CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENSÃO
MESTRADO EM GESTÃO SOCIAL, EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO LOCAL
FABIANA MEIJON FADUL
O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO ÂMBITO DA PROTEÇÃO
SOCIAL BÁSICA: diálogos e conflitos no campo discursivo da
Assistência Social
Belo Horizonte
2014
FABIANA MEIJON FADUL
O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO ÂMBITO DA PROTEÇÃO
SOCIAL BÁSICA: Diálogos e conflitos no campo discursivo da
Assistência Social
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Gestão Social, Educação e Desenvolvimento
Local do Centro Universitário UNA, como
requisito parcial à obtenção do título de
Mestre.
Área de Concentração: Inovações sociais,
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha
de
Processos
pesquisa:
Gestão
político-sociais:
Social
-
articulações
interinstitucionais e desenvolvimento local
Orientadora:
Afonso.
Belo Horizonte
2014
Drª.
Maria
Lucia
Miranda
F146t
Fadul, Fabiana Meijon
O trabalho social com famílias no âmbito da proteção social básica: diálogos e
conflitos no campo discursivo da Assistência Social. / Fabiana Meijon Fadul. –
2014.
152f..
Orientador: Profa. Dra. Maria Lucia Miranda Afonso
Dissertação (Mestrado) – Centro Universitário UNA, 2014. Curso do Mestrado
em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local.
Bibliografia f. 133-141.
1. Cidadania. 2. Política pública. 3. Assistência social. 3. Serviço social com a
família. I. Afonso, Maria Lucia Miranda. II. Centro Universitário UNA. III. Título.
CDU: 658.114.8
AGRADECIMENTOS
À Deus pela felicidade da vida e pela força para transformar as pedras do caminho
em alicerce para uma caminhada sólida;
À minha orientadora e amiga, Drª. Maria Lúcia Miranda Afonso, pessoa de rara
generosidade humana e acadêmica que me incentivou e acompanhou neste
trabalho contribuindo enormemente para o meu crescimento pessoal e profissional;
À minha família, meu pai, meus irmãos, meus sobrinhos, a qual amo muito, pelo
carinho, paciência e incentivo, especialmente a minha irmã Fabíola pelo seu apoio
fundamental;
Ao meu amado esposo Wander, que sempre esteve do meu lado pacientemente
durante toda essa trajetória;
À família da ‘Gerência de Benefícios’, que sempre acreditou no meu potencial;
Ângela e Edna por me ensinarem a paixão pela Assistência Social; Vilma e
Geraldina pelas gotas de sabedoria e cultura diárias contidas nas nossas conversas.
Elizete e Cristine pelo carinho, trocas e paciência infinita para a leitura dos meus
rascunhos;
À Shirley, pelo carinho, delicadeza e pelo exemplo a ser seguido, que acreditou
sempre no meu trabalho e me deu a oportunidade de evoluir profissionalmente;
Aos meus amigos que nunca estiveram ausentes, agradeço a amizade e o carinho
que sempre me disponibilizaram;
À todos os colegas de Mestrado que compartilharam as alegrias, os desafios e as
pizzas dessa jornada. Com especial carinho às amigas Ana Paula, Cátia, Michele,
Vanessa, Cristiana;
Às queridíssimas professoras Matilde Cadete e Wania Araújo que muito me
inspiraram;
Aos gestores da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social de Belo
Horizonte, por possibilitarem a realização deste trabalho.
Aos meus colegas de trabalho da Secretaria Municipal Adjunta de Assistência
Social, da GPSOB, das Equipes de Proteção Social Básica Regional e do CRAS
Novo Aarão Reis pelo incentivo contínuo.
À Andreia Barreto, coordenadora da Pós Graduação em Intervenção Psicossocial no
Contexto das Políticas Públicas – UNA, pelo incentivo e à Flavia Lemos Abade,
Coordenadora do Curso de Psicologia UNA, pelo compartilhamento de experiências.
Aos sujeitos da pesquisa pela disponibilidade e confiança;
A todos aqueles que acreditam em um sociedade mais justa,
Os mais sinceros agradecimentos.
RESUMO
A construção de políticas públicas voltadas para famílias em situação de
vulnerabilidade social está impregnada de disputas e embates políticos e mostra-se
como um grande desafio para profissionais que lidam diariamente com a exclusão e
a pobreza. O Objetivo dessa dissertação foi investigar o campo discursivo composto
pelas concepções e práticas de trabalho social com famílias no Sistema Único de
Assistência Social – SUAS. Pretende-se analisar como essas concepções e práticas
se processam no âmbito do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
(PAIF), tendo como eixos organizadores: (a) as diretrizes nacionais da Assistência
Social (PNAS) com ênfase no PAIF, (b) as condições socioinstitucionais locais para
a implementação do PAIF e (c) as concepções e práticas desenvolvidas pelas
equipes dos Centros de Referência da Assistência Social.A comparação entre esses
eixos visou demarcar e analisar um campo discursivo onde dialogam e conflitam
diferentes visões sobre o trabalho social com famílias e para tanto discutimos como
as tensões entre os projetos societários presentes nos diferentes discursos sobre a
proteção social no Brasil, após a Constituição Federal de 1988 a partir da
contribuição de autores como Cotta (2009), Dagnino (1994) e Demo (1995), estão
correlacionados às distintas concepções de proteção social, cidadania, família. Para
discutir a política pública como um campo discursivo, trabalhamos com o modelo de
Análise Crítica do Discurso (ACD) proposta por Norman Fairclough (2001). É
importante enfatizar que a ACD não se constitui simplesmente em uma metodologia
– um como fazer – mas apresenta fundamentos teóricos para a própria análise.
Como forma de ampliação do debate apresentamos contribuições técnico
metodológicas a respeito do planejamento e monitoramento das Oficinas com
Famílias no âmbito do PAIF por se tratar de ação estratégica desse serviço na busca
por horizontes mais ampliados de cidadania.
Palavras Chave: Cidadania, Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família,
Centro de Referência da Assistência Social, Gestão Social
ABSTRACT
The construction of public policies for families in situations of social vulnerability is
imbued with political disputes and conflicts and is seen as a major challenge for
professionals who deal daily with the exclusion and poverty . The goal of this
dissertation was to investigate the discursive field comprising the concepts and
practices of social work with families in the Unified Social Assistance System - HIS .
We intend to analyze how these concepts and practices are conducted within the
Service Protection and Integral Care of Family ( PAIF ) , with the organizers axes : (
a) national guidelines for Social Assistance ( PNAS ) with emphasis on PAIF , ( b )
local socio-institutional conditions for implementing the PAIF , and ( c ) the concepts
and practices developed by teams of Reference Centers for social view assistance
comparison between these axes aimed to mark and analyze a discursive field where
dialogue and conflict different views on work share with families and both discussed
the tensions between societal projects in the different discourses on social protection
in Brazil , after the Federal Constitution of 1988 from the contribution of authors like
Cotta (2009) , Dagnino (1994) and Demo (1995) , are correlated to the different
conceptions of social protection, citizenship , family. To discuss public policy as a
discursive field , we work with the model of Critical Discourse Analysis (ACD)
proposed by Norman Fairclough (2001) . It is important to emphasize that the ACD is
not simply a methodology - how to make one - but presents theoretical foundations
for the analysis itself . As a way to expand the debate present methodological
technical contributions regarding the planning and monitoring of Workshops Families
with under PAIF because it is strategic action that service in the search for more
expanded horizons of citizenship.
Keywords: Citizenship, Services Protection and Integral Care of Family, Reference
Center for Social Assistance, Social Management
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figuras
FIGURA 01: Dimensões dos grupos.......................................................
115
Quadros
QUADRO 01: Documentos utilizados para a análise documental..........
52
QUADRO 02: Pares de oposição dialética dos vetores do proceso
grupal………………………………………………………………………..…
117
QUADRO 03: Matriz de operacionalização das fases da OIP................
123
QUADRO 04: Correspondência entre os indicadores os objetivos da
PNAS (1ª coluna), os vetores do processo grupal (2ª coluna) e fatores
dinâmicos da oficina (3ª. coluna)............................................................. 124
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACD – Análise Critica do Discurso
BID – Banco Interamericano do Desenvolvimento
BM – Banco Mundial
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CF – Constituição Federal
CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referencia Especializado de Assistência Social
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NOB- Norma Operacional Básica
PAIF – Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
PBF – Programa Bolsa Família
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PSB – Proteção Social Básica
PSE – Proteção Social Especial
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
OIP – Oficina de Intervenção Psicossocial
UMEI – Unidade Municipal de Educação Infantil
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...............................................................................................
12
1 Diálogo e conflitos sobre o Trabalho Social com Famílias no
campo discursivo da Assistência Social: Uma revisão 17
teórica...................................................................................................
1.1 Introdução.....................................................................................
17
1.2 Proteção Social no Brasil após a CF1988: tensões entre
projetos societários............................................................................ 18
1.2.1 Diferentes visões de proteção social presentes na PNAS e
no SUAS............................................................................................... 22
1.2.2 Diálogos e Conflitos entre Proteção Social, Cidadania e
Participação......................................................................................... 28
1.3 A Política Nacional de Assistência Social como política de
promoção de direitos.......................................................................... 33
1.3.1 O lugar estratégico da Família nas políticas de promoção
de direitos............................................................................................ 36
1.3.2 O lugar estratégico do território nas politicas de promoção
de direitos............................................................................................ 40
1.3.3 A função estratégica do Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família – PAIF.............................................. 41
1.4 Considerações finais...................................................................
45
2. DIÁLOGOS E CONFLITOS NO CAMPO DISCURSIVO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO SOBRE O TRABALHO
SOCIAL
COM
FAMÍLIAS
NO
PAIF...................................................................................................... 46
2.1 Introdução.....................................................................................
46
2.2 Metodologia..................................................................................
47
2.2.1 Aspectos éticos.........................................................................
57
2.3 Resultados e análise dos dados.................................................
59
2.3.1 Categoria de análise 1: Concepções expressas sobre
Proteção Social, Família e Cidadania................................................ 59
2.3.1.1Proteção Social.......................................................................
59
2.3.1.2 Família.....................................................................................
66
2.3.1.3 Cidadania................................................................................
71
2.3.2 Categoria de análise 2: Bases e condições
socioinstitucionais para a realização do trabalho social com
famílias................................................................................................. 77
2.3.3 Categoria de análise 3 : Interconexões entre as diretrizes
nacionais, as condições locais existentes e a pratica do TSF no
PAIF - Consensos e conflitos no debate sobre o TSF..................... 84
2.4 Considerações Finais..................................................................
91
3 A GESTÃO DO TRABALHO COM GRUPOS NA PROTEÇÃO
SOCIAL BÁSICA: O GRUPO NO TERRITÓRIO E O TERRITÓRIO
DO GRUPO........................................................................................... 95
3.1 Introdução.....................................................................................
95
3.2 O trabalho com grupos na Proteção Social Básica: quais são
as diretrizes da PNAS?...................................................................
96
3.3 O grupo no território....................................................................
98
3.3.1 O princípio da intersetorialidade e a complexidade do
território............................................................................................... 99
3.3.2 Metodologias participativas no território: um esforço para
fazer valer a pena................................................................................ 101
3.3.3 Intersetorialidade......................................................................
105
3.3.4 Complexidade e Interdisciplinaridade da questão social no
território............................................................................................... 108
3.3.5 Transformações necessárias - interdisciplinaridade e
intersetorialidade................................................................................ 111
3.4 Articulações do Trabalho com Grupos com o Território na
Proteção Social Básica....................................................................... 113
3.4.1 O Território do Grupo................................................................
113
3.4.2 Gestão do trabalho com Grupos no PAIF................................ 121
3.4.3 Elementos referentes aos aspectos formais, dinâmicos e
transversais das oficinas...................................................................
122
3.5 Considerações Finais...................................................................
127
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................... 129
REFERENCIAS..................................................................................... 133
APÊNDICES E ANEXOS...................................................................... 143
14
INTRODUÇÃO
A presente dissertação propõe uma investigação sobre o campo discursivo
composto pelas concepções e práticas de trabalho social com famílias no Sistema
Único de Assistência Social – SUAS, com ênfase no Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF). Por que o PAIF e por que abordar a política
pública como um campo discursivo? Que concepções e tensões ganham
relevância nesse campo discursivo?
O trabalho social com famílias tem sido colocado no âmago da proteção
social no Brasil contemporâneo, especialmente quando se trata da Política Nacional
de Assistência Social (PNAS), promulgada em 2004, e do Sistema Único da
Assistência Social (SUAS), iniciado em 2005 e que hoje se faz presente em
territórios de alta vulnerabilidade social, em grande parte do país. Conforme
apontado pelo Censo SUAS 2010 (BRASIL, 2011), foram identificados 6.801
Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) distribuídos em 4.720
(equivalendo a 84,8%) dos municípios brasileiros.
Ora, a expansão de uma política pública não acontece baseada somente em
uma racionalidade técnica. Pode-se ponderar que os esforços de construção do
SUAS foram desenvolvidos no campo fértil da discussão sobre a natureza, o
alcance, a racionalidade da proteção social. Nesse contexto, o trabalho social com
famílias surge ao mesmo tempo como um grande desafio e uma grande
interrogação: Por que o trabalho social com famílias? Que concepções sustenta
essa proposição? Que práticas têm sido geradas? Qual é a coerência entre estas
práticas e as concepções de proteção social e de cidadania?
Trabalhar apenas comparando as diretrizes e as práticas profissionais junto
aos usuários seria meramente cumprir uma avaliação da implementação da política,
a partir do próprio olhar da política. Nessa dissertação, propomos incorporar essa
comparação e ir além. Trata-se de compreender a política como um campo
discursivo, onde diferentes posições se confrontam ou dialogam. O eixo que orienta
o projeto, isto é, o seu analisador ou mesmo a sua referência ética, é a relação
15
desse campo discursivo com a promoção da cidadania, tal como discutido no
referencial teórico.
No entanto, um recorte se faz necessário, uma vez que a PNAS abrange um
campo bem amplo. Assim, foi feita uma opção pelo trabalho social com famílias na
Proteção Social Básica (PSB), mais propriamente no Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF), serviço desenvolvido no Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS).
Dessa forma, o campo discursivo em análise também passa por uma
delimitação para apurar o foco: trata-se do trabalho social com famílias no PAIF.
Busca-se compreender como o trabalho social com famílias no PAIF se constitui a
partir dos seguintes eixos organizadores: (a) as diretrizes da Politica Nacional de
Assistência Social (PNAS) com ênfase no PAIF, (b) as condições socioinstitucionais
locais para a implementação do PAIF e (c) as concepções e práticas sobre o
trabalho social com famílias, desenvolvidas pelas equipes dos Centros de
Referência da Assistência Social, que são as equipes responsáveis pela
implantação e implementação do PAIF.
A comparação entre esses eixos visa demarcar e analisar um campo
discursivo onde dialogam e conflitam diferentes visões sobre o trabalho
socioeducativo com famílias. Tal análise pode apontar elementos importantes para
a proposição de estratégias de intervenção social com famílias na Proteção Social
Básica, partindo de uma visão crítica do sistema e visando colaborar para o
aprimoramento das ações, tendo como referência ética a promoção da cidadania.
O método de análise que orientou a pesquisa foi o materialista dialético,
escolhido porque “caracteriza-se pelo movimento do pensamento através da
materialidade histórica da vida dos homens em sociedade, isto é, trata-se de
descobrir (pelo movimento do pensamento) as leis fundamentais que definem a
forma organizativa dos homens durante a história da humanidade” (PIRES 1997
p.87), porém atualizado pelas discussões contemporâneas sobre a análise critica do
discurso.
Os instrumentos de pesquisa eleitos como forma de ampliação do corpus de
análise do campo discursivo em questão valeram-se da triangulação dos seguintes
16
técnicas para apreender as características do discurso: (a) a análise de documentos,
(b) a entrevista semi estruturada e(c) a observação sistemática. A triangulação de
métodos nas pesquisas sociais se justifica segundo Minayo (2006) porque se mostra
capaz de agregar os múltiplos pontos de vistas para a compreensão das relações
envolvidas no presente campo discursivo.
Primeiramente, foi realizada a sistematização e análise documental da
produção proveniente do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome
(MDS) naquilo que se refere ao Serviço de Proteção e Atendimento Integral à
Família (PAIF) no período de 2004 a 20121, período este justificado por abranger,
até o presente momento, a produção de materiais de referência e orientação técnica
oficial sobre o referido serviço.
Em um segundo momento, foram escolhidos dois CRAS/PAIF do município
de Belo Horizonte para a observação e realização das entrevistas. Foram
entrevistados dois técnicos de nível superior e dois coordenadores, pertencentes às
duas equipes técnicas de referência2 do PAIF, cada qual em um dos CRAS
pesquisados. Diante da complexidade apresentada no decorrer da coleta de dados,
outros sujeitos foram incluídos no desenho original, a saber, dois
gestores
responsáveis pala execução da Proteção Social Básica no município, totalizando
seis entrevistados. Destacamos ainda que durante o processo da análise dos dados
foi realizada mais uma entrevista com um ator social3 de extrema relevância dentro
do cenário da política de assistência social, contudo as informações coletadas não
foram incorporadas na análise de dados, mas foram extremamente uteis para a
compreensão do debate que se delineou na pesquisa.
Para a análise do material coletado foi eleita a abordagem da Análise Critica
do Discurso (ACD) desenvolvida por Norman Fairclough (2001), que considera que o
discurso está associado a uma prática social e, como tal, é espaço de lutas
1
Os textos selecionados podem ser consultados no Apêndice A.
Segundo a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos/NOBRH (2007) as equipes de
referencia do PAIF são compostas por, no mínimo, 4 profissionais de nível superior entre psicólogos e
assistentes sociais. Além de um coordenador de formação superior (MDS, 2007).
3
Agradecemos a disponibilidade de Aidê Cansado Almeida, ex Diretora do Departamento de
Proteção Social Básica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, que
gentilmente nos concedeu entrevista e que muito contribuiu para a compreensão das questões
debatidas nessa dissertação.
2
17
hegemônicas repletas de contradições e tensões de poder. Diante da relação
dialética entre sociedade e discursos o modelo tridimensional da teoria social do
discurso de Fairclough (2001) considera três dimensões para a análise, a saber: (a)
o texto nos seus aspectos de vocabulário, gramática e estrutura textual, (b) a prática
discursiva enquanto produção, distribuição, consumo, contexto, coerência e
intertextualidade e finalmente (c) a prática social transversalizada pelo jogo de
ideologias e hegemonias.
Esta dissertação está organizada nos seguintes capítulos:
No primeiro capítulo, é feita uma revisão teórica e uma discussão sobre a
proteção social e a assistência social, no Brasil, após a Constituição Federal de
1988. Apresenta-se a PNAS e o SUAS, com ênfase no lugar estratégico do trabalho
social com famílias e abordando o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à
Família (PAIF). Introduz-se a compreensão da política pública como um campo
discursivo a partir das tensões entre diferentes projetos societários que entram em
conflito, após a Constituição Federal de 1988, e que ainda hoje estão presentes na
problemática estudada. É, então, tecida uma articulação entre o modelo de gestão
social e a análise da PNAS como uma política pública de defesa e garantia de
direitos, que inclui entre as suas diretrizes a participação e controle social das
políticas públicas, dentre outras.
O segundo capítulo delineia o percurso metodológico da pesquisa e, a partir
da discussão teórica desenvolvida no capítulo 1, apresenta a análise dos dados.
No terceiro capítulo, é feita uma síntese dos argumentos teóricos e da
pesquisa realizada, indicando a necessidade de uma contribuição técnica. Assim, é
construído um produto técnico, que consiste na proposição do ajuste do trabalho
com grupos de famílias aos propósitos definidos na PNAS.
Nas Considerações Finais, retorna-se às questões que estavam na base
desta dissertação: que tensões podem ser identificadas, hoje, no campo discursivo
da assistência social no que tange ao trabalho social com famílias? E que
contribuições precisam ser feitas para o fortalecimento da PNAS como uma política
de direitos? É feita uma pequena síntese das conclusões da pesquisa, e são
encadeadas sugestões para futuras investigações e avanços no campo da gestão
social.
18
Os anexos e apêndices, bem como o conjunto de referências utilizadas na
dissertação são incluídos ao final. Dentre os apêndices, destacam-se os artigos já
publicados pela mestranda no decurso da sua formação no Programa GSEDL, e que
foram relacionados à temática do presente trabalho de conclusão de curso.
19
1 DIÁLOGO E CONFLITOS SOBRE O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO
CAMPO DISCURSIVO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA REVISÃO TEÓRICA
1.1 Introdução
Neste capítulo, fazemos uma revisão teórica sobre as concepções contidas nos
discursos sobre proteção social no Brasil, no período após a constituição Federal de
1988 (CF1988), buscando compreender a sua presença na Política Nacional de
Assistência Social (PNAS) e no Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Discutimos como esses discursos apontam para diferentes concepções de
cidadania, com consequências para a organização e a efetivação da política pública.
Nosso objetivo foi construir a fundamentação teórica necessária para a análise
dos dados de uma pesquisa4 sobre o trabalho social com famílias no Serviço de
Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), desenvolvido no Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS), no nível da Proteção Social Básica (PSB)
do Sistema Único da Assistência Social. O foco no trabalho social com famílias no
PAIF foi um recorte necessário no âmbito de uma pesquisa de mestrado diante da
amplitude atual do SUAS.
Para discutir a política pública como um campo discursivo, trabalhamos com o
modelo de Análise Crítica do Discurso (ACD) proposta por Norman Fairclough
(2001). É importante enfatizar que a ACD não se constitui simplesmente em uma
metodologia – um como fazer – mas apresenta fundamentos teóricos para a própria
análise5.
Na primeira parte do capítulo, discutimos as tensões entre os projetos
societários presentes nos diferentes discursos sobre a proteção social no Brasil,
após a Constituição Federal de 1988, período marcado por movimentos sociais,
demandas e conquistas de direitos de cidadania, mas também pelas pressões do
mercado na direção da adoção de um modelo de capitalismo neoliberal. A partir da
contribuição de autores como Cotta (2009), Dagnino (1994) e Demo (1995),
buscamos compreender como essas tensões estão presentes na concepção de
4
5
A pesquisa é apresentada no capítulo 2 desta dissertação.
No capítulo 2, é apresentada a ACD na parte da metodologia de pesquisa.
20
cidadania na assistência social e, mais especificamente, no trabalho social com
famílias no PAIF.
Na segunda parte, fazemos uma breve apresentação da PNAS como política
de promoção de direitos. Dentro desse contexto, refletimos sobre o lugar estratégico
da família e do território no discurso de proteção social. Em seguida, abordamos a
função estratégica do PAIF, no nível de proteção social básica do SUAS, e
levantamos questões sobre a sua importância para a efetivação da política como
política efetiva de promoção de direitos.
Por fim, tecemos as nossas considerações finais, visando articular o capítulo
à pesquisa desenvolvida em nosso mestrado e apresentada nesta dissertação.
1.2 Proteção Social no Brasil após a CF/1988: tensões entre projetos
societários
A Constituição Federal de 1988 é um marco na conquista e ampliação de
direitos sociais e na mudança de paradigma quanto ao papel do Estado, que é
instado a deixar de atuar de forma residual e subsidiária e é convocado a assumir a
sua primazia na promoção, proteção e defesa dos direitos dos cidadãos. Desde
então, a concepção e a prática da proteção social no Brasil têm sofrido profundas
mudanças (YASBEK, 2012).
A partir da Constituição Federal de 1988, o Sistema de Proteção Social
Brasileiro pode ser compreendido como:
o conjunto de políticas e programas governamentais destinados à prestação
de bens e serviços e à transferência de renda, com o objetivo de cobertura
dos riscos sociais, garantia dos direitos sociais, equalização de oportunidades
e enfrentamento das condições de destituição e pobreza (CARDOSO
JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 194 in ANDRADE, 2011, p. 20).
Jaccoud (2009) diferencia a proteção social e as políticas sociais, sendo estas
definidas como:
21
Parte de um conjunto de iniciativas públicas, com o objetivo de realizar, fora
da esfera privada, o acesso a bens, serviços e renda. Seus objetivos são
amplos e complexos, podendo organizar-se não apenas para a cobertura de
riscos sociais, mas também para a equalização de oportunidades, o
enfrentamento das situações de destituição e pobreza, o combate às
desigualdades sociais e a melhoria das condições sociais da população
(JACCOUD, 2009, p.60).
De acordo com Jaccoud (2009), a proteção social inclui quase sempre três
dimensões: (1) é endereçada ao enfrentamento de vulnerabilidades, riscos e níveis
de privação inaceitáveis, (2) através de políticas que são, (3) ao mesmo tempo,
sociais e públicas.
No entanto, o direito à proteção social (que se coloca desde a Declaração
Universal dos Direitos Humanos) poderia ficar à sombra de tal concepção, caso os
patamares
inaceitáveis
fossem
determinados
apenas
pelos
interesses
do
desenvolvimento socioeconômico, interesses políticos ou racionalidade técnica.
Seria proteção para aqueles que estão temporária ou persistentemente abaixo dos
níveis aceitáveis de qualidade de vida mais do que a promoção de um padrão geral
de oportunidades e qualidade de vida para todos (NORTON, CONWAY & FOSTER,
2001 apud AFONSO, 2010).
Ora, é justamente em torno dessa questão que surge uma forte tensão entre
as concepções de proteção social no Brasil. Nas décadas de 1970 e 1980, a
sociedade brasileira foi sacudida por movimentos sociais que demandavam novos
direitos e a democratização do país. Embora a Constituição Federal, em 1988,
possa ser considerada um marco na defesa da cidadania, o período foi marcado por
projetos societários conflitantes sobre a relação do Estado com a sociedade. Sob a
influência de interesses políticos nacionais e internacionais, o Estado passava a se
definir por um modelo de gestão neoliberal, assim chamado Estado mínimo, com
baixo investimento no desenvolvimento social e desenvolvendo políticas públicas
compensatórias, voltado para as demandas de mercado (MAIA, 2005).
Como explica Pereira (2010), a partir dos anos 1970, com a crise dos
Estados-nação e a universalização do capital financeiro, confrontam-se dois projetos
societários:
o primeiro, pautado na perspectiva de universalização de direitos, de
constituição de esferas públicas fortalecidas por participação societária para
22
controle social sobre as ações estatais e, o segundo, precursor do Estado
mínimo, da participação consultiva e adesista, das políticas públicas
focalizadas sobre os mais pobres, da cidadania de resultados (PEREIRA,
2010, p. 195).
Em 1995, acontece uma reforma de Estado que adota os princípios da
descentralização político-administrativa e da participação da sociedade civil, abrindo
as possibilidades para um novo modelo de gestão, a gestão social, que se
caracteriza por “um conjunto de processos sociais com potencial viabilizador do
desenvolvimento societário emancipatório e transformador” (MAIA, 2005, p. 78). Ou
seja, busca a reafirmação da cidadania e o enfrentamento da questão social, a
defesa dos interesses sociais e a garantia dos direitos humanos universais (MAIA,
2005).
É relevante, aqui, definir que a questão social diz respeito às expressões de
desigualdades sociais cujo enfrentamento requer a intermediação do Estado. Surge
do confronto de poder e da desigualdade social que pressiona os vínculos sociais,
ameaçando com a sua ruptura. A intermediação do Estado precisa se dar por meio
da implementação e condução de políticas econômicas e sociais visando à garantia
das necessidades humanas básicas (IAMAMOTO, 2001). O Estado Mínimo é o
termo aplicado quando essas políticas sociais se desenvolvem de maneira
compensatória, assistencialista, endereçando apenas as necessidades básicas para
a sobrevivência e sem qualquer preocupação com a participação e a defesa da
cidadania (IAMAMOTO, 2001).
Assim, nos anos 1990, intensifica-se a tensão entre o modelo neoliberal e os
movimentos históricos que buscavam construir uma sociedade baseada em direitos.
Nesse sentido, há uma crise dos modelos de proteção social, que gera um debate
intenso sobre o papel do Estado, da sociedade e da família na proteção social e no
desenvolvimento social.
Entretanto, é fundamental assinalar que, na visão de proteção social inscrita
na CF1988:
a questão social não se define como a questão da pobreza e sim como a
questão dos direitos. A cidadania, referenciada aos direitos e deveres, está
ancorada na noção de igualdade. Por isto mesmo, existe uma profunda
contradição em uma ordem econômica que reproduz a miséria e uma ordem
política que afirma a igualdade entre cidadãos (JACCOUD, 2009, p. 66).
23
Como outras políticas públicas elaboradas com base na CF88, a PNAS é
proposta como política universal “para quem dela precisa”, constituindo um tripé de
proteção social, junto com a saúde e a educação. Após a CF88 e a promulgação da
Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que visava regulamentar os artigos 203
e 204 da Constituição Federal de 1988, a PNAS é aprovada em 2004, visando o
enfrentamento de vulnerabilidades sociais, o acesso aos direitos socioassistenciais e
a promoção da cidadania. Nesse sentido, propõe-se afiançar seguranças sociais
compreendidas como direitos socioassistenciais.
Todavia, como lembra Sposati (2009), em um cenário político, histórico e
cultural tradicionalmente marcado pela negação e restrição de direitos, o campo
discursivo da assistência social não escapa ao jogo de forças entre concepções,
interesses, perspectivas e tradições da sociedade brasileira (SPOSATI, 2009).
Nessa dissertação, procurarmos compreender como tais contradições e
tensões aparecem no campo discursivo da assistência social. A partir da Análise de
Critica Discurso (Fairclough, 2001), consideramos que o discurso é uma prática de
significação social associada às lutas pela hegemonia social. Nesse sentido,
procuramos formular questões sobre a PNAS, especialmente relacionadas ao
trabalho social com famílias, que possam contribuam para compreender melhor esse
campo. Nas palavras do autor:
O discurso contribui para a constituição de todas as dimensões da estrutura
social que, direta ou indiretamente, o moldam e o restringem: suas próprias
normas e convenções, como também relações identidades e instituições que
lhe são subjacentes. O discurso é uma prática, não apenas de representação,
mas de significação do mundo, constituindo e construindo o mundo em
significado (FAIRCLOUGH, 2001, p. 91).
Os diferentes projetos societários apresentam e explicitam lutas pela
hegemonia presentes no debate sobre pobreza e proteção social, nos anos 1990 e
2000, e, como podemos supor, até o presente. É importante pensar como esses
discursos reverberam em relação ao desenvolvimento do trabalho social com
famílias, tal como vem sendo proposto dentro da PNAS. Estaria, de fato, o Estado
sendo capaz de proteger a família e seus membros mais vulneráveis possibilitando o
exercício da cidadania e o desenvolvimento social? Qual tem sido a visão de
24
proteção social predominante nos discursos relacionado à politica de assistência
social e a cidadania?
1.2.1 Diferentes visões de proteção social presentes na PNAS e no SUAS
Cotta (2009), em sua tese de doutoramento, identificou três tipos de visão de
proteção social que se refletiam nas políticas públicas, nas décadas de 1990 e 2000,
no Brasil, ora de maneira conflitante ora concomitante.
A primeira visão de proteção social é relacionada ao paradigma de
Desenvolvimento Econômico, com forte viés economicista, orientando-se pelos
princípios da eficiência e da autonomia individual. Nela, concebe-se o papel do
Estado como restrito à garantia das seguranças físicas e jurídicas. Apenas em
situações extremas, de forma mínima e temporária, o Estado poderia afiançar a
segurança material, que deveria ser regulada pela relação dos indivíduos com o
mercado. As diferenças distributivas do mercado são naturalizadas e relacionadas
ao mérito pessoal. Dessa forma, os pobres são os responsáveis (dito de outra forma,
culpabilizados) pela sua condição e a pobreza é um problema apenas na medida em
que impacta o consumo, a produção e a tributação, estando restrita à dimensão da
renda e sendo o seu enfrentamento reduzido a formas unidimensionais (COTTA,
2009). Na década de 1990 até 2000, essa concepção podia ser identificada nos
documentos do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e Banco
Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Fundo Monetário
Internacional (COTTA, 2009).
É interessante observar, como Bronzo (2005), que a “forma como se concebe
a pobreza tem implicações não apenas em sua mensuração, ou seja, na
identificação dos pobres, mas também nas alternativas de intervenção desenhadas
para sua superação” (BRONZO, 2005 p. 2). Assim, a visão de desenvolvimento
econômico estaria associada a programas restritos ao apoio financeiro provisório e
compensatório, para estender oportunidades materiais para os que conseguissem
superar as suas vulnerabilidades a partir desse apoio. O desenvolvimento social
seria uma consequência do desenvolvimento econômico.
25
A segunda visão de proteção social está vinculada ao Paradigma de
Desenvolvimento Humano, que ganha força a partir dos anos 1990, influenciado
pela publicação do primeiro Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento, e representa um deslocamento do foco
da produção para a distribuição (COTTA, 2009).
É
interessante
compreender
que
entra
em
cena,
nessa
mudança
paradigmática, a compreensão de que era preciso desenvolver capacidades junto
aos grupos vulneráveis, para que pudessem, contando com o apoio material, agir
sobre
as
suas
vulnerabilidades
buscando
superá-las.
Uma
noção
de
desenvolvimento social já se delineia, porém ainda atrelada a uma compreensão
limitada ao individualismo e sem incorporar a ideia da participação social de maneira
mais ampla.
