O LEGISLATIVO E O
ORÇAMENTO PÚBLICO
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Grécia: os fundamentos da democracia
moderna tiveram origem na Grécia antiga. Os
gregos foram os primeiros a viabilizarem uma
estrutura política capaz de permitir a
participação dos cidadãos na tomada de
decisões. No entanto, apenas os homens
livres eram considerados cidadãos.
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Século XVIII: a democracia representativa
ganha força com surgimento do processo
eleitoral e a consolidação da separação entre
Estado e sociedade.
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Democracia Direta: alguns autores defendem
que a única democracia legítima é a direta
com a participação de todos os cidadãos,
porém, o que se observa, na prática, é que tal
democracia só seria possível em pequenas
comunidades, mais homogêneas, com uma
diversidade de interesses reduzida e que não
suscitassem a necessidade de negociações
muito complexas.
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Democracia Representativa: A democracia
representativa não é adversária do ideal de
igualdade política, e sim uma alternativa
democrática para as sociedades de massas,
complexas e segmentadas em que vivemos.
A negociação dos diversos interesses da
sociedade moderna não pode ser realizada
por todos os seus membros por várias
razões, daí a necessidade de representação.
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O Poder Legislativo é a instituição que melhor
personifica a esfera pública, uma vez que tem
a missão de atuar como uma caixa de
ressonância dos anseios populares na busca
da construção do interesse coletivo.
Pode ser conceituado como um instituição
representativa de diversas correntes da
opnião pública e da vontade popular, com
poder de discussão e voto.
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No entanto, o parlamento vem enfrentando
diversas críticas sobre sua forma de atuação.
Tal fato vem ocorrendo em praticamente todo
o mundo, porém, na América Latina, e
especificamente no Brasil, esse fenômeno
tem se verificado de forma acentuada.
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Realizada uma pesquisa, pelo Consórcio
Ibero-Americano
de
Investigação
de
Mercados e Assessoramento, que revelou que
a confiança no Parlamento no Brasil fica na
faixa entre 10% e 19%, enquanto que em
Portugal e na Espanha o índice de confiança
fica na faixa de 40% a 49%.
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Outra Pesquisa reveladora foi a encomendada
pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento - Pnud – (2004) e realizada
com um grupo de 19 mil pessoas na América
Latina. A conclusão é que, aproximadamente,
55% dos entrevistados aceitariam um regime
autoritário se ele resolvesse problemas
sociais e econômicos.
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O
desconhecimento
do
trabalho
dos
parlamentares;
A ênfase dada pela mídia aos escândalos e
não às propostas de relevância para a
sociedade;
O destaque dado ao Poder Executivo em
detrimento do Poder Legislativo e a
assimetria de poder entre eles;
O afastamento do cidadão da vida política;
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As
questões
estruturais
da
própria
democracia representativa;
As denúncias de corrupção envolvendo
agentes políticos;
A não obrigatoriedade do parlamentar se
manter fiel as promessas de campanha;
A
complexidade
da
sociedade
contemporânea, cada vez mais difícil de
representar;
As denúncias de corrupção envolvendo
agentes políticos.
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A Constituição da República, em seus artigos
70 e 71, dispõe sobre a competência do
Poder Legislativo de exercer a fiscalização
contábil,
financeira,
orçamentária
das
entidades da administração direta e indireta
evitando, assim, o mau uso do dinheiro
público e garantindo a transparência da
gestão pública.
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O controle interno, realizado pelos próprios
órgãos do Estado;
O controle externo, realizado pelo Poder
Legislativo diretamente ou indiretamente
com o auxílio do Tribunal de Contas.
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Portanto, a participação mais efetiva do Poder
Legislativo
na
aprovação
das
leis
orçamentárias, no acompanhamento de sua
execução e na tomada de contas do Executivo
é fundamental para a garantia da supremacia
do interesse coletivo.
