VOTO
PROCESSO: 48500.002288/2015-37
INTERESSADOS: Permissionárias de distribuição de energia elétrica
RELATOR: Diretor Tiago de Barros Correia
RESPONSÁVEL: Superintendência de Regulação Econômica e Estudos de Mercado – SRM e
Superintendência de Gestão Tarifária – SGT.
ASSUNTO: Proposta de abertura de Audiência Pública com vistas a colher subsídios e
informações adicionais para o aprimoramento da metodologia de revisão tarifária periódica das
permissionárias de distribuição de energia elétrica.
I. RELATÓRIO
1.
O processo de regularização das cooperativas ocorreu entre 2008 e 2010,
mediante outorga da permissão para a prestação de serviço público de distribuição de energia
elétrica. O processo envolveu o estabelecimento de tarifas inicias com as quais as cooperativas
manifestaram estar de acordo no ato da assinatura contratual, utilizando o SINCOOR - programa
computacional para coleta de dados e simulação de tarifas a serem aplicadas a partir da outorga
da permissão.
2.
O processo de discussão da metodologia de revisão tarifária das
permissionárias se iniciou com a Audiência Pública nº 019/2011, que ocorreu em duas fases: a
primeira no período de 14 de abril de 2011 a 14 de julho de 2011, e a segunda no período de 15
de março de 2012 a 15 de junho de 2012.
48575.003248/2015-00
3.
A metodologia de revisão tarifária para o Primeiro Ciclo de Revisão Tarifária das
Permissionárias (1CRTP) do serviço de distribuição de energia elétrica foi estabelecida por meio
da Resolução Normativa nº 537, de 5 de março de 2013, cujo o texto foi alterado pela Resolução
Normativa nº 555, de 11 de junho de 2013. A metodologia consta do Submódulo 8.1 dos
Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET.
4.
A estrutura tarifária do primeiro ciclo está descrita na Resolução Normativa nº
537, de 5 de março de 2013, alterada pela Resolução Normativa nº 607, de 24 de março de
2014. A metodologia consta do Submódulo 8.3 do PRORET.
5.
Em 7 de maio de 2015, a Superintendência de Regulação Econômica e Estudos
de Mercado – SRM, por meio do Ofício Circular nº 2/2015-SRM/ANEEL, solicitou às cooperativas
permissionárias de distribuição de energia elétrica informações para subsidiar estudos
metodológicos para o processo do Segundo Ciclo de Revisão Tarifária das Permissionárias
(2CRTP) do serviço de distribuição de energia elétrica.
6.
Em 18 de maio de 2015 foi aberto o processo em análise para tratar do
aprimoramento da metodologia de revisão tarifária periódica das permissionárias de distribuição
de energia elétrica, ao qual fui sorteado Diretor Relator em 21 de setembro de 2015.
7.
Em 15 de outubro de 2015, a SRM e Superintendência de Gestão Tarifária –
SGT emitiram a Nota Técnica nº 220/2015-SRM/SGT/ANEEL, que propõe o aprimoramento do
modelo de regulação econômica das cooperativas permissionárias de distribuição de energia
elétrica.
8.
Em 15 de outubro de 2015 a SGT também emitiu a Nota Técnica nº 269/2015-
SGT/ANEEL, que propõe a alteração da metodologia de revisão tarifária das cooperativas
permissionárias de distribuição de energia elétrica que não aderirem ao novo modelo proposto.
9.
É o relatório.
II. FUNDAMENTAÇÃO
10.
Trata-se de proposta de abertura de Audiência Pública com vistas a colher
subsídios e informações adicionais para o aprimoramento da metodologia de revisão tarifária
periódica das permissionárias de distribuição de energia elétrica.
11.
Assim como as concessionárias de distribuição, as cooperativas permissionárias
de distribuição de energia elétrica tem sua tarifa definida em processo específico de reajuste e
revisão. Periodicamente também são definidos padrões de qualidade de atendimento técnico e
comercial.
12.
A regularização das cooperativas trouxe benefícios importantes. Dentre eles, a
uniformização do tratamento aos consumidores atendidos por esses agentes, que passaram a se
caracterizar como consumidores de energia elétrica e, nessa condição, ter os mesmos direitos e
obrigações dos demais consumidores do país. Contudo, a experiência obtida no Primeiro Ciclo
de Revisões Tarifárias Periódicas (1CRTP) das permissionárias evidenciou uma série de
questões que precisam ser endereçadas. Nesse contexto, propõe-se repensar o enfoque
adotado na regulação das cooperativas, especialmente quanto ao aspecto tarifário.