Em 2001, O Banco Mundial lança o primeiro documento setorial, defendendo
que a proteção social seria uma forma de superar a situação de pobreza. O conceito
de pobreza se amplia com o conceito de proteção social, envolvendo além da baixa
renda e consumo, também baixos indicadores de educação, saúde, nutrição e outros
(VAITSMAN, ANDRADE & FARIAS, 2009 apud AFONSO, 2010). Na concepção do
Banco Mundial, a proteção social passa a ser entendida como “ações públicas
desenvolvidas em resposta a níveis de vulnerabilidade, risco e privação que são
consideradas socialmente inaceitáveis dentro de uma dada sociedade ou sistema
político” (NORTON, CONWAY & FOSTER, 2001 p. 7, apud AFONSO, 2010).
Resulta daí uma mudança na própria concepção de desenvolvimento
humano, com o argumento de que existem “patamares inaceitáveis de privação” na
sociedade, o que provoca também uma “virada em relação à assistência social
tradicional” (VAITSMAN, ANDRADE & FARIAS, 2009, p. 732 apud AFONSO, 2010).
Com forte influencia nas ideias de Amartya Sen (2000), a concepção de
desenvolvimento humano passa a se relacionar à ampliação de liberdades, sejam
elas
políticas,
facilidades
econômicas,
oportunidades
sociais,
garantia
de
transparência e segurança protetora (SEN, 2000). Dessa maneira o crescimento
econômico passaria a ser um meio e não um fim, pois deve se traduzir na ampliação
dessas liberdades à medida que são oferecidas as condições para que os indivíduos
possam superar as suas privações (COTTA, 2009).
26
Embora haja o pressuposto de que “a privação de renda pode levar á
privação de capacidades” e “as assimetrias distributivas devem ser problematizadas”
(COTTA, 2009 p. 179), a igualdade proposta é a da ampliação das liberdades e não
de redução das desigualdades sociais. Como estratégia de enfrentamento da
pobreza a noção de “atenção integral” se apresenta diante da multidimensionalidade
do fenômeno em questão uma vez que a pobreza é consequência de contextos
históricos complexos que se reproduzem por falta de investimento em capital
humano e ausência de oportunidades (COTTA, 2009).
A rede de proteção social seria compreendida como um amortecedor da
pobreza e como um trampolim para se sair dessa situação, sendo comuns os termos
alivio da pobreza, círculos viciosos intergeracionais de pobreza e assim por diante
(COTTA, 2009). Como enfrentamento à pobreza, é necessária a ampliação da
capacidade de escolhas dos indivíduos, para que possa haver um impacto positivo
nas economias locais. Trata-se de um crescimento econômico que beneficiaria os
mais pobres, visando consolidar o capital humano (COTTA, 2009).
Finalmente, nesse campo de disputas ideológicas, há a Visão de Proteção
Social, vinculada ao paradigma de Desenvolvimento Social, sendo este definido
como, “um desenvolvimento que seja equitativo, inclusivo, sustentável, sensível às
demandas e passível de responsabilização, proporcionando a participação efetiva
das populações em situação de pobreza e marginalizadas” (COTTA, 2009 p.185). O
núcleo
central
proposto
por
esse
paradigma
de
desenvolvimento
é
a
equidade/justiça distributiva entendida como a igualdade de oportunidades,
privilegiando as formas participativas de democracia, o que o aproxima da
compreensão de cidadania ativa e emancipatória. Nessa visão, “[...] a sociedade
deve ser socialmente inclusiva, equitativa do ponto de vista da distribuição dos
recursos, igualitária quanto aos direitos formais e substantivos e não discriminatória”
(COTTA, 2009 p. 185).
A exclusão social não é mais vista como culpa dos indivíduos ou da falta de
oportunidades (em um mundo naturalmente desigual). Passa a se compreendida
como dificuldade no acesso a direitos devido às relações de poder que geram
desigualdades. Os problemas sociais são vistos como estruturais e multifatoriais
fruto de “ações de atores pouco preocupados com a justiça distributiva e coesão
27
social” e, dessa maneira, necessitam de soluções adequadas ao contexto, sendo
fundamental a participação social (COTTA, 2009).
Cotta (2009) enfatiza que, não obstante as suas diferenças teóricas, essas
três visões se aproximam ou se distanciam, mesclam-se ou diferenciam-se, na
formulação de políticas públicas e programas sociais, tais como na PNAS ou no
Programa Bolsa Família. A dinâmica de sua interação não é de ordem acadêmica,
mas seguem razões políticas, administrativas, pragmáticas e até mesmo da
existência de recursos para fazer valer dadas proposições na prática.
Entendemos, a partir de Cotta (2009), que os três paradigmas subsistem,
especialmente as visões de desenvolvimento humano e desenvolvimento social de
maneiras variadas, no campo discursivo da assistência social, especialmente
considerando o amplo sistema do SUAS, a existência de um longo caminho entre a
formulação das diretrizes pelo MDS e a efetivação da política nas práticas dos
diversos municípios e pelas equipes técnicas com (ou sem) capacitação específica
para atuar na política de acordo com o paradigma do desenvolvimento social.
Nesse campo discursivo, encontramos também autores como Falck (2008)
que buscam comparar a visão de desenvolvimento humano e desenvolvimento
social, procurando compreender seus pontos de conflito e de diálogo. Para Falck
(2008), a visão de desenvolvimento social engloba e amplia a visão de
desenvolvimento humano à medida que a ampliação de capacidades individuais
requer necessariamente uma conexão com a garantia de direitos e, esta, uma
percepção mais equitativa da sociedade. Dessa forma é imperativo correlacionar as
condições sociais vigentes à responsabilidade do Estado e às implicações dos
indivíduos como sujeitos sociais e cidadãos. Falck (2008) pondera que a qualidade
das interações sociais deve estar em correspondência com o seu impacto na
sociedade, possibilitando uma transformação social. Falck (2008) resume: “Whereas
economic capital is in people’s bank accounts and human capital is inside their
heads, social capital inheres in the structure of their relationships” (FALCK, 2008
p.1).
Nesse sentido, os beneficiários dos esquemas de proteção social são titulares
de direitos e a proteção social deve ser entendida como política que produz
28
resultados para o desenvolvimento social, devendo impactar a ampliação das
liberdades humanas e de suas capacidades.
Retorna e amplia-se aqui a discussão sobre a “questão social” como uma
questão da pobreza, indo além do resultado da divisão social de classes e da
disputa e apropriação desigual da riqueza gerada socialmente (IAMAMOTO, 2001),
e incorporando a dimensão da cidadania, como afirmou Jaccoud (2009): “a questão
social não se define como a questão da pobreza e sim como a questão dos direitos”
(JACCOUD, 2009 p. 66). A cidadania, referenciada aos direitos e deveres está
ancorada na noção de igualdade. Por isto mesmo, existe uma profunda contradição
em uma ordem econômica que reproduz a miséria e uma ordem política que afirma
a igualdade entre cidadãos (JACCOUD, 2009). O avanço dos direitos de cidadania
vem reafirmar a indivisibilidade entre direitos civis, políticos e sociais implicando que
é necessário simultaneamente combater a pobreza e promover a igualdade. Só é
possível falar em direitos sociais se existem políticas de promoção dos direitos,
implementadas e garantidas pelo Estado.
Os diversos discursos presentes no debate sobre proteção social e pobreza
explicitam a argumentação da teoria de Análise Crítica do Discurso (Fairclough,
2001), que considera que o discurso está associado a uma prática social e como tal
possui duas implicações (1) de que ele é por si só um modo de ação e de
representação sobre o mundo e (2) implica uma relação dialética entre discurso e
estrutura social, existindo mais geralmente tal relação entre prática social e estrutura
social: sendo a última tanto condição como efeito da primeira (FAIRCLOUGH, 2001).
Além do que o discurso é espaço de lutas hegemônicas6 repletas de contradições e
tensões de poder. Por lutas hegemônicas compreendesse o equilíbrio instável
exercido pelo poder de determinados grupos sobre os demais. Nas palavras do
autor:
O conceito de hegemonia implica o desenvolvimento – em vários domínios da
sociedade civil (como trabalho, educação, as atividades de lazer) – de
práticas que naturalizam relações e ideologias específicas e que são na sua
6
Fairclough (2001), busca ancoragem teórica para a utilização do termo hegemonia conforme
referenciado em GRAMSCI (1988, 1995) ideologia em THOMPSON (1995) e disputas de poder
conforme referido em FOUCAULT (1997).
29
maioria, práticas discursivas. A um conjunto específico de convenções
discursivas [...] estão implicitamente associadas determinadas ideologiascrenças e conhecimentos específicos, posições específicas para cada tipo de
sujeito social que participa nessa prática e relações específicas entre
categorias e participantes (FAIRCLOUGH, 1997, p. 80 apud RESENDE, 2011
p. 44).
A busca sobre a explicitação das tensões dentro do campo discursivo do
trabalho social com famílias no PAIF é a busca pela identificação de como os
elementos ideológicos de uma determinada visão hegemônica de proteção social
influenciam as práticas sociais aproximando-as ou as afastando de uma concepção
de cidadania mais emancipatória. Sendo fundamental compreender o discurso na
sua tridimensionalidade, entre os campos ideacionais, relacionais e acionais para a
produção da prática social.
Finalmente, no presente capítulo, assinalamos o diálogo possível entre o
paradigma de proteção social do desenvolvimento social com os princípios da
gestão social à medida que defende estruturas descentralizadas de decisão e
ligadas à participação popular e à organização intersetorial.
Porém, também é importante lembrar, como discerne Maia (2005), que o
paradigma da gestão social, que nasceu na contramão dos modelos neoliberais, é
uma construção histórica e concretiza-se a partir dos processos sociais e projetos
societários explícitos ou implícitos, em disputa para a transformação da sociedade.
Daí a importância de se compreender que disputas são essas e como se expressam
no campo discursivo das políticas públicas.
Como argumentou Dagnino (2004), existe, no Brasil, uma confluência
perversa entre um projeto político democratizante, participativo, e o projeto
neoliberal, que às vezes esvazia e enviesa os esforços de organização e
participação popular. Os deslocamentos de sentido, nessa disputa político-cultural,
operam em três noções, quais sejam, sociedade civil, participação e cidadania.
Assim, na continuidade deste dissertação, discutiremos as tensões entre
cidadania e proteção social no campo discursivo da Assistência Social.
30
1.2.2 Diálogos e Conflitos entre Proteção Social, Cidadania e Participação
Considerando a cidadania como uma construção histórica, dois elementos
importantes devem ser destacados (1) que os direitos não surgem todos e ao
mesmo tempo nem da mesma forma e (2) inversão da aquisição de direitos,
primeiramente os direitos sociais seguidos pelos políticos e civis 7. Não temos a
pretensão de exaurir a discussão teórica sobre o conceito, mas explorar a sua
relação com a discussão da cidadania enquanto conquista de direitos, e participação
ativa dos sujeitos na gestão da vida social à medida que a cada dia esse conceito é
influenciado e influencia as mudanças em sociedade.
Após a constituição de 1988, o termo cidadania ganha a cena nos diversos
discursos sociais e apresenta-se com sentidos e intenções diferenciadas, sendo
necessário ter em mente a presença de diversas disputas ideológicas que
transversalizam a sua fixação e uso como conceito nas ciências sociais e nas
ciências políticas (DAGNINO, 1994).
A noção da “nova cidadania” no Brasil possui uma influência direta dos
movimentos sociais e a luta por direitos a partir da construção democrática do
Estado de direito como estratégia que afirma o nexo constitutivo entre as dimensões
culturais e políticas da cultura democrática, portanto como estratégia de atuação
política. Ora, à medida que a cidadania se amplia na concepção e na efetivação de
direitos surge uma primeira reflexão que se refere à noção de “direitos a ter direitos”
8
, em referência ao termo de Arendt, possibilitando o surgimento de novos sujeitos
de direitos (crianças, mulheres e outros) à medida que esses segmentos organizam
suas demandas e as imprimem na agenda política nacional.
7
Para análise aprofundada da construção histórica da cidadania no Brasil, consultar CARVALHO.M.J
(2006).
8
Conforme apresentado no texto de PALMA FILHO (1998).
31
À medida que esses novos atores sociais organizam a sua capacidade de
vocalização, pleiteando novos direitos acabam produzindo tensionamentos com o
Estado que se vê convocado a apresentar politicas públicas capazes de absorver
essas novas demandas.
Inojosa (2004) considera que as politicas públicas são influenciadas pela
forma como as demandas da população são introduzidas na arena politica, à medida
que quanto maior e melhor for a capacidade de vocalização maior será a
probabilidade de ações de caráter transformador que objetivam a reversão do
processo de exclusão ao passo que, vocalizações frágeis geram ações de caráter
pontual e compensatório, esse movimento refletiria assim a qualidade das relações
entre Estado e sociedade (INOJOSA, 2004).
A nova cidadania requer “a constituição de sujeitos sociais ativos, definindo o
que eles consideram ser os seus direitos e lutando pelo seu reconhecimento”
(DAGNINO, 1994 p.108). Se esse novo paradigma de cidadania relaciona-se à
possibilidade de busca do direito a ter direito pelos próprios agentes que o
reivindicam, é necessário “fazer que o povo se torne parte principal do processo de
seu desenvolvimento e promoção social” (COMPARATO, 1993 p.7), logo a ideia
central em relação a este novo paradigma é participação e neste sentido, abre-se
aqui espaço para reflexão dos princípios de gestão social.
Segundo Tenório (2008), um dos elementos fundamentais para a construção
do conceito de gestão social é a capacidade de participação dos sujeitos na
sociedade. A participação, para o autor, é um constante vir a ser, dessa forma é
processual na medida em que são conquistados e ampliados os espaços de seu
exercício. Assim ao valorizar, no debate da nova cidadania, a importância da
vocalização dos sujeitos quanto ao seu direito de participar efetivamente dos rumos
decisórios, desvela-se um novo campo nas relações entre Estado e sociedade
quanto às decisões da vida social. Podemos considerar que esse novo campo orbita
no âmbito da gestão social que, segundo Tenório (2008), pode ser definida nos
seguintes termos:
32
[...] o processo gerencial dialógico onde a autoridade decisória é
compartilhada entre os participantes da ação (ação que possa ocorrer em
qualquer tipo de sistema social – público, privado ou de organizações nãogovernamentais). O adjetivo social qualificando o substantivo gestão será
entendido como o espaço privilegiado de relações sociais onde todos têm o
direito à fala, sem nenhum tipo de coação (TENÓRIO, 2008, p. 158).
Conforme salientam Oliveira; Cansado e Pereira (2010) ao analisar o conceito
gestão social, para que a participação possa ser efetivada em sua plenitude, surge o
conceito de cidadania deliberativa, que pressupõe “que a legitimidade das decisões
deve ter origem em processos de discussão, orientado pelos princípios da inclusão,
do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum”
(TENÓRIO, 2008 apud OLIVEIRA;CANSADO & PEREIRA, 2010 p.619).
Notamos que a noção de cidadania apresentada dialoga com a definição de
Demo (1995) que afirma tratar-se da “competência humana de fazer-se sujeitos,
para fazer história própria e coletivamente organizada” (DEMO, 1995 p.1). Portanto,
cidadania não se relaciona à esfera individual, mas sim a esfera social, sendo
dialeticamente construída, não se tratando apenas de consumo de direitos, mas sim
do seu exercício.
Demo (1995) ao apresentar sua tipificação de cidadania considerará três
dimensões: a cidadania tutelada como aquela que é concedida de cima,
representante do paternalismo que visa manter a não consciência crítica – pobreza
política dos indivíduos, em especial da camada mais pobre da população. Orbitar
nessa ótica significa continuar a produzir o seu “resultado mais típico que, na prática,
é a sua negação/repressão, é a reprodução indefinida da sempre mesma elite
histórica” (DEMO, 1995, p. 6). Outra forma de expressão da cidadania seria a
cidadania assistida, nela encontramos um “embrião” da noção de direitos, direito a
ter assistência, aqui a pobreza politica é mais amena, porém ainda impera, mas de
formas disfarçadas, a marginalização social. Não ocorre o enfrentamento direto com
as suas causas, tanto por parte dos cidadãos como por parte das políticas públicas
que se ancoram muito mais na oferta de benefícios do que na ampliação de direitos.
Finalmente a cidadania emancipatória estaria relacionada à capacidade dos sujeitos
33
negarem a condição de objetos, massa de manobra historicamente manipulada.
Essa capacidade seria alcançada via desenvolvimento de competências pessoais e
sociais para a compreensão das razões de exclusão e pobreza.
O que mais escraviza o homem é, primeiro, a ignorância, que o impede de
saber-se escravo e, por consequência, de reagir, e segundo, a carência
material que obriga a depender para sobreviver (DEMO, 1995, p. 136).
Esses tipos de cidadania não possuem necessariamente fronteiras rígidas,
pelo contrario, percebemos suas flutuações ao analisar a prática social e
principalmente os atores que a representam, configurando o campo histórico de
disputas ideológicas.
Podemos considerar que os tipos de cidadania apresentados por Demo
(1995) poderiam se correlacionar com as visões de proteção social segundo Cotta
(2009) predominantes nos discursos estabelecendo a seguinte correlação: (1) a
cidadania tutelada, aquela em que o Estado atua de forma residual representa a
predominância dos discursos atrelados à visão de proteção social econômica que
em última análise atribui ao desenvolvimento econômico peso fundamental e
considera o mérito diretamente proporcional ao esforço pessoal, sendo a pobreza
relacionada a características comportamentais, a atuação do Estado aconteceria em
momentos de retração econômica sendo os mecanismos de proteção social
seletivos e emergenciais (COTTA, 2009).
(2) Já na cidadania assistida, a visão predominante de proteção social é a de
desenvolvimento humano que apresenta a argumentação de que é necessário
ampliar as capacidades individuais para que os indivíduos sejam capazes de realizar
escolhas, essa ampliação de capacidades se correlaciona a oferta de esquemas de
proteção atrelados ao acesso a bens e serviços essenciais à satisfação de
necessidades básicas, combinando transferência de recursos com serviços sociais
básicos (COTTA, 2009). Apesar de ampliar o conceito de cidadania em relação ao
anterior, os elementos relacionados à participação são pouco evidentes nos
discursos e o imperativo das argumentações discursivas é o “direito a ter direito”.
(3) Na concepção de cidadania emancipatória em que há maior destaque
para a autonomia e protagonismo dos sujeitos enquanto sujeitos de direitos, os
34
elementos da visão de proteção social associada ao desenvolvimento social se
evidenciam, pois consideram que a equidade, no sentido de igualdade de
oportunidades deve nortear as ferramentas de proteção social do Estado. Segundo
Cotta (2009) [...] a sociedade deve ser socialmente inclusiva, equitativa do ponto de
vista da distribuição dos recursos, igualitária quanto aos direitos formais e
substantivos e não discriminatória (COTTA, 2009 p. 185). A origem das barreiras
para a concretização de direitos seria a exclusão social criada por relações de poder
assimétricas, consequência das ações de determinados atores sociais que resultam
em descriminação, marginalização e desigualdade. Sendo assim a vulnerabilidade,
exclusão e pobreza não seriam acidentais (COTTA, 2009). As formas de resolução
desse conflito estariam ancoradas, segundo Cotta (2009), em regras, direitos e
poderes, mediados pela participação ativa e responsabilização dos sujeitos, sendo a
proteção social fortemente influenciada por uma visão politica, que não apenas
garante direitos básicos, mas que promova a equidade, a autonomia e o
protagonismo na busca por direitos. Fazendo-se dessa forma uma passagem
paradigmática influenciada pelas visões de proteção social dos discursos de uma
cidadania assistida para a emancipatória.
Dessa maneira podemos considerar que as visões de proteção social
presentes nesses três discursos estariam diretamente relacionadas à produção de
determinados tipos de cidadãos em um movimento dialético onde a prática social se
faz através de lutas ideológicas e disputas de hegemonias presentes nos
argumentos discursivos, para Fairclough (2001), “o equilíbrio entre o sujeito ´efeito`
ideológico e o sujeito agente ativo seria uma variável que depende de condições
sociais, tal como estabilidade relativa das relações de dominação” (FAIRCLOUGH,
2001 p.121).
Dialogando com as concepções de cidadania apresentadas até aqui, o
trabalho social com famílias no âmbito do PAIF não poderia se restringir a uma
dimensão socioeconômica e nem mesmo a uma dimensão socioassistencial, em que
apenas as questões mais imediatas do combate à pobreza fossem destacadas, com
o apoio material e econômico. Devemos atentar para que o as ações do PAIF não
fortaleçam, conforme afirma Sposati (2003), a cultura do “indigente institucional’
como única estratégia de sobrevivência da população em situação de pobreza,
35
reforçando a perpetuação da pobreza política. Nota-se que para a concretização da
dimensão emancipatória proposta do PAIF seria necessário dialogar com a
perspectiva de que é necessário possibilitar uma certa instrumentalização dos
sujeitos para que consigam um diálogo efetivo com o Estado. Ao vislumbrar
horizontes mais ampliados para a prática do trabalho social, começamos a nos
aproximar do paradigma de uma cidadania emancipatória para os indivíduos e
famílias, contudo isso nem sempre é fácil.
Dessa maneira ao analisarmos o campo discursivo relacionado ao trabalho
social com famílias no PAIF buscamos a identificação das diversas posições de
diálogo e/ou conflito que compõem o atual debate sobre o trabalho social com
famílias no contexto de políticas públicas.
1.3 A Política Nacional de Assistência Social como política de promoção de
direitos
Historicamente, o campo da Assistência Social esteve ligado à atividade
voluntarista carregada por uma forte carga moralista de patrimonialismo, clientelismo
e das diversas expressões da cultura do favor e, portanto, vislumbrar e efetivar a
Assistência Social enquanto direito de Proteção Social demanda a redefinição e a
superação dos padrões subalternos em que se assentaram historicamente as
práticas ligadas a esta política, tais como a benemerência, caridade e sua ação
individualizada (ANDRADE, 2011, p. 28).
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), iniciada em 2004, com base
na Constituição Federal de 1988 e na Lei Orgânica da Assistência Social, de 1993,
possibilitou a inclusão da assistência social no tripé da seguridade social ampliando
o campo dos direitos humanos e sociais e “introduziu a exigência de a assistência
social, como política, ser capaz de formular com objetividade o conteúdo dos direitos
do cidadão em seu raio de ação, tarefa, aliás, que ainda permanece em construção”
(SPOSSATI, 2009, p. 14). Buscando assim romper com o paradigma anterior.
Ao adotar a concepção de que a assistência social é uma política que atende
determinadas necessidades de proteção social sendo, portanto, atuante no campo
36
em que se efetivam as seguranças sociais como direitos (SPOSSAT, 2009) o objeto
da assistência social busca se concretizar através do afiançamento das seguranças
básicas, compreendidas como as seguranças de: (1) Renda; (2) acolhida (inserção
na rede de serviços e provisão das necessidades humanas); (3) convívio familiar e
comunitário; (4) desenvolvimento da autonomia; e (5) sobrevivência a riscos
circunstanciais. Segundo Sposati, (2009),
“A segurança é uma exigência antropológica de todo indivíduo, mas sua
satisfação não pode ser resolvida exclusivamente no âmbito individual. É
também uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada
medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus
membros” (SPOSATI, 2009 p.21).
Objetiva tanto o provimento de necessidades e o enfrentamento de
vulnerabilidades quanto o incremento da autonomia dos usuários.
Em 2005, começa a implantação do Sistema Único da Assistência Social
(SUAS) como o modelo de operacionalização dos princípios e diretrizes
preconizados na PNAS cujos eixos estruturantes são: (a) Precedência da gestão
pública da política; (b) Alcance de direitos socioassistenciais pelos usuários; (c)
Matricialidade Sociofamiliar; (d) Territorialização; (e) Descentralização políticoadministrativa; (f) Financiamento partilhado entre os entes federados; (g)
Fortalecimento da relação democrática entre Estado e Sociedade Civil; (h)
Valorização da presença do controle social; (i) Participação popular/cidadão usuário;
(j) Qualificação de Recursos Humanos; (k) Informação, monitoramento, avaliação e
sistematização de resultados (BRASIL, 2005).
Os princípios da matricialidade sociofamiliar e da territorialização são de
especial relevância para a análise proposta nessa dissertação, pois representam
algumas das mudanças substanciais propostas nessa politica que serão tratadas
mais especificamente na próxima sessão.
A matricialidade sociofamiliar centraliza na família a concepção e a
implementação dos benefícios e serviços. Compreende a família como núcleo
primário de proteção, sociabilidade e convívio que deve ser apoiado pelo Estado,
especialmente
quando
em
situação
de
vulnerabilidade,
para
que
possa
desempenhar as suas funções protetivas. Ressalte-se que, desde a Constituição
Federal de 1988, o discurso sobre as concepções de família ampliou-se para
37
abranger uma diversidade de arranjos familiares e o respeito à diferença
sociocultural e outras. A família é igualmente o espaço do apoio mútuo e um espaço
marcado por tensões e conflitos, por exemplo, relativos às relações de gênero e de
geração. Está em questão, portanto, um novo campo de saber: o significado da
capacidade protetiva de família, do âmbito dessa proteção e das fragilidades e riscos
sociais a que a própria família e seus membros estão sujeitos (SPOSSATI, 2009, p.
17).
A territorialização refere-se à centralidade do território como fator
determinante para a compreensão das situações de vulnerabilidade e risco sociais,
bem
como
para
seu
enfrentamento,
organizando
a
oferta
dos
serviços
socioassistenciais em locais próximos aos seus usuários. O território se apresenta
como ator social à medida que é nele que se apresenta e se processa a questão
social sendo a compreensão de que os problemas concretos vividos pelas famílias
possuem sua gênese e sua solução nos próprios territórios.
Enquanto sistema o SUAS se divide em níveis de proteção diferenciados por
hierarquia e complexidade. Hierarquicamente há Proteção Social Básica (PSB) e
Proteção Social Especial (PSE), sendo que a PSB atende indivíduos, famílias e
grupos em situação de vulnerabilidade decorrente de pobreza, exclusão e/ou
violência, mas que mantêm os seus vínculos de pertencimento social. A PSE é
dirigida a indivíduos, famílias ou grupos em situação de violação de direitos e com
vínculos familiares e comunitários ameaçados ou rompidos.
A PSB visa prevenir e enfrentar situações de vulnerabilidades e riscos sociais
por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, do fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários, e da ampliação do acesso aos direitos de
cidadania. O principal equipamento da proteção social básica é o Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS), implantado em territórios com alta
vulnerabilidade social e que é o responsável por oferecer o Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF).
A Proteção Social Básica desenvolve, ainda, outros serviços voltados para
crianças, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficiência. Os serviços,
desenvolvidos no território devem ser referenciados ao CRAS e manter articulação
com o PAIF, para garantir o trabalho social com as famílias dos usuários
38
identificando suas demandas e potencialidades e, dessa forma, possibilitando a
materialização da diretriz de matricialidade sociofamiliar no território.
Ao passo que a PSE objetiva o atendimento às famílias e/ou indivíduos mais
vulneráveis ou expostos a riscos mais graves de rompimento do vinculo social e
comunitário (BRASIL, 2004). O principal equipamento da proteção social especial de
média complexidade são os Centros de Referência Especializados de Assistência
Social (CREAS). Na alta complexidade, as instituições de acolhimento institucional
têm este papel.
Diante do modelo operacional proposto, considerando a politica de
assistência social como politica garantidora de direitos, debruçaremos a análise
sobre o papel estratégico de dois elementos fundamentais: a família e o território.
1.3.1 O lugar estratégico da Família nas políticas de promoção de direitos
Após a crise econômica mundial dos anos 1970, a família vem sendo
redescoberta como “importante agente privado de proteção social” (PEREIRA, 2010,
p. 25). Contudo, ela também é um ambiente contraditório, marcado por tensões que
se originam nas manifestações das relações de poder entre os seus diversos
membros,
podendo
se
mostrar
ora
como
reprodutora
de
desigualdades,
principalmente em relação aos seus membros mais frágeis como as crianças,
adolescentes e idosos e ora protetora (MIOTO, 2010, PEREIRA, 2006, AFONSO,
2010). Configurando-se, portanto como uma instituição que é ao mesmo tempo:
Forte porque ela é de fato um lócus privilegiado de solidariedades, no qual
os indivíduos podem encontrar refúgio contra o desamparo e a insegurança
[...]. Mas ela é também frágil pelo fato de não estar livre de despotismos,
violências, confinamentos, rupturas [...] (PEREIRA, 2006, p.37).
Sendo
assim,
a
família
enquanto
essa
instituição
dual
construída
historicamente precisará, em certas circunstâncias, do apoio do Estado para o
desempenho de suas funções. Ao eleger a família como instituição a ser protegida o
Estado precisa ser capaz de absorver a mutabilidade de arranjos que a comporta e
39
chamar para si parte da responsabilidade, naquilo que compete à garantia de
direitos, formulando políticas sociais capazes de oferecer alternativas para a
participação cidadã de seus membros e não demandando às famílias que assumam
responsabilidades além de suas capacidades (PEREIRA, 2006).
Dessa forma a relação entre família e Estado, objeto de diversos estudos,
apresenta-se como um movimento conflitante e contraditório, pois no cerne da
discussão encontramos a relação entre as dimensões de público e privado.
[...] a relação família e Estado é conflituosa desde o princípio, por estar
menos relacionada aos indivíduos e mais à disputa do controle sobre o
comportamento dos indivíduos. Por essa razão, ela tem sido lida de duas
formas opostas. Como uma questão de invasão progressiva e de controle do
Estado sobre a vida familiar e individual, que tolhe a legitimidade e
desorganiza os sistemas de valores radicados no interior da família. Ou como
uma questão que tem permitido uma progressiva emancipação dos
indivíduos. Pois à medida que o Estado intervém enquanto protetor, ele
garante os direitos e faz oposição aos outros centros de poderes tradicionais
(familiares, religiosos e comunitários), movidos por hierarquias consolidadas e
uma solidariedade coativa (MIOTO, 2010 p. 45).
Conforme indicado por Afonso (2010), os argumentos que sustentam o papel
essencial da família na proteção social e, especialmente, nas políticas de combate à
pobreza, podem ser recapitulados em Souza (2000). O argumento básico está ligado
à lógica da organização socioeconômica nas economias capitalistas, o Estado e a
família são instituições fundamentais para a existência dos mecanismos de divisão
de trabalho e distribuição de recursos. Além do mercado, os indivíduos recorrem às
políticas sociais e ao apoio da família para o atendimento de suas necessidades.
A relação entre proteção social e famílias é pensada em duas dimensões
entrelaçadas que são a regulação da sociedade (promovida pelo Estado) sobre as
famílias e a importância destas para o funcionamento das políticas sociais. As
famílias seriam como um “filtro redistributivo” (SOUZA, 2000, p. 1) que influenciaria
na realocação de recursos e responsabilidades no que se refere ao bem-estar de
seus membros. Torna-se, assim, importante conhecer melhor a relação entre
famílias e a formulação de políticas públicas tendo em vista que: (a) as relações
entre membros da família podem ter implicações que geram externalidades positivas
ou negativas à sociedade; (b) as características das famílias podem ser usadas
como critérios de focalização; (c) as famílias podem ser usadas para conceber,
40
executar ou controlar programas; e (d) as políticas sociais podem tanto afetar como
ter seus objetivos afetados pelas diferentes formas de organização familiar.
Segundo Faria (2004) as políticas dirigidas às famílias podem ser
consideradas como “indiretas” quando possuem certos impactos na família apesar
de não se direcionarem diretamente sobre ela e “diretas” quando tem foco explícito
na família. De forma geral as políticas sociais têm se endereçado à família,
basicamente, de três maneiras (SOUZA, 2000; FARIA, 2004; FONSECA, 2006), que
podem ou não ser integradas em uma mesma política:
1) Como objeto de intervenção e controle;
2) Como instrumento das políticas sociais, cabendo-lhe um papel de colaborar
com a execução ou acompanhamento de ações;
3) Como instituições redistributivas, uma vez que as ações dirigidas às
famílias têm efeitos para os seus membros (e pode-se acrescentar, aqui, que, muitas
vezes, o inverso também ocorre).
Tradicionalmente, a família é uma instituição que preenche as lacunas do
mercado nas economias capitalistas (SOUZA, 2000, P.2). A proteção social afeta a
estrutura e a organização das famílias, na medida em que funções antes
desempenhadas pela família passam a ser desenvolvidas por outras instituições
sociais. A perda relativa das capacidades assistenciais da família muitas vezes está
associada à emergência de novos atores sociais que demandam direitos: mulheres,
crianças, idosos, dentre outros. Ou seja, há uma politização das relações privadas,
com forte impacto sobre a hierarquia, a organização familiar. Essas diferenciações
não apenas nas estruturas, mas também nos arranjos e na dinâmica familiar, criam
novos “riscos” e ameaça as relações familiares, como por exemplo, o cuidado com
os idosos e enfermos, dentre outras. Os riscos se referem também à coesão da
própria instituição familiar, cujas capacidades de proteção de seus membros ficam
também ameaçadas.
Como afirmam Carvalho e Almeida (2003), as condições e alternativas das
famílias também são definidas por condições exteriores a elas, isto é, por fatores
macroestruturais como a dinâmica da economia e das oportunidades ocupacionais.
