A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL:
UMA ANÁLISE DA TEORIA DO RISCO INTEGRAL
THE STATE ENVIRONMENTAL DAMAGE CIVIL RESPONSABILITY: AN
ANALYSIS OF THE INTEGRAL RISK THEORY
Alessandro Martins Prado
Claudia Karina Ladeia Batista
RESUMO
O tema proposto encontra amparo na proteção ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado assegurada pela Constituição Federal de 1988, bem como no dever por ela
imposto ao Poder Público e à coletividade de zelar por tal equilíbrio. A importância da
abordagem decorre da natureza de direito fundamental inerente ao meio ambiente, cuja
preservação, repisa-se, incumbe a todos e ao Estado, que deve atuar diligentemente para
prevenir, punir, reparar ou fazer com que se repare os danos ambientais causados por
seus agentes ou por terceiros. Para o desenvolvimento do tema faz-se necessário
analisar, à luz da Carta Magna, os dispositivos de lei que tratam da responsabilidade
civil por dano ambiental, apresentar as características do meio ambiente e do dano a ele
causado para, somente então, analisar as diversas teorias desenvolvidas para a
classificação da responsabilidade civil decorrente do dano ambiental. Objetiva-se ainda
demonstrar que a teoria do risco integral como informante da responsabilidade civil do
Estado, como pretendem muitos autores, é alvo de críticas, conclamando o leitor a
compreender a que a responsabilidade integral pode, em última análise, implicar na
socialização dos prejuízos decorrentes do dano ambiental.
PALAVRAS-CHAVES:
DANO
AMBIENTAL.
MEIO
AMBIENTE.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. TEORIA DO RISCO INTEGRAL.
ABSTRACT
The topic to be discussed is supported by the ecologically balanced environmental
protection – which is guaranteed by the Federal Constitution of 1988 - as well as by the
obligation, imposed by this Constitution, on the Government and on the collectiveness
in order to take care of this balance. The importance of this approach comes from the
nature of the fundamental right concerning the environment, and to reiterate, its
preservation is everybody and the State’s duty. They must act diligently with a view to
prevent, punish, repair or make the damages caused by their agents or others to be
repaired. Aiming the development of this theme, first, it is necessary to analyze the
Constitution and its laws related to the civil liability for environmental damage. After
that, the characteristics concerning the environment and the damage caused to it should
be examined. Subsequently, the several theories developed on the classification of the
civil liability as consequence of the environmental damage should be studied. The

Trabalho publicado nos Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em Brasília – DF
nos dias 20, 21 e 22 de novembro de 2008.
1413
objective of this work is to demonstrate that the integral risk theory as an informant of
the State civil liability - as some jurists intend to do – can be criticized. It is possible to
happen because this interpretation instigates the reader to understand that the integral
liability can, in the final analysis, imply in the socialization of the financial loss
originated from the environmental damage.
KEYWORDS: ENVIRONMENTAL DAMAGE; ENVIRONMENT; STATE CIVIL
RESPONSABILITY; INTEGRAL RISK THEORY
INTRODUÇÃO
O meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida vem,
há muito, sofrendo a ação indiscriminada do homem. Protegido de longa data em nosso
ordenamento jurídico foi erigido à condição de direito fundamental pela Constituição
Federal de 1988[1]. SARLET (1998, p. 52) o considera um direito difuso de terceira
geração, acompanhado de outros autores[2].
Não obstante as Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1947 já apresentassem alguns
dispositivos regulando a exploração de recursos naturais, SÁ e CARREIRA (1999,
p.37) apontam que as previsões constitucionais não se pautavam no intuito de
preservação ambiental, mas representavam disposições de caráter utilitarista, destinadas
a regular os aspectos econômicos que envolviam a exploração de recursos naturais. A
regulação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado na Carta Magna de
1988 tem estreita relação com a Declaração de Estocolmo de 1972, cujos ideais
encontram origem na Declaração Universal dos Direitos Humanos[3]. Ao contrário das
que lhe antecederam, a atual constituição estabelece normas de direito ambiental
fundadas em princípios preservacionistas. CANOTILHO (2008, p. 81) explana que o
caráter de direito fundamental é verificado no aspecto formal e material. Formalmente o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado passa a ser fundamental porque
assim considerado pelo legislador constituinte. É materialmente fundamental por ser
parte integrante da estrutura elementar do Estado.
