitucional estabelecer limites maiores, ou ainda, a inclusão de
transferências voluntárias para as despesas com educação e saúde na esfera municipal,
respeitando as ressalvas determinadas pelo § 3°do art. 25 da LRF.
Não de pode olvidar que a precariedade dos serviços de saúde e educação
dispostos aos administrados precisa de solução urgente. Atualmente, o que se vê são postos de
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saúde superlotados, falta de profissionais qualificados, baixo índice de qualidade de ensino, e
uma sociedade insatisfeita com a falta de recursos para áreas de extrema relevância social.
Diante de tal cenário, o aumento dos recursos direcionados à educação e saúde é
medida que se impõe, seja por meio de transferências voluntárias ou leis infraconstitucionais,
o que se pretende estabelecer é um aumento do patamar mínimo estabelecido pela
constituição.
A utilização pelos Municípios tão somente dos limites já estabelecidos não é
suficiente para o atendimento de todas as demandas locais, o que importa em um crescimento
na insatisfação da população diante dos sérios riscos àqueles que ficam à mercê dos
atendimentos precários oferecidos pelo Sistema Único de Saúde, bem como, das escolas
municipais que não possuem condições de oferecer um ensino de qualidade aos seus
municípios.
Por derradeiro, cumpre registrar que os limites estabelecidos constitucionalmente
são os mínimos exigidos para o custeio dessas áreas, o que não significa dizer que não podem
ser elevados através de um planejamento responsável e previsão orçamentária. Saúde e
Educação são requisitos fundamentais para a qualidade de vida da população e, portanto, não
pode a administração trabalhar apenas com limites mínimos, uma vez que atualmente a
sociedade não mais comporta a admissão desse patamar para o custeio dessas áreas.
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