De fato, para exercer o seu papel junto aos seus membros, a família precisa ser
apoiada por políticas sociais e os seus membros devem ter acesso aos direitos
41
universais de saúde, educação e demais direitos sociais. A família pode ser alvo ou
parceira de políticas públicas, mas a garantia do acesso aos direitos de cidadania de
crianças, adolescentes, idosos, pessoas com deficiência, homens e mulheres é
responsabilidade do Estado. As políticas sociais voltadas para a família devem
apoiá-las e fortalecê-las, propiciando-lhes condições para o protagonismo social, em
vez de responsabilizá-las pelas suas mazelas.
Da relação entre a função protetiva da família e a função protetiva do Estado
e os papeis que ambas as instituições devem desempenhar com vistas a diminuir o
impacto ocasionado pelas manifestações da questão social, surge o debate sobre
políticas públicas de proteção social que focalizam na família a sua intervenção
fomentando estudos “não só das realidades familiares, mas também dos impactos
das políticas públicas que nelas se apoiam ou são focalizadas” (ITABORAÍ, 2005).
Sendo relevante ainda acrescentar mais um elemento à reflexão: como o Estado
atua e quais as consequências dessa ação na vida das famílias e das comunidades.
Teixeira (2009) salienta que muito embora a argumentação proposta pelas
politicas púbicas focalizadas nas famílias fortaleça a noção de “cuidar da família
para que ela possa cuidar de seus membros” seja um avanço, percebe-se que,
mesmo compreendendo as multiplicidades de arranjos existentes, ainda demandase que as famílias exerçam, do ponto de vista funcional, os antigos modelos de
cuidado e proteção o que gera uma sobrecarga no membro responsável pelo
cuidado, muitas vezes a mulher, e acaba por aumentar a dependência de seus
membros mais vulneráveis (TEIXEIRA, 2009).
Sendo assim, nota-se um avanço quanto aos múltiplos desenhos estruturais
de família, mas ainda há uma nítida estagnação, como também um reforço quanto
às funções que compete à família desempenhar embasada nas antigas concepções
de família nuclear do século XIX (MIOTO, 2006, TEIXEIRA, 2009).
Diante da ausência de uma rede de serviços públicos que sejam capazes,
de fato, de apoiar às famílias na sua função de proteção como creches, cuidados
domiciliares as pessoas com deficiência e idosos, dentre outros, conforme ainda
salienta Teixeira (2009), o Estado acaba por fornecer serviços que visam reforçar as
funções familiares tradicionais e este fato acaba gerando “culpabilização" por não
42
poderem realizar “plenamente”, conforme o padrão essa função” (TEIXEIRA, 2009,
p.260).
Ao analisar o papel da família nos esquemas de proteção social Mioto (2006)
pondera quanto à existência de uma tensão entre dois projetos distintos de proteção
social e sociedade. O primeiro dito familista aposta na família como canal natural de
proteção possuindo forte influencia neoliberal. O segundo, de tendência protetiva,
prega que o desempenho de cuidado da família é diretamente proporcional ao
acesso a políticas públicas que lhe garantam cuidado e proteção (MIOTO, 2006).
Diante dessa tensão podemos nos perguntar em que medida a prática do trabalho
social com famílias no SUAS está sendo influenciada por esses projetos distintos e
quais os efeitos que essa influência exerce na constituição da cidadania de
indivíduos e famílias?
1.3.2 O lugar estratégico do território nas politicas de promoção de direitos
Na PNAS, a territorialização refere-se à centralidade do território como fator
determinante para a compreensão das situações de vulnerabilidade e de risco
social, bem como para seu enfrentamento, ofertando os serviços socioassistenciais
nos locais em que se organiza a vida dos usuários:
O princípio da territorialização significa o reconhecimento da presença de
múltiplos fatores sociais e econômicos, que levam o indivíduo e a família a
uma situação de vulnerabilidade, risco pessoal e social (BRASIL, 2005, p.90).
Na medida em que a politica de assistência social apresenta o afiançamento
das seguranças sociais e a garantia dos direitos socioassistenciais como os seus
objetos por excelência e que a materialização destes passa necessariamente pela
compreensão do território como espaço de manifestação dos fenômenos de
exclusão e pobreza, precisamos compreendê-lo, uma vez que o território é, ao
mesmo tempo, constituído por suas dimensões espaciais e psicossociais.
Território não é um simples espaço geográfico. É um espaço habitado, usado
e vivido, onde os sujeitos sociais exercem o seu modo de existir, sua linguagem,
43
representações, relações e práticas sociais. O território tem vida interna e também
existe na relação com outros espaços sociais, culturais e políticos, dentro de
contextos e processos históricos, estando sujeito a transformações (ROLNIK, 1989
apud JOVCHELOVICHT; PRIEGO-HERNÁNDEZ, 2013, p. 32).
Vale ressaltar que o trabalho com a territorialização pode servir como
estratégia de amenização dos conflitos sociais em nível local ou, diferentemente, ser
consonante com um projeto de universalização dos direitos, conforme a apropriação
e utilização discursiva que diferentes projetos societários e visões de proteção social
possam fazer sobre o termo à medida que visões contraditórias - entre o
assistencialismo e a cidadania - ainda se conflitam e se entrecruzam no campo da
assistência social no Brasil (PEREIRA, 2010).
Dessa forma cabe indagar como o princípio da territorialização no SUAS vem
sendo apropriado na prática social do trabalho com família? Tem sido a
territorialização um princípio de fato convergente com uma politica de garantia de
direitos? Essa apropriação tem gerado quais tipos de tensionamentos em relação ao
trabalho com famílias?
1.3.3 A função estratégica do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à
Família – PAIF
O PAIF consiste na oferta de trabalho social com famílias por meio de ações
de caráter continuado visando o fortalecimento da sua função protetiva, a prevenção
da ruptura de vínculos, a promoção dos acessos e da melhoria da qualidade de vida,
bem como potencializando o protagonismo e a autonomia.
É o principal serviço da Proteção Social Básica possuindo um papel
estratégico na oferta dessa proteção às famílias que vivenciam situações de
vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação e/ou fragilização de vínculos
e de pertencimento social, em especial famílias beneficiárias de programas de
transferência de renda e do Benefício de Prestação Continuada - BPC. Essa
priorização se explica pelo fato de que a pobreza é uma condição que afeta
sobremaneira não apenas a exposição a situações de vulnerabilidade como também
as possibilidades para o seu enfrentamento.
44
Para realizar os seus objetivos, o PAIF desenvolve atividades em quatro
eixos, articulados entre si: atividades de acolhida, atividades com famílias, atividades
coletivas/comunitárias e encaminhamentos à rede de serviços. A proposta do PAIF
é, com base na articulação dessas atividades, promover os acessos, desenvolver as
potencialidades e as aquisições e propor estratégias para o enfrentamento das
vulnerabilidades.
De acordo com a política, o trabalho social com famílias no PAIF baseia-se no
respeito à heterogeneidade dos arranjos familiares, aos valores, crenças e
identidades das famílias, no diálogo, no combate a todas as formas de violência e
discriminação. Busca fortalecer a assistência social como direito de cidadania e
trabalhar com as vulnerabilidades e potencialidades das famílias e das redes sociais.
Portanto, suas metodologias devem favorecer a reflexão sobre a situação de vida
das famílias, seus condicionantes socioeconômicos e culturais e as possíveis
estratégias de superação de vulnerabilidades, inclusive considerando-se a
diversidade sociocultural.
A
democratização
do
acesso
aos
direitos
socioassistenciais
e
o
aprimoramento permanente dos serviços socioassistenciais ofertados no CRAS
ainda devem ser garantidos por meio do estímulo à participação dos usuários nos
processos de planejamento e avaliação dos serviços da Unidade, seja mediante
realização de reuniões com os usuários ou fóruns com representantes das famílias
referenciadas e da rede socioassistencial local.
Até aqui, descrevemos os princípios e diretrizes para o trabalho social com
famílias no SUAS, tal como aparecem nos documentos oficiais até o primeiro
semestre de 2009. Entre 2009 e 2012, o MDS publica documentos novos orientando
as ações nos serviços do SUAS, em especial no PAIF. Ademais, as articulações
entre o Programa Bolsa Família e o PAIF também tiveram desdobramentos,
principalmente após o lançamento do Plano Brasil Sem Miséria.
Nota-se, a partir de então, uma preocupação por parte do MDS quanto a
avaliar a qualidade do serviço ofertado e quais os avanços seriam necessários para
a consolidação do PAIF conforme as diretrizes já explicitadas nos textos normativos.
Em 2010 é lançada a publicação “O CRAS que temos: O CRAS que
queremos – Orientações técnicas, metas de desenvolvimento do CRAS 2010/2011”
45
(BRASIL, 2010) em linhas gerais possui o intuito de colaborar para a qualificação do
PAIF tomando como base o desempenho dos equipamentos a partir das
informações do Censo CRAS9, vislumbrando a melhoria da qualidade do serviço
entregue a população, buscando uma uniformidade com os princípios e diretrizes da
politica de Assistência Social, além de reforçar a compreensão de que a oferta de
serviços depende de planejamento, organização e gestão tanto no âmbito do próprio
equipamento, mas como das secretarias municipais de assistência social.
O documento afirma que as razões de grande parte dos CRAS do país não
atingirem
as
metas
estipuladas
se
correlacionam
com
as
condições
socioinstitucionais do município, ausência de coordenador, equipes de referência
incompletas e, em sua maioria, com vínculo de trabalho terceirizado, ausência de
estrutura para viabilização das atividades, como carro para visita domiciliar, local do
equipamento afastado da população alvo e, ainda, fraca articulação entre a oferta
dos demais serviços da Proteção Básica e da Proteção Especial, como também com
os serviços das outras políticas públicas.
Na sequência a este esforço mais direto por parte do MDS em qualificar a
oferta do PAIF no país, em 2012 são lançadas duas orientações técnicas
“Orientações Técnicas sobre o PAIF – O Serviço de Proteção e Atendimento Integral
a Família segundo a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Vol. I”
(BRASIL, 2012a) e “Orientações Técnicas sobre o PAIF – Trabalho social com
Famílias do Serviço de Atendimento Integral a Família. Vol. II” (BRASIL, 2012b).
Nessas orientações percebemos o intuito de fazer dialogar os elementos de
concepção teórica referentes à família, proteção social, com as diretrizes
operacionais do PAIF, além de primeiramente apresentar a definição do que seria o
trabalho social com famílias no PAIF e a forma de organização do processo de
trabalho10.
Percebemos também o investimento por parte dos profissionais que atuam no
trabalho com famílias em compreender quais as especificidades das atuações
9
Censo que coleta informações anuais sobre o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), com
vistas ao seu monitoramento. Contém questionários sobre gestão, controle social, CRAS e Centros
de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS). As informações prestadas são de
responsabilidade dos municípios, DF e estados (BRASIL,2010 p. 13).
10
Esses elementos serão explorados de forma aprofundada no capitulo 2.
46
técnicas, demonstrando que o campo discursivo onde acontece o trabalho está
repleto de tensões ainda não esgotadas, visto o significativo número de artigos
recentes que abordam o fazer profissional, principalmente do psicólogo, no
CRAS/PAIF11.
Assim, torna-se importante desenvolver pesquisas sobre o trabalho social
com famílias no SUAS, as concepções de cidadania e de proteção social presentes
nesse trabalho. Esta é a intenção do presente trabalho.
11
Para maiores informações ver: Andrade, Laura Freire de, Romagnolis, Roberta Carvalho O
Psicólogo no CRAS: uma cartografia dos territórios subjetivos. Psicologia ciência e profissão., Set
2010, vol.30, no.3, p.604-619; Macedo, Joao Paulo et al. O psicólogo brasileiro no SUAS: quantos
somos e onde estamos?. Psicol. estud., Set 2011, vol.16, no.3, p.479-489; Oliveira, Isabel Fernandes
de et al. A prática psicológica na proteção social básica do SUAS. Psicol. Soc., 2011, vol.23; Silva,
Janaína Vilares, Corgozinho, Juliana Pinto Atuação do psicólogo, SUAS/CRAS e Psicologia Social
Comunitária: possíveis articulações. Psicol. Soc., 2011, vol.23, no.spe, p.12-21; Senra, Carmem
Magda Ghetti and Guzzo, Raquel Souza Lobo Assistência social e psicologia: sobre as tensões e
conflitos do psicólogo no cotidiano do serviço público. Psicol. Soc., Ago 2012, vol.24, no.2, p.293-299
47
1.4 Considerações finais
No presente capítulo buscamos realizar uma revisão de literatura relativa ao
diálogo e conflitos sobre o trabalho social com famílias na assistência social através
de análise da proteção social brasileira após a CF 1988 naquilo que configurou-se
como uma disputa entre dois projetos societários que influenciaram o debate sobre o
papel do Estado, da sociedade e da família na proteção social e no desenvolvimento
social.
Identificamos na literatura que diferentes visões de proteção social presentes
na PNAS e no SUAS estabelecem correlação com diferentes tipos de cidadania
atreladas com elementos ideológicos de determinada visão hegemônica de proteção
social, influenciando as práticas sociais aproximando-as ou afastando-as de uma
concepção de cidadania emancipatória.
A partir dessa problematização, buscamos analisar como a politica de
assistência social buscou se reafirmar como politica de promoção de direitos
rompendo com o paradigma do assistencialismo vigente antes da CF 1988, com
especial ênfase para os princípios da matricialidade sócio- familiar e territorialização,
destacando as vicissitudes relativas ao papel fundante que ambas ocupam no SUAS
e, especialmente, no PAIF.
Nesse debate, as concepções de cidadania e participação ocupam posição
crucial, levando-nos a tentar compreender como são integradas ao trabalho social
com famílias, hoje, no PAIF. É o que a nossa pesquisa tentará apresentar a seguir.
48
2
DIÁLOGOS E CONFLITOS NO CAMPO DISCURSIVO DA ASSISTÊNCIA
SOCIAL: UM ESTUDO SOBRE O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO PAIF
2.1 Introdução
Este capítulo apresenta uma pesquisa, desenvolvida em 2013 e 2014, cujo
objetivo geral foi analisar o campo discursivo sobre o trabalho social com famílias no
Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF), no Centro de
Referência da Assistência Social (CRAS) do Sistema Único da Assistência Social
(SUAS).
Pesquisando dois CRAS de Belo Horizonte, buscamos compreender e
analisar os tensionamentos ali existentes em torno de concepções e práticas
relativas à proteção social, à cidadania e às condições socioinstitucionais para
efetivação das diretrizes nacionais para a realização do trabalho social com famílias.
Nessa perspectiva, buscamos também analisar como tais concepções estão
interligadas a visões de proteção social que se confrontam no contexto da sociedade
brasileira após a Constituição Federal de 1988.
No primeiro capítulo desta dissertação, explicitamos o debate teórico que
ofereceu fundamentação para a pesquisa. Assim, neste capítulo, passamos à
explicitação de nossa metodologia e à análise dos dados.
49
2.2 Metodologia
Para a análise do trabalho social com famílias no PAIF, levamos em
consideração a sua materialidade do ponto de vista social e histórico. Isto é, como
se organizam, na relação com as diretrizes da política, as condições de produção e
a ação dos sujeitos que reproduzem e produzem esse trabalho no cotidiano de sua
práxis social. Assim, o método de análise que orienta este capítulo é o materialismo
dialético, escolhido porque “caracteriza-se pelo movimento do pensamento através
da materialidade histórica da vida dos homens em sociedade, isto é, trata-se de
descobrir (pelo movimento do pensamento) as leis fundamentais que definem a
forma organizativa dos homens durante a história da humanidade” (PIRES, 1997,
p.87),
porém atualizado pelas discussões contemporâneas sobre a análise do
discurso, conforme veremos abaixo.
Em relação à metodologia de investigação, a pesquisa se organiza como um
estudo de caso que, segundo Yin (2001), possibilita o estudo de forma aprofundada
e empírica de uma dada realidade social buscando informações relevantes obtidas
por meio da vivência e experiência dos envolvidos com a questão problema que nos
propomos a investigar.
Permite uma investigação para se preservar as características holísticas e
significativas dos eventos da vida real – tais como ciclos de vida individuais
processos organizacionais e administrativos, mudanças ocorridas em regiões
urbanas, relações internacionais e a maturação de alguns setores (Yin, 2001,
p.21).
A validade de tal metodologia se justifica, segundo Yin (2001, p. 24), nas
situações em que as questões a serem respondidas são do tipo “como?” ou “por
quê?”, ao pouco controle sobre os eventos sociais e por ser o fenômeno em análise
complexo e contemporâneo.
Contudo vale destacar que o estudo de caso em questão refere-se ao campo
discursivo no qual o trabalho social com famílias no Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF), sendo este composto pelos (a) documentos
referentes
às
diretrizes
nacionais
sobre
o
serviço,
(b)
as
condições
50
socioinstitucionais locais para a implementação do serviço e (c) o discurso e a
prática das equipes que desenvolvem o trabalho social com famílias no PAIF.
Elegemos para a análise do material coletado a abordagem da Análise de
Critica Discurso (ACD) desenvolvida por Norman Fairclough (2001), que considera
que o discurso está associado a uma prática social e, como tal, é espaço de lutas
hegemônicas repletas de contradições e tensões de poder. Nas palavras do autor:
O discurso contribui para a constituição de todas as dimensões da estrutura
social que, direta ou indiretamente, o moldam e o restringem: suas próprias
normas e convenções, como também relações identidades e instituições que
lhe são subjacentes. O discurso é uma prática, não apenas de representação,
mas de significação do mundo, constituindo e construindo o mundo em
significado (Fairclough, 2001, p. 91).
Por discurso Fairclough (2001) compreende ser “o uso da linguagem como
forma de prática social e não como atividade puramente individual ou reflexo de
variáveis institucionais” (FAIRCLOUGH, 2001 p.91). A compreensão do discurso
como prática social requer a compreensão de que ele está historicamente situado
sendo “construído socialmente e constitutivo de identidades sociais, relações sociais
e sistema de conhecimento e crenças” (RESENDE, 2011 p.26).
Diante da relação dialética entre sociedade e discursos o modelo
tridimensional da teoria social do discurso de Fairclough (2001) considera três
dimensões para a análise, a saber: (a) o texto propriamente dito, nos seus aspectos
de vocabulário, gramática e estrutura textual, (b) a prática discursiva enquanto
produção, distribuição, consumo, contexto, coerência e intertextualidade e
finalmente (c) prática social transversalizada pelo jogo de ideologias e hegemonias.
Portanto a análise critica discursiva compreende o texto, a prática discursiva e
a práticas sociais manifestas através das (1) funções identitárias, ou ideacionais que
se relacionam ao modo como as identidades sociais são estabelecidas nos
discursos, (2) a função relacional a como as relações sociais entre os participantes
são negociadas durante o discurso e a (3) função acional como a forma em que
esses discursos se apresentam enquanto prática social em um movimento altamente
complexo, não linear e dialético (FAIRCLOUGH, 2001).
51
Segundo Maingueneau (1993), o discurso caracteriza o uso dos recursos
expressivos (ou seja, a linguagem) de uma língua para produção de sentido entre
interlocutores. Enquanto a língua se constitui em uma rede de propriedades formais,
a linguagem é que permite que se produza sentido para os sujeitos em interação a
partir de lugares sociais e operando uma estratégia de interlocução dentro do
contexto sócio histórico. Como “discurso”, desta maneira, assume um significado
muito amplo, Maingueneau (1993) propõe o enfoque das “formações discursivas”,
caracterizando o corpus das enunciações que foram produzidas a partir de
determinada posição sócio histórica onde os falantes individuais são substituíveis e
que podem ser relacionados a um quadro institucional que delimita a enunciação, a
conflitos sociais e históricos cristalizados e a um espaço próprio no exterior de um
interdiscurso limitado (um espaço próprio na confrontação dos discursos existentes
em um dado contexto sócio histórico). A presente análise adota esta referência,
buscando compreender as “formações discursivas” que podem ser mapeadas no
campo discursivo constituído pelas diretrizes, as condições de produção e as
práticas de trabalho social com famílias no PAIF.
Assim, a análise de discursos presentes no contexto sócio histórico engloba
as articulações entre a sua emergência, seus conteúdo e condições de produção.
Busca-se estudar as relações entre: (a) quem enuncia (pessoas/grupos/instituições),
(b) a partir de que lugares enuncia, e (c) que discursos são enunciados
(FOUCAULT, 1970; MAINGUENEAU, 1993, p. 53-54).
Sendo a relação com o outro o fundamento de toda discursividade, considerase o discurso sempre como um discurso para outro. Isso significa não apenas que
todo falante está em relação com outro falante, mas também que todo discurso está
em relação com outro discurso. Essa relação constitui a interdiscursividade. O
estudo da “interdiscursividade” é o discurso das relações entre discursos diferentes
no contexto social, mas que estão em constante interação, ora se apoiando ora se
contrapondo. Todo discurso é enunciado por grupos sociais e o estudo da
interdiscursividade abrange a relação entre estes grupos (MAINGUENEAU, 1993).
A interação entre discursos pressupõe um processo de “tradução”, ou seja,
uma reinterpretação de um nas categorias do outro, processo que muitas vezes é
conflitivo e expressa diferentes interesses sociais. Esse processo de tradução entre
52
discursos pressupõe um movimento de negação e reapropriação pelo qual cada
discurso busca preservar sua identidade, em constante polêmica. A polêmica de um
discurso pode ser analisada através de seus “pontos e temas fundamentais”. Podese mostrar como a polêmica aparece, em que se sustenta e o que vem instaurar.
Pode-se, ainda, analisar os pontos de semelhanças e diferenças entre as duas
formações discursivas que polemizam entre si: como a sua identidade se sustenta
sobre essas diferenças e contrastes (MAINGUENEAU, 1993).
Entretanto, gostaríamos ainda de chamar atenção para o fato de que o campo
discursivo aqui analisado tem uma vinculação sócio histórica bastante específica:
trata-se de uma política pública, seu aparato e suas práticas. Assim, é preciso refletir
sobre como a especificidade do discurso deve nos orientar sobre a metodologia de
análise dessa pesquisa.
Para tal, trabalharemos com o referencial colocado por Fairclough (2001):
O discurso como prática ideológica, constitui, naturaliza, mantém e
transforma os significados do mundo de posições diversas nas relações de
poder como dimensão de exercício do poder e da luta pelo poder
(FAIRCLOUGH, 2008, p. 94).
A análise crítica do discurso se diferencia da análise clássica de conteúdo por
sua concepção de linguagem, de sujeito e da própria relação entre o sujeito, o
discurso e o conhecimento. Embora autores como Maingueneau e Fairclough
tenham feito uma crítica ao positivismo que caracteriza a análise de conteúdo
clássica, eles também se perguntaram como poderiam desenvolver uma
metodologia para a análise crítica do discurso. Maingueneau apontou a importância
do trabalho com o nível semântico e sintático do texto identificando termos chave e
formas de expressão que possam conotar e denotar, de maneira implícita e explícita,
sentidos que são produzidos no contexto social e histórico.
A compreensão do discurso como prática social significa perceber que o
mesmo se dá de forma dialética entre os ambientes econômicos, políticos e
institucionais nos quais se insere. A investigação sobre as concepções de diversos
atores e em diferentes níveis permite delimitar um campo discursivo onde essas
53
diversas posições dialogam ou conflitam configurando um tensionamento, ou ainda,
uma disputa sobre a prática de trabalho social com famílias no PAIF e mostrando o
seu afastamento ou aproximação dos objetivos da promoção de direitos e ampliação
da cidadania.
Sendo assim o estudo de caso apresentado neste capítulo tem como objeto o
campo discursivo no qual o trabalho social com famílias no PAIF se processa, as
concepções de proteção social, cidadania e família presentes na prática social dos
agentes que o operacionalizam e como esses discursos, enquanto práticas sociais
contribuem para a construção da sociedade à medida que representam concepções
políticas e ideológicas, em um movimento dialético produzido pelos elementos
linguísticos do discurso e os elementos da prática social.
Primeiramente, realizamos a sistematização e análise dos principais
documentos do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS),
naquilo que se refere ao Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família
(PAIF) no período de 2004 a 2012, período este justificado por abranger, até o
presente momento, a produção de materiais de referência e orientação técnica
oficial sobre o referido serviço. Conforme quadro 01 abaixo:
54
Quadro 01 - Documentos utilizados para a análise documental
Nome dos documentos
analisados
Lei 8742/1993 - Lei Orgânica
de Assistência Social
Política
Nacional
de
Assistência Social – PNAS,
(2004);
Norma Operacional Básica NOB/SUAS (2005)
Orientações
para
o
Conteúdo dos
documentos
analisados
Dispõe
sobre
a
organização
da
Assistência Social e dá
outras providências
Dispõe
sobre
os
princípios e diretrizes
da
Política
de
Assistência Social
Dispõe
sobre
a
divisão
de
competências
e
responsabilidades
entre as três esferas
de governo; os níveis
de gestão de cada
uma dessas esferas;
as
instâncias
que
compõem o processo
de gestão de cada
uma dessas esferas;
as
instâncias
que
compõem o processo
gestão
e
controle
desta política e como
elas se relacionam; a
nova relação com as
entidades
e
organizações
governamentais e não
governamentais;
os
principais instrumentos
de gestão a serem
utilizados; e a forma
da gestão financeira,
que
considera
os
mecanismos
de
transferência,
os
critérios de partilha e
de transferência de
recursos.
Dispõe
sobre
as
Siglas utilizadas para
os documentos
Doc. 1
Doc.2
Doc.3
Doc.4
55
acompanhamento
das
famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família no
âmbito do Suas.(2006);
Orientações
Técnicas:
Centro de Referência de
Assistência Social – CRAS
(2009);
Protocolo
de
Gestão
Integrada
de
Serviços,
Benefícios e Transferências
de Renda no âmbito do
Sistema
Único
de
Assistência Social - SUAS
(2009);
Tipificação
Nacional
de
Serviços Socioassistenciais
(2009);
O CRAS que temos: O
CRAS que queremos (2010);
possibilidades
de
interface metodologica
entre
o
Programa
Bolsa Família e o
Serviço de Proteção e
Atendimento Integral a
Família.
Apresenta
subsídios
para o funcionamento
do CRAS no país a
partir da análise dos
resultados
do
Monitoramento SUAS Censo CRAS.
Estabelece
procedimentos
necessários
para
garantir
a
oferta
prioritária de serviços
socioassistenciais para
as
famílias
do
Programa
Bolsa
Família, do Programa
de Erradicação do
Trabalho Infantil e do
Benefício
de
Prestação Continuada,
especialmente das que
apresentam sinais de
maior vulnerabilidade.
Apresenta uma matriz
padronizada da oferta
de
serviços
no
Sistema
Único
de
Assistência Social
Apresenta
análises
relativas às metas de
desenvolvimento dos
CRAS que, por sua
vez, contribuem para a
evolução
do
Índice
de
Desenvolvimento dos
CRAS em todo o Brasil
com o intuito de
colaborar para a
qualificação do PAIF,
Doc.5
Doc. 6
Doc. 7
Doc. 8
56
Orientações Técnicas sobre
o PAIF. Vol. 1. Tipificação
Nacional
dos
Serviços
Socioassistenciais (2012)
Orientações Técnicas sobre
o PAIF. Vol. 2. Trabalho
Social com Famílias do
Serviço de Proteção e
Atendimento.
Integral
à
Família – PAIF (2012);
Norma Operacional Básica –
NOB/SUAS (2012).
além de reforçar a
compreensão de que a
oferta de
serviços depende de
planejamento,
organização e gestão.
Objetiva-se aprofundar Doc. 9
o conhecimento sobre
o
conteúdo
da
Tipificação
Nacional
de Serviços
Socioassistenciais, em
relação ao Serviço de
Proteção
e
Atendimento Integral a
Família.
Dispõe
sobre
os Doc.10
objetivos e a estrutura
do serviço, suas ações
e
formas
de
implementação e as
metodologias,
pautando-se
em
conceitos e diretrizes
estabelecidos
nas
normativas vigentes e
pesquisas realizadas
sobre
os
temas
abordados.
Dispõe sobre as novas Doc.11
estratégias
de
financiamento
e
gestão, a partir dos
blocos
de
financiamento,
apresenta a pactuação
de
prioridades
e
metas,
um
novo
modelo de cooperação
entre os entes e a
valorização
da
informação,
do
monitoramento
e
planejamento.
Fonte: Elaboração do autor
57
Em um segundo momento, foram escolhidos dois CRAS/PAIF do município
de Belo Horizonte para observação sistemática e realização das entrevistas. Foram
considerados como sujeitos eleitos para essa pesquisa dois gestores da Secretaria
Municipal Adjunta de Assistência Social, sendo um sociólogo e um pedagogo, dois
coordenadores de CRAS, um psicólogo e um assistente social e dois técnicos que
atuam diretamente nas equipes de referência do PAIF, com formação em serviço
social, totalizando 06 sujeitos de pesquisa.
Neste ponto vale ressaltar que o cenário institucional do município de Belo
Horizonte-MG apresentou implicações na coleta de dados, uma vez que devido ao
concurso público de 2012, que na época da pesquisa estava em andamento, para o
cargo de Analista de Politicas Públicas/Assistente Social e Psicólogo os profissionais
das equipes de referência estavam em fase de transição. Foi feita a opção por
considerar sujeito da pesquisa apenas aqueles profissionais que já atuavam na
assistência social, sendo os profissionais novos, isso é recém-nomeados no
concurso, desconsiderados enquanto sujeitos. Essa medida se justificou devido à
multiplicidade de perfis profissionais que emergiam e que não necessariamente
possuíam atuação no campo discursivo em questão, fato que poderiam
comprometer a coleta dos dados12.
Como forma de ampliação do corpus de análise do campo discursivo em
questão, utilizamos a triangulação dos seguintes técnicas para apreender as
características do discurso: (a) a análise de documentos, (b) a entrevista semiestruturada e (c) a observação sistemática. A triangulação de métodos nas
pesquisas sociais se justifica segundo Minayo (2006) porque se mostra capaz de
agregar os múltiplos pontos de vistas para a compreensão das relações envolvidas
no presente campo discursivo.
12
Vale ressaltar que a ascensão de profissionais concursados no campo de uma política pública nova
e que precisa se reafirmar como tal é salutar e demonstra avanços. Certamente futuras pesquisas
debaterão o impacto e as tensões produzidas nesse campo em decorrência da chegada de novos
profissionais concursados. A consolidação do SUAS, que até então vinha sendo desenvolvidas por
profissionais terceirizados, estará a cargo de um novo grande contingente profissional (cerca de 500
novos profissionais entre Assistentes Sociais e Psicólogos somente no município de Belo Horizonte MG).
58
A análise documental enquanto técnica de pesquisa assemelha-se muito à
pesquisa bibliográfica, porém não deve ser confundida com ela. A pesquisa
bibliográfica utiliza-se fundamentalmente das contribuições dos diversos autores
sobre determinado assunto, enquanto a pesquisa documental utiliza-se de materiais
que não receberam tratamento analítico (GIL, 1991). No presente capítulo essa
técnica de coleta de dados ganha especial relevância, pois ao analisarmos os
documentos oficiais do MDS no período de 2004 a 2012 buscamos a compreensão
das formações discursivas oficiais sobre o trabalho social com famílias no PAIF.
Uma vez coletado o discurso oficial sobre o trabalho social com famílias
buscamos a aproximação com o discurso produzido na prática pelos profissionais
das equipes de referência do PAIF através da entrevista semi-estruturada. Esse tipo
de entrevista mescla perguntas abertas e fechadas possibilitando maior flexibilidade
e certo aprofundamento sobre a temática. As principais vantagens desse tipo de
entrevista encontram-se na sua flexibilidade e adequação ao entrevistado, pois à
medida que o entrevistador introduz a temática de forma geral e vai conduzindo a
conversação de acordo com seu roteiro as informações fluem de forma espontânea
e participativa como em uma conversa informal (MINAYO, 2006). Essas
características da técnica de entrevista semi-estruturada se mostram muito ricas
para a análise do discurso, pois permitem perceber estratégias de construção
simbólica do discurso sobre o trabalho social com famílias que emerge na fala dos
profissionais. O roteiro para a entrevista encontra-se no apêndice B dessa
dissertação.
Finalmente a terceira técnica, a observação sistemática (ver roteiro no
Apêndice C), também foi utilizada por constituir-se em uma importante oportunidade
para conhecer os fatos diretamente sem qualquer intermediação (GIL, 1991). No
presente estudo de caso observar como acontece a prática profissional imediata do
trabalho social com famílias é de grande valia para compreender as aproximações
e/ou afastamentos que a mesma possui com os objetivos oficiais, a construção
ideacional e a ação propriamente dita.
A atividade escolhida para a observação sistemática foi uma oficina com
ênfase na convivência realizada semanalmente com famílias com pessoas com
59
deficiência, que possui uma participação média de 10 famílias com duração de uma
hora.
A partir da triangulação dessas três técnicas buscamos contemplar as
interações entre o discurso e a prática social, demonstrando o que Fairclough (2001)
nomeia de significado identificacional ou ideacional, o significado representacional e
o significado acional. Ao analisar o presente campo discursivo buscamos descrever
o movimento dialético segundo o qual as diversas posições do discurso se afastam
ou se aproximam de um foco específico: os objetivos da promoção de direitos e
ampliação da cidadania.