13.
Inicialmente, vale ressaltar que historicamente nunca houve regulação de preço
de cooperativas. Até o processo de regularização, o preço cobrado pelo serviço era definido
pelos próprios associados, de acordo com critério e método próprios. Frise-se ainda que tal
procedimento ainda é adotado pelas cooperativas autorizadas no Brasil. Foi a partir de meados
de 2008 que se iniciou o processo de regulação tarifária para esse conjunto de agentes.
14.
O processo de regulação trouxe uma série de dificuldades de adaptação das
cooperativas a condição de agentes regulados. O processo tarifário exige um fluxo periódico de
informações com o regulador e um nível de controle interno, o que representou desafio para
algumas permissionárias, apesar dos esforços no sentido de simplificar a metodologia de revisão
tarifária para esse universo de agentes.
15.
Em relação á metodologia de revisão tarifária, o grande desafio foi estimar de
forma apropriada os custos eficientes para as cooperativas. Há desafios de duas naturezas
envolvidas. A primeira é considerar as particularidades das áreas ondem elas atuam,
caracterizada por baixa densidade de rede e poucos consumidores. Nesses casos, as
características dessas áreas são determinantes do custo final, dificultando a comparação entre
elas. A segunda se refere aos próprios dados das cooperativas, em particular, dos custos
contabilizados. Esses desafios implicam um risco substancial de imprecisão na definição dos
níveis tarifários.
16.
Outro ponto muito questionado foi a pouca autonomia das cooperativas na
construção da tarifa. O principal argumento trazido é que os consumidores cooperados, na
condição de associados, tem uma condição diferenciada em relação a um consumidor de
energia convencional.
17.
Essa experiência estimulou uma reflexão mais profunda a respeito do modelo
que vem sendo adotado. É preciso reconhecer que as cooperativas de eletrificação são
diferenciadas no que tange aos seus consumidores cooperados. Diferentemente de uma
distribuidora convencional, onde há um conflito de interesse claramente estabelecido entre o
acionista e o consumidor, nas cooperativas, via de regra, os consumidores são também
acionistas e participam das decisões tomadas. Ou seja, o consumidor é também “sócio” da
empresa, e nessa condição tem a capacidade de influenciar nas suas decisões. Em última
análise, os cooperados são os definidores da estratégia de investimentos da cooperativa. Eles
propõem a política de expansão da rede, de relacionamento com os consumidores e todos os
demais aspectos afetos à sua atividade como cooperativa.
18.
De fato, situação vivenciada pelas cooperativas permissionárias de distribuição
difere significativamente daquela vivida pelas demais distribuidoras do país. No entanto, se
encontram submetidas ao mesmo arcabouço regulatório. A experiência obtida no 1CRTP das
permissionárias indica que existe espaço para aprimoramentos, em especial no campo da
regulação econômica e na regra de definição das tarifas.
19.
Houve um avanço com a regularização das cooperativas e esse avanço deve
ser preservado. Contudo, o mecanismo de definição das tarifas pode ser aperfeiçoado levando
em consideração a condição distinta das cooperativas. É possível uma regulação mais flexível
que dê mais liberdade para as mesmas participarem na construção de sua própria receita.
20.
Ao regular, busca-se atender objetivos específicos que não seriam plenamente
atendidos pela incapacidade do mercado de assim fazê-lo. Regula-se objetivando incentivar uma
operação eficiente e um serviço de qualidade a um preço compatível com as especificidades da
cada empresa. Mas a regulação de preços não é a única forma para se atingir esse objetivo.
Existem alternativas à regulação de preços tradicionais que se aplicam a essa situação como o
que é denominado na literatura como regulação leve (Light-Handed Regulation). A situação das
cooperativas favorece a aplicação de formas mais leves de regulação.
21.