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Três leis hierarquizadas e interligadas, com o
objetivo de estabelecer, para o setor público
um planejamento orçamentário conectado a
um plano de governo racional. São elas:
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Plano Plurianual de Ação Governamental –
PPAG – PPAG.
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
Lei Orçamentária Anual – LOA.
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“A LRF, como a sua denominação indica,
dispõe sobre normas de comportamento
ético para o gestor público no trato do
patrimônio público que lhe fora confiado.”
(REIS; MACHADO JR., 2002/2003, p. 15);
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A LRF impõe importantes limitações aos
administradores públicos, como por exemplo:
limites para despesa com pessoal e para a
dívida pública,
previsão de especificação de metas que
devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo,
proibição de criação de despesa continuada
sem previsão de fonte de recursos,
entre outras.
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A Lei 4.320/1964 é o principal instrumento
legal para a contabilidade pública. Por meio
da contabilidade pública é feito o registro de
informações
fundamentais
para
o
acompanhamento da execução orçamentária,
como, por exemplo, a previsão de receitas e
das despesas e suas diversas fases.
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As receitas são os recursos obtidos na gestão
pública que serão computados na apuração
do resultado do exercício e se classificam em
correntes e de capital.
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As despesas correspondem à aplicação de
recursos pecuniários para a realização das
finalidades do Estado. É, pois, o gasto de
dinheiro para efetuar serviços que atendam
aos interesses da coletividade.
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A Comissão de Orçamento e Finanças
Públicas manifesta-se a respeito de projetos
de lei, requerimentos e outras proposições
que tratam dos seguintes assuntos:
matéria orçamentária (o Plano Plurianual, as
diretrizes orçamentárias, o Orçamento Anual
e os créditos adicionais);
As contas do Prefeito e da Mesa;
Matérias financeiras e tributárias.
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Analisar
a
repercussão
financeira
das
proposições (projetos de lei e emendas) e
verificar sua compatibilidade com o Plano
Diretor, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual;
Fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e
acompanhar o cumprimento do Plano Plurianual,
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do
Orçamento Anual;
Examinar os projetos de lei que tratam da
contratação da dívida pública e exercer sua
fiscalização;
Fiscalizar a atuação do poder público na
atividade econômica.
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A Comissão pode atuar por meio de:
Audiências públicas (reuniões com cidadãos, órgãos e
entidades públicas ou civis, para instruir matéria
legislativa em trâmite na Câmara, bem como para
tratar de assunto de interesse público relevante,
mediante requerimento de qualquer vereador ou
solicitação de cidadão);
Pedidos de informação dirigidos a autoridades ou à
sociedade civil;
convocação de autoridade municipal para comparecer
à Câmara Municipal;
Convite a autoridade, a entidade ou pessoa da
sociedade civil para comparecer à Câmara Municipal;
Conferências, exposições, seminários e outros
eventos similares.
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Além disso, esta Comissão realiza audiências
públicas por ocasião da tramitação dos
projetos de lei do Plano Plurianual, das
Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento
Anual, com a finalidade de dar conhecimento
ao cidadão sobre planejamento das ações
públicas e sobre como serão empregados os
recursos
públicos
necessários
à
implementação dessas ações.
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Também, são realizadas audiências públicas
para que os poderes Executivo e Legislativo
apresentem os dados sobre a execução
orçamentária quadrimestral (janeiro a abril,
maio a agosto, setembro a dezembro), a fim
de que seja possível verificar se os gastos
ocorreram de acordo com a previsão contida
no Orçamento.
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Os projetos de natureza orçamentária são
apreciados em turno único, o quorum para
aprovação é de maioria dos presentes e as
comissões permanentes que opinam, por
meio de despachos e pareceres, são as
comissões de Orçamento e Finanças Públicas
e Legislação e Justiça, além, é claro, do
Plenário.
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Uma vez encaminhado os projetos ao
Legislativo, os mesmos são distribuídos aos
vereadores e encaminhados à Comissão de
Orçamento e Finanças Públicas, que realiza
audiência
pública
para
debater
as
proposições de lei recebidas.