Foram eleitas as seguintes categorias para análise:
Categoria de análise 1: Concepções expressas sobre Proteção social,
cidadania e família;
Categoria de análise 2: Bases e condições socioinstitucionais para a
realização do trabalho social com famílias;
Categoria de análise 3: Interconexoes entre as diretrizes nacionais, as
condições locais existentes e a pratica do TSF no PAIF. Consensos e conflitos no
debate sobre o TSF;
Em cada uma dessas categorias, será discutida a presença das visões de
proteção social de desenvolvimento econômico, humano e social bem como a
identificação do paradigma assistencialista e/ou o paradigma da garantia de direitos,
conforme abordado no capitulo de discussão teórica dessa dissertação.
2.2.1 Aspectos éticos
Esta pesquisa se submeteu a análise e deliberação do Comitê de Ética em
Pesquisa do Centro Universitário UNA (CEP/UNA). Sendo devidamente aprovada
em abril/2013 e a coleta de dados só foi iniciada após geração CAAE
13839513.7.0000.5098.
Conforme as deliberações da Resolução nº 466, de 12 de dezembro de 2012,
do Conselho Nacional de Saúde, esta pesquisa seguiu todos os aspectos éticos
envolvendo seres humanos e resguardou os sujeitos, garantindo o anonimato e a
60
confidencialidade dos dados no Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(Apêndice D e E).
61
2.3 Resultados e análise dos dados
A discussão de dados apresentadas nesta seção objetiva identificar os pontos
de tensionamento em relação ao trabalho social com famílias no serviço do PAIF
dada a sua substancial relevância dentro do Sistema Único de Assistência Social
que notoriamente vem buscando implantar uma mudança paradigmática na forma
como o campo da assistência social vem sendo concebido neste país. As análises
produzidas visam contribuir para a ampliação do debate na politica de assistência
social na medida em que ainda se identificam a presença de tensões entre projetos
societários distintos que interferem no fortalecimento do seu caráter de politica
publica estatal e estratégica focada na garantia de direitos e ampliação da cidadania
de indivíduos, famílias e territórios.
2.3.1 Categoria de análise 1: Concepções expressas sobre Proteção
Social, Família e Cidadania
Nesta categoria foram investigadas quais as concepções de proteção social,
cidadania e família estão presentes no campo discursivo do trabalho social com
famílias no PAIF e quais suas prováveis causas e impactos na prática social.
2.3.1.1Proteção Social
Conforme debatido anteriormente ao buscarmos analisar as concepções
presentes no campo discursivo em questão sobre proteção social nosso objetivo foi
identificar possíveis dissensos e consensos em torno do termo à medida que estes
podem influenciar o trabalho com familiais no PAIF.
A primeira tensão identificada refere-se ao papel da assistência social na
proposta de ampliada de proteção social e para demonstra-la apresentamos os
fragmentos a seguir:
A LOAS cria uma nova matriz para a política de assistência social, inserindo-a
no sistema do bem-estar social brasileiro concebido como campo de
62
seguridade social configurando o triangulo juntamente com a saúde e a
previdência social. A inserção na Seguridade Social aponta, também, para
seu caráter de política de Proteção Social articulada a outras políticas do
campo social, voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida
(Doc. 03 p.31, grifo nosso).
E ainda conforme expressado na fala do entrevistado:
“A minha concepção de proteção social... ela vai um pouco além da
assistência social. Eu acho que engloba diversas políticas públicas. Então
engloba saúde, educação, assistência social. As políticas sociais de uma
forma geral e porque não, urbanas também” (Coordenador 02, grifo
nosso).
O expresso nos fragmentos em tela explicita que a assistência social é parte
integrante de um desenho de proteção mais abrangente. Ainda que a assistência
social se apresente como um dos pilares de sustentação do modelo de seguridade
social, conforme proposto pela Constituição Federal de 1988, poderíamos considerar
que, na atualidade, esse tripé deveria ser constituído de mais hastes, além da
assistência, saúde e previdência social, uma vez que outras políticas sociais se
fazem necessárias para o enfrentamento da realidade vivenciada.
A proteção social, portanto é um conceito histórico e dialeticamente
construído em relação às pressões e necessidades apresentadas pela sociedade. A
proposta de proteção representada pela CF. 1988 apresentava-se como relevante
diante de um cenário em que a proteção do Estado era reduzida e não universal,
vinculada a um determinado modelo de contribuição, portanto universalizada
(SPOSSATI, 2009). Atualmente, a concepção avança na medida em que para se
garantir direitos, é necessário prover um conjunto mais amplo de acessos em
conexão com outras políticas públicas.
A argumentação discursiva identificada aqui é a de que a proteção social
deve ser encarada como uma oferta pública de políticas sociais relacionadas não
apenas à área da assistência social. Contudo explicita-se uma tensão tácita entre as
definições de proteção social e assistência social identificadas tanto no texto oficial
da politica como na fala dos sujeitos entrevistados.
Segundo Di Giovanni (1998:10), entende-se por Proteção Social as formas
“institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o
63
conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da
vida” (Doc. 03 p, 31).
Notamos que quando o texto oficial da politica apresenta outra voz na
proposição argumentativa, ele está recorrendo a uma estratégia denominada de
intertextualidade. A intertextualidade pode ser definida como o processo de
construção de sentidos através de outros textos. Para Ramalho (2011), a
“intertextualidade é a combinação da voz de quem pronuncia um enunciado com
outras vozes que lhe são articuladas” (REZENDE, 2011 p. 65).
Segundo Fairclough (2001), a estratégia de mesclar discursos técnicos e não
técnicos como marcadores de autoridade busca solidificar uma posição discursiva
emergente, no caso a nova concepção de proteção social.
Esse processo é
fundamental para que novas hegemonias se estabeleçam encontrando apoio no
embate dos discursos sociais (FAIRCLOUGH, 2001, grifo nosso).
Resende (2011) afirma que textos (aqui tomados de uma forma geral) são
partes de eventos sociais e como tal possuem efeitos causais que produzem
mudanças de crenças, atitudes e valores. Quando, na voz da política, um texto
oficial utiliza-se do recurso da citação acadêmica para compor a definição ‘oficial’ de
proteção social, o objetivo é buscar através de estratégias de uso de outra
autoridade (a científica), consolidar o poder de uma visão, isto é, um novo consenso.
Essa é uma estratégia utilizada com recorrência nos textos oficiais do MDS
principalmente nos Doc. 02; Doc.03, Doc.09; Doc.10. Dessa forma o conceito de
hegemonia, enfatiza a importância da ideologia no estabelecimento e na
manutenção da dominação, na medida em que hegemonias são relações de
dominação baseadas mais no consenso do que na coerção (RESENDE, 2011).
Podemos supor que o efeito esperado com essas estratégias argumentativas,
o uso de vozes científicas, busca reforçar uma ruptura com o paradigma anterior de
proteção social, vinculado a esquemas contributivos e parca presença Estatal.
Consideramos que esse objetivo foi alcançado, porém, a reboque, produziu um
segundo efeito na prática social no campo da Assistência Social, efeito este que se
manifestou em certa aglutinação na compreensão de que a assistência social seria
ela mesma a responsável pela proteção social, em vez de ser uma das políticas
64
componentes do sistema de proteção social mais amplo e de responsabilidade do
Estado, como expressa o trecho de entrevista a seguir:
“Então proteção social está ligada à segurança que a gente dá à família, que
em determinado momento está vivendo uma situação de vulnerabilidade e
essa proteção pode ser num caráter mais básico, de acordo com o que
está posto… se a gente for pensar na legislação, onde você tem ainda
condições de resgatar, dentro da própria família, situações onde essa família
consegue se fortalecer para sair de situações de vulnerabilidade que ela se
encontra ou então você vai precisar de outras ajudas, vamos pensar assim,...
de outras diretrizes onde essa proteção precisa ter um acompanhamento
mais sistemático. O que ela vai ter??? Talvez num nível de uma proteção
especial, um acompanhamento mais sistemático àquela família, ainda
tentando resgatar vínculos mínimos, ou então o estado vai ter realmente que
entrar numa proteção, quando a família não dá mais conta de proteger os
seus membros vulneráveis, digamos assim” (Coordenador 01, grifos nossos) .
O fragmento acima apresenta-se relativamente confuso em relação ao
conceito e demonstra que há uma simbiose entre proteção social, conceito mais
amplo, com o lógica de proteção estabelecido na PNAS em níveis de organização
do Sistema Único de Assistência Social (Proteção Social Básica e Proteção Social
Especial). Essa simbiose não seria preocupante se não fosse pelo fato de que a
proteção social exige articulações complexas e, dessa maneira, não poderia ser
operacionalizada apenas por uma única politica pública.
Fundamental é reconhecer que a complementariedade entre as políticas é
amplamente apresentada no texto legal – dimensão ideacional do discurso. Porém,
como explicitado no fragmento de entrevista, ou seja, no campo relacional do
discurso, o ator se confunde, sendo essa confusão justificada tacitamente no próprio
texto legal que não explicita a diferenciação entre proteção social e proteção social
de assistência social.
Como efeito dessa ‘confusão’ discursiva a noção de complementariedade
entre as politicas se esvai entre a teoria e a prática, pois os profissionais acabam
atribuindo a responsabilidade de intervenção apenas à assistência social. Essa
polêmica discursiva gera efeitos no cotidiano das práticas de trabalho social com
famílias na medida em que produzem ações descoordenadas com as demais
políticas públicas.
65
“É muito bonito no papel. Colocar no papel como que tem que ser feito, o que
é direito... Mas, no efetivo, mesmo, como que eu vou fazer… um exemplo, é
disponibilizado para as famílias que fazem parte de um projeto que para ela
vai ser dado a garantia de ter vaga de zero a seis anos… de zero a dois… se
ela tiver um filho de zero a dois anos, precisando de vaga na UMEI, pode vir
até uma carta do conselho tutelar, do juizado, que ela não vai ter, porque não
tem vaga. É pouca UMEI. Não adianta, não tem vaga. Eu falo com elas, eu
oferto para elas, eu falo com elas: olha, você vai ter direito, vai ter prioridade
numa vaga de uma consulta. Não tem, porque tem uma lista. Tem uma norma
que tem que ser seguida” (Técnico 01).
Um outro ponto relevante na análise dos dados refere-se a afirmações
expressas nos discursos em relação à correlação entre proteção e oferta/garantia de
seguranças sociais básicas aos cidadãos:
A LOAS (1993) apresenta em seu primeiro artigo a finalidade da assistência
social e a sua entrega no campo da assistência social e neste ponto gostaríamos de
chamar atenção para a expressão ‘mínimos sociais’.
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada
através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (Doc. 01,
p.1).
Lembrando que a dimensão de produção textual é relevante à análise,
ressaltamos que o cenário institucional no qual a LOAS (1993) foi promulgada
estava fortemente influenciado pelas disputas entre o projeto neoliberal o e projeto
democrático de Estado. Onde a discussão de ‘mínimos’ se fazia em relação à
ausência do Estado em relação à proteção do cidadão.
Um longo e expressivo debate acadêmico em relação aos mínimos sociais é
encontrado em Spossati (1997), Pereira (2002) e Yasbeck, (2004) e o nosso
interesse nesse termo diz respeito a influência que ele possui dentro da formulação
de politicas públicas e ampliação da cidadania, ora, por trás da noção de patamares
mínimos aceitáveis parece haver tacitamente nesse discurso, uma visão de proteção
social que associa apenas garantias mínimas de sobrevivência aos indivíduos, como
alimentação, moradia e vestuário, sendo a perspectiva de garantia de direitos,
apresentada de forma secundaria.
Podemos nos indagar se essa concordância tácita em relação ao termo se
daria em direção a uma visão neoliberal de desenvolvimento ou se representaria
66
uma dificuldade de aproximação e articulação maior com o paradigma da garantia
de direitos? Acreditamos que ambas as hipóteses se apresentam no debate, uma
vez que no contexto politico em questão havia grande influência das concepções
neoliberais sobre proteção estatal que tensionavam a emergência do paradigma de
direitos enquanto projeto societário no inicio dos anos de 1990.
Nesse caso, os mínimos sociais, poderiam ser encarados como elementos
associados à constituição de um cidadão “mínimo”, para quem apenas os direitos
básicos deveriam ser garantidos. O debate em questão concentra-se na interface
com a noção de que a cidadania não representa apenas o consumo de direitos
prontos e sim a invenção, a conquista de novos direitos. O discurso da emancipação
social proposto pelo paradigma da cidadania emancipatória, rejeitaria a noção de
mínimos sociais, na verdade ampliaria a discussão incorporando outros elementos
na medida em que pensar em ‘mínimos’ em relação a direitos já conquistados se
correlacionaria apenas a uma referência quanto ao financiamento e padrão de ação
técnica a ser estabelecido.
Contudo ainda que haja uma justificativa histórica para o uso do termo, e que
ele possua historicamente determinadas tensões que procuraram ser rebatidas ao
longo dos anos, as contradições que ele representa podem ainda ser identificadas
nas falas dos entrevistados quando expressam a finalidade da assistência social:
“Acho que é o processo de você garantir os mínimos para a população que a
gente atende. Levando em consideração a vulnerabilidade que a família está,
a área em que ela reside, território em que ela reside” (Técnico 02, grifo
nosso).
Podemos inferir que a análise desse corpus discursivo demonstra que há uma
contradição histórica nessa noção de proteção social, pois a proteção se faria
presente somente em situações extremas e para determinada parcela da população
– ‘para quem dela precisar’ a contradição está posta no sentido de que os direitos
sociais precisam ser assegurados a todos os cidadãos e essa contradição se
materializa em aproximação aos conceitos de cidadania tutelada e assistida
conforme proposto por Demo (1995).
Por mais que o discurso da assistência social pós CF 1988 rebata essa noção
de residualidade das politicas públicas e de ação pontual, percebe-se que os
67
elementos do paradigma anterior ainda se fazem presentes, tensionando a
argumentação discursiva expressa pelos fragmentos de discursos em tela, uma vez
que se identifica uma disputa ideológica entre subalternidade e a emancipação, o
que causa um efeito de sustentação das relações de dominação na prática social do
trabalho com famílias.
Dessa forma o trabalho social com famílias, enquanto expressão da prática
social relativa a um determinado discurso, estaria pressupondo um cidadão mínimo,
naquilo que Thompson (1995 apud Resende, 2011), considera ser os elementos
estratégicos de construção simbólica de ideologias de dissimulação, em que
relações de dominação são obscurecidas através do uso do deslocamento
contextual e da eufemização da expressão “mínimos sociais” (RESENDE, 2011).
Podemos concluir que as concepções de proteção social presentes nesse
campo discursivo apresentam dois tensionamentos expressivos, a saber:
(1) uma redução da proteção social ao campo da politica de assistência social e (2)
uma visão de proteção social que produz uma cidadania ‘mínima’.
Por que é relevante explicitar esses tensionamentos? Ora, ainda que, no
campo ideacional do discurso, os tensionamentos não se apresentem de forma
clara, na sua dimensão representacional eles se instalam como uma poderosa
indução de fragmentação das práticas.
Conforme já explicitado, esses tensionamentos aparecem dentro de uma
prática discursiva. Na prática dos profissionais em campo, que buscam romper com
um paradigma anterior, há uma expressiva intenção em realizar o paradigma da
garantia de direitos. Entretanto, ele não consegue se desenvolver dada à ausência
de condições objetivas para tal, o que pode gerar uma postura de pragmatismo, na
qual os sujeitos tanto podem se guiar pela descrença quanto pelos esforços para
fazer acontecer, dentro das condições possíveis, pelo menos parte das propostas da
política de direitos.
É importante também observar que, neste hiato, pode acontecer a
emergência do paradigma anterior, mesmo que não explicitamente, pois ainda são
travadas lutas ideológicas, sustentando e produzindo novas polêmicas diante da
produção, reprodução e transformação de práticas de dominação. Além disso, à
medida que o paradigma emergente da garantia de direitos procura se firmar no
68
campo discursivo da assistência social, ele também produz suas próprias
contradições.
Dessa maneira em relação à categoria proteção social foi identificada a
presença de tensões em relação aos paradigmas assistencialista e de promoção de
direito à medida que elas representam um embate mais significativo nas dimensões
relacionais e acionais do discurso sobre o trabalho social com famílias. E, ainda, que
exercem
influência
em
relação
à
compreensão
da
especificidade
e
da
complementariedade da assistência social no campo das politicas públicas, bem
como em uma relação ambivalente entre a visão de desenvolvimento humano e a
visão de desenvolvimento social, conforme debatido no capitulo 1.
2.3.1.2 Família
A relevância da categoria de análise ‘família’ se assenta no fato de que a
mesma ganha centralidade no desenho das políticas públicas, em especial na
politica de assistência social, que possui como um dos seus princípios básicos a
matricialidade sociofamiliar13 Dessa forma ao analisarmos o texto legal nos
deparamos com uma concepção de família que apresenta influência da antropologia,
sociologia e psicologia social, na sua definição:
[...] grupos de pessoas com laços consanguíneos e/ou alianças e/ou de
afinidades, cujos vínculos circunscrevem obrigações recíprocas, e está
organizada em torno de relações de gênero e de geração (Doc.03 p. 90).
A noção de família adotada no texto da politica de assistência social busca
dialogar com diversas disciplinas por tratar-se de um conceito complexo e que como
tal possui enormes implicações empíricas, incorporando a ele parte do debate
acadêmico conforme já salientava Bruschini (1989). Essa definição de família media
certo consenso entre a dimensão teórica e as diretrizes para o trabalho social à
medida que, no campo das políticas públicas, a eleição da família como elemento
chave de intervenção, demanda uma definição o mais abrangente possível uma vez
que a família ganha status de sujeito de direito. Essa proposição discursiva foi
13
Conforme já debatido no primeiro capitulo.
69
amplamente incorporada pelos atores sociais como demonstram os fragmentos a
seguir:
“[...] família hoje é todas aquelas pessoas que por laços, seja por afetividade,
seja por laço consaguíneos, estão vivendo num determinado local. Estão sob
o mesmo teto, uma mesma residência, então isso vai ser o conceito básico de
família” (Coordenador 01).
E ainda,
“Então, família eu acho que é um núcleo de convivência de pessoas que tem
vinculo afetivo. E que esse vinculo afetivo, ele é, não necessariamente,
pessoas têm que morar no mesmo domicílio para ser uma família”
(Coordenador 02).
Os dois fragmentos acima apresentam semelhanças na definição sobre
família, contudo há um tensionamento que precisa ser explicitado em relação à
família e grupo domiciliar. Ao nomear a família não podemos nos referir apenas às
pessoas no mesmo domicilio, pois existem dimensões do vínculo afetivo, social e
politico que ultrapassam os muros da residência. Ainda que a abertura no conceito
de família seja um avanço considerável no campo discursivo em debate, algumas
outras questões sobre tipos e qualidades dos vínculos emergem no debate.
Principalmente em relação às dimensões jurídicas e sociais dos vínculos conforme
problematizado em PBH, (2007).
Os fragmentos das entrevistas demonstram consistente incorporação por
parte dos atores sociais sobre as multipossibilidades de arranjos familiares, contudo
alguns pontos merecem reflexão:
O primeiro deles estaria relacionado a um efeito discursivo de aparente
consenso sobre a categoria família. O contexto sociohistorico no qual se assenta o
conceito e a ruptura com o paradigma de família nuclear burguesa possibilitaram
certo grau de compartilhamento e repetição do conceito. Essa cooperação discursiva
em torno da categoria família representaria um posicionamento ideológico dos
atores sociais que contem certo entendimento hegemônico sobre a categoria em
análise.
O compartilhamento e a repetição podem ser encarados como elementos
demarcadores de um paradigma conceitual sobre família que busca se estabelecer,
70
em espacial após os anos 1990. Contudo, tensões podem ser identificadas à medida
que notamos, no trabalho de campo, que, apesar do paradigma emergente declarar
a aceitação de múltiplas formas de família, o paradigma anterior ainda se faz
presente, de maneira tácita, no discurso sobre o trabalho social com famílias,
através do que Fairclough (2011) nominou de presunções valorativas. Nas
presunções valorativas, os valores estão mais profundamente inseridos no texto e
dessa forma são de especial relevância ideológica: “pode-se dizer que relações de
poder são mais eficientemente sustentadas por significados tidos, amplamente,
como tácitos” (RESENDE, 2011 p. 80). O trecho de entrevista abaixo pode servir de
exemplo:
“Então família para mim é tudo junto e misturado. São pessoas que convivem
no mesmo espaço, algumas numa configuração diferenciada, [leve tom
de ironia] até daquilo que a gente já viveu no passado de família, tem
uma configuração diferenciada hoje”. (Técnico 02, grifo nosso).
Podemos identificar um tensionamento entre as concepções relativas à
família nuclear, como modelo hegemônico, e os diferentes arranjos familiares, no
contexto contemporâneo, o que pode ser evidenciado no fragmento abaixo:
“Acho que a gente ainda vive com formato de família Doriana. Eu acho que a
gente ainda tem aquela expectativa, nosso preconceito de que a gente tem
que ter a família burguesa assim, então quando você entra dentro daquele
território, que você identifica que essa família traz uma complexidade para
gente, porque é diferente... às vezes, até da nossa formação, da nossa
trajetória de vida, a gente acha que a nossa intervenção é para deixar essa
família no que a gente tem de ideal de família.” (Gestor 01, grifo nosso).
Evidentemente, o debate discursivo dentro desse campo altamente complexo,
sobre a categoria família, apresenta contradições que precisam ser explicitadas,
como algumas identificadas no texto oficial:
[...] a família é o núcleo social básico de acolhida, convívio, autonomia,
sustentabilidade e protagonismo social [... ] a família deve ser apoiada e ter
acesso a condições para responder ao seu papel no sustento, na guarda e na
educação de suas crianças e adolescentes, bem como na proteção de seus
idosos e portadores de deficiência; o fortalecimento de possibilidades de
convívio, educação e proteção social, na própria família, não restringe as
responsabilidades públicas de proteção social para com os indivíduos e a
sociedade (Doc. 02 p. 17).
71
Mioto (2013) ao analisar a categoria família na politica de assistência social
identifica que há uma disputa entre diferentes concepções no texto legal desde a
LOAS até os documentos mais recentes corroborando a contradição também
apontada por Teixeira (2009), entre cuidar e proteger as famílias ou propiciar-lhes
meio para que elas mesmas desempenhem o cuidado com seus membros,
Portanto, conceitualmente, não se tem centralidade na família para
independentizar os indivíduos e a família de papéis tradicionais, criando, em
função disso, uma rede de serviços públicos que geram autonomização de
seus membros, da vizinhança, da parentela, inclusive com serviços
domiciliares de cuidados e socialização de crianças, adolescentes, jovens e
idosos – membros que requerem maior atenção dos familiares e demandam
mais cuidados – para diminuir a carga horária de trabalho doméstico das
mulheres. Antes, ao contrário, fornecem serviços para reforçar as
tradicionais funções da família, de proteção social, aumentando a
dependência dos indivíduos da família e exigindo-se delas mais
responsabilidades e serviços, como condição para poder ter acesso a algum
benefício ou serviço público; responsabilidades que, geralmente, recaem
sobre as mulheres (TEIXEIRA, 2009 p.259, grifos nossos).
Podemos ver que as práticas de intervenção com famílias realizadas pelos
atores sociais, produzidas dentro de um contexto contraditório, apesar de ‘aceitar’ os
múltiplos arranjos familiares, demandam, do ponto de vista do exercício das funções
e papeis familiares, os mesmos padrões do paradigma tradicional. Isto gera uma
sobrecarga de responsabilização para as mulheres em relação às suas capacidades
protetivas e contribui para a culpabilização diante do que seria a capacidade
protetiva da família.
Os discursos dos especialistas ainda se apresentam como um mecanismo
que acentua essa contradição, demonstrando que o uso na linguagem de relações
assimétricas de poder ainda é influente no campo discursivo do trabalho social com
famílias:
“Porque é muito fácil, eu, enquanto técnica, eu sei qual é a vulnerabilidade
daquela família! Mas não adianta eu saber! A família, ela tem que entender
que ela está no meio daquele risco. Então, o que ela, enquanto família pode
contribuir para que ela possa sair daquela situação de vulnerabilidade?
Porque é muito fácil a gente chegar e dar tudo pronto. Eu acho que não é
isso. A gente tem que chamar o sujeito à responsabilidade. Ele tem que
72
entender o risco que ele está correndo e o que ele pode fazer para estar
saindo desse risco” (Técnico 01, grifo nosso).
Mioto (2013) considera que no debate atual sobre família no campo da
assistência social, duas concepções estão em disputa e que interferem a prática
social, a saber, (a) aquela que entende a relação entre família e assistência social
como ajuda pública e (b) a que estabelece essa mesma relação como direito de
cidadania (MIOTO, 2013). A autora chama atenção ainda para o efeito que essa
tensão produz na prática profissional na medida em que se intercruzam distintos
projetos societários.
Portanto
os
tensionamentos
ideológicos
quanto
à
categoria
família
apresentam-se em todas as dimensões discursivas, ainda que em algumas haja um
aparente ‘calmaria’. Por que esses tensionamentos são tão importantes no debate
do campo discursivo do PAIF? Ora simplesmente porque o fortalecimento da função
de proteção familiar é ponto nodal de intervenção do serviço e dessa maneira faz-se
necessária à clareza sobre as concepções em disputa para que a prática de trabalho
social com famílias se faça de forma critica. A função protetiva familiar deverá
possuir correlação, portanto com o paradigma da garantia de direitos, em especial
dos membros mais vulneráveis, e a garantia de direitos parte primeiramente do
Estado enquanto seu papel de agente protagonista dessa ação.
Podemos concluir assim que em relação às questões levantadas nessa
pesquisa sobre a interface que as distintas visões de proteção social possuem com
a categoria família a tensão encontrada nessa categoria se refere ao fato de que,
apesar da incorporação da existência de múltiplas formas de família, paradigma dos
direitos em ascensão, do ponto de vista do funcionamento familiar ainda espera-se
que o desempenho familiar seja tradicional, portanto o paradigma assistencialista
retorna.
A relevância dessa análise se assenta em três motivos: (1) a lógica de
constituição do SUAS se organiza em grande parte em torno desse conceito, (2) as
concepções diversas sobre família produzem práticas sociais que podem reforçar os
papeis de subalternidade (3) que podem ter como consequência ao invés da
promoção das famílias a sustentação da ideologia das famílias incapazes versos as
73
incapazes, depositando apenas sobre a família o peso referente ao exercício da
função protetiva.
2.3.1.3 Cidadania
A cidadania enquanto uma categoria de análise no campo discursivo do PAIF,
e consequentemente no campo discursivo da assistência social, se apresenta como
elemento fundamental para a análise da mudança paradigmática que ela vem
atravessando. Primeiramente, o contexto histórico de criação e implementação do
SUAS foi fortemente marcado pelo zeitgeist14 da época em que a luta por direitos e
reafirmação da cidadania esteve em foco muito relacionada à atuação organizada de
expressivos segmentos da sociedade que buscavam a democratização do país.
Esse aparente consenso sobre o termo cidadania refletia uma prática social atrelada
às lutas sociais vigentes para que o Estado ascendesse como protagonista na
garantia de direitos.
A noção de cidadania mais expressa pelos entrevistados encontrada diz
respeito à concepção clássica do termo como o “direito a ter direitos”, aí embutidas
as noções de capacidade de exercício de direitos políticos e de participação na vida
em sociedade:
“Direito. Direito que ele (cidadão) tem a ter direito” (Técnico 01).
“Liberdade com direitos e deveres. A liberdade de assumir responsabilidades,
a liberdade de votar e ser votado, a liberdade no controle, no controle social,
dos gastos do governo [...] o cidadão é aquele que acompanha a vida da sua
cidade, sabendo que ele tem tantos direitos quanto ele tem deveres também”
(Técnico 02).
Silva (2009), ao realizar um resgaste histórico sobre o termo aponta que essa
compreensão mais generalista e reducionista sobre cidadania possui bases histórica
antigas que remetem a Roma antiga:
14
Zeitgeist é um temo alemão que significa clima intelectual e cultural do mundo, numa certa época,
ou as características genéricas de um determinado período de tempo.
74
No Brasil, o conceito de cidadania apresenta diferentes concepções, o que
não muda o caráter público e social que engloba a palavra; já que cidadão,
desde Roma antiga, indica a situação política de uma pessoa e os direitos
que ela pode exercer na sociedade em que vive (SILVA, 2009 p. 125).
Uma polêmica discursiva se apresenta à medida que o discurso de ascensão
do Estado na garantia de direitos produziu uma noção de que a cidadania seria algo
muito mais “dado pelo Estado e não uma conquista diária, histórica e dos sujeitos
que lutaram por esses direitos fundamentais, cujo único objetivo era garantir a
dignidade humana em sentido amplo” (SILVA, 2009, p.130). Essa noção de
cidadania ‘dada’ pode ser identificada nas expressões discursivas associadas às
concepções convergentes com o paradigma da cidadania tutelada e ainda na
assistida de Demo (1995). Que pode nos levar a pensar nas dificuldades de
transição entre os discursos.
Um tensionamento, então se explicita, a cidadania, até então ainda abstrata,
precisaria se transformar em ação, em práticas sociais que representassem esse
discurso. Na tentativa de transformação dessas práticas sociais os discursos das
legislações oficiais do MDS a categoria cidadania é amplamente abordada, porém
não foi identificada nos documentos uma conceituação especifica sobre o termo. O
conceito é recorrentemente associado à garantia de direitos, participação e
protagonismo social, e por diversas vezes como horizonte e resultados esperados
das intervenções desenvolvidas no âmbito do SUAS, em especial no PAIF,
contrapondo-se a uma prática de intervenção no campo da assistência social não
relacionada a direitos sociais e socioassistenciais e sem a presença do Estado como
protagonista.
A Assistência Social, a partir dos resultados que produz na sociedade – e tem
potencial de produzir –, é política pública de direção universal e direito de
cidadania, capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem
assegurados a todos os brasileiros, de acordo com suas necessidades e
independentemente de sua renda, a partir de sua condição inerente de ser de
direitos (Doc. 03 p, 89).
A não explicitação de uma conceituação mínima para o termo cidadania, não
seria um ponto de tensão dentro do campo discursivo da assistência social se os
elementos de referência a ela explicitados nas diretrizes oficiais fossem
75
incorporados com clareza e intencionalidade na prática do trabalho social com
famílias. Como destacamos nas falas a seguir:
“E a cidadania é uma lacuna... um exemplo claro que a gente tem é que de
repente a gente descobriu que o básico do direito de cidadania, que é a
documentação civil, não é uma pergunta feita no atendimento do CRAS.
Então a gente tinha famílias atendidas pelo CRAS que não tinha a
documentação civil completa!!! Então isso mostra a nossa fragilidade” (Gestor
01).
Apesar do discurso das diretrizes nacionais ser explícito quanto aos
elementos constitutivos da cidadania a sua incorporação ainda se apresenta como
desafio, pois a contradição entre os discursos de ampliação de direitos e sua
restrição permeia a prática social no campo da assistência social. Esse é um ponto
crucial para a análise, pois o construto social ‘cidadania’, não está claro enquanto
conceito, enquanto entrega de serviço e nem enquanto metodologia de intervenção.
Ele aparece, em todos os documentos analisados como um vir a ser, mas que vir a
ser é este, pois conforme já discutimos a cidadania pode ser tutelante,
assistencialista, ou emancipatória. Qual é a concepção de cidadania proposta pela
politica de assistência social atualmente?
A busca pela hegemonia relacionada à categoria cidadania, entretanto,
apresenta instabilidades, conforme aponta Resende (2011) “a dominação,
entretanto, sempre está em equilíbrio instável, daí a noção de luta hegemônica”
(RESENDE, 2011 p. 43). O conceito de luta hegemônica está em relação à dialética
discursiva à medida que a luta hegemônica assume-se enquanto determinados
formatos de práticas discursivas e que a própria capacidade hegemônica de
determinados grupos precisa gerar discursos e práticas que a sustentem
(RESENDE, 2011). Dessa forma quando o discurso referente à cidadania apresenta
ênfase para a mudança paradigmática de garantia de direitos, as práticas sociais
decorrentes dessa concepção precisam reverberar em consonância com essa ideia.
Sendo assim, a prática de trabalho social com famílias no PAIF precisaria refletir, no
campo acional do discurso, essa noção.
Identifica-se
essa
intencionalidade
quando
analisamos
o
desenho
metodológico do trabalho social com famílias proposto no PAIF, desde os
76
documentos mais antigos aos mais recentes, em especial em relação às oficinas
com famílias:
As ações com famílias envolvem o reconhecimento da organização do
cotidiano, o exercício dos papéis e funções na família, as relações de geração
e de gênero, de autoridade e afeto; os valores, as representações e práticas
de cuidado e socialização de seus membros; e, ainda, a convivência, a
participação e a ação na comunidade. (Doc. 04 p, 32).
E ainda,
As oficinas com famílias têm por intuito suscitar reflexão sobre um tema de
interesse das famílias, sobre vulnerabilidades e riscos, ou potencialidades,
identificados no território, contribuindo para o alcance de aquisições, em
especial, o fortalecimento dos laços comunitários, o acesso a direitos, o
protagonismo, a participação social e a prevenção a riscos. (Doc. 10 p. 24).