No âmbito de sua própria gestão, é preferível que os cooperados tenham
liberdade para definir a sua própria receita de forma compatível com as suas estratégias. Como
isso, é esperado que os cooperados definam para si mesmos tarifas que reflitam o custo ótimo
de operação e investimento. Não se trata, contudo, de uma liberdade absoluta. Existem
restrições que precisam ser respeitadas como a periodicidade de revisão das tarifas, os
descontos por classe de consumo, etc. Além disso, deve-se definir mecanismo de proteção dos
consumidores não cooperados.
22.
Portanto, a SRM e SGT propõem um novo desenho regulatório para as
cooperativas permissionárias de distribuição de energia elétrica cuja tônica principal é permitir
maior flexibilidade na definição das tarifas, porém, mantendo-se as características de serviço
público regulado. A seguir apresentam-se os principais pontos da proposta, conforme detalhado
na Nota Técnica nº 220/2015-SRM/SGT/ANEEL.
II.1 Da alteração da sistemática de reajustes e revisões tarifárias
23.
Haverá um processo anual para definição de tarifas, em data pré-definida, na
qual a permissionária deverá encaminhar a sua proposta de Receita Requerida que será usada
como base pra a definição das tarifas. Tais tarifas ficarão vigentes até o processo tarifário
seguinte. Conjuntamente com esse pleito, a permissionária deve encaminhar um estudo no qual
fundamenta a receita proposta.
24.
De forma a harmonizar essa sistemática com a regra de construção das tarifas,
o estudo encaminhado pela permissionária deve conter um detalhamento mínimo, segmentando
a receita quanto a sua destinação como despesas com encargos setoriais, aquisição de energia,
transporte, perdas, e todos os demais componentes tarifários. Essa medida é necessária para
que se proceda a abertura das tarifas alocando para cada consumidor e posto tarifário os custos
correspondentes, conforme definido em regulamento.
25.
A alternância entre reajustes e revisões busca criar uma janela temporal de
incentivos econômicos para a redução de custos a partir da indexação da parcela de custos
gerenciáveis (Parcela B). Dentro desse novo modelo que se propõe, essa sistemática não é mais
necessária haja vista que a permissionária estará propondo sua própria receita. Portanto, a
desvinculação entre custos e receita deixa de fazer sentido. É necessário, contudo, que se
preserve o rito de definição das tarifas com periodicidade fixa de forma a compatibilizar a
metodologia com o regime de Permissão de Serviço Público, no qual se encontram as
cooperativas. Além disso, de forma a compatibilizar a metodologia com o arcabouço normativo
vigente, deve-se preservar também a figura da Revisão Tarifária Periódica.
26.
Como será detalhado adiante, será estabelecido um teto tarifário para as
permissionárias. Esse teto será definido em metodologia específica que por sua vez será revista
na ocasião da Revisão Tarifária Ordinária da permissionária.
II.2 Da manutenção da estrutura tarifária definida pela Aneel
27.
A legislação setorial estabelece descontos específicos para algumas classes de
consumidores que precisam ser respeitados. Tais descontos têm reflexo no orçamento da Conta
de Desenvolvimento Energético - CDE, que tem como um de seus objetivos arcar com custo
decorrente de tarifas subsidiadas. Assim, permitir que a permissionária tenha total liberdade para
estabelecer a relatividade entre as tarifas de seus consumidores gera o risco de que tais limites
não sejam respeitados.
28.
Além disso, pode haver consumidores não cooperados atendidos pelas
permissionárias. No caso deles é preciso garantir que não haja tratamento discriminatório em
relação aos demais consumidores. Esse tratamento indistinto é fundamental para que haja livre
acesso as redes de distribuição.
29.
Assim, embora haja liberdade para definição da sua receita, a permissionária
fica vinculada a estrutura tarifária definida pela Aneel na definição de sua tarifa.
30.
A estrutura tarifária a ser aplicada é a definida no Submódulo 8.3 do PRORET
com as adequações necessárias para contemplar as especificidades do modelo ora proposto.
II.3 Da tarifa teto
31.
Além de obedecer à estrutura tarifária específica, a tarifa homologada tem outras
restrições objetivando resguardar os consumidores não cooperados da permissão. Na condição
de não cooperados esses consumidores não compartilham do resultado (sobras) da cooperativa
e, da mesma forma, não devem compartilhar das suas obrigações, assim como qualquer outro
consumidor atendido por uma concessionária de distribuição.
32.