Após realização da audiência pública tem
início o prazo para a apresentação das
emendas pelos vereadores.
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O prazo é de 10 (dez) dias corridos e as
emendas
podem
ser
apresentadas
diretamente à Comissão de Orçamento e
Finanças Públicas.
Decorrido o prazo, o relator da Comissão
emite parecer propondo recebimento ou não
das emendas, que deve ser aprovado pela
Comissão de Orçamento e Finanças Públicas.
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A emenda é o meio pelo qual é possível
alterar a forma ou o conteúdo de um projeto,
no todo ou em parte, possibilitando a
participação coletiva na elaboração da norma.
Está vinculada ao projeto e, juntamente com
este, deve ser discutida e votada em Plenário.
As emendas podem ser apresentadas pelos
vereadores, separadamente ou em conjunto;
pelas comissões; pelas bancadas; pela mesa
diretora e pelo próprio Executivo.
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A fim de subsidiar a elaboração das emendas
pelos vereadores, e posteriormente, a análise
do relator, a Assessoria da Comissão solicita
à SUDECAP uma estimativa do custo para as
obras de capeamento e recapeamento. Essa
estimativa não é suficiente para dirimir todas
as dúvidas em relação aos custos das obras e
serviços previstos nas emendas, uma vez que
cada obra possui características específicas
que não são passíveis de previsão pela CMBH.
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Em 2005 foi desenvolvido pelo Setor de
Informática da Casa em parceria com a
Assessoria
Técnica
da
Comissão
de
Orçamento e Finanças, um novo sistema para
o recebimento e análise das emendas. Com o
novo sistema chamado de Controle de
Emendas ao Orçamento - CEO - a
apresentação
de
emendas
pelos
parlamentares e sua análise pela equipe
técnica foram facilitadas e o cumprimento
dos prazos legais ficou mais razoável.
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Emendas ao projeto de lei do orçamento para
o período entre 2006 a 2009.
Emendas/ano
2006
2007
2008
2009
2010
Apresentadas
588
540
423
481
512
Não Recebidas
144
19
32
40
39
Rejeitadas
48
90
78
61
111
Retiradas
41
38
12
17
45
Aprovadas
355
393
301
363
317
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Para a discussão do Projeto de Lei do Orçamento
para o ano de 2010 (LOA 2010) e do Projeto de
Lei do Plano Plurianual de Ação Governamental
(PPAG 2010-2013) foi realizado um ciclo de
audiências públicas para discussão dos projetos.
Foram realizadas 6 audiências.
A Comissão de Orçamento e Finanças Públicas
recebeu propostas populares de alteração nos
projetos e foi a responsável por analisá-las e
decidir quais seriam incluídas como emendas, de
sua autoria, aos Projetos do PPAG e da LOA.
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O Parlamento é uma instituição secular que
tem como função de destaque a consolidação
do ideal de esfera pública, capaz de
proporcionar a expressão e o debate dos
diversos interesses sociais.
Apesar da magnitude de sua missão, o
parlamento vem enfrentando inúmeras
críticas decorrentes, principalmente, de sua
incapacidade de se posicionar, efetivamente,
como representante da sociedade.
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Em decorrência desse fato, surgiram, nos
últimos
anos,
algumas
instâncias
de
participação direta do cidadão. Essas
instâncias,
entretanto,
também
não
conseguiram traduzir em sua plenitude as
premissas da verdadeira democracia, uma vez
que se encontram, quase sempre, atreladas
ao Executivo.
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O Poder Legislativo precisa coibir os abusos do
Executivo e manter sempre sintonia entre a
vontade dos representados (povo) e a ação dos
representantes.
É certo que tais mudanças exigem vontade
política e comprometimento dos parlamentares
com os seus representados e com os ideais de
justiça social. Para isso é fundamental a
participação mais ativa do cidadão, não só para
controlar o vereador, como também para apoiálo no exercício de suas funções constitucionais.
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