As orientações acerca das oficinas com famílias possuem inclinação para a
ampliação da participação e protagonismo de indivíduos e famílias no seu território à
medida que considera que os problemas vivenciados são resultado da conjuntura
social na qual estão todos inseridos e, portanto o compartilhamento, a reflexão e
ação conjuntas seriam formas de enfrentamento e transformação social e ampliação
da cidadania.
Ora mais de qual cidadania estaria o PAIF falando uma vez que não
encontramos uma definição clara do termo? Como garantir determinado paradigma
de cidadania seja efetivado?
De
acordo
com
Suely
Rolnik
(apud
JOVCHELOVICHT;
PRIEGO-
HERNÁNDEZ, 2013), os territórios são constituídos por dimensões espaciais e
psicossociais, contendo, dentre outros elementos, linguagens, modos de existir,
representações, práticas e relações dentro e fora de seus limites. Ao mesmo tempo
em que se pensa em sua materialidade geográfica, é preciso pensar em suas
fronteiras e suas interações em relação a outros espaços e a territórios mais amplos.
Essas relações são mutáveis, dentro do contexto social e histórico.
Entretanto, as proposições teóricas sobre território e territorialização não são
suficientes para delas se deduzir procedimentos para o trabalho social e é
necessário um investimento para afinar as metodologias e práticas propostas pela
PNAS para o trabalho no território.
77
As metodologias participativas podem se dirigir ao processo de formação para
a cidadania, fortalecendo a capacidade dos atores sociais para atuarem nos
processos decisórios do território. Mas é preciso lembrar que as decisões sobre as
quais esses processos decisórios se referem abrangem um amplo leque de
questões sobre o modo de organização da vida e das relações no território.
Poderíamos pensar que as metodologias participativas atuam diretamente na
escuta das demandas dos usuários, possibilitando ações de promoção e defesa dos
direitos e que, indiretamente, contribuem para a formação de capital social, desde
que feita a sua articulação com o território, tomado como um espaço usado, como já
abordado neste capítulo.
Enquanto ferramenta metodológica estratégica de intervenção do PAIF as
atividades coletivas, baseadas em metodologias participativas, se apresentam, em
última instância no discurso oficial, como um catalizador na efetivação de ‘horizontes
mais ampliados de cidadania’.
Entretanto como discutimos, em torno da categoria cidadania há uma serie de
tensionamentos que refletem concepções distintas de proteção social e, portanto ao
considerar que o trabalho social com famílias, especialmente através das atividades
coletivas, visa a ampliar os horizontes de cidadania, cabe uma maior explicitação de
qual paradigma estamos falando. Na dimensão ideacional discursiva pode-se dizer
que há uma inclinação na busca pelo paradigma emancipatório, contudo na
dimensão acional qual seria a direção? Poderia uma política pública, que necessita
de certa uniformização de entrega de serviços não considerar os elementos de
planejamento, monitoramento e avaliação dessas ações? Como monitorar, do ponto
de vista da gestão do PAIF, a capacidade que as atividades coletivas possuem em
relação à garantia dos objetivos do serviço? Constituindo assim como ferramenta
para uma maior aproximação assim com a dimensão acional discursiva.
Atualmente as ferramentas de monitoramento15 do MDS em relação ás
atividades coletivas se relacionam apenas aos aspectos formais do grupo (nº de
participantes, encontros e etc). Seriam necessário avançar nessa discussão a fim de
15
Conforme CIT 04/2011 que Institui parâmetros nacionais para o registro das informações relativas
aos serviços ofertados nos Centros de Referência da Assistência Social - CRAS e Centros de
Referência Especializados da Assistência Social - CREAS.
78
que, se especialmente as oficinas com famílias, que são uma das principais
tecnologias de intervenção do PAIF, consigam afiançar as seguranças sociais e
contribuir na construção da cidadania evitando que as contradições entre o
paradigma da tutela e da emancipação se apresentem dentro das atividades
coletivas e influenciem o tipo de cidadania que está sendo promovida. E como
estamos atuando no campo de políticas públicas, elementos de monitoramento
precisam ser efetivos para que haja clareza sobre qual o tipo de entrega em
cidadania o PAIF se destina. Evidentemente essa tarefa não é fácil, mas o debate
sobre esses elementos precisa ser evidenciado.
Esse ponto é relevante no debate conforme explicitado no fragmento abaixo:
“[...] por exemplo, uma oficina de reflexão que você tinha um agregador nessa
oficina, que era, por exemplo, uma arte ou um artesanato, que fazia com que
aquelas famílias se envolvessem mais naquela atividade. Depois a gente
para de fazer um pouco isso, por que… eu mesmo questionei muito quando
eu cheguei aqui, eu falava assim: qual é o objetivo de eu sair pintando? Que
prática é essa e que objetivo que a gente tem com isso? E a gente
começou a construir sim, algumas artes, digamos assim, mas muito ligada
àquilo que a gente estava fazendo. Se eu vou fazer o mosaico, para que eu
estou fazendo mosaico? Fazendo mosaico tem a ver com a reflexão que eu
estou fazendo com a família? Eu lembro que a gente fez uma oficina sobre
diversidade, com família que tem pessoa com deficiência. Então você
trabalhava o mosaico, mas você refletia que aquelas peças ali eram uma
representação simbólica daquelas famílias e que cada uma tinha um tamanho
diferenciado, tinha uma cor diferenciada, tinha um formato diferenciado. Esse
é o respeito que a gente tem que ter com os membros também, dentro da
nossa casa, com as pessoas com os quais a gente convive. Então você
começa a dar uma liga e não fica uma coisa muito solta, porque eu achava
que não tinha sentido [...] Então acho que essa intencionalidade que você
dá às ações que você executa, eu acho que elas são extremamente
importantes” (Coordenador 01, grifos nossos).
O fragmento explicita a cumulatividade dos eventos discursivos sobre as
contradições sociais à medida que o ator social questiona sua própria prática social,
no caso em questão, a intencionalidade da oficina com famílias, ao identificar a sua
própria contradição, contradição essa presente no campo discursivo que atua, esse
ator pode ser capaz de transformar, recriar a sua intervenção.
À medida que os produtores e os interpretes combinam convenções
discursivas, códigos e elementos de maneira nova em eventos discursivos
inovadores estão, sem duvida, produzindo cumulativamente mudanças
estruturais nas ordens de discurso: estão desarticulando ordens de discursos
existentes e rearticulando novas ordens de discursos, novas hegemonias
79
discursivas. Tais mudanças estruturais podem afetar apenas a ordem do
discurso ‘local’ de uma instituição, ou podem transcender as instituições e
afetar a ordem do discurso societária” (FAIRCLOUGH, 2001, p. 128).
Podemos considerar que, em relação à categoria cidadania, existe uma
ambivalência entre as visões de proteção social de desenvolvimento humano e a
visão de desenvolvimento social. Nota-se que a visão de desenvolvimento humano
é mais predominante no campo acional do discurso, o que produz uma cidadania
assistida. Contudo, podem ser identificados significativos esforços dos atores sociais
nas dimensões ideacionais e relacionais para uma aproximação com a visão de
desenvolvimento social.
Consideramos que, ainda que existam tensões relativas às concepções sobre
cidadania, há um horizonte favorável à emergência do paradigma emancipatório,
tanto no que se referem às diretrizes oficias do MDS como em relação à capacidade
de reflexão sobre a própria prática dos profissionais que operam o PAIF, uma vez
que há a identificação de que a cidadania, como uma categoria fundamental de
intervenção do PAIF, precisa ser explicitada com maior intencionalidade na oferta do
serviço para que se diminua o hiato entre teoria e prática e evite-se a contradição
entre o discurso e a prática social.
2.3.2 Categoria 2: Bases e condições socioinstitucionais para a realização do
trabalho social com famílias
As bases e condições socioinstitucionais podem ser compreendidas nessa
dissertação como (a) condições de materialidade para a execução do trabalho social
com famílias tais como espaço físico, composição equipe técnica, materiais de
consumo, (b) o modelo de gestão organizacional praticado pelo município e (c) a
expressão das convergências e/ou tensões discursivas, em um determinado cenário
institucional, em torno de uma prática social.
Essa prática social está intimamente influenciada pela ação dos atores
sociais, seus valores, concepções e, em um determinado tempo e lugar, permeadas
por relações de disputas de poder.
80
Em relação à materialidade para a execução do trabalho do PAIF os
entrevistados apontam que a infraestrutura existente, ainda que por vezes não ideal,
é relativamente satisfatória, ainda que existam desafios.
“Quanto ao materiais para fazer as oficinas, a gente não pode reclamar não...
não falta” (Técnico 01).
“Então a gente, por exemplo, a sala que a gente tem de atendimento, não é
uma sala que tem sigilo, porque as janelas dão justamente para a sala de
entrada da população. Então todo mundo que entra ali vê quem está sendo
atendido” (Técnico 02).
A materialidade dos CRAS/PAIF vem se apresentando como um ponto de
atenção por parte do MDS que, desde 2009, aponta em seus documentos a
preocupação com estes aspectos para a execução do PAIF, especialmente nos
textos Doc. 05 e Doc.08. Desde 2009 foi criado o Índice de Desenvolvimento do
CRAS (IDCRAS) que possui quatro indicadores dimensionais, relativos às atividades
realizadas, horário de funcionamento, recursos humanos e estrutura física. A análise
dessas dimensões é classificada como insuficiente, regular, suficiente ou superior e,
monitoradas anualmente no Censo SUAS (BRASIL, 2010).
Outro aspecto importante diz respeito aos recursos humanos, um dos
elementos fundamentais para a consolidação de politicas públicas que está
correlacionado aos trabalhadores que a operam. No campo da assistência social
esse debate é vigoroso tanto no meio acadêmico, em especial para os profissionais
de psicologia16, como pelas próprias diretrizes e alterações nas legislações do MDS,
que visam reafirmar o papel dos profissionais efetivos na execução do SUAS.
Outro aspecto relevante diz respeito à composição das equipes de referência
do PAIF. Conforme já estabelecido pela Resolução CIT 17/2011, os profissionais
aptos a compor as equipes de referência do PAIF são os assistentes sociais e
psicólogos em um número proporcional ao porte do município. No caso de
metrópoles, a equipe é composta por quatro técnicos, contudo questionamentos
quanto a esse número ganharam destaque na fala dos entrevistados:
16
Na literatura acadêmica é grande o número de artigos que discutem o papel do psicólogo no SUAS
em especial no CRAS conforme debatido no capitulo 1 dessa dissertação.
81
[...] “quando a gente olha o volume de trabalho que é para o técnico e a
responsabilidade que o técnico tem com o PAIF, quatro técnicos é pouco, [...]
Então a questão de recursos humanos é uma questão que sempre a gente
tem que pensar” (Técnico 02).
Contribuindo para as tensões no campo em análise, no momento da pesquisa
o município de Belo Horizonte passava por uma fase de transição dos profissionais
terceirizados para os efetivos que assumiam o cargo público, fato este que impactou
a execução do trabalho com famílias no PAIF à medida que uma grande troca de
know how estava sendo processada. Ainda que esse fato tenha gerado grande
impacto na oferta dos serviços, podemos considerar que uma vez que os gestores
compreendem o papel da assistência social como politica pública estatal e autorizam
o concurso público, isso corrobora para a consolidação da política pública.
Podemos compreender que as condições de materialidade disponíveis em
uma determinada política pública possuem correlação com sua robustez, no que se
refere a questões de financiamento público e prioridades estratégicas de gestão. A
politica de assistência social, que busca se firmar no campo das politicas publicas,
vem vivenciando e evoluindo nesse debate à medida que busca o aprimoramento do
Sistema Único de Assistência Social.
A mudança do discurso da visão de desenvolvimento humano para a visão de
desenvolvimento social pode ser vista na evolução da Norma Operacional Básica
(NOB/2005) de 2005 para a Norma operacional Básica de 2012 (NOB/2012). Na
NOB/2005 o foco eram as questões de responsabilidade entre os entes federados,
critérios de partilha e no repasse financeiro através das transferências fundo a
fundo, foram relevantes para a fase inicial de implantação do SUAS. À medida que o
debate dentro desse campo discursivo foi evoluindo, culmina, em 2012, como uma
nova Norma Operacional Básica, que buscou incorporar os avanços da política
durante esses anos. Estes avanços estão refletidos especialmente nos Doc. 06 e
Doc. 07 que apresentam protocolos padronizados para uma maior sinergia entre
serviços e benefícios e cria uma matriz padronizada de oferta de serviços dentro do
SUAS, respectivamente. A NOB/2012 direciona-se para o aprimoramento do SUAS
82
à medida que os novos desafios de gestão se apresentam, em especial em relação
à vigilância socioassistêncial17. (BRASIL, 2012c).
As mudanças presentes nas diretrizes demonstram que o discurso ideacional
da Politica de Assistência Social está em fase de transformação, por vezes se
reeditando e por outras reafirmando pontos de tensionamento em relação à sua
constituição como politica publica, tanto para si própria como na relação com as
demais políticas. Entendemos que essas transformações estão sendo debatidas e
elaboradas no âmbito da prática social pelos atores que compõem esse cenário e
certamente produziram impactos:
“Acho que até a gestão atual, de governo, que trabalha nesse enfoque de resultado,
também ajudou a gente pensar que não dá para você disputar orçamento discutindo
caso. Você tem que apresentar de fato qual é o seu significado dentro daquele
território, qual é o impacto, qual é o custo disso. Então a gente só consegue fazer isso
se a gente começar a trabalhar com fenômenos” (Gestor n1, grifos nossos).
E neste ponto se faz necessário considerar que esses debates acontecem
nos municípios em todo o Brasil que possuem características institucionais próprias
que contribuem para o acirramento das tensões, e no caso em análise, destacamos
algumas características específicas da gestão local que se complexificam, a saber:
(a) descentralização administrativa do município, (b) disputas de poder entre as
Secretárias Temática de Politicas Sociais e a Adjunta de Assistência Social e (c) o
modelo de gestão intersetorial territorial do BH Cidadania.
A descentralização administrativa do município foi um processo de
descentralização da gestão municipal que teve seu inicio nas reformas
administrativas de 2000-2001 e 2004-2005 que criaram um formato de gestão em
que há existência de secretárias temáticas, que são responsáveis pelas diretrizes
municipais das politicas e as secretarias regionais que são responsáveis pela
execução da politica em âmbito local (MOURÃO, 2011). Essa lógica de gestão
representou avanços no modelo de gestão do município, mas também acabou
produzindo duas estruturas de poder que se intercambiavam na prática cotidiana
17
A vigilância socioassistencial é uma das funções do SUAS e deve produzir apoio efetivo às
atividades de planejamento, gestão, monitoramento, avaliação e execução dos serviços
socioassistenciais, imprimindo caráter técnico à tomada de decisão; de contribuir para a efetivação do
caráter preventivo e proativo da política de assistência social, assim como para a redução dos
agravos, fortalecendo a função de proteção social do SUAS (BRASIL, 2004).
83
produzindo tensões, uma vez que há disputas de poder e ideologias políticas
permeando tacitamente esse modelo.
“Às vezes, eu tenho que ficar batendo cabeça, porque uma não sabe o que a
outra está fazendo. E aí as coisas ficam muito sobrepostas. Às vezes, um
relatório que a gente faz, por exemplo, lá para a temática, poderia ser o
mesmo relatório para a regional. E às vezes, são relatórios distintos, com
dados, que eles pedem, distintos, e aí dá um retrabalho para a gente”
(Técnico 01, grifo nosso).
Historicamente, no campo da assistência social, que era atrelado à caridade,
ao favor político e à tutela, os perfis dos profissionais dos gestores locais acabavam
por refletir características politicas indesejáveis que atrelavam a oferta de ação
pública a favorecimentos políticos e caridade, contudo à medida que o paradigma da
garantia de direitos ganha espaço há um questionamento quanto aos perfis dos
gestores locais na busca de uma ruptura com essa forma de gestão tradicional, uma
vez que a entrega final dos serviços fica atrelada às formas de gestão local:
“A gente tem um esforço também de discutir com os gerentes regionais, para
entender esse planejamento do CRAS e a gente evitar uma sobreposição de
ação, porque aí você dizendo a competência de cada um nesse processo,
você consegue ser mais efetivo” (Gestor n1, grifo nosso).
E ainda,
“Quando um gerente regional fala com o CRAS para ele parar de fazer o que
ele esta fazendo para ele fazer a ação tal, ele acaba desconsiderando o
objeto do PAIF que é o trabalho social com famílias” (Gestor 02, grifo nosso).
O tensionamento entre os discursos da ‘central’ e da ‘regional’ em relação à
gestão amplia os elementos de polêmica discursiva, pois inserem mais atores
sociais, com posições ideológicas, mecanismos de coerção e manutenção de poder
distintos dentro do campo discursivo do trabalho social com famílias que
consequentemente irão produzir efeitos na intervenção local.
Esses efeitos refletem na execução do trabalho com famílias em relação à
posição institucional que a assistência social ocupa no organograma do município.
Neste ponto identificamos que há divergências quanto ao fato da secretaria de
84
Assistência Social ser adjunta à secretaria de Políticas Sociais, como o explicitado
nos fragmentos abaixo:
“Eu acho que a gente tem muita militância, mas pouca efetividade”. Eu acho
que para ser uma secretaria temática, eu acho que ela precisa ainda avançar
nessa construção de indicadores, ela precisa dizer com mais clareza o seu
objeto, falar do custo do seu serviço, falar do impacto dele dentro da
sociedade. Eu falo isso, eu sou uma pessoa que observo muito e cito isso
como exemplo, em fevereiro do ano passado, [...] exoneraram praticamente
quase onze coordenadores de CRAS, e isso é um prejuízo muito grande para
o PAIF, um prejuízo enorme para essa política de assistência, [...] não veio
nenhuma demanda da sociedade, não bateu nada no gabinete do prefeito.
Quando que você exonera um gerente do centro de saúde que não vai ter
manifestação? Quando você exonera um diretor de uma escola, a escola fica
sem diretor, você não vai ter manifestação? Isso mostra uma fragilidade da
nossa política. Isso eu acho que é um dado real que a gente tem que ficar
atento quando a gente fica nesse discurso, nesse vislumbre de ser uma
secretaria plena” (Gestor n1).
Atrelado a isso nota-se que há um acirramento nas relações de poder entre
as secretarias à medida que as competências institucionais de cada uma não estão,
na dimensão acional do discurso, bem definidas, principalmente entre BHCidadania18
e CRAS:
“Eu considero o BH Cidadania uma forte estratégia de gestão. Faço uma
defesa de que o governo deveria abraçar essa estratégia, porque quando ele
surgiu, ele foi uma estratégia de gestão, [...] ele veio com essa orientação, de
otimizar recurso, de fazer uma intervenção mais eficaz, articular políticas e, a
partir dessa proposta deu uma institucionalidade na secretaria municipal de
políticas sociais. Só que, de repente, isso se perdeu” (Gestor n1, grifo nosso).
A proposta do BHCidadania busca o fortalecimento da articulação intersetorial
na base local à medida que possibilita um espaço comum de convergência e oferta
de diversas politicas públicas em territórios de maior vulnerabilidade (MOURÃO,
2011), os entrevistados destacam que, apesar de, ideacionalmente, a proposta ser
congruente com os princípios da intersetorialidade, na dimensão acional
18
BHCidadania foi elaborado e implementado no contexto da reforma política –administrativa da
Prefeitura de Belo Horizonte introduzida no ano de 2001, a partir da identificação de problemas
recorrentes no âmbito da administração pública que impossibilitavam a efetivação de políticas mais
abrangentes e incisivas, em especial junto a populações mais vulneráveis do município. [...] a partir
da identificação dos problemas , procurou-se consolidar modelos integrados de atuação na área
social, por meio dos seguintes eixos: descentralização, intersetorialidade, participação e informação
(MOURÃO, 2011 p, 17).
85
apresentam-se obstáculos e estes podem ser problematizados à luz das discussões
sobre intersetorialidade.
[...] Eu acredito que a (o Programa) Família Cidadã tem muito haver com o
serviço do Paif, contanto que: assistência social, porque é um programa
intersetorial, e nós também, no CRAS, é uma proposta da gente trabalhar
intersetorialmente no território. Então, em tese, não teria tanto problema, mas
a questão é que fica para o coordenador de cada equipe do CRAS essa
tarefa, essa obrigação, quase que convocar o parceiro da saúde e da
educação para participar do programa. Acho que isso sobrecarrega, essa
cobrança em cima da assistência social como se fosse um único parceiro do
programa e que fica responsável de articular com todo mundo (Coordenador
02).
Podemos compreender essas disputas como a representação, no campo
acional do discurso, de tensão entre proteção social x assistência social já discutida
na categoria de análise I, acrescida de disputas por poder e representatividade
política dentro do município estudado.
“Então acho que isso também dificulta, porque eu particularmente ainda acho
que tem uma outra questão, articulação não dá placa, não dá visibilidade
e num lugar de disputa realmente isso dificulta, porque (é) a entrega final que
aparece” (Gestor n1).
O reflexo dessas tensões na execução do PAIF aparece quando deveria se
dar a consolidação da assistência social perante as demais políticas públicas, no
entendimento da oferta específica do serviço e na construção identitária de seus
operadores:
“Acho que precisa ficar claro para os outros setores,... porque se você faz
matricula de EJA, você não está fazendo intersetorialidade, você está
fazendo a tarefa que é da educação, eles é quem devem fazer matricula,
garantir a matricula de jovens e adultos, agora nós (PAIF) podemos
encaminhar, podemos incentivar, articular, porque isso é direito [...] eu não
posso é efetivar o direito que está na outra politica” (Gestor 02).
E ainda:
[...] “em BH também nós temos a particularidade do CRAS ser dentro de um
espaço BH Cidadania, que é onde coexistem diversas políticas de áreas
distintas, não só da assistência social, e o coordenador de CRAS é também
coordenador de BH Cidadania e se o coordenador que está ali nessa dupla
função, se ele não tem uma clareza do que é um CRAS, do que é um PAIF,
86
do que é um centro de convivência e que ele está na coordenação desse
complexo, ali que é a porta de entrada da política de assistência social, o
Sistema Único de Assistência Social, provavelmente ele não vai adotar a
mesma metodologia que o CRAS” (Coordenador 02).
Não é objetivo deste capítulo aprofundar a análise do município19, mas não
seria possível deixar de considerar essas características locais na discussão uma
vez que elas se localizam no âmbito acional da prática discursiva do trabalho social
com famílias no PAIF e contribuem para a ampliação das vozes e interesses desse
campo discursivo ampliando os desafios da prática social no âmbito do SUAS e em
especial do CRAS/PAIF.
2.3.3 Categoria de análise 3 : Interconexões entre as diretrizes nacionais, as
condições locais existentes e a pratica do TSF no PAIF - Consensos e conflitos
no debate sobre o TSF
Nesta categoria de análise, a intenção foi investigar a capacidade local dos
operadores do trabalho social com famílias se apropriarem das diretrizes para o
trabalho social com famílias, já apresentadas no capitulo 1, dando a elas
materialidade dentro de determinadas condições locais, a partir da identificação de
aspectos de continuidade, fragmentação ou negação das diretrizes, na produção de
práticas sociais convergentes ou desviantes do paradigma proposto, que se nomeia
como emancipatório.
Um ponto importante dentro do campo discursivo do trabalho social com
famílias no PAIF diz respeito à sua metodologia de intervenção. Ao longo do
processo de implementação e evolução do PAIF, o mesmo se inicia como projeto
piloto – Programa Núcleo de Apoio à Família – NAF – em meados do ano 2001 e
passa por modificações e ressignificações até ascender a serviço em 2009 (BRASIL,
2012a).
O PAIF é um serviço que tem por objetivo fortalecer a função protetiva da
família via promoção do acesso e do usufruto aos direitos humanos e sociais, com
melhoria da qualidade de vida, para que se previna a ruptura de vínculos familiares e
19
Para aprofundamento quanto as questões da intersetorialidade do Programa BHCidadania em Belo
Horizonte consultar BRONZO, C,VEIGA. L, 2012.
87
comunitários e se promova aquisições sociais e materiais para as famílias,
potencializando o protagonismo e a autonomia das famílias e das comunidades
(BRASIL, 2012a). Nesse amplo desafio, precisa de um desenho metodológico
uniforme e suficientemente flexível para se adequar às especificidades locais. Essa
metodologia vem sendo desenvolvida ao longo dos anos, com colaboração de vários
atores sociais.
Nesse processo as diretrizes nacionais e locais, relacionadas à metodologia
de intervenção, apresentaram convergências e tensões que se polemizavam na
prática dos profissionais.
A análise documental apresenta uma uniformidade em relação a dois
princípios fundantes da PNAS e que se tornam mais enfáticos em relação ao PAIF, a
saber, a matricialidade sociofamiliar e a territorialização, como elementos
organizadores da intervenção.
Ao abordar a família como um todo em suas necessidades, disponibilizar sua
oferta em locais próximos da moradia dos usuários e prever a busca ativa,
pelos profissionais, das famílias que vivenciam situações de maior
vulnerabilidade social, tem o desafio de romper com a lógica da fragmentação
(Doc. 09 p. 9).
A ênfase dada a esses princípios no SUAS visam reforçar o paradigma
emergente naquilo que chama a atenção para o fato de que as situações de
vulnerabilidade vivenciadas pelas famílias são reflexo de contextos internos e
externos ao núcleo familiar que se manifestam em um determinado lugar social – o
território, que é transversalizado por relações de poder dentro de um tempo e
espaço.
Ainda que seja identificada no campo ideacional do discurso a constância no
uso desses termos, Resende (2011) ressalta que,
[...] a relação entre palavras e significados não é uma constante
transhistórica, ao contrario, muitos significados potenciais são instáveis, o que
pode envolver lutas entre atribuições conflitantes de significados (RESENDE,
2011, p. 75).
Podemos considerar que a evolução da documentação oficial sobre o PAIF
produzida pelo MDS, associada a outras documentações mais recentes sobre o
SUAS, tem explicitado no campo ideacional do discurso uma busca pela
88
consolidação do paradigma da garantia de direitos. Na medida em que essas
orientações
são
acessadas
pelos
profissionais,
nota-se
um
processo
de
confrontação, reapropriação e incorporação delas no campo relacional discursivo,
conforme apontado por Resende (2011). O significado relacional do discurso está
associado às diferentes visões de mundo, das relações que as pessoas
estabelecem e de qual lugar ocupam no mundo. Dessa forma o fomento ao debate
local sobre essas mudanças e, consequentemente, a explicitação das tensões e
convergências no âmbito do trabalho social com famílias são pontos cruciais para
que a dimensão relacional discursiva se processe e produza efeitos na dimensão
acional discursiva.
Constatamos nas colocações dos entrevistados uma tensão entre três
posições distintas em relação às alterações observadas ao longo do tempo no
desenho metodológico do PAIF. Uma primeira aponta que as orientações de 2012
são diferentes daquelas já praticadas,
“Então assim, como nós nunca fizemos, nunca fiz da forma que foi colocado,
que eu já tenho muito tempo... De alguma forma, a gente acompanha, não da
forma como está sendo colocado (pelos cadernos de orientação técnica do
PAIF), mas a gente… eu já trabalhei com outras famílias, já acompanhei
algumas, mas do jeito que está sendo colocado agora é um jeito novo
para mim” (Técnico 02, grifo nosso).
A segunda posição considera que as mudanças estão mais correlacionadas à
nomenclatura do que a um conteúdo substancialmente novo:
“Então como que essas mudanças na nomenclatura, porque algumas ações é
mudança de nomenclatura, porque é uma ação que a gente já praticava, é
uma atividade que já faz parte da nossa rotina de trabalho, então a gente tem
que agora vivenciar essas novas nomenclaturas, acostumar com elas, fazer
as adaptações que são necessárias, fazer uma inversão de prioridades”
(Coordenador 01).
Encontramos ainda uma terceira posição, a do gestor, que considera que a
orientações metodológicas contribuem para uma maior clareza da entrega do
serviço:
89
20
“Eu acho que o Caderno , ele consegue dar uma clareza da nossa entrega,
eu acho que antes tínhamos uma boa metodologia, que eu acho que a gente
ainda utiliza, quando vai para o atendimento em grupo, mas esse olhar sobre
a família, sobre a vulnerabilidade que ela apresenta, acho que isso tinha se
perdido. Então acho que o caderno, ele consegue dar esse foco, a gente tem
mais clareza do nosso objetivo e de onde quer chegar” (Gestor 01).
Notamos que essa nomeação varia conforme as posições institucionais
ocupadas: técnico, coordenador e gestor. Essa visível tensão pode ser explicada
porque “os diferentes discursos não apenas representam o mundo ´concreto`, mas
também projetam possibilidades diferentes da `realidade’, ou seja, relacionam-se a
projetos de mudança do mundo de acordo com perspectivas particulares”
(RESENDE, 2011 p.70-71).
Esta apropriação relacional discursiva é incorporada de forma distinta pelos
atores sociais. E essas diferenças podem representar, segundo Fairclough (2011),
cooperação, competição ou dominação discursiva que podem ser explicadas pelo
fato dos discursos serem parte das estratégias dos atores sociais (Resende, 2011),
sendo assim as diferenças notadas nas três posições distintas, no momento atual do
debate discursivo, ainda que pareçam diferentes estão, a nosso entender, em
cooperação. Já que é possível notar uma complementariedade entre elas o que
pode ser interpretado como fruto de um processo de reflexividade da prática social.
Mas para que o explicitado acima saia da dimensão relacional discursiva e
ascenda à dimensão acional do discurso de forma mais propositiva, esses atores
sociais
que
ocupam
posições
distintas
precisam
ter
ferramentas,
canais
comunicacionais para que a reflexão de um seja de fato complementada, ampliada e
debatida pela reflexão do outro e para que haja uma transformação da prática social
no trabalho com famílias no PAIF, isso é, os processos de transformação discursiva
precisam ser minimamente coerentes e convergentes desde os níveis mais
estratégicos de gestão, passando pela gestão local e alcançando o âmbito da
execução.
Essa transversalidade discursiva poderá então gerar efeitos sobre a
consolidação do paradigma emergente, desde que bem processadas, ou poderá,
20
Refere-se aos cadernos de Orientações Técnicas sobre o PAIF. Vol. 1. Tipificação Nacional dos
Serviços Socioassistenciais (2012a) e Orientações Técnicas sobre o PAIF. Vol. 2. Trabalho Social
com Famílias do Serviço de Proteção e Atendimento. Integral à Família – PAIF (2012b).
90
dada a polêmica discursiva que cria no campo, fortalecer o paradigma anterior à
medida que enfraquecerá a possibilidade da criação de consensos.
Acreditamos que o momento atual no campo discursivo é profícuo para a
explicitação dos debates, pois é terreno fértil para uma construção identitária de
convergência em relação ao PAIF, o que Resende (2011) nomeia como identidade
de projeto que ascende quando os “atores sociais buscam redefinir a sua posição na
sociedade e constitui recurso para a mudança social” à medida que as concepções
também sofrem mudanças (RESENDE, 2011 p. 78). Contudo vale lembrar, que os
processos de construção identitária estão sempre atrelados a contextos de disputa
de poder e que a disputa de poder entre concepções sobre proteção social,
cidadania, e família, conforme já debatido nas demais categorias de análise desse
capítulo, ainda estão fortemente presentes.
Quando analisamos que os impactos das orientações técnicas do PAIF de
2012 têm produzido no campo discursivo da assistência social, identificamos nas
falas dos entrevistados, que a maior ênfase na sistematização das informações
sobre a família, a maior participação da família no processo de intervenção,
compreensão dos fenômenos e a possibilidade de avaliação dos avanços
alcançados são os elementos em debate.
“Primeiramente que é coisa é muito mais sistematizada, vai haver mais
registro dessa ação. Esse registro não havia. Eu trabalho em CRAS há muito
tempo, desde dois mil e cinco. Se falava em fazer acompanhamento familiar.
Da forma que eu tenho lido e participei da capacitação e o pessoal tem
colocado é muito diferente, não que a outra forma também seja incorreta,
nada disso não, mas agora as coisas estão mais esquematizadas, tem
realmente uma preocupação de entender a situação que aquela família está,
o arranjo daquela família de como que a gente, juntamente com a família, aí
eu acho que é um ponto interessante, apesar dessa fala nossa de assistente
social, que a gente faz junto com a família, mas não fazia coisíssima
nenhuma junto com a família, a gente acabava colocando muita coisa para a
família. [...] Vai ter uma avaliação desse trabalho, eu acho isso super
bacana, porque a gente não tinha nada disso” (Técnico 02, grifos nossos).
Podemos considerar, que os elementos apontados pelos entrevistados como
relevantes no Caderno de Orientações Técnicas do PAIF -2012 não são
necessariamente novos, pois identificamos essa direção argumentativa em outros
documentos oficiais (Doc. 05; Doc. 09), a novidade talvez seja a maior
sistematização e intencionalidade expressa nas orientações atuais, que podem ser
91
encaradas como reflexo da evolução discursiva dentro da politica de assistência
social em especial da proteção básica que possui correlação com o amadurecimento
no campo das políticas públicas.