Por essa razão, as tarifas propostas pelas cooperativas estarão sujeitas a um
teto, definido a partir da comparação com outras prestadoras desse serviço. Esse teto será
resultado de metodologia específica que buscará estabelecer o patamar máximo para cada
cooperativa e será revisado periodicamente. A descrição da metodologia de análise adotada
para a proposição dos valores iniciais desses limites consta da Nota Técnica nº 220/2015SRM/SGT/ANEEL.
33.
Pode ocorrer, todavia, que a tarifa tida como necessária pela permissionária
para atender a sua região esteja em patamar superior à tarifa teto definida. Nesses casos será
permitido que a permissionária estabeleça uma cobrança secundária na fatura de energia,
restrita apenas aos seus consumidores cooperados.
II.4 Da publicidade e reprodutibilidade de resultados
34.
O objetivo principal dessa mudança é o de avançar no sentido de uma regulação
melhor e mais adequada à realidade das permissionárias. Nesse sentido, uma importante prática
da boa regulação é dar ampla publicidade e conferir reprodutibilidade aos efeitos tarifários. Tratase de uma praxe recorrente na Aneel em todos os processos tarifários deliberados. Isso deve
permanecer independente da sistemática de definição de tarifas.
35.
Assim, de forma análoga ao que se pratica hoje, será dada publicidade para
todos os documentos e planilhas encaminhados pelas permissionárias no pleito ou produzidas
pela Aneel. Essas informações estarão disponíveis no processo e em espaço destinado para
essa finalidade no sítio da Aneel na internet.
II.5 Da alteração do contrato de permissão
36.
A mudança no modelo de regulação ora proposto implica em mudanças
profundas na forma como as tarifas são definidas, que extrapolam a abrangência de um
regulamento
e
demandam
uma
repactuação
contratual
das
permissionárias.
Consequentemente, o Contrato de Permissão deve ser aditivado.
37.
O Anexo II da Nota Técnica nº 220/2015-SRM/SGT/ANEEL apresenta minuta de
Termo Aditivo contendo a nova cláusula econômica do Contrato de Permissão para discussão
em Audiência Pública. Uma vez que as alterações propostas se restringem a dimensão tarifária,
a minuta de aditivo contratual se concentra em dar uma nova redação à Cláusula Décima Quarta
– Tarifas Aplicáveis na Comercialização de Energia.
II.6 Da prorrogação da metodologia vigente
38.
O novo modelo de regulação proposto atua em favor de uma maior autonomia
para as cooperativas. No entanto, pode haver permissionárias que optem por não aderir e aditar
seus contratos. Para tanto, a SGT, por meio da Nota Técnica nº 269/2015-SGT/ANEEL, propõe
a reedição da metodologia do primeiro ciclo com os alguns aprimoramentos.
III. DIREITO
39.
Este voto fundamenta-se nos seguintes dispositivos legais e regulatórios: O
inciso IV do artigo 15 da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996; o inciso X do artigo 4° do
Anexo I do Decreto n° 2.335, de 6 de outubro de 1997, o artigo 3° da Lei n° 9.427, de 26 de
dezembro de 2004, com a redação dada pelo art. 9° da Lei n° 10.848, de 15 de março de 2004,
artigo 1º do Decreto 6.160, de 20 de julho de 2007 e o Contrato de Permissão.
IV. DISPOSITIVO
40.
Diante do exposto e do que consta no Processo nº 48500.002288/2015-37, voto
pela abertura de Audiência Pública, por intercâmbio documental, no período de 21 de outubro a
22 de novembro de 2015, com sessões presenciais nos dias 19 e 20 de novembro de 2015, nas
cidades de Porto Alegre-RS e Florianópolis-SC, respectivamente, visando colher subsídios e
informações adicionais para:
(i)
a alteração do modelo de regulação econômica das cooperativas permissionárias de
distribuição energia elétrica, conforme minuta do Submódulo 8.4 do PRORET (Anexo I);
(ii) o aprimoramento de minuta do Termo Aditivo ao Contratos de Permissão (Anexo II); e
(iii) o aprimoramento, nos Submódulos 8.1 e 8.3 do PRORET, das regras de revisão tarifária
para as permissionárias que não aceitarem alterar os seus contratos (Anexos III e IV).
Brasília, 20 de outubro de 2015.
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