Embora a preservação ambiental tenha ganhado maior conotação a partir de sua
importância revelada no texto constitucional, a origem de sua proteção, segundo
MILARÉ (2001, p.79), é classificada em remota e próxima. Tratando da origem
próxima da preocupação ambiental, a evolução legislativa data de pouco mais de um
século, embora tenha se tornado objeto de maior importância em razão do desejo
desenfreado de crescimento no pós-guerra. Quanto à origem remota, já se verifica
preocupações ambientais com proibição de corte de árvores em Deuteronômio[4].
Ocorre que notadamente após a Revolução Industrial a interferência humana no
campo ambiental tem se tornado cada vez mais freqüente. O desenvolvimento industrial
indispensável ao crescimento econômico e social, nem sempre é pautado na
sustentabilidade. Aliás, este termo ganhou relevo no cenário jurídico nacional após a
Constituição Federal de 1988, que condicionou em seu artigo 170 a ordem econômica à
defesa do meio ambiente, instituindo ainda possibilidade de tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços desenvolvidos.
1414
Feita a primeira análise da proteção ambiental assegurada pelo legislador
constituinte e pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, passa-se a considerar o
meio ambiente e classificá-lo.
A expressão meio ambiente designa, segundo SILVA (2007, p.22) “a interação do
conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento
equilibrado da vida em todas as suas formas”. O meio ambiente não se resume,
portanto, à mera idéia já arraigada de recursos naturais finitos. Compreende, mais
amplamente, o patrimônio histórico, artístico, paisagístico, turístico, arqueológico e
urbanístico, além do meio ambiente de trabalho.
O direito ambiental segundo MACHADO (2005, p.126) aborda a sistematização e a
interdependência da matéria, de modo que não de deve compartimentar seus elementos,
mas sim considerá-los parte de um todo. Não se pode, porém, ignorar as especificidades
da água, da atmosfera e da fauna, por exemplo, mas buscar a integração destes
elementos sob a égide do Direito Ambiental.
Muito embora a expressão meio ambiente seja de fato consolidada, há que se apresentar
críticas a ela atribuídas a título de redundância, sob o argumento de que a palavra
“meio” já compreende no sentido axiológico a palavra “ambiente”. O uso simultâneo
das duas implica em pleonasmo[5]. A despeito das críticas existentes, a expressão meio
ambiente foi empregada na redação da Lei 6938/81 que dispõe sobre a Política Nacional
do Meio Ambiente, bem como no artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
Acrescenta-se ainda que a expressão guarda em si a idéia intrínseca de ligação entre o
homem e os elementos que compõem o meio em que vive, razão pela qual a expressão
meio ambiente será empregada no desenvolvimento do presente trabalho, objetivando
reforçar tal indissociabilidade.
A importância atribuída à preservação ambiental é fruto da constatação de que o ideal
de qualidade de vida confronta com a utilização de certas tecnologias e modelos de
gestão. A idéia inicialmente difundida de que o progresso tecnológico implicaria em
melhoria da qualidade de vida já não é, há algum tempo, vista como absoluta. Segundo
os autores LEITE e AYALA, discorrendo acerca dos conflitos de interesse entre o
progresso tecnológico e econômico e a necessidade de preservação do meio ambiente
concluem que “é nesse espaço que se localiza com segurança o domínio do Direito
Ambiental” (2003, p. 20).
A responsabilização civil dos causadores de dano ambiental tem por escopo assegurar o
chamado direito de igualdade intergeracional, ou seja, permitir que as gerações futuras
possam conhecer e usufruir um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Para tanto é
necessário que se ponderem os interesses da humanidade no incremento da economia e
da produção industrial e a necessidade de preservação do meio ambiente. Somente
através do desenvolvimento econômico fundado do crescimento sustentável é que se
assegurará às gerações futuras o direito ao meio ambiente saudável e capaz de
proporcionar não só a vida humana, mas a vida humana com dignidade.
O DANO AMBIENTAL COMO ENSEJADOR DE RESPONSABILIDADE
CIVIL.
1415
Objetivando melhor compreensão das teorias que versam sobre a responsabilidade civil
por dano ambiental é imprescindível conceituá-lo. O fundamento da relevância de
apresentação de conceito encontra respaldo no pensamento do jurista alemão Robert
Alexy. Segundo o autor, quanto maior a clareza analítico-conceitual, maior a
racionalidade da ciência. Tal consideração se mostra ainda mais importante nas
disciplinas diretamente relacionadas ou sujeitas a experiências empíricas (1997, p.30).