Dessa forma as interconexões identificadas na análise em relação à
capacidade de apropriação local das diretrizes nacionais estão mais inclinadas à
continuidade dos processos, ainda que sejam identificados alguns pontos de
fragmentação em relação às diretrizes, conforme exposto na discussão. Não
identificamos elementos de negação das diretrizes. Talvez o mais adequado fosse
considerar que o campo discursivo do trabalho social com famílias do PAIF estaria
em processo de apropriação, portanto a dimensão relacional discursiva é mais
saliente. As transformações na prática social ainda são incipientes, como demonstra
o fragmento abaixo:
[...] “eu penso que tudo é desafio, que a gente tem que fazer as
experimentações. Se vai dar certo ou não a gente tem que ver, inclusive
tentar contribuir de alguma forma para que outras mudanças ocorram”
(Coordenador 01).
Podemos considerar que essa dificuldade estaria relacionada à forma como o
manejo técnico das metodologias de intervenção constitui uma aproximação ou
afastamento do paradigma da garantia de direitos e representa distintas visões de
proteção social.
Afonso (2010) ao realizar extensa análise sobre as metodologias de trabalho
social com famílias desenvolvidas no âmbito do PAIF aponta uma diversidade de
experiências metodológicas, especialmente com grupos, que tensionam entre a
aproximação e o afastamento com os princípios de diretrizes do SUAS bem como a
necessidade das metodologias estarem ligadas à existência de diagnósticos e de um
planejamento das ações no território, incluindo indicadores para a ação e avaliação
(AFONSO, 2010).
A explicita ênfase que as recentes orientações técnicas sobre o PAIF vêm
apontado em direção a uma maior robustez do desenho metodológico do PAIF
reflete a busca por uma maior consistência desse serviço como elemento estratégico
dentro do SUAS e o seu papel dentro de um sistema de proteção social mais
ampliado, ainda que possamos supor que tensões no próprio MDS em relação a
92
essas orientações possam existir. Essa inferência se faz com base na análise de
que as orientações técnicas são de 2012 e apenas recentemente, em abril de 2014,
o MDS realizou teleconferência apresentando nacionalmente o documento à
comunidade SUAS.
Como estamos analisando um campo discursivo repleto de disputas
ideológicas, vale a pena salientar que as diretrizes nacionais são fios condutores da
execução do trabalho social com famílias, que ainda assim possuem tensões, ainda
que mais sutis, sobre o papel que o PAIF deve assumir como serviço estratégico da
PSB, especialmente em relação à articulação entre PBF e PAIF.
Dessa forma, a análise das interconexões entre diretrizes e condições locais
de implementação do PAIF aponta para a necessidade de ampliação do debate local
sobre as recentes diretrizes do SUAS e o impacto na prática social, em especial do
PAIF, no que diz respeito: às questões do diagnóstico local para a identificação dos
fenômenos; à incorporação de elementos de planejamento e avaliação das ações do
PAIF juntamente com as famílias, associados à vigilância sociassistencial; e à
reflexão sobre a pertinência de práticas metodológicas locais articuladas ao modelo
proposto.
93
2.4 Considerações Finais
No presente capítulo, buscamos discutir as tensões presentes no campo
discursivo da assistência social em especial do PAIF, através da identificação de
consensos e dissensos em relação às categorias de (a) Proteção Social, família e
Cidadania, (b) as bases e condições socioinstitucionais para a realização do trabalho
social com famílias e (c) as interconexões entre as diretrizes nacionais e as
condições locais existentes para a execução do PAIF correlacionando-as com as
tensões explicitadas entre distintas visões de proteção social vigentes no campo
discursivo e as tensões entre o paradigma assistencialista e da garantia de direitos.
As análises apresentadas visaram apontar elementos importantes para a
proposição de estratégias de intervenção social com famílias na Proteção Social
Básica, partindo de uma visão crítica do sistema, mas, ao mesmo tempo, com o
intuito de colaborar para o aprimoramento da política, tendo, como referência ética,
a promoção da cidadania.
Em relação à categoria de analise ‘Proteção Social’, houve a identificação de
duas tensões significativas, a saber: (1) uma visão de proteção social que produz
uma cidadania ‘mínima’ (2) uma redução da proteção social ao campo da politica de
assistência social.
Essas tensões explicitam que as disputas ideológicas entre distintos projetos
societários ainda se fazem presentes no campo da assistência social.
Além disso, os dados mostraram uma segunda tensão, pois foi possível
estabelecer uma conexão argumentativa robusta entre a assistência social e a
proteção social, como se esta fosse responsabilidade apenas do SUAS e não de
todo um sistema que articula diversas políticas públicas. Essa segunda constatação
pode gerar certo estranhamento. Mas consideramos que representa, diante das
armadilhas ideológicas discursivas, uma das razões da fragilidade de compreensão
da oferta especifica da politica de assistência social e, consequentemente, uma das
causas (embora não a única) da sua fragilidade diante de outras politicas públicas.
Essa tensão emerge, ainda, de forma tácita quando, na análise dos dados,
aparecem reiteradamente as dificuldades enfrentadas na articulação intersetorial,
uma vez que os operadores da politica de assistência social se sentem confusos do
94
ponto de vista operacional, guardadas as devidas especificidades de posição no
desenho institucional, quanto ao seu papel dentro de um modelo mais ampliado de
proteção social. Isso tende a gerar ações isoladas e desconectadas dos demais
atores, ao passo que também absorvem para si demandas e responsabilidades de
outras politicas públicas. Essas tensões produzem, especificamente no trabalho
social com famílias do PAIF, uma deturpação da dimensão de atenção integral em
relação à dimensão de atenção totalizante da intervenção.
Em relação à categoria ‘Família’ cabe ressaltar que, apesar do conceito mais
abrangente de família ter sido satisfatoriamente incorporado pelos atores sociais,
ainda impera, em relação à compreensão das dimensões de funcionamento familiar,
o modelo de família tradicional, o que gera uma sobrecarga de responsabilização
para a família, em relação ao exercício da sua função de proteção em um contexto
marcado pela fragilidade da rede de serviços e ausência de estruturas
que
garantam às famílias os seus direitos e o apoio que necessitam.
Os tensionamentos identificados podem produzir efeitos diretos na execução
do trabalho social com famílias à medida que as ações técnicas podem reforçar a
visão economicista (ou a visão de desenvolvimento humano) de proteção social e
corroborar para a manutenção do paradigma assistencialista, o que não é
consistente com a ampliação da emancipação de indivíduos, familiais e territórios.
Na categoria ‘Cidadania’ constatamos, ainda, que embora este seja um termo
utilizado com frequência e constância argumentativa, apresenta-se obscurecido
como construto social, entrega de serviço e metodologia de intervenção. Esse
achado foi de fundamental relevância para a análise proposta nesse capítulo,
desnudando que a cidadania, categoria que reflete um ‘vir a ser’ dentro do SUAS,
sofre impactos relativos à ambivalência entre as visões de proteção social
economicista, a de desenvolvimento humano e a de desenvolvimento social.
Identificamos, nos dados da pesquisa, que a visão de desenvolvimento
humano é a mais predominante no campo acional do discurso sobre cidadania,
ainda ligada a uma cidadania assistida. No entanto, merece destaque a busca pelo
paradigma emancipatório e da visão de desenvolvimento social, tanto nas diretrizes
oficiais do MDS como no que se refere à busca dos profissionais que operam o
PAIF, seus esforços por construir a reflexão e a prática do trabalho social com
95
famílias, ou seja, a prática dos atores sociais nas dimensões ideacionais e
relacionais discursivas.
Atualmente a cidadania produzida no PAIF se mostra
ambivalente entre a cidadania assistencialista e a emancipatória, conforme
definições de Demo (1995).
Em relação à categoria ‘Condições socioinstitucionais locais de execução do
PAIF’ constatamos que o desenho organizacional do município bem como disputas
de poder entre compreensões locais referentes à forma como o trabalho social com
famílias deve ser materializado nos territórios geram fortes tensões quanto à
identidade local da politica de assistência social, especialmente do CRAS/PAIF, visto
que, na prática, o Programa BHCidadania tem se mostrado mais como um
concorrente do que um aliado. Como efeito produziu um enfraquecimento da
identidade institucional da assistência social local e da capacidade de articulação
intersetorial (a contradição posta entre a intencionalidade do programa e seu efeito
na prática fica evidente), impactando diretamente na qualidade do serviço ofertado,
visto que a entrega do PAIF esta intimamente ligada às demais políticas públicas.
E finalmente, quanto à categoria ‘Interconexões existentes entre as diretrizes
para o trabalho social com famílias e as condições locais’, constatamos haver um
terreno fértil e profícuo para a explicitação dos debates, visto que os elementos
identificados estão em cooperação dentro do campo discursivo. Cabe aos gestores
locais fomentar os processos de transformação discursiva para que eles sejam
coerentes com a visão de proteção social e convergentes com o paradigma da
garantia de direitos. Esse ponto é fundamental, pois é dele que depende a criação
de consensos em torno da emancipação social que poderá se refletir em todos os
níveis, da gestão a execução, do trabalho com famílias no PAIF, especialmente em
relação às estratégias de planejamento e monitoramento das atividades,
possibilitando contribuir para uma solidificação da sua identidade e maior robustez
no campo das politicas sociais.
Ao buscarmos responder ao problema inicialmente proposto na pesquisa,
constatamos que o trabalho social com famílias no PAIF é ferramenta fundamental
para a superação de políticas compensatórias e emergenciais, tradicionalmente
construídas ao longo dos anos, desde que os tensionamentos em relação às
96
distintas visões de proteção social sejam explicitados, debatidos e transformados na
prática social – e não apenas nos discursos.
Este capítulo não esgota a discussão, mas apresenta uma problematização
critica e apontamentos que podem ser uteis para o apoio à PNAS e a construção de
um Sistema Único de Assistência Social mais fortalecido e convergente com a sua
concepção fundante: Garantir que a assistência social seja política pública estatal
que opere em prol da garantia de direitos de indivíduos, famílias e territórios,
contribuindo para uma sociedade mais justa e equitativa.
97
3 A GESTÃO DO TRABALHO COM GRUPOS NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA:
O GRUPO NO TERRITÓRIO E O TERRITÓRIO DO GRUPO
3.1 Introdução
Neste capitulo, delineamos uma proposta de trabalho com oficinas de
intervenção psicossocial (OIP) no nível de Proteção Social Básica da Política
Nacional de Assistência Social. Partimos do pressuposto da compreensão que as
realidades sociais vivenciadas pelas famílias são compartilhadas em contextos
sociocomunitários e são reflexos de contextos sociais desiguais, portanto refletem a
questão social, exercendo influência nas suas dinâmicas internas e externas e no
exercício da cidadania emancipátoria.
Iniciamos por uma breve revisão sobre as diretrizes para o trabalho com
grupos no nível da proteção social básica da PNAS para, em seguida, refletir sobre a
atuação com grupos no território, discutindo a sua correlação com os princípios da
intersetorialidade e da interdisciplinaridade e buscando refletir sobre suas
implicações para a equipe interdisciplinar no PAIF21. Em seguida, apresentamos
uma proposta de matriz para planejamento e monitoramento das oficinas com
famílias, desenvolvida a partir da discussão teórica, dos resultados da pesquisa já
abordados nos capítulos anteriores. Ao detalhar a metodologia, procuramos
descrever os seus componentes e refletir sobre a sua articulação com os objetivos
da política e sua contextualização dentro de um plano de ação no território.
Procuramos adequar a metodologia da OIP aos objetivos e ao contexto da política
de assistência social, partindo da compreensão de que, embora haja uma
diversidade possível de metodologias a serem utilizadas no contexto da política
21
Parte das discussões apresentadas nesse capítulo já foram socializadas nos artigos AFONSO, M.
L. M.; VIEIRA-SILVA, M.; ABADE, F. L.; ABRANTES, T. M.; FADUL, F. M. A psicologia no Sistema
Único de Assistência Social. Pesquisas e Práticas Psicossociais, vol. 7, n. 2, São João del-Rei,
julho/dezembro, 2012. e em FADUL,F.M, AFONSO. M.L.M. Construção da Interdisciplinaridade no
Território na Pnas: Exercícios para uma Psicologia da Cidadania IN ROMAGNOLI, Roberta Carvalho
e MOREIRA, Maria Ignez Costa. o Sistema Único de Assistência Social - SUAS: a articulação entre
psicologia e o serviço social no campo da proteção social, seus desafios e perspectivas Curitiba:
Editora
CRV,
2014
98
pública, é necessário que elas estejam em convergência com os princípios e
diretrizes do SUAS e inclinadas na direção de uma cidadania emancipatória.
Por fim, apresentamos nossas considerações finais, enfatizando a relevância
de se criar estratégias de acompanhamento e monitoramento das oficinas com
famílias, dada a importância que essa estratégia de intervenção possui no desenho
metodológico do PAIF, a fim de que se consiga estabelecer parâmetros mínimos de
qualidade em relação a entrega de serviço no âmbito da assistência social a que
elas se propõem e diminuindo as tensões relativas a concepções distintas de
proteção social, família e cidadania.
3.2 O trabalho com grupos na Proteção Social Básica: quais são as diretrizes
da PNAS?
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), promulgada em 2004, com
base na Constituição Federal de 1988 e na Lei Orgânica da Assistência Social de
1993, foi proposta como política respaldada no direito à proteção social, na
universalização dos direitos de cidadania e no princípio da responsabilidade do
Estado. Como política de seguridade social visa à proteção a seguranças básicas,
que equivalem aos direitos sócioassistenciais, definidas como: (1) Acolhida (inserção
na rede de serviços e provisão das necessidades humanas); (2) convívio familiar e
comunitário; (3) desenvolvimento da autonomia individual e familiar; e (4)
sobrevivência a riscos circunstanciais.
Em 2005, começa a implantação do Sistema Único da Assistência Social
(SUAS), que se divide em Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial
(PSE). A PSB atende indivíduos, famílias e grupos em situação de vulnerabilidade
decorrente de pobreza, exclusão e/ou violência e que mantêm os seus vínculos de
pertencimento social. A PSE é dirigida a indivíduos, famílias ou grupos em situação
de violação de direitos e com vínculos familiares ameaçados ou rompidos.
A PSB visa prevenir e enfrentar situações de vulnerabilidades e riscos sociais
por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, do fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários e da ampliação do acesso aos direitos de
cidadania. O Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) foi definido como o
99
principal equipamento da PSB, devendo ser implantado em territórios com alta
vulnerabilidade social.
Dentre as suas diretrizes, a PNAS define a matricialidade sociofamiliar,
centralizando na família a concepção e a implementação dos benefícios e serviços.
Compreende a família como núcleo primário de proteção, sociabilidade e convívio
que deve ser apoiado pelo Estado, especialmente quando em situação de
vulnerabilidade, para que possa desempenhar as suas funções protetivas. Porém, a
família pode igualmente ser um espaço de apoio mútuo ou um espaço marcado por
tensões e conflitos.
Ressalte-se que, desde a Constituição Federal de 1988, a
concepção de família ampliou-se para abranger uma diversidade de arranjos
familiares, em respeito às diferenças socioculturais e outras.
Uma das diretrizes fundamentais para a organização da PSB é a
territorialização que se refere à centralidade do território como fator determinante
para a compreensão das situações de vulnerabilidade e risco sociais, bem como
para seu enfrentamento, ofertando os serviços socioassistenciais nos locais em que
se organiza a vida dos usuários. Outras diretrizes que nos interessam especialmente
nessa dissertação são aquelas da intersetorialidade e da interdisciplinaridade para
a oferta dos serviços.
A Proteção Social Básica desenvolve, ainda, outros serviços voltados para
crianças, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficiência. Os serviços,
desenvolvidos no território, devem ser referenciados ao CRAS e articulados ao
PAIF, para garantir o trabalho social com as famílias dos usuários, identificando suas
demandas e potencialidades e possibilitando a materialização da diretriz de
matricialidade sociofamiliar.
O Serviço de Proteção e Atenção Integral à Família (PAIF) tem por objetivos
“fortalecer a função protetiva da família, promovendo o acesso e usufruto de direitos
humanos e sociais e da melhoria da qualidade de vida das famílias; prevenir a
ruptura de vínculos familiares e comunitários, possibilitando a superação de
situações de fragilidade social e, ainda, promover aquisições sociais e materiais às
famílias, potencializando o protagonismo e a autonomia das famílias e comunidades”
(BRASIL, 2009, p. 4-5).
100
O público do PAIF é composto por famílias em situação de vulnerabilidade
social decorrente da pobreza, privação e/ou fragilização de vínculos e de
pertencimento social, em especial famílias beneficiárias de programas de
transferência de renda e do Benefício de Prestação Continuada - BPC. Essa
priorização se explica pelo fato de que a pobreza é uma condição que afeta
sobremaneira a exposição a situações de vulnerabilidade tanto quanto as
possibilidades para o seu enfrentamento. O acesso ao serviço se dá por
encaminhamentos da rede de serviços, por busca ativa efetuada pela equipe do
CRAS no território ou por demanda espontânea.
Para realizar os seus objetivos, o PAIF desenvolve atividades articuladas
entre si: atividades de acolhida incluindo encaminhamentos à rede de serviços;
atividades grupais e atividades coletivas / comunitárias. É na articulação destas
atividades que os acessos podem ser promovidos, potencialidades desenvolvidas e
propostas estratégias para o enfrentamento de vulnerabilidades.
O trabalho social com famílias no PAIF é proposto baseado no respeito à
heterogeneidade dos arranjos familiares, aos valores, crenças e identidades das
famílias, no diálogo, no combate a todas as formas de violência e discriminação.
Busca fortalecer a assistência social como direito de cidadania e trabalhar com as
vulnerabilidades e potencialidades das famílias e das redes sociais. Portanto, suas
metodologias devem favorecer a reflexão sobre a situação de vida das famílias, seus
condicionantes socioeconômicos e culturais e as possíveis estratégias de superação
de vulnerabilidades, inclusive considerando-se a diversidade sociocultural dos
territórios atendidos (BRASIL, 2004).
3.3 O grupo no território
O planejamento do trabalho com grupos no território referenciado pelos
serviços de Proteção Social Básica precisa ser intimamente articulado com o
diagnóstico das necessidades e demandas sociais da população atendida.
101
Porém, elaborar um diagnóstico é uma tarefa complexa 22 que envolve
processos e passos diferenciados. Que tipo de dados levantar? Onde? Quem deve
participar desse levantamento? Como sistematizar os dados levando a uma reflexão
produtiva para o trabalho a ser desenvolvido? Como articular, no contexto da
Política, as demandas que a população apresenta e a análise de suas necessidades
sociais, e que nem sempre são coincidentes? Como, enfim, elaborar um
planejamento, a partir do diagnóstico, que garanta a participação dos usuários, ainda
que esta participação varie de intensidade e abrangência nos diferentes territórios?
3.3.1 O princípio da intersetorialidade e a complexidade do território
De
acordo
com
Suely
Rolnik
(apud
JOVCHELOVICHT;
PRIEGO-
HERNÁNDEZ, 2013), os territórios são constituídos por dimensões espaciais e
psicossociais, contendo, dentre outros elementos, linguagens, modos de existir,
representações, práticas e relações dentro e fora de seus limites. Ao mesmo tempo
em que se pensa em sua materialidade geográfica, é preciso pensar em suas
fronteiras e suas interações em relação a outros espaços e a territórios mais amplos.
Essas relações são mutáveis, dentro do contexto social e histórico.
Entretanto, as proposições teóricas sobre território e territorialização não são
suficientes para delas se deduzir procedimentos para o trabalho social e é
necessário um investimento para afinar as metodologias e práticas propostas pela
PNAS para o trabalho no território.
De fato, como Pereira (2010) argumenta, a dimensão espacial sempre fez
parte da história da assistência social no Brasil. As propostas de trabalho sobre a
territorialização poderiam ser pensada como estratégias de amenização dos
conflitos sociais em nível local, ou, diferentemente, ser consonantes com um projeto
de universalização dos direitos. Nos anos 1970, a crise dos Estados-nação e a
22
Na literatura, existem diferentes propostas para a elaboração de diagnósticos participativos, tais
como o Marco Lógico, o Método dos Doze Passos, a experiência do Orçamento Participativo. Não é
nosso propósito, neste artigo, nos estendermos neste ponto e sugerimos a leitura de Markus Brose,
Metodologia Participativa: uma introdução a 29 metodos. Tomo Editorial, Porto Alegre, Brasil, 2010,
dentre outros.
102
universalização do capital financeiro contribuíram para reafirmar o papel do território
para a reprodução do capital. A partir daí:
Colocam-se, claramente, frente a frente, dois projetos societários: o primeiro
pautado na perspectiva de universalização de direitos, de constituição de
esferas públicas fortalecidas por participação societária para controle social
sobre as ações estatais e, o segundo, precursor do Estado mínimo, da
participação consultiva e adesista, das políticas públicas focalizadas sobre os
mais pobres, da cidadania de resultados (PEREIRA, 2010, p. 195).
Assim, conforme Pereira (2010), para afirmar-se como política pública de
cidadania, a PNAS precisa consolidar processos participativos e fortalecer o controle
social sobre a política pública. O foco no território não leva, automaticamente, a
processos democratizantes ou à garantia de direitos e é fundamental fomentar a
participação efetiva dos diversos atores sociais. Entretanto, visões contraditórias entre o assistencialismo e a cidadania - ainda se conflitam e se entrecruzam no
campo da assistência social no Brasil: “Essas contradições expressam, em alguma
medida, diferenças em torno da compreensão de território e da contribuição deste na
universalização de direitos de cidadania” (PEREIRA, 2010, p.196).
Dentro das limitações dessa dissertação, gostaríamos de refletir sobre as
metodologias participativas como um dos instrumentais possíveis, dentre outros e na
articulação com outros elementos, para a promoção da participação no território,
visando ao fortalecimento dos objetivos da PNAS como uma política de direitos. E,
dentre as metodologias participativas, focalizaremos a Oficina de Intervenção
Psicossocial.
Para deixar claro os riscos do metodologismo, gostaríamos de tecer algumas
considerações sobre a questão da participação, enfatizando aqueles aspectos que
podem ajudar a refletir sobre os limites e as potencialidades das metodologias
participativas para a gestão do trabalho social no território.
103
3.3.2 Metodologias participativas no território: um esforço para fazer valer a
pena
A gestão social incorpora estratégias como a descentralização, a participação,
o controle democrático e a intersetorialidade. Assim, a intersetorialidade tem sido
colocada como uma estratégia para operacionalizar a gestão social.
Conforme Iizuka et al (2011), a gestão social afirma e exige a participação
ampla dos atores sociais envolvidos nos processos decisórios. A cidadania
deliberativa “significa que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em
processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da
igualdade participativa, da autonomia e do bem comum” (IIZUKA et al., 2011, p.
749). Porém, o fluxo de ações presentes nos processos decisórios da cidadania
deliberativa é permeado por fenômenos diversos que nem sempre são considerados
na literatura (IIZUKA et al., 2011). Assim, é preciso indagar pelos fatores que
facilitam ou entravam a participação, pela diversidade dos atores sociais e de
interesses envolvidos, pelos aspectos culturais e relacionais que atravessam os
processos decisórios, dentre outras questões (IIZUKA et al., 2011, p. 773). Seria um
equívoco supor que os sujeitos sociais, em um território, são todos orientados por
interesses iguais e bem definidos e que os processos decisórios sejam
absolutamente racionais, lineares e claros. A complexidade dos processos
participativos abrangem fatores diversos, imbricados no contexto social, cultural e
relacional do território (IIZUKA et al., 2011)
Ou seja, estimular a participação no território pode ser um processo
complexo, em especial quando se trata de territórios atingidos pela violência urbana,
o tráfico de drogas ou outros elementos que somam novos riscos sociais à questão
da pobreza e das desigualdades tais como de gênero, etnia, geração e outros. No
contexto da complexidade contemporânea, onde novos atores sociais também
apresentam as suas demandas, a participação encontra novos desafios. A demanda
por direitos sociais se mescla à demanda pelo reconhecimento das identidades,
introduzindo a questão dos direitos civis e políticos de grupos sociais que até então
se encontravam silenciados. Essas contradições podem ser vistas quando se trata
da relação das mulheres com a assistência social ou no caso dos direitos das
104
pessoas com deficiência, ou ainda na emergência das questões da identidade étnica
no território.
Ou seja, o princípio da participação social no território – e a sua não menos
importante articulação com a participação em âmbitos maiores como o município, o
estado e o país – é um argumento forte que devemos sustentar para a efetivação da
proposta da PNAS como política de direitos. Entretanto, não podemos desconhecer
que a promoção da participação no território encontra novos desafios que precisam
ser
discutidos
em
sua
complexidade,
na
capilaridade
das
ações,
nas
particularidades dos atores sociais e na multiplicidade das questões pertinentes ao
modo de vida e à qualidade de vida no território. Uma pequena digressão relativa à
discussão do conceito de participação vale a pena, para introduzirmos a questão das
metodologias participativas na Proteção Social Básica, ressaltando a complexidade
do seu objetivo, no contexto específico da política.
Segundo Bobbio et al (1998), “o ideal democrático supõe cidadãos atentos à
evolução da coisa pública, informados dos acontecimentos políticos, ao corrente dos
principais problemas, capazes de escolher entre as diversas alternativas
apresentadas pelas forças políticas e fortemente interessados em formas diretas ou
indiretas de participação.” (BOBBIO et al, 1998, p. ).
Assim, a expressão participação política tem sido usada para designar
atividades de diversas naturezas como o voto, a militância política, a participação em
manifestações e outras práticas inseridas nas democracias ocidentais. Bobbio et al
(1998) enfatizam três formas de participação política: (1) presença, composta de
comportamentos de simples presença em ações ou eventos, nos quais o indivíduo
não faz contribuições pessoais; (2) ativação, quando o sujeito desempenha tarefas
que lhe foram confiadas por outros a partir de estruturas ou planos existentes; e (3)
participação, tomado em sentido estrito, quando o indivíduo contribui direta ou
indiretamente para uma decisão política (BOBBIO et al, 1998). A essa forma,
podemos também nos referir como participação plena ou protagonismo social.
A participação política acontece, na maioria das vezes, condicionada pelas
estruturas ou ocasiões que permitem ou medeiam a participação no contexto social,
sendo que raramente são promovidas pelos indivíduos mas refletem as formas do
sistema político (Bobbio at al, 1998). Pensando nos territórios referenciados pelo
105
CRAS, podemos nos perguntar sobre as estruturas ali existentes que viabilizam a
participação dos diferentes atores sociais tanto em nível local quanto na articulação
com outras instâncias da sociedade, como o município ou mesmo com outras
políticas públicas. Ora, promover a participação por meio de metodologias
participativas é importante, mas não supre a carência de estruturas que tornem
possível a participação no território.
Além disso, a propósito do processo de participação na sociedade, Milani
(2008) busca avançar a discussão indagando, dentre outras questões, quem
participa, em que, para que, como, em que espaços ou canais de decisão? Como o
processo de participação contribui para a construção do interesse coletivo? (Milani,
2008, p. 9-10) Essas e outras questões poderiam servir como norteadoras na
promoção da participação no PAIF/CRAS por meio das metodologias participativas.
Sem dúvida, para a efetivação da PNAS, é essencial considerar a
participação dos usuários, por meio de conferências, conselhos e outras estruturas,
porventura existentes, em nível local ou em outros níveis, visando primordialmente
ao controle social da política pública. Contudo, outras dimensões da participação
podem ser consideradas, principalmente levando-se em conta a diversidade cultural
dos territórios atendidos e dos sujeitos sociais que os compõem. Por exemplo, a
participação cultural ou em elementos do modo de vida no território, quando se
pensa, por exemplo, na defesa dos direitos da criança, no combate à violência
doméstica ou na promoção da igualdade racial. Essas ações podem ter um efeito de
promover o capital social no território e, no processo, vir a estimular a participação
de alguns dos usuários, como lideranças ou não, no controle social das políticas
públicas.
Podemos sugerir que não se deve perder de vista essa articulação, evitando
fragmentar as ações focadas nas demandas específicas de indivíduos, famílias ou
grupos comunitários, limitando-se a respostas imediatas possibilitadas com os
recursos da política, mas que não fazem qualquer correlação com as estruturas para
o controle social da política e não convergentes com uma visão de proteção social
emancipatória.
Porém, aqui, mais uma vez a complexidade reclama o seu quinhão: não são
necessariamente os usuários atendidos, ou que tiveram uma participação cultural no
106
território, que se engajarão na participação política, no território ou para além dele.
Cabe perguntar pelos fluxos e processos da participação no território levando em
conta essa complexidade. Não necessariamente o grupo da oficina com jovens de
hip-hop comparecerá a uma conferência local... talvez seja o jovem que assistiu ao
show! Nesse sentido, vale lembrar Bobbio et al (1998), quando afirmam que, apesar
do interesse pela política ser circunscrito a alguns grupos, novas formas de
participação podem apontar para uma revitalização da política.
As metodologias participativas podem se dirigir ao processo de formação para
a cidadania emancipatória, fortalecendo a capacidade dos atores sociais para
atuarem nos processos decisórios do território. Mas é preciso lembrar que as
decisões sobre as quais esses processos decisórios se referem abrangem um amplo
leque de questões sobre o modo de organização da vida e das relações no território.
Poderíamos pensar que as metodologias participativas atuam diretamente na
escuta das demandas dos usuários, possibilitando ações de promoção e defesa dos
direitos e que, indiretamente, contribuem para a formação de capital social, desde
que feita a sua articulação com o território, tomado como um espaço usado, como já
abordado anteriormente.
O capital social corresponde a recursos cujo uso abre caminhos para o
estabelecimento de novas relações entre os habitantes de uma determinada região
(ABRAMOVAY, 2000). Diz respeito a “características da organização social, como
confiança, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da
sociedade, facilitando ações coordenadas” (PUTAM, 1993. apud ABRAMOVAY,
2000, p. 45). Pode-se distinguir dois tipos fundamentais de vínculos entre os
indivíduos (ABRAMOVAY, 2000): os laços de “tipo cola”, que se refere à confiança
que se forma com base na identidade social dos atores, em seu sentimento
comunitário de pertencer ao mesmo universo, à partilha de tradições e valores
comuns. Como lembra Abramovay (2000), embora importantes, esses laços não são
suficientes para estimular iniciativas inovadoras, podendo inclusive levar ao
fechamento do conjunto social sobre si próprio, dificultando a incorporação de novas
demandas. Assim, outro tipo de vínculo ganha importância, trata-se do “formato de
ponte”, que implica na capacidade de um determinado grupo de ampliar o círculo de
relações e a sua vida social (LIZUKA, 2011).
107
Uma noção equivocada de capital social levaria a uma intervenção fechada,
focalizada em resultados de curtos prazos, com um conjunto limitado de
instrumentos para construir a articulação dos atores sociais. Entretanto, conforme
sugerem Martins;Vaz;Caldas (2010), é necessário “encarar essa complexidade, que
é a da articulação simultânea entre instrumentos e atores, na forma de estratégias
situacionais de desenvolvimento local, absolutamente singular no tempo e no
espaço, ressaltando o caráter multidimensional e multiescalar desses processos”
(MARTINS;VAZ;CALDAS, 2010, p. 586).
É nesse sentido que as metodologias participativas podem atuar. Talvez
possam facilitar a consecução de objetivos delimitados, a curto prazo, como a
escuta da demanda e a construção de ações setorializadas e intersetoriais para
responder a essa demanda. Porém, no que tange aos aspectos imateriais, pouco
mensuráveis, mas, todavia, essenciais à participação, o caminho pode ser mais
complexo, uma vez que implicaria em abrir espaço e expressão para os diversos
atores sociais e as suas diferentes questões, mesmo considerando que o trabalho
esteja focalizando no âmbito dos objetivos da política da assistência social na
articulação com as demais políticas que visam à concretização da proteção social no
território.
Assim, a compreensão do território e do diagnóstico local andam lado a lado
com a discussão dos princípios da intersetorialidade e da interdisciplinaridade na
PNAS bem como das estratégias para sua efetivação no território.
3.3.3 Intersetorialidade
Como lembram Monnerat e Souza (2011), a PNAS adota a intersetorialidade
como fundamental para garantia dos direitos de cidadania e a operacionalização do
SUAS precisa da sua articulação com outras políticas públicas. Não obstante, a
PNAS tem sido frágil para garantir a intersetorialidade, tanto no que diz respeito aos
recursos materiais quanto à capacitação de seus operadores para atuarem dentro
desse novo paradigma. Coloca-se o desafio de resgatar.
Como vimos, a intersetorialidade é um princípio não apenas da PNAS como
da proposta mesma de proteção social no Brasil. É por meio da articulação entre
108
políticas públicas que a proteção social pode se efetivar, contribuindo para o
desenvolvimento social. Para Inosoja (2001), desenvolvimento social implica na
“repartição mais equânime das riquezas existentes na sociedade em determinado
momento histórico, com a redução das desigualdades (que todas essas políticas
assistencialistas jamais pretenderam resolver) e, portanto, com a reversão da
exclusão social” (INOSOJA, 2001, p. 107).
De acordo com Inosoja (2001, p. 105):
Retomando o conceito, estamos definindo intersetorialidade ou
transetorialidade como a articulação de saberes e experiências com vistas ao
planejamento, para a realização e a avaliação de políticas, programas e
projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações
complexas. Trata-se, portanto, de buscar alcançar resultados integrados
visando a um efeito sinérgico. Transpondo a idéia de transdisciplinaridade
para o campo das organizações, o que se quer, muito mais do que juntar
setores, é criar uma nova dinâmica para o aparato governamental, com base
territorial e populacional (INOSOJA, 2001, p. 105).
Ora, Inosoja (2001) lembra que a intersetorialidade não se limita à
justaposição de um conjunto de projetos que continuem sendo formulados e
realizados setorialmente (INOJOSA, 2001, p. 105). A intersetorialidade implica em
uma mudança de paradigma sobre como abordar a realidade, na elaboração de
projetos transformadores, no planejamento e avaliação participativa, com base
regional e na atuação em rede de compromisso social (INOJOSA,2001, p. 106).
Trata-se, portanto, do desenvolvimento de um olhar e de um fazer transetoriais, em
que dialoguem as várias dimensões da mudança, orientados, sempre, pelas
necessidades integradas da população e por uma perspectiva política de
desenvolvimento social e de superação da exclusão. (INOSOJA, 2001, p.109).
Entende-se que, para serem efetivas, as políticas públicas precisam
desenvolver o modelo intersetorial, no qual a dimensão assistencial possa apoiar e
se apoiar no acesso as outras políticas sociais (SCHUTZ; MIOTO, 2010, p. 70).
Entretanto, a intersetorialidade não se revela como uma estratégia de fácil
realização e coloca grandes desafios para a gestão social.
Assim como a interdisciplinaridade opera sobre questões delimitadas, que
exigem a articulação de saberes, na busca de formular novas interpretações e
maneiras de fazer, a intersetorialidade se constitui no esforço de solucionar
109
problemas sociais cuja complexidade exige a articulação de diferentes políticas
públicas e de diferentes setores da sociedade. Assim, como lembram Garajau e
Afonso (2012), a intersetorialidade não é um arranjo espontâneo, e sim um esforço
diferenciado para a obtenção de resultados integrados. Para o enfrentamento de
fenômenos complexos ligados à questão social, a gestão social encampa, dentre
outras, a estratégia da intersetorialidade.
Garajau e Afonso (2012) sugerem que a intersetorialidade se realiza em três
dimensões que podem ser articuladas entre si. A primeira é um nível básico de
funcionamento, que requer o mapeamento e conhecimento da rede no espaço
territorial e o diagnóstico dos atores sociais envolvidos no enfrentamento das
questões colocadas pelo processo de intervenção social. Nesse caso, por exemplo,
é
possível
articular
as
políticas
em
nível
local
para
fazer
acontecer
encaminhamentos, com indicações de referência e contrareferência. Pode-se ainda
conciliar ações. Embora não se trate, ainda, de integrá-las. Na segunda dimensão,
que necessita do conhecimento já desenvolvido na primeira, as relações são
estreitadas, visando articulação e suporte para o desenvolvimento de ações comuns,
integradas, visando atingir os mesmos objetivos. Nesse caso, é necessário - como já
afirmara Bronzo (2007) - a interação entre dois eixos: o dos
conhecimentos
necessários à ação técnica e o da capacidade relacional entre atores e políticas. Na
sequencia, Garajau e Afonso (2012) falam, ainda, de uma terceira dimensão, onde o
desenvolvimento de ações conjuntas segue um planejamento integrado incluindo,
dentre outras possibilidades, o diagnóstico conjunto do território e processos de
avaliação que levem em conta a intersetorialidade. Ou seja, a gestão social
precisaria se colocar como cooperativa e inclusiva, sendo que as políticas sociais
seriam, nas palavras de Santos (2011), ao mesmo tempo autônomas e
interdependentes.
Passam pela complexidade dos sistemas: que saberes seriam necessários
para desenvolver atividades com indivíduos, famílias e grupos sociais, atividades
que possibilitassem realizar os objetivos da política e, portanto, concretizassem a
entrega de seu objeto?
110
3.3.4 Complexidade e Interdiciplinariedade da questão social no território
O diálogo interdisciplinar se mostra relevante para o trabalho social com
famílias, desde que se proceda à sua adequação ao campo da assistência social,
aos objetivos e às diretrizes da PSB. Assim, é preciso lembrar que cada metodologia
(mesmo aquelas consideradas participativas) tem a sua contextualização histórica e
que a sua utilização no campo da assistência social não pode se dar como mera
repetição de procedimentos e técnicas. Pelo contrário, precisa acontecer de maneira
crítica, analisando suas possíveis contribuições e limites.
Nesse sentido, podemos pensar, dentre outras, no diálogo com a educação
popular, também compreendida como educação crítica e problematizadora, e a
intervenção psicossocial, oriunda da área da psicologia social. É relevante então
indagar sobre seus princípios, propostas, procedimentos e possibilidades de
contribuição para o trabalho na PSB, ou seja, para a concretização da entrega do
produto da PSB enquanto politica pública.
O trabalho social envolve sempre, em alguma medida, a transmissão de
informações e a discussão de conteúdos. Isto gera a questão sobre estratégias que
possam tornar essa transmissão mais participativa e operativa uma vez que as
diretrizes para o trabalho social na PSB recomendam a adoção de metodologias
participativas.
O diálogo com a educação popular prontamente nos remete a pedagogia da
autonomia, de Paulo Freire (2003), mas também a diversos outros autores que hoje
se colocam como referência na área. Nas diferentes formas de pedagogia de
problematização, há ênfase nas concepções de sujeito ativo e interativo, apropriação
crítica de conteúdos, reflexão e capacidade de resolução de problemas de forma
individual e coletiva, dentre outros princípios. As experiências de trabalho social
podem utilizar recursos como dinâmica de grupo, fotografia, teatro e outras formas
culturais, mas sempre abrindo espaço para o diálogo e a comunicação do grupo em
torno de seus objetivos.
Seus procedimentos, de maneira geral, incluem: conhecimento da realidade
dos sujeitos e de suas principais questões, que devem ser priorizadas segundo a
importância que os sujeitos lhe atribuem vis a vis a sua importância na realização
111
dos objetivos da política; encontros onde se buscar problematizar as questões e
ampliar o debate, sempre por meio de estratégias participativas, visando a
apropriação dos conhecimentos pelos usuários e a sua utilização referenciada no
contexto social e histórico para gerar possibilidades de respostas às vulnerabilidades
existentes.
Porém, é importante lembrar que a pedagogia da autonomia e a pedagogia da
problematização foram muito utilizadas em contextos que envolvem reflexão mas
não necessariamente ação na sociedade. Seria interessante considerar como
poderiam contribuir para o trabalho com famílias no PAIF, considerando-se
principalmente o seu potencial para as atividades grupais e coletivas.
Também o campo da intervenção psicossocial propõe metodologias
participativas para a escuta e a participação dos sujeitos, dentro de seu contexto
sociohistórico. São metodologias voltadas para o trabalho com grupos, instituições e
territórios de vida e ação. Enfocam, no território, ou seja, no nível local, as
representações sociais, as identidades sociais, os processos de comunicação social,
os modos de vida, os vínculos sociais, a dinâmica das relações sociais de poder –
como gênero e etnia – em contextos microssociais, dentre outras questões. Aqui,
está em jogo a interação entre o sujeito, a sociedade e a cultura. Ora, indaga-se,
não seriam estes elementos fundamentais a um processo de diagnóstico do território
e de planejamento das atividades da PSB? Sim, podemos responder, desde que
estejam articulados ao combate às vulnerabilidades e ao desenvolvimento das
potencialidades e à proteção dos vínculos que respaldam o acesso aos direitos de
cidadania e aos direitos humanos.
E como se poderia fazer esta ligação? De acordo com Lévy (2001), os
processos de intervenção psicossocial devem incluir a produção do conhecimento
social dos grupos sobre si mesmos (reflexão), a sua organização e ação no
contexto. A intervenção psicossocial parte da problematização da realidade pelos
atores sociais, e busca ir além, desenvolvendo a participação e a ação no contexto.
Trabalha a dimensão subjetiva na medida em que tal análise possa contribuir para a
análise crítica da realidade sociocultural e colaborar na construção de novas
representações sociais, identidades sociais e formas de interação.
112
No trabalho com grupos, dentro do território, parte-se da análise de uma
demanda existente: o que é uma questão para o grupo, para qual grupo, por que e
em que direção se produzir mudanças? Procede-se a um diagnóstico participativo
da realidade vivida e a análise dos seus elementos críticos para se considerar as
diferentes possibilidades e estratégias de mudança. São então definidos os objetivos
prioritários enquanto se busca construir contextos de participação e de autonomia
(como um processo contínuo).
A intervenção psicossocial conta com diferentes instrumentais, podendo ser
citados a Pesquisa-Ação, o Grupo Operativo, a Oficina de Intervenção Psicossocial
e as Rodas de Conversa.
Na América Latina, a partir dos trabalhos de Martin-Baró (1996), Paulo Freire
(2003), e outros, entendemos que houve um encontro fértil entre a Educação
Popular e Intervenção Psicossocial. Dentre as suas expressões, reconhecemos a
Pesquisa-Ação, método iniciado por Lewin (ainda na Alemanha da ascensão e
resistência ao nazismo) e, posteriormente, reapropriado no contexto da luta contra
regimes opressivos, revalorizando a participação das populações na produção de
conhecimentos que concernem à organização de sua vida e das ações que
impactam a sua qualidade de vida.
Entretanto, uma coisa é a proposta teórica de uma metodologia e outra é a
sua aplicação em um contexto histórico definido. Trata-se, em princípio, de buscar a
afinidade teórica dessas metodologias com a PSB, no que concerne à defesa dos
direitos e da cidadania. Mas logo em seguida surge o desafio de adaptá-las para
serem efetivadas no campo da assistência social, de acordo com o seu objeto e
objetivos e isto sem que percam a sua dimensão ético-teórica, isto é, sem que sejam
desvestidas de seus princípios básicos, da complexidade de seus conceitos e das
possibilidades de suas aplicações práticas.
Para que? Garantir direitos, cidadania, qualidade de vida e direitos humanos
(porque quando buscamos uma operacionalização da qualidade de vida, corre-se o
risco de reducionismos novamente). Assim, cidadania é mais do que um conjunto de
direitos de cidadania. É mais do que uma concepção teórica. É um valor sobre o
qual se debruçam as diferentes visões de mundo e que se encontra em disputa
entre os diferentes interesses sociais. Não é apenas um conceito que expressa algo
113
ou sintetiza algo, é um objeto de luta e de desejo. Se esquecemos esse horizonte, e
os perigos que ele apresenta, pois está povoado por distintas concepções, caímos
novamente na fragmentação e na banalização, conforme já discutimos nos capítulos
anteriores dessa dissertação. Nesse horizonte, a participação é um elemento
fundamental da cidadania, especialmente a cidadania emancipatória, conforme
proposto por Demo (1995). Mas a participação precisa que o grupo sujeito
desenvolva saberes sobre si mesmo, formas de agir e pensar o seu mundo e o
mundo que se abre a partir de suas ações em seu mundo.
3.3.5 Transformações necessárias - interdisciplinaridade e intersetorialidade
As políticas públicas instauradas, após a CF88, visam mudanças sociais em
diversas áreas. Mudanças sociais são mudanças na teia do cotidiano, envolvendo os
sujeitos e seus modos de vida. É necessário indagar como a mudança é processada
e os seus efeitos. No processo de mudança, quem, com quem e para quem se
decide, se planeja e se faz?
A PNAS exige metodologia de trabalho interdisciplinar e intersetorial.
conhecimentos e técnicas diversos, tais como Serviço Social, Sociologia,
antropologia, Psicologia Social e Psicologia precisam ser articulados pelas
necessidades específicas do campo de aplicação (AFONSO, 2010).
Se, na multidisciplinaridade, as disciplinas cooperam em projetos, mas cada
uma trabalha um aspecto do objeto, com limites definidos e sem mudanças de
método, na interdisciplinaridade, busca-se compartilhamento de métodos e
integração do campo de intervenção. O foco da intervenção é integrado e para ele
concorrem os conhecimentos mobilizados na relação interdisciplinar (SANTOS,
2011).
Entretanto, as experiências interdisciplinares precisam se dar em focos
definidos de atuação e reflexão. A construção de metodologias participativas visa o
desenvolvimento das potencialidades e da autonomia dos sujeitos e seus grupos de
pertencimento (incluindo a família, mas não apenas ela). Cada situação específica
lança luz sobre os saberes e práticas envolvidos e suas possíveis articulações.
114
Na interdisciplinaridade, busca-se o diálogo entre disciplinas diferentes. Não
se trata apenas de conciliar pesquisas e métodos e sim de construir novas formas
de interpretar e de operar no mundo (SANTOS, 2007). É compreensível que isso
crie tensões e disputas internas, tendo em vista que a formação acadêmica ainda
ocorre de modo bastante focalizado em disciplinas, o que pode gerar dificuldades de
articulação e reforçar a disputa entre os saberes, revelando jogos de poder no
cenário de intervenção. Mas também é possível que novos saberes e práticas
resultem da empreitada.
Na mudança do paradigma assistencialista para o paradigma dos direitos,
surge o desafio da produção de conhecimentos e metodologias de ação. É tão
importante
utilizar
o
conhecimento
já
produzido
quanto
produzir
novos
conhecimentos escutando as demandas que chegam dos usuários e da própria rede
de serviços. Há que se considerar que o campo de conhecimento impacta a prática
tanto quanto a prática impacta o campo de conhecimento.
Aprofundando a discussão, é importante lembrar que, no contexto do Sistema
de Garantia de Direitos, a integração entre as políticas públicas é fundamental para
garantir a cidadania. Dessa maneira, a intersetorialidade deve andar lado a lado com
a interdisciplinaridade no SUAS.
Em sua versão mais básica, a intersetorialidade responde pelo fluxo de
encaminhamentos de indivíduos e famílias para a rede de serviços, mas não deve
ser pensada apenas neste âmbito. Abrange formas de pensar e intervir de maneira
integrada e conjunta, compreendendo a complexidade da questão social. Assim,
identificamos também práticas como discussão de caso em rede, planejamento e
realização de ações compartilhadas pelas diferentes políticas setoriais, de maneira
pontual ou continuada.
Argumentamos, portanto, que os saberes e práticas do campo psi no SUAS
precisam ser articulados (e, como efeito, transformados) não apenas de maneira
interdisciplinar, mas também a partir de ações intersetoriais. Tanto na PSB quanto
na PSE, a interdisciplinaridade complementa, na prática, a intersetorialidade,
traçando rumos para a ação profissional.
115
3.4 Articulações do Trabalho com Grupos com o Território na Proteção Social
Básica
3.4.1 O Território do Grupo
O contexto de intervenção apresentado pela Politica de Assistência Social
demanda, do ponto de vista metodológico, que as ferramentas de intervenção com
famílias sejam sensíveis às especificidades do campo em questão.
Como forma de contribuição ao campo das metodologias de trabalho
comunitário apresentaremos a Oficina de Intervenção Psicossocial como estratégia
de intervenção.
A Oficina de intervenção Psicossocial (2000) é uma metodologia desenvolvida
desde a década de 2000 é tem sido amplamente utilizada no contexto de
intervenção em politicas publicas, em especial na saúde e assistência social.
Apresenta linhagem teórica embasadas nas teorias de Pichon-Rivière, da
Pedagogia de Paulo Freire, da pesquisa-ação crítico-colaborativa, da Psicodinâmica
(visão psicanalítica) do Processo Grupal e das teorias psicossociais (AFONSO;
ABADE; SILVA, 2009) e pode ser definida como:
[...] um trabalho estruturado com grupos, independentemente do número de
encontros, sendo focalizado em torno de uma questão central que o grupo se
propõe a elaborar, dentro ou fora de um contexto institucional. A elaboração
que se busca na Oficina não se restringe a uma reflexão racional, mas
envolve os sujeitos de maneira integral, suas formas de pensar, sentir e agir
(AFONSO, 2000, p.34).
A escolha do termo oficina remete à noção de que há algo que precisa ser
realizado, uma ‘tarefa’ precisa ser executada e é neste sentido que se nota uma
clara aproximação com os conceitos de grupo operativo de Pichon-Rivière (1998)
que define o grupo
“como um conjunto de pessoas, ligadas no tempo e espaço, articuladas por
sua mútua representação interna, que se propõem explícita ou
implicitamente a uma tarefa, interatuando para isto em uma rede de papéis,
com o estabelecimento de vínculos entre si” (PICHON-RIVIÈRE, 1998 p.57).
116
A tarefa em questão tem como ferramentas os processos identitários,
relacionais, representacionais envolvidos na situação grupal e desse em relação ao
seu contexto social. A concepção de tarefa é fundante nesta teoria, pois ela é
considerada como elemento de organização de processos de pensamento e de
comunicação que acontecerão no grupo (AFONSO; ABADE; SILVA, 2009).
Sendo assim a tarefa interna refere-se à elaboração das relações no e do
grupo para que este consiga realizar o seu trabalho e a tarefa externa aos objetivos
conscientes/diretos no e do grupo. Apresentam-se então a tarefa interna e externa
do grupo como conceitos fundamentais à intervenção, uma vez que para que a
Oficina alcance seus objetivos são necessários dois elementos fundamentais (1)
compreensão pelos participantes do grupo da sua dinâmica interna e externa,
referida ao contexto sócio-histórico, e (2) que experiências e análises de seus
vínculos sociais e afetivos, das relações interpessoais, sejam construídas e vividas
através da comunicação e da linguagem (AFONSO; ABADE; SILVA, 2009).
Neste sentido a noção de que o grupo sempre está inserido em um
determinado contexto social que o influência e é influenciado por ele nos leva a
aproximá-lo da noção de território, pois como, já apresentado, é no território que se
processa a vida cotidiana e se materializa a questão social.
Todos os grupos são constituídos pelas dimensões da convivência
(interação), da produção de sentidos sobre si mesmo e sobre o seu contexto
(reflexão) e da ação (operatividade). Dependendo da maneira como são organizadas
as dimensões de interação, reflexão e ação no grupo, teremos grupos de
convivência ou de apoio mútuo, grupos de reflexão ou de problematização, grupos
operativos (AFONSO; ABADE; SILVA, 2009). Vale destacar que essas dimensões
precisam ser manejadas conforme o tipo de trabalho que se pretende realizar, elas
precisam dialogar com a execução da tarefa interna e externa para que se consiga,
em ultima instância, possibilitar a aprendizagem no grupo. Essa aprendizagem não
se resume a aquisição de conteúdos, mas implicará em insight (reflexão) sobre a
própria experiência (convivência) e em mudança de postura (ação) nas relações do
sujeito com o mundo.
117
Figura 01 – Dimensões do grupo
CONVIVÊNCIA
Contexto
REFLEXÃO
AÇÃO
Fonte: Elaboração do autor a partir de AFONSO; ABADE; SILVA, 2009.
Para manejar essas dimensões é preciso trabalhar com o processo grupal e
tudo o que ele implica em termos de fases, resistências, formas de comunicação e
de cooperação, processos decisórios e dessa forma outro elemento teórico
importante para a compreensão da Oficina de Intervenção Psicossocial se relaciona
aos vetores do processo grupal.
Conforme salienta Ogioni et al (2009) eles precisam ser compreendidos como
“pares de oposição dialética,
Isto é, para cada categoria existe outra, oposta e contraditória, que ajuda a
configurar um campo de intervenção no grupo. Por exemplo: a cooperação no
grupo está dialeticamente relacionada à competição. Assim, quando se
pretende ajudar a construir práticas de cooperação, é preciso perceber e
discutir (ao invés de negar) as formas de competição e rivalidades presentes,
compreender o seu sentido, construir com o grupo respostas a esses conflitos
e formas possíveis de cooperação (OGIONI et al, 2009, p. 105).
Os
vetores
do
processo
grupal
são
nomeados
como
de
afiliação/pertencimento, comunicação, cooperação, pertinência, aprendizagem e tele
e aprentaremos breves descrições de cada um deles conforme proposto por Ogioni
et al (2009).
O primeiro vetor é a Afiliação, compreendida enquanto o primeiro grau de
identificação com a tarefa e com o grupo e que no momento seguinte evolui para a
noção de pertencimento onde há um maior grau de identificação e integração grupal,
permitindo a elaboração da tarefa;
118
O vetor da Cooperação representa a implicação com as atividades do grupo,
a troca de vivências e experiências se destaca e também aparecem os elementos
relacionados à distribuição de poder entre os participantes do grupo.
Pertinência é o vetor que representa a coerência no grupo em torno da tarefa
à medida que “participantes constroem saídas para as suas dificuldades, de maneira
criativa e contextualizada, manejando limites e possibilidades nas situações
enfrentadas” (OGIONI et al, 2009).
O vetor Comunicação é fundamental nesse processo de interação grupal uma
vez que a produção de sentido esta diretamente correlacionada ao ato de
comunicar, podendo ser verbal, pré-verbal ou gestual. A comunicação diz respeito
não apenas à fala, mas à forma como alguém se faz presente no grupo.
A Aprendizagem é caracterizada por uma mudança qualitativa do grupo,
implicando em criatividade, resolução das ansiedades e uma adaptação ativa à
realidade vivida.
E finalmente o último vetor se refere a Tele, isto é o clima, o vínculo de
confiança em que se desenvolve o grupo, resultado de uma transferência positiva ou
negativa para trabalhar a tarefa grupal (OGIONI et al, 2009).
De forma esquemática podemos visualizar os pares de oposição dialética dos
vetores no Quadro 02 abaixo:
119
Quadro 02 - Pares de oposição dialética dos vetores do proceso grupal.
VETORES
PARES DE OPOSIÇÃO
O desejo de cada Versus
participante
AFILIAÇÃO/PERTENCIMENTO
de
reconhecido
membro
aos
O
ser reconhecimento
como grupo
de
identificado singular
objetivos
pelo
um
desejo
em
cada
do participante;
grupo;
Construção
PERTINENCIA
de Versus Conformismo;
autonomia
e
protagonismo;
Construção
de Versus
Dificuldades
contextos de diálogo, históricas,
COMUNICAÇÃO
participação
sociais,
e culturais, intersubjetivas
significação;
e
subjetivas
de
comunicação;
Necessidade e desejo Versus
COOPERAÇÃO
de
cooperar
Relações
de
para competição no interior do
construir um projeto projeto coletivo;
em comum;
Interesse e o desejo Versus Dificuldades para
de
APRENDIZAGEM
aprender
assuntos
tanto aprender e dificuldades
técnicos para se posicionar como
quanto vivenciais;
alguém que tem o direito
a
aprender
e
a
capacidade de aprender;
Disposição para agir Versus
TELE
em conjunto ;
Falta
de
confiança no vínculo e
no projeto grupal;
Fonte: Elaboração do autor a partir de Ogioni et al, 2009.
O movimento destes vetores acontece de forma espiralada dentro do grupo,
sendo a imagem de ‘cone invertido’ a representante gráfica dessa noção em que há
na superfície do cone conteúdos explícitos e na saída conteúdos implícitos.
120
Uma vez apresentados os conceitos principais da Oficina de Intervenção é
preciso debruçar sobre a sua forma de realização e para tanto discutiremos a
Análise da Demanda, Pré-análise, Foco, Enquadre e papel da Coordenação.
A Análise da Demanda é o momento em que o profissional precisa decodificar
a demanda do grupo (e também do território) (AFONSO, L. ABADE, F.& SILVA, M.V,
2009). Na presente proposta a decodificação da demanda implica na habilidade de
identificar o que não está explicito e para isso é fundamental a articulação com o
contexto sócio cultural para interpretá-la e propor um trabalho assertivo aos
participantes. Podemos considerar que a análise da demanda estaria intimamente
relacionada ao afiançamento da segurança de acolhida da PNAS naquilo que ela
representa enquanto decodificação das demandas da população em oferta de
serviços.
A fase de Pré Análise consiste no levantamento de dados e aspectos
importantes das questões apontadas na demanda que poderão ser relevantes para
o trabalho na Oficina (AFONSO; ABADE; SILVA, 2009). Pensamos que é nessa fase
que o profissional é motivado a conhecer melhor os objetivos de sua politica de
atuação e os demais elementos que transversalizam as demais politicas que se
relacionam
à
demanda
apresentada.
A
capacidade
de
compreensão
de
complexidade dos fenômenos sociais é exigida, sendo terreno fértil para práticas
intersetoriais e o estabelecimento de elos na rede, uma vez que a própria noção de
intervenção psicossocial demanda a articulação de vários ângulos.
Fica aparente a aproximação dessa fase com os elementos de planejamento
e a coordenação do grupo é substancialmente exigida. Geralmente é nessa fase que
se encontram os equívocos de execução, pois muitas vezes elementos de
institucionais se apresentam como entrave.
O foco representa o tema geral da Oficina, é em torno dele que serão
elaborados os temas geradores que ajudarão a compor o trabalho. Ao passo que o
enquadre remete aos aspectos formais do grupo, como número e tipo de
participantes, o contexto institucional, o local, os recursos disponíveis, o número de
encontros (AFONSO; ABADE; SILVA, 2009). Ou seja, é preciso preparar uma
estrutura
para
o
trabalho
e
essa
estrutura
precisa
estar correlacionada
121
especialmente com a fase de pré analise para que a materialização da oficina seja
assertiva aos anseios do território e da política pública na qual se opera.
A função de coordenação do grupo precisa ser compreendida enquanto
agente de facilitação e mobilização dos processos envolvidos na situação grupal e
para tanto demanda certo conhecimento teórico quanto as fases e vetores do
processo grupal. A relação deste com o grupo precisa ser horizontalizada já que a
sua função é mediar no grupo os processos de comunicação e aprendizagem para
que as respostas sejam forjadas, construídas entre os participantes (AFONSO;
ABADE; SILVA, 2009). Esse ponto é de extrema relevância, pois a forma como a
coordenação se porta diante do grupo está relacionada à sua concepção de
proteção social, cidadania, família, pobreza e exclusão social, portanto relacionada à
sua forma de conceber os fenômenos sociais.
Em relação ao trabalho social com famílias as estratégias de intervenção
devem levar em consideração as influências da evolução histórica do conceito de
família, o contexto politico e institucional no qual estamos inseridos (ITABOARÍ,
2005).
Afonso (2010), ao realizar levantamento quanto às práticas metodológicas de
trabalho com famílias no âmbito do PAIF, salienta que os grupos não podem se
limitar a intervenções feitas no âmbito socioeducativo, sem fazer articulação entre os
princípios da PNAS e as estratégias adotadas para alcançá-los. Os processos
subjetivos dos participantes dos grupos, das famílias, não podem ser priorizados
sem correlaciona-los com os fatores socioculturais e estruturais presentes, correndose o risco de se criar um efeito de “quase culpabilização” dos participantes, pois as
mudanças precisam encontrar ancoragem em formas mais tangíveis de apoio
socioeconômico e cultural (AFONSO, 2010).
Propomos para fins didáticos uma matriz de raciocínio que represente
esquematicamente o discutido e auxilie na compreensão e operacionalização das
fases da OIP.
122
Quadro 03 - Matriz de operacionalização das fases da OIP
ANALISE DA DEMANDA
Análise da realidade a ser transformada
PRE ANÁLISE
Definição dos objetivos e formas de atuação
FOCO
Áreas a serem trabalhadas,
ENQUADRE
Identificação do público, de recursos
necessários: Financeiros, humanos, materiais
COORDENAÇÃO
Implantação
Fonte: Elaboração do autor
A Oficina de Intervenção Psicossocial se apresenta como uma metodologia
relevante para o desenvolvimento do trabalho social com famílias nas politicas
públicas, incluindo a politica de assistência social, uma vez que seus pressupostos
teóricos e metodológicos possuem afinidade com as mudanças introduzidas pela
Constituição Federal de 1988, pela LOAS (1993) e pela PNAS (2004) como a
centralidade do território, interdisciplinaridade e
intersetorialidade, à medida que
favorece os vínculos entre os participantes, a reflexão sobre o cotidiano e o
protagonismo (AFONSO, 2010).
Ao adequarmos metodologias a um determinado cenário de intervenção,
principalmente ao contexto das políticas públicas, no caso a politica de assistência
social, algumas adaptações e construções precisam ser realizadas. Um exemplo se
refere à necessidade de criação de mecanismos de monitoramento e avaliação
dessa metodologia atrelados às diretrizes da Política de Assistência Social. Como
forma de contribuir para a ampliação do debate apresentaremos, na seção seguinte,
uma proposta de monitoramento da metodologia de OIP no contexto da politica de
Assistência Social.
123
3.4.2 Gestão do trabalho com Grupos no PAIF
O trabalho social com famílias desenvolvido através das Oficinas de
Intervenção Psicossocial, enquanto uma possibilidade de atuação no campo da
Politica de Assistência Social demanda formas de monitoramento e avaliação para
uma fidelização aos princípios e diretrizes da PNAS na medida em que elementos
de gestão relativos ao acompanhamento da intencionalidade, qual o tipo de
cidadania elas fomentam, e da qualidade da oferta de serviços sejam debatidos e
explicitados.
Não basta apenas ‘fazer grupos no CRAS’ é preciso uma clareza na
compreensão do porquê a estratégia coletiva é relevante neste contexto e qual
oferta de serviço à população ela se destina.
Ao analisarmos as recentes
orientações sobre do trabalho com famílias no PAIF é notória a ênfase depositada
na intervenção coletiva com as famílias, uma vez que parte-se do pressuposto de
que “os membros familiares, se realizam no grupo familiar, ao passo que as famílias
se percebem nos contextos comunitários e territoriais em que estão inseridas, ou
ainda na interação com suas redes (que podem não estar no mesmo território)”
(BRASIL, 2012 b p. 24).
Os objetivos das oficinas no âmbito do PAIF são a (1) contextualização
situações de vulnerabilidade e risco através da (2) reflexão sobre direitos sociais,
proporcionando uma nova compreensão e (3) interação com a realidade vivida,
negando-se a condição de passividade e (4) favorecendo processos de mudança e
de desenvolvimento do protagonismo e da autonomia diante de riscos e
vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2012b). Essa entrega, um tanto quanto abstrata,
precisa ser mensurada para que esses elementos sejam traduzidos em parâmetros
objetivos para a mensuração e qualificação do PAIF, produzindo substratos
relevantes à vigilância socioassistencial23 no SUAS.
23
A vigilância socioassistencial é uma das funções do SUAS e deve produzir apoio efetivo às
atividades de planejamento, gestão, monitoramento, avaliação e execução dos serviços
socioassistenciais, imprimindo caráter técnico à tomada de decisão; de contribuir para a efetivação do
caráter preventivo e proativo da política de assistência social, assim como para a redução dos
agravos, fortalecendo a função de proteção social do SUAS (BRASIL, 2004).
124
Diante do explicitado o presente capítulo visa apresentar parâmetros para
monitoramento da Oficina de Intervenção Psicossocial no âmbito do PAIF. Não é
seu objetivo apresentar uma discussão sobre indicadores e nem tão pouco esgotar
o debate, apenas apresentamos alguns ensaios quanto ao exercício dessa
construção a partir dos achados da pesquisa de campo, de experiências vivenciadas
no cotidiano no acompanhamento às equipes técnicas e no trabalho com o
CRAS/PAIF.24
3.4.3 Elementos referentes aos aspectos formais, dinâmicos e transversais nas
oficinas
Os elementos formais são aqueles referentes às características que organizam
o grupo, ou o chamado “enquadre”, tais como número de participantes,
periodicidade, tempo de reunião, etc. São quantificáveis e nesse sentido são
importantes para o acompanhamento do desenvolvimento de grupos, no serviço, a
curto, médio e longo prazo.
Geralmente estes são os elementos mais habitualmente monitorados na gestão
do trabalho com grupos, porém o uso apenas dos aspectos formais do grupo não os
interligam ao contexto institucional ao qual se aplicam. Sendo assim outras
dimensões precisam ser avaliadas e dessa maneira propomos que elementos
dinâmicos sejam considerados.
Os elementos dinâmicos dizem respeito ao processo grupal, envolvendo tanto
a tarefa interna quanto a tarefa externa. Para avaliar a oficina, foram escolhidos
fatores dinâmicos que são relevantes para os objetivos do PAIF. Procurou-se fazer
uma correlação entre: (1) os objetivos da PNAS que podem ser trabalhados através
do grupo, (2) os elementos para o grupo na sua especificidade dentro da Proteção
Social Básica (3) os vetores do processo grupal, conforme a teoria do grupo
24
Essa discussão teve inicio a partir da consultoria prestada a Prefeitura de Belo Horizonte relativa a
execução de grupos com famílias em situação de descumprimento de condicionalidades do Programa
Bolsa Família no Serviço Regional de Atenção Básica à Familia –SRABF durante o ano de 2012 pela
profa. Drª. Lucia Afonso e que motivou a entrada da pesquisadora no Mestrado Profissional de
Gestão Social e Desenvolvimento Local –UNA , bem como pelas reflexões desenvolvidas no percurso
da dissertação.
125
operativo e que servem para acompanhar e avaliar o grupo. O quadro 04 abaixo
sistematiza essas escolhas:
Quadro 04 - Quadro de correspondência entre os indicadores os objetivos da
PNAS (1ª coluna), os vetores do processo grupal (2ª coluna) e fatores
dinâmicos da oficina (3ª. coluna).
1. OBJETIVOS DA
PNAS
Participação
2. DINÂMICOS DAS
OFICINAS NO PAIF
Participação dos usuários
3. VETORES DO
PROCESSO GRUPAL
Pertencimento
Desenvolvimento
de
habilidades e do Capital
Social
Desenvolvimento
de
habilidades e de Capital
Social
Vínculo usuário-serviço
e vínculo usuário-SUAS
Troca de experiências
Comunicação
Ampliação
da
informação;
Desenvolvimento
de
percepção dos direitos.