No Brasil o dano ambiental é previsto e definido no artigo 3º, II da Lei 6938/81(Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente)[6].
Dano ambiental, segundo LEITE e AYALA (2003, p. 34), é “uma alteração indesejável
ao conjunto de elementos chamado meio ambiente [...] O dano ambiental engloba os
efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses”. Assim
sendo, o dano ambiental para os autores “pode ser compreendido lato sensu,
abrangendo também todos os componentes do meio ambiente, inclusive o patrimônio
cultural” (2003, p.100).
Álvaro Luiz Valery Mirra, em sua obra Ação Civil Pública e reparação do dano ao
meio ambiente, conceitua o dano ambiental como ofensa ao macrobem, de titularidade
difusa e indisponível que, segundo o autor:
Pode ser definido como toda degradação do meio ambiente, incluindo os aspectos
naturais, culturais e artificiais que permitem e condicionam a vida, visto como bem
unitário imaterial coletivo e indivisível, e dos bens ambientais e seus elementos
corpóreos e incorpóreos que o compõem, caracterizadora da violação do direito difuso
fundamental de todos à sadia qualidade de vida em um ambiente são e ecologicamente
equilibrado(2002, p.89).
Amelise Monteiro Steigleder, sintetizando o pensamento de Jorge Bustamante Alsina,
apresenta a idéia que o dano ambiental, tutelado pelo direito ambiental de natureza
eminentemente difusa, pode compreender também a ofensa a direito específico de
alguém. Nesse sentido:
O conceito de dano ambiental pode designar tanto o dano que recai sobre o patrimônio
ambiental, que é comum à coletividade, como aquele que se refere ao dano por
intermédio do meio ambiente ou dano em ricochete a interesses legítimos de uma
determinada pessoa, configurando um dano particular que ataca um direito subjetivo e
legitima o lesado a uma reparação pelo prejuízo patrimonial ou extrapatrimonial
(ALSINA apud STEIGLEDER, 2004, p. 117).
O Brasil adota a proteção ambiental em sentido amplo, admitindo como vítimas do dano
ambiental não só o meio ambiente, macrobem indisponível, indivisível e de titularidade
difusa, como também o indivíduo cuja afetação direta ou indireta pelo dano ambiental
tenha sofrido prejuízo de alguma espécie. Nesse sentido, a legislação brasileira admite a
responsabilidade civil do degradador que, lançando indiscriminadamente substâncias
tóxicas em um rio, por exemplo, afeta tanto a coletividade como um todo, titular do
direito constitucionalmente assegurado a um meio ambiente ecologicamente
1416
equilibrado, como individualmente um ou alguns pescadores, que dependiam
economicamente da atividade pesqueira naquelas águas.
O conceito de dano ambiental é importante não só para a identificação das condutas
nocivas ao meio ambiente e aplicação das sanções cabíveis aos responsáveis, como
também para a compreensão de que a ofensa ao oikos[7] acaba por comprometer a
qualidade de vida e a própria dignidade humana. A expressão meio ambiente, conforme
já exposto, não se limita aos fatores naturais, mas também contempla os elementos
artificiais e culturais. Porém, conforme bem explana Norberto Bobbio, “o mais
importante deles é o reivindicado pelos movimentos ecológicos: o direito de viver num
ambiente não poluído” (1992, p. 76).
A expressão dano ambiental é utilizada no presente trabalho em seu sentido mais
amplo, compreendendo áreas de domínio público ou privado. Como consectário dos
princípios da precaução e prevenção, também pode se ampliar a compreensão de dano
ambiental como sendo risco de dano ou potencialidade de dano ambiental.
Mesmo antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, a Lei 6938/81 que
instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente já versava sobre a responsabilidade civil
por dano ambiental em seu artigo 14, §1º que dispõe: “sem prejuízo das penas
administrativas previstas nos incisos do artigo, o poluidor é obrigado,
independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiro, afetados por sua atividade”. (g.n.). A referida lei adotou a
responsabilidade objetiva do agente poluidor, afastando a necessidade de comprovação
da culpa. Para a responsabilização do agente basta, nos termos da lei, a conduta, o dano
e o nexo de causalidade, não se admitindo exceções (escusas) à responsabilidade do
agente degradador.