Sensibilização
para
enfrentamento
de
vulnerabilidades
e
protagonismo social;
Acolhida, Inserção na
rede,
encaminhamentos,
apoio ao protagonismo
e aos projetos de
enfrentamento
de
vulnerabilidades e de
desenvolvimento
de
aquisições
dos
indivíduos
e
das
famílias.
Problematização
questões
(relativas
direitos);
Vínculo grupal
participantes)
(entre
os Cooperação
Vínculo coordenação-grupo
Tele
das Aprendizagem
aos
Acompanhamento
das Pertinência
famílias a partir do grupo;
Fonte: Elaboração do autor
Os fatores dinâmicos são qualitativos e podem variar dentro de um padrão de
qualidade. Apresentam-se correlacionados, mas, ao mesmo tempo, cada grupo
pode, em seu processo, desenvolver melhor um ou mais elementos do que outros.
Por exemplo, um grupo pode ser muito dinâmico na troca de experiências, mas
pouco dinâmico no que diz respeito à elaboração de saídas para o enfrentamento
126
das vulnerabilidades. Assim, é necessário adotar uma escala de avaliação que
permita uma codificação, que no nosso caso varia entre ““(0) nada), “(1) pouco, “(2)
muito” e (3) totalmente”.
Quadro 05 - Matriz para monitoramento das oficinas com famílias no âmbito
do PAIF
Matriz para monitoramento das Oficinas com Famílais no Ambito do PAIF
Dimensão
Item
Aspectos Dinamicos a considerar
Em uma escala
qualitativa:
0. Nada; 1. Pouco; 2.
Muito; 3. Totalmente
Tarefa interna
Desenvolvimento das relações no
Objetivos do grupo (por ex: refletir sobre violência doméstica)
e do grupo
Tarefa externa
Desenvolvimento dos objetivos da Por ex: desenvolvimento de capacidades; enfrentamento de 0. Nada; 1. Pouco; 2.
política de assitência social
vulnerabilidades; fortalecimento da função familiar, etc
Muito; 3. Totalmente
Enquadre
Escolha do enquadre
Boa escolha de aspectos “formais” como número de 0. Nada; 1. Pouco; 2.
participantes, periodicidade, duração dos encontros, etc.
Muito; 3. Totalmente
Coordenação dinâmica
Dinamismo (sem “carregar” o grupo) na proposição de 0. Nada; 1. Pouco; 2.
atividades, informações, etc.
Muito; 3. Totalmente
Coordenação democrática
Incentivo ao funcionamento democrático, manejo
dificuldades do grupo para desenvolver autonomia.
Acolhimento
Capacidade de empatia e vínculo, escuta qualificada
Facilitação do processo grupal
Promoção da interação no grupo e dos vetores do processo
Relação da
Coordenação com o Promoção da autonomia
Grupo
das 0. Nada; 1. Pouco; 2.
Muito; 3. Totalmente
0. Nada; 1. Pouco; 2.
Muito; 3. Totalmente
0. Nada; 1. Pouco; 2.
Muito; 3. Totalmente
Apoio às iniciativas do grupo, apoio às lideranças positivas,
0. Nada; 1. Pouco; 2.
incentivo aos projetos, promover a auto-confiança e o
Muito; 3. Totalmente
protagonismo do grupo.
Respeito ao grupo e aos indivíduos quando na aplicação de
Escolha e uso de técnicas e técnicas, técnicas auxiliam a compreensão e a reflexão, auxiliam 0. Nada; 1. Pouco; 2.
atividades
na interação e no sentimento de pertencimento e nos demais Muito; 3. Totalmente
vetores do processo grupal.
Confiança e estímulo mútuo, capacidade de abordar conflitos e
Vínculo entre a coordenação e o
0. Nada; 1. Pouco; 2.
dificuldades sem desqualificar ou “excluir” os participantes e sem
grupo
Muito; 3. Totalmente
paralisar o processo do grupo.
Efeitos da participação no grupo sobre as famílias e o contexto,
Impacto positivo/negativo do
0. Nada; 1. Pouco; 2.
impactos do grupo na comunidade, contribuições do grupo para
grupo sobre o contexto
Muito; 3. Totalmente
o trabalho social no território.
Relação entre Grupo
Apoio institucional, Apoio das famílias e outros atores
e Contexto
Impacto positivo/negativo do correlacionados, dificuldades encontradas para a realização do 0. Nada; 1. Pouco; 2.
contexto sobre o grupo
grupo no contexto (de condições materiais até resistências em Muito; 3. Totalmente
nível local, etc).
Fonte: Elaboração do autor
Quantos aos elementos dos fatores transversais, eles buscam estabelecer uma
conexão mais clara entre a eficácia do grupo e a política, visando responder à
questão: é eficaz utilizar Oficinas no âmbito da Proteção social Básica? Quais são os
127
possíveis efeitos da utilização dessa forma de intervenção a longo prazo? Eles
estariam relacionados às aquisições sociais esperadas no PAIF?
Nas diretrizes oficiais do MDS, o objetivo da politica de assistência social estão
correlacionado ao afiançamento das seguranças sociais25 que são compreendidas
como “as garantias sociais, que devem nortear todas as ações da política de
assistência social, buscam assegurar a concretização de alguns direitos sociais
reconhecidos pelo Estado brasileiro (BRASIL, 2012a p.62). Ou seja, o afiançamento
das seguranças representaria a resolutividade e a efetividade dos serviços, portanto
a sua entrega enquanto politica pública.
No texto da Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais (BRASIL,
2009) encontramos a correspondência26 de uma serie de aquisições sociais em
relação às seguranças a serem afiançadas pelos serviços, aqui no caso em análise,
o PAIF como “medidas da resolutividade e efetividade dos serviços, a serem
aferidas pelos níveis de participação e satisfação dos usuários e pelas mudanças
efetivas e duradouras em sua condição de vida, na perspectiva do fortalecimento de
sua autonomia e cidadania (BRASIL, 2009 p. 5). Mas como mensurar?
Essa discussão não é tão fácil como possa aparecer, pois conforme já
indagava Bronzo (2005), ao analisar as diferentes concepções de pobreza e as
estratégias para sua mensuração “Que elementos devem ser considerados, ainda
que não sejam por si só suficientes, de modo a viabilizar o desenvolvimento de
estratégias efetivas para o enfrentamento da pobreza e da vulnerabilidade social?”
(BRONZO, 2005 p.14). E ampliando a discussão, como as questões relativas à
sustentabilidade das ações do PAIF, compreendidas como (1) condições
institucionais para realização das atividades, (2) o diagnóstico local, (3) o
planejamento estratégico e (4) a articulação intersetorial, interferem na entrega final
do serviço e consequentemente na sua mensuração?
25
As seguranças são: a acolhida, o convívio familiar e comunitário, a renda, o desenvolvimento da
autonomia e a sobrevivência a riscos circunstanciais (BRASIL, 2004)
26
São exemplos de aquisições a serem afiançadas aos usuários do PAIF: em relação a segurança de
acolhida – “Ter acolhida suas demandas, interesses, necessidades e possibilidades”; em relação a
segurança de convívio familiar e comunitário – “Vivenciar experiências que contribuam para o
estabelecimento e fortalecimento de vínculos familiares e comunitários”; em relação a segurança de
autonomia –“ Vivenciar experiências que contribuam para o estabelecimento e fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários” (BRASIL, 2009 p.8).
128
A discussão sobre aquisições sociais propostas para o PAIF, a nosso ver
encontram-se mais em nível ideacional do discurso da assistencial social. O
desenvolvimento do SUAS e a literatura acadêmica disponível 27, até o presente
momento, ainda não foram capazes de produzir parâmetros para uma indicação
mais concreta quanto a mensuração das aquisições sociais, mas há horizontes
extremamente favoráveis, conforme o identificamos nas diretrizes para o
aperfeiçoamento do SUAS propostas pela Norma Operacional Básica 2012.
Contudo a tensão existente no campo discursivo da assistência social, já
debatida nos capítulos 1 e 2 em relação à conexão argumentativa robusta com o
conceito de proteção social, aparece neste momento dado que a fragilidade de
compreensão da oferta especifica da politica de assistência social produz
consequentemente uma das causas da sua fragilidade interna e diante das outras
politicas publicas do ponto de vista acional do discurso.
Ao propormos os fatores transversais de monitoramento das oficinas com
famílias estamos procurando estabelecer uma amarração entre os fatores formais do
grupo e os seus elementos dinâmicos em relação ao funcionamento da politica de
assistência social. A fim de que ao estabelecermos essa conexão entre os fatores
que ligam o processo grupal aos objetivos da politica procuramos correlaciona-los ao
efeito que essa metodologia de intervenção gera para os participantes, nos âmbitos
individuais, familiares e comunitários. Evidentemente que esses efeitos precisam
estar ligados ao diagnóstico tanto social como local, ao planejamento e
acompanhamento das ações e as interfaces intersetoriais necessárias.
E quando discutimos elementos de monitoramento para as oficinas com
famílias no PAIF essas tensões ganham mais força, pois atravessam diretamente o
objeto de análise. Portanto é preciso desatar esses nós para que possamos propor
com concretude elementos mensuráveis para os fatores transversais das oficinas.
27
Contudo ressaltamos o trabalho de BRONZO, (2011) Efeitos de programas de proteção social
sobre aspectos menos tangíveis da pobreza. – Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte, 2011.
129
3.5 Considerações Finais
No presente capitulo, procuramos apresentar nossas contribuições técnicas
diante dos desafios do trabalho social com famílias no âmbito do PAIF, com o foco
no planejamento e monitoramento das oficinas com famílias.
A compreensão de que a realidade social vivenciada por indivíduos, famílias e
territórios é reflexo de contextos sociais desiguais e, dessa forma, pode ser
compreendida como expressão da questão social, foi o norte adotado para
correlacionar e destacar a Oficina de Intervenção Psicossocial (AFONSO, 2000)
como metodologia convergente com a intervenção nesse cenário.
Para tanto, recorremos a breves considerações sobre o território, participação
social e ampliação de capital social, visando dar sustentação ao papel que os grupos
assumem no desenho metodológico do PAIF, bem como
compreensão
intersetorial
e
interdisciplinar
dos
para contribuir com a
fenômenos
sociais
em
correspondência com as possibilidades de transformação social que essa
metodologia pode produzir.
Procuramos discutir a importância estratégica que essas atividades assumem
como forma de intervenção social e destacar as contradições que distintas
concepções de proteção social, família e cidadania podem trazer para os objetivos
de emancipação social e ampliação da cidadania.
Como forma de contribuir para a ampliação das reflexões sobre o trabalho
social com famílias no PAIF propusemos uma articulação entre a teoria de OIP
conforme estabelecido por Afonso (2000) em relação aos objetivos e diretrizes do
SUAS, em especial do PAIF/CRAS (BRASIL, 2010; BRASIL, 2012).
Discutimos a correspondência entre os indicadores da PNAS, os vetores do
processo grupal e os fatores dinâmicos das oficinas no PAIF, a fim de imprimir maior
conexão entre a teoria de OIP e o seu contexto de intervenção na politica de
assistência social. E, como resultado, apresentamos uma matriz de monitoramento
das oficinas no âmbito do PAIF.
Na continuidade, problematizamos a necessidade de mensuração dos efeitos
que as oficinas com famílias podem produzir em relação à superação de
vulnerabilidades e à materialização de uma cidadania emancipatória, lançando
130
questões quanto à sustentabilidade das ações, que requer (1) condições
institucionais para realização das atividades, (2) articulação com um diagnostico
local, (3) articulação com um planejamento estratégico e (4) articulação intersetorial.
Enfatizamos que todos esses fatores, e não apenas as metodologias de trabalho
internas ao grupo, interferem na entrega final do serviço do PAIF.
Longe de ter a pretensão de esgotar a presente discussão, buscamos
desenvolver subsídios, teóricos e metodológicos para a ampliação do debate, na
busca por contribuir com o aperfeiçoamento do Sistema Único de Assistência Social,
especialmente do PAIF, e por acreditarmos no seu papel estratégico para a
consolidação do paradigma da garantia de direitos.
131
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente dissertação se propôs a investigar o campo discursivo composto
pelas concepções e práticas de trabalho social com famílias no Sistema Único de
Assistência Social – SUAS, com ênfase no Serviço de Proteção e Atendimento
Integral à Família (PAIF).
Através de revisão teórica sobre as concepções de proteção social, que
emergem após a constituição Federal de 1988 (CF1988), procuramos fundamentar
nossas análises identificando como as diferentes visões de proteção social se
refletem na Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e no Sistema Único de
Assistência Social (SUAS). Nesse sentido, buscamos explicitar os diálogos e
conflitos entre cidadania e participação social à medida que consideramos que as
distintas visões de proteção social se correlacionam à produção de tipos de
cidadão em um movimento dialético entre discurso e prática social, conforme
proposições teóricas da Análise Critica do Discurso segundo Norman Fairclough
(2001).
A análise dos dados da pesquisa possibilitou a explicitação das tensões
presentes no campo discursivo da assistência social, em especial do PAIF, através
da identificação de consensos e dissensos em relação às categorias de (a) Proteção
Social, família e Cidadania, (b) Bases e condições socioinstitucionais para a
realização do trabalhos social com famílias e (c) Interconexões entre as diretrizes
nacionais e as condições locais existentes para a execução do PAIF. Buscamos
correlacionar estas tensões com as distintas visões de proteção social e as tensões
entre o paradigma assistencialista e da garantia de direitos, existentes no campo
discursivo analisado.
Em relação à categoria de analise ‘Proteção Social’, houve identificação de
duas tensões significativas, a saber: (1) uma redução da proteção social ao campo
da politica de assistência social, (2) uma visão de proteção social que produz uma
cidadania ‘mínima’.
Essas tensões explicitam que as disputas ideológicas entre distintos projetos
societários ainda se fazem presentes e que, na tentativa de contrapor esses projetos
em prol de uma assistência social vinculada ao campo dos direitos sociais, a
132
argumentação discursiva produziu uma segunda tensão. Isto é, acabou por
estabelecer uma conexão argumentativa robusta entre a assistência social e a
proteção social, que ficou parecendo restrita ao campo da assistência social. Não
obstante o estranhamento que essa conclusão pode gerar, é preciso atentar que
restringir a proteção social à assistência social é uma das bases (mesmo que não
seja a única) da fragilidade própria da política e, ainda, de sua fragilidade diante das
outras políticas públicas.
Essa tensão emerge, ainda que de forma tácita, quando na análise dos
dados, aparecem reinteradamente dificuldades na articulação intersetorial. Os
operadores da politica de assistência social se sentem confusos, do ponto de vista
operacional, quanto ao seu papel dentro de um modelo mais ampliado de proteção
social, tendendo a deslanchar ações isoladas e desconectadas dos demais atores,
ao passo que também absorvem para si, demandas e responsabilidades de outras
politicas públicas. Essas tensões produzem, especificamente no trabalho social com
famílias do PAIF, um desvio da dimensão de atenção integral em relação à
dimensão de atenção totalizante da intervenção.
Em relação à categoria ‘Família’ constatamos a incorporação satisfatória do
conceito de família mais abrangente e flexível, considerando os múltiplos arranjos
possíveis, contudo identificamos tensões quanto às concepções relativas às funções
familiares ainda associadas ao modelo tradicional de família. Alertamos que esse
tensionamento pode produzir efeitos variados na execução do trabalho social com
famílias à medida que as ações técnicas reforcem uma visão economicista de
proteção social e/ou contribuam para a manutenção do paradigma assistencialista,
não produzindo uma convergência com a visão a defesa da cidadania e da
emancipação de indivíduos, famílias e territórios.
A categoria de análise ‘Cidadania’ foi a que apresentou uma das análises
mais expressivas dessa pesquisa, pois constatamos que, ainda que seja um termo
utilizado com frequência e constância argumentativa, apresenta-se, como construto
social, obscurecido. Ou seja, não fica clara a sua articulação como entrega de
serviço e metodologia de intervenção. Esse achado foi de fundamental relevância
para a análise proposta nesse trabalho, visto que a cidadania, como categoria que
reflete um ‘vir a ser’ dentro do SUAS, sofre impacto relativo à ambivalência entre as
133
visões de proteção social economicista, de desenvolvimento humano e de
desenvolvimento social.
Identificamos, nos dados da pesquisa, que a visão de desenvolvimento
humano é a mais predominante no campo acional do discurso sobre cidadania,
ainda ligada a uma cidadania assistida. No entanto, merece destaque a busca pelo
paradigma emancipatório e da visão de desenvolvimento social, tanto nas diretrizes
oficiais do MDS como no que se refere à busca dos profissionais que operam o
PAIF, seus esforços por construir a reflexão e a prática do trabalho social com
famílias, ou seja, a prática dos atores sociais nas dimensões ideacionais e
relacionais discursivas.
Atualmente a cidadania produzida no PAIF se mostra
ambivalente entre a cidadania assistencialista e a emancipatória, conforme
definições de Demo (1995).
Em relação à categoria ‘Condições socioinstitucionais locais de execução do
PAIF’, constatamos que o desenho organizacional do município, bem como disputas
de poder entre compreensões locais referentes à forma como o trabalho social com
famílias deve ser materializado nos territórios, geram fortes tensões quanto à
identidade local da politica de assistência social, especialmente do CRAS/PAIF, visto
que, na prática, o Programa BHCidadania tem se mostrado mais como um
concorrente do que como um aliado. Isto produz, a nosso ver, um enfraquecimento
da identidade institucional da assistência social local e da capacidade de articulação
intersetorial, impactando diretamente a qualidade do serviço ofertado, uma vez que
a entrega do PAIF está intimamente ligada às demais políticas públicas.
E finalmente, na categoria ‘Interconexões existentes entre as diretrizes para o
trabalho social com famílias e as condições locais’, constatamos haver um terreno
fértil e profícuo para a explicitação dos debates, visto que os elementos identificados
estão em cooperação dentro do campo discursivo. Cabe aos gestores locais
fomentar os processos de transformação discursiva para que os mesmos sejam
coerentes com a visão de proteção social e convergentes com o paradigma da
garantia de direitos. Esse ponto é fundamental, pois é dele que depende a criação
de consensos em torno da emancipação social que poderá se refletir em todos os
níveis, da gestão à execução do trabalho com famílias no PAIF, especialmente em
134
relação às estratégias de planejamento e monitoramento das atividades,
contribuindo para consolidar a sua identidade no campo das politicas sociais.
Como forma de contribuição, a partir da revisão teórica realizada e da análise
dos
dados,
propusemos
algumas
contribuições
teórico-metodológicas
para
planejamento e monitoramento das atividades coletivas, no âmbito do PAIF,
buscando construir uma interface entre a metodologia de Oficinas de Intervenção
Psicossocial (AFONSO, 2000) e os objetivos da PNAS. Assim sugerimos uma matriz
para o monitoramento das oficinas com famílias no PAIF.
Em seguida, problematizamos a necessidade de mensuração dos efeitos que
as oficinas com famílias podem produzir em relação à superação de vulnerabilidades
e à materialização de uma cidadania emancipatória, lançando questões quanto à
sustentabilidade das ações, cuja realização precisam de (1) condições institucionais
para realização das atividades, (2) articulação com um diagnóstico local, (3)
articulação com um planejamento estratégico e (4) articulação intersetorial. Esses
elementos, como concluímos, interferem na entrega final do serviço mais ainda do
que as metodologias internas aos grupos e atividades coletivas.
Ao buscarmos responder aos problemas inicialmente propostos na pesquisa,
constatamos que o trabalho social com famílias no PAIF é ferramenta fundamental
para a superação de políticas compensatórias e emergenciais, tradicionalmente
construídas na história do Brasil, desde que se consiga estabelecer um trabalho de
diálogo e superação dos tensionamentos entre as distintas visões de proteção
social, trazendo mudanças na prática social e não apenas nos discursos.
O debate aqui apresentado não esgota a discussão, mas objetivou oferecer
uma problematização critica e traçar apontamentos que podem ser uteis para a
construção de um Sistema Único de Assistência mais fortalecido e convergente com
a sua concepção fundante: garantir que a assistência social seja uma política pública
estatal que opere em prol da garantia de direitos de indivíduos, famílias e territórios,
contribuindo para uma sociedade mais justa e equitativa.
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SOUZA, Marcelo Medeiros Coelho de. A importância de se conhecer melhor as
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SPOSATI, Aldaíza de Oliveira. Mínimos Sociais e Seguridade Social: uma revolução
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SPOSATI, Aldaíza de Oliveira. Modelo Brasileiro de Proteção Social NãoContributiva. In BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à
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2012 .
YIN, Robert K. Estudo de Caso: planejamento e métodos. 2.ed. São Paulo:
Bookman, 2001.
144
145
APENDICES E ANEXOS
APÊNDICE A – Relação de documentos oficiais sobre o trabalho social com famílias
no âmbito do PAIF
1. BRASIL. Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). Lei 8724/1993.
Brasília. 1993.
2. BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à Fome (MDS)
Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Brasília. 2004.
3. BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e do Combate à Fome (MDS).
Norma Operacional Básica (NOB/SUAS). Brasília. 2005.
4. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria
Nacional de Assistência Social (SNAS). Proteção Básica do Sistema Único
de Assistência Social. Orientações para o acompanhamento das famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família no âmbito do Suas. Brasília:
MDS, 2006.
5. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Orientações Técnicas: Centro de Referência de Assistência Social –
CRAS. Brasília: MDS, 2009.
6. BRASIL. Comissão Intergestores Tripartite. Protocolo de Gestão Integrada
de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do
Sistema Único de Assistência Social - SUAS (Resolução n. 07, de 10 de
setembro de 2009). Brasília, MDS: 2009.
7. BRASIL. Conselho Nacional de Assistência Social. Tipificação Nacional de
Serviços Socioassistenciais (Resolução n. 109, de 11 de novembro de
2009). Brasília, MDS: 2009.
8. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
O CRAS que temos: O CRAS que queremos. Brasília,MDS: 2010.
9. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
Orientações Técnicas sobre o PAIF. Vol. 1. Tipificação Nacional dos
Serviços Socioassistenciais. Brasília, MDS: 2012.
146
10. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
Orientações Técnicas sobre o PAIF. Vol. 2. Trabalho Social com Famílias
do Serviço de Proteção e Atendimento. Integral à Família - PAIF. Brasília,
MDS: 2012
11. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
Norma Operacional Básica (NOB/SUAS). Brasília. 2012.
147
APÊNDICE B - Roteiro da entrevista semi estruturada:
1. Qual é a sua concepção de proteção social, família e cidadania? Como você vê a
relação entre elas?
2. Na sua visão quais os objetivos e diretrizes do PAIF?
3. Quais os documentos de orientação técnica que vocês têm utilizado para embasar
a sua prática do Trabalho social com famílias no PAIF? Quais são mais
orientadores? Geralmente como você tem acesso a eles?
4. Que metodologias de TSF têm sido utilizadas por você e por sua equipe na
execução do PAIF relacionadas ao trabalho realizado com indivíduos, grupos,
famílias e com o território. Dê exemplos.
5. Essa(s) metodologia(s) tem contribuído para a materialização dos objetivos e
diretrizes do PAIF?
6. Quais as dificuldades, potencialidades e desafios vocês têm encontrado para
cumprir os objetivos do TSF no PAIF aqui no seu CRAS?
7. Exemplifique como o contexto socioinstitucional, (politica de assistência social do
município, infraestrutura, características do território, dentre outros fatores) que
influenciam a prática do TSF, no que se refere a práticas metodológicas e
concepções de famílias.
8. Gostaria de acrescentar algo mais sobre o assunto?
148
APÊNDICE C – Roteiro para observação sistemática
1. Apresentação do corpus de análise/experiências analisadas
1.1 Descrição da atividade (Contexto de realização da atividade, tipo e quantidade
de famílias atendidas, características do território, e outros aspectos);
2. Abordagem da relação entre famílias, proteção social e política social
2.1 Concepção da relação política entre família e proteção social;
2.2 Concepção de “família” e de “matricialidade sociofamiliar”;
2.3 Concepção da relação entre a responsabilidade do Estado e a(s) família(s) na
busca de superação de vulnerabilidades;
3. Concepções, diretrizes e estratégias metodológicas
3.1 Relação entre o planejamento das atividades do trabalho com as famílias e as
demandas existentes no contexto de atuação, inclusive considerando: participação
das famílias; formas de registro; utilização de cadastros como apoio ao trabalho
social; existência de indicadores; resultados esperados e obtidos; avaliação dos
atores envolvidos sobre a experiência;
3.2 Atividades realizadas: (a) objetivos; (b) abordagens utilizadas; (c) concepções,
(d) tipo de atividades dirigidas a famílias e ao território; (c) relação proposta entre o
sentido, o tipo e a dinâmica interna das atividades desenvolvidas e os processos das
vulnerabilidades e de promoção de capital humano e de capital social, (d) relação
proposta entre a dimensão socioassistencial e socioeducativa, (e) vínculo entre as
famílias e a equipe técnica, (f) interdisciplinaridade das atividades e formas de
apropriação das metodologias dentro dos objetivos e diretrizes do PAIF, (g)
sustentabilidade do trabalho socioeducativo, (h) formas de participação dos
usuários.
149
APÊNDICE D – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido - Entrevista
Título da Pesquisa: “O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO ÂMBITO DA
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: Diálogos e conflitos no campo discursivo da
Assistência Social”
Nós, Fabiana Meijon Fadul e Maria Lúcia Miranda Afonso, aluna e professora
do Centro Universitário UNA, convidamos o (a) Sr. (a) para
participar de um
pesquisa que estamos realizando e que tem como finalidade analisar o campo
discursivo sobre o trabalho social com famílias
no Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF), no Centro de Referência da Assistência
Social (CRAS),
a partir da comparação entre três analisadores: (a) o discurso
expresso nas diretrizes e normativas nacionais, (b) as condições socioinstitucionais
municipais e locais para a implementação do serviço em Belo Horizonte e (c) o
discurso e a prática das equipes que desenvolvem o trabalho social com famílias no
PAIF em dois CRAS de Belo Horizonte.
Ao participar deste estudo o (a) sr. (a) contribuirá para a produção de novos
subsídios para o trabalho social com famílias no PAIF, no sentido de contribuir para
a superação de modelos assistencialistas e compensatórios, reforçando o
paradigma da garantia de direitos e da cidadania das famílias.
O (A) sr. (a) tem liberdade de desistir de participar e ainda deixar de continuar
participando em qualquer momento do trabalho, sem qualquer prejuízo para o (a) sr.
(a). Sempre que quiser, o (a) sr (a) poderá pedir mais informações sobre este
trabalho através do telefone da aluna e da professora e, se necessário por meio do
telefone do Comitê de Ética em Pesquisa da UNA.
Gostaria, então, que o (a) sr. (a) respondesse umas perguntas que lhe farei. E
que serão gravadas se assim o permitir. Seu nome não será mostrado em nenhum
momento. Sua participação neste trabalho não traz problemas legais e se sentir com
desconforto ou não quiser continuar respondendo às perguntas, poderá interromper
a entrevista ou deixar de continuar participando deste trabalho.
150
Os passos adotados neste trabalho obedecem aos Critérios da Ética em
Pesquisa com Seres Humanos conforme Resolução nº.196/96 do Conselho Nacional
de Saúde. Nenhum dos procedimentos usados oferece riscos à sua dignidade.
Toda a nossa conversa durante a entrevista é sigilosa e somente a aluna e a
professora terão conhecimento dos dados.
O (A) sr. (a) não terá nenhum tipo de despesa para participar deste trabalho,
bem como nada será pago por sua participação.
Após estas informações, pedimos o seu consentimento de forma livre
esclarecida para participar deste trabalho. Portanto, complete, por favor, os itens que
se seguem.
Obs: Não assine esse termo se ainda tiver dúvida a respeito.
Consentimento Livre e Esclarecido
Tendo em vista os itens acima apresentados, eu, de forma livre e esclarecida, deixo
claro que aceito participar deste trabalho. Declaro que recebi cópia deste termo de
consentimento, e autorizo a realização da entrevista e a divulgação dos dados
obtidos neste estudo.
Nome do Participante da Pesquisa: __________________________________
Assinatura do Participante da Pesquisa: ______________________________
Assinatura da Pesquisadora: _______________________________________
Assinatura da Orientadora: _________________________________________
Aluna: Fabiana Meijon Fadul (31) 3486-4134 ou (31) 8698-8098
Professora: Drª. Maria Lucia Miranda Afonso (31) 9613-8057
Comitê de Ética em Pesquisa: Rua Guajajaras, 175, 4o andar – Belo
Horizonte/MG Contato: email: [email protected]
151
APÊNDICE E – Termo de Consentimento Livre e Esclarecido – Observação
Sistemática
Título da Pesquisa: “O TRABALHO SOCIAL COM FAMÍLIAS NO ÂMBITO DA
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA: Diálogos e conflitos no campo discursivo da
Assistência Social”
Nós, Fabiana Meijon Fadul e Maria Lúcia Miranda Afonso, aluna e professora
do Centro Universitário UNA, convidamos o (a) Sr. (a) para
participar de um
pesquisa que estamos realizando e que tem como finalidade analisar o campo
discursivo sobre o trabalho social com famílias
no Serviço de Proteção e
Atendimento Integral à Família (PAIF), no Centro de Referência da Assistência
Social (CRAS),
a partir da comparação entre três analisadores: (a) o discurso
expresso nas diretrizes e normativas nacionais, (b) as condições socioinstitucionais
municipais e locais para a implementação do serviço em Belo Horizonte e (c) o
discurso e a prática das equipes que desenvolvem o trabalho social com famílias no
PAIF em dois CRAS de Belo Horizonte.
Ao participar deste estudo o (a) sr. (a) contribuirá para a produção de novos
subsídios para o trabalho social com famílias no PAIF, no sentido de contribuir para
a superação de modelos assistencialistas e compensatórios, reforçando o
paradigma da garantia de direitos e da cidadania das famílias.
O (A) sr. (a) tem liberdade de desistir de participar e ainda deixar de continuar
participando em qualquer momento do trabalho, sem qualquer prejuízo para o (a) sr.
(a). Sempre que quiser, o (a) sr (a) poderá pedir mais informações sobre este
trabalho através do telefone da aluna e da professora e, se necessário por meio do
telefone do Comitê de Ética em Pesquisa da UNA.
Gostaria, então, que o (a) sr. (a) autorizasse a nossa observação sistemática
durante as atividades realizadas no PAIF (atividades de acolhida, atividades com
famílias, atividades coletivas/comunitárias, visitas domiciliares, dentre outras). Seu
nome não será mostrado em nenhum momento. Sua participação neste trabalho não
traz problemas legais e se sentir com desconforto ou não quiser continuar, poderá
152
interromper a observação sistemática ou deixar de continuar participando deste
trabalho.
Os passos adotados neste trabalho obedecem aos Critérios da Ética em
Pesquisa com Seres Humanos conforme Resolução nº.196/96 do Conselho Nacional
de Saúde. Nenhum dos procedimentos usados oferece riscos à sua dignidade.
Toda a nossa conversa durante a entrevista é sigilosa e somente a aluna e a
professora terão conhecimento dos dados.
O (A) sr. (a) não terá nenhum tipo de despesa para participar deste trabalho,
bem como nada será pago por sua participação.
Após estas informações, pedimos o seu consentimento de forma livre
esclarecida para participar deste trabalho. Portanto, complete, por favor, os itens que
se seguem.
Obs: Não assine esse termo se ainda tiver dúvida a respeito.
Consentimento Livre e Esclarecido
Tendo em vista os itens acima apresentados, eu, de forma livre e esclarecida, deixo
claro que aceito participar deste trabalho. Declaro que recebi cópia deste termo de
consentimento, e autorizo a realização da observação sistemática e a divulgação
dos dados obtidos neste estudo.
Nome do Participante da Pesquisa: ___________________________________
Assinatura do Participante da Pesquisa: _______________________________
Assinatura da Pesquisadora: ________________________________________
Assinatura da Orientadora: _________________________________________
Aluna: Fabiana Meijon Fadul (31) 3486-4134 ou (31) 8698-8098
Professora: Drª. Maria Lucia Miranda Afonso (31) 9613-8057
Comitê de Ética em Pesquisa: Rua Guajajaras, 175, 4o andar – Belo
Horizonte/MG Contato: email: [email protected]
153
APENDICE F:
AFONSO, M. L. M.; VIEIRA-SILVA, M.; ABADE, F. L.; ABRANTES, T. M.; & FADUL,
F. M. A psicologia no Sistema Único de Assistência Social. Pesquisas e Práticas
Psicossociais, 7(2), São João del-Rei, julho/dezembro 2012.
Disponível em: http://www.ufsj.edu.br/portal2repositorio/File/revistalapip/Volume7_n2/Afonso,_Maria_Lucia_Miranda,_et_al.pdf
154
APENDICE G: FADUL, Fabiana Meijon, AFONSO. Maria Lucia Miranda.
Construção da Interdisciplinaridade no Território na Pnas: Exercícios para uma
Psicologia da Cidadania IN ROMAGNOLI, Roberta Carvalho e MOREIRA, Maria
Ignez Costa. o Sistema Único de Assistência Social - SUAS: a articulação entre
psicologia e o serviço social no campo da proteção social, seus desafios e
perspectivas Curitiba: Editora CRV, 2014