A responsabilidade civil por dano ambiental foi mantida na Constituição Federal de
1988[8], que atribui a qualquer pessoa física ou jurídica o dever de reparar o meio
ambiente de quaisquer danos a ele causados. Trata-se de obrigação decorrente da
exploração de qualquer atividade danosa ao meio ambiente, entretanto não se resume a
ela. A interpretação conforme a hermenêutica constitucional amplia o alcance da
norma, não compreendendo somente as atividades lesivas ao meio ambiente, mas
também aquelas potencialmente lesivas cujo dano, ainda que não previsível, deve ser
evitado pelo explorador da atividade e por todos que dela direta ou indiretamente
participem.
A SOLIDARIEDADE ENTRE OS CAUSADORES DO DANO AMBIENTAL
Considerando a indivisibilidade do dano ambiental e a impossibilidade de se
identificar precisamente a parcela atribuída a cada responsável, de modo a dimensionar
com exatidão a responsabilidade pelo dano decorrente, a restituição do meio ambiente
ao estado anterior, ou o ressarcimento pecuniário pode ser exigido indistintamente de
um, de alguns ou de todos (MIRRA, 2002, p. 203).
1417
Os ensinamentos de NERY (1993, p. 285) apontam entendimento idêntico:
O causador de dano ambiental é que tem o dever de indenizar. Havendo mais de um
causador, todos são solidariamente responsáveis pela indenização, segundo o art. 1.518,
caput, segunda parte, do CC, que determina a solidariedade na responsabilidade
extracontratual, independentemente de concerto prévio, unidade de propósitos, etc [...]
A justificativa para a adoção da responsabilidade solidária decorre da própria
natureza do direito ambiental – macrobem indivisível. A solidariedade encontra amparo
na idéia de fraternidade advinda da Revolução Francesa de 1789 e se justifica in
concreto na impossibilidade de se atribuir a cada agente a parcela cabível do dano
provocado. Donald Armelin apud MIRRA esclarece que a solidariedade não encontra
razão em sendo identificável a responsabilidade de cada agente na ocorrência e sendo
esta mensurável segundo a atuação de cada um. Nesse sentido explana o autor:
As várias causas da poluição podem ser independentes entre si ou manterem vinculação
mais ou menos intensa. Assim, há que se distinguir: inexistindo vínculos entre as causas
da poluição, ou seja, sendo perfeitamente possível separar os efeitos pertinentes a cada
uma das causas, não há como se falar em solidariedade entre seus agentes.
Diferentemente sucederá, se impossível a dissociação de efeitos com especificação das
respectivas causas.(Armelin apud Mirra, 2008, p.13)
Defendendo a teoria do risco integral e a solidariedade do Estado em toda
demanda que versar sobre dano ambiental, MILARÉ (2001.,p.425) apresenta
entendimento cuja clareza, a despeito das críticas, merece transcrição:
O Poder público poderá sempre figurar no pólo passivo de qualquer demanda dirigida à
reparação do meio ambiente; se ele não for responsável por ter ocasionado diretamente
o dano, por intermédio de um de seus agentes, o será, ao menos solidariamente, por
omissão no dever de fiscalizar e impedir que tais danos aconteçam. A propósito, vale
lembrar que a Constituição Federal impôs ao Poder Público o dever de preservar e
defender o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Ao Estado restará, no
entanto, voltar-se regressivamente, no último caso, contra o causador do dano e, naquele
outro, contra o agente que, por culpa, deu causa à danosidade ambiental. (grifos do
autor)
1418
Este é também o entendimento compartilhado por Paulo Affonso Leme Machado (2005,
p.328). Ainda sobre a responsabilidade solidária do Estado ensina SILVA (2007, p.
317) que “há quem sustente que o Estado também é solidariamente responsável
podendo a ação dirigir-se contra ele que, depois de reparar a lesão, poderá identificar e
demandar solidariamente os poluidores (Ferraz, Milaré, Nery Jr, Mancuso)”.
Atenta-se, porém, para o fato de que a compreensão extensiva da solidariedade implica
na possibilidade de inclusão indiscriminada do Estado como responsável solidário por
todo e qualquer dano ambiental provocado por terceiro, sob o fundamento de que ao
Estado compete o cumprimento do dever constitucional de promover a defesa do meio
ambiente. Esta postura enseja em diversas conseqüências danosas que ao final serão
expostas.
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL
Na contramão do posicionamento exposto, entende-se que a responsabilidade
civil do Estado por dano ambiental não merece ser tratada como um todo indivisível
cuja solução jurídica seja una em todos os casos. Há que se analisar e distinguir os fatos
ensejadores da responsabilidade Estatal para, somente então, passar a definir e delimitar
sua responsabilidade.
No intuito de melhor analisar a responsabilidade civil do Estado por dano ambiental,
faz-se necessário aclarar o objeto de estudo e compartimentá-lo, dividindo a
responsabilidade estatal por dano provocado por seu próprio agente e dano provocado
por terceiro.
No que concerne à responsabilidade civil do Estado decorrente de dano
ambiental provocado por seu agente não se encontra maiores divergências. A
responsabilidade civil no caso está diretamente vinculada à identificação do agir ou
deixar de agir do agente público, que no desempenho de suas funções institucionais não
proceder conforme os interesses ambientais e as disposições de lei.
Entretanto a responsabilidade civil do Estado não se limita à ação norteada pela
imprudência, imperícia ou negligência de seus agentes. Tais circunstâncias ensejadoras
da culpa, conforme já exposto, sequer precisam ser comprovadas in concreto, posto que
a responsabilidade civil do estado por danos provocados por seus agentes é objetiva,
não cabendo perquirir culpa do agente, notadamente por não comportar discussões
acerca da previsibilidade ou inevitabilidade do dano por ato comissivo ou omissivo. Ao
Estado caberá apenas a ação regressiva contra seu agente que, por ação ou omissão
desencadeou o dano.
Maiores problemas decorrem da responsabilização solidária do Estado por dano
ambiental provocado por terceiro. Dentro deste campo específico, questiona-se a
inclusão indiscriminada do Estado no pólo passivo da ação sob o argumento de que é
1419
dever do mesmo zelar pela preservação ambiental. A despeito da existência de celeuma
entre renomados juristas[9], entende-se que não se pode considerar unicamente a
responsabilidade do estado como objetiva, tampouco admitir indiscriminadamente a
solidariedade e a responsabilidade fundada na teoria do risco integral. Faz-se necessário
o estudo das diversas possibilidades ensejadoras de responsabilidade estatal, de modo a
conferir a cada uma delas tratamento condizente. Para tanto, considera-se: a) a
responsabilidade solidária do Estado por ação ou omissão de agente público que
contribui indiretamente para a ocorrência do dano provocado por terceiro; b) a
responsabilidade solidária do Estado decorrente do descumprimento do dever de agir,
ainda que não haja concretamente o conhecimento pelo agente estatal da atuação danosa
de terceiro, feita na clandestinidade; c) a responsabilidade solidária no Estado nos casos
em que tenha agido estritamente conforme a legislação e, ainda assim, não tenha
impedido a ocorrência do dano.
No primeiro caso, a responsabilidade Estatal decorreria de um ato ou omissão de
um agente que deixando de proceder conforme as determinações legais, ou agindo em
desconformidade com as mesmas, acaba com permitir a ocorrência do dano ambiental.
É o caso, por exemplo, do policial ambiental que conhecendo a existência de um dano
provocado por terceiros não toma as providências necessárias a impedir sua cessação. É
ainda, por exemplo, a concessão de licença ambiental por parte do agente público à
empresa cujo estudo de impacto ambiental não recomendava a exploração da atividade,
por que inexistentes as condições mínimas de operação sem dano ao meio ambiente.
Para estes casos entende-se possível responsabilizar solidariamente o Estado. No
primeiro caso ela encontra justificativa na falha do Estado no dever constitucional de
proteção ambiental. No segundo, a despeito da discricionariedade administrativa
sustentada por alguns autores na concessão de licenças ambientais, vislumbra-se
atuação imprudente do agente estatal que atua em sentido diverso do que determina a
legislação, concedendo indevidamente licença ambiental à indústria que não
apresentava condições mínimas de operar em segurança.
Nestes dois exemplos expostos, a responsabilidade do estatal é decorrente de
culpa grave do agente estatal, caso em que seria admita a inclusão do Estado como
solidariamente responsável pelo dano provocado por terceiro, desde que provada a culpa
do agente público. A despeito de entendimento predominantemente contrário que prima
pela responsabilidade objetiva, Helli Alves de Oliveira apud SILVA (2007, p. 317)
sustenta a responsabilidade subjetiva do Estado:
O artigo 37, §6º da Constituição só admite a responsabilidade objetiva de pessoas
jurídicas de Direito Público por danos causados por seus agentes, nessa qualidade.
Portanto, sua responsabilidade por dano de terceiros funda-se na culpa. Só quando
ocorra omissão, negligência, imperícia, provadas em relação à atividade causadora do
dano ficam elas responsáveis pela reparação.
1420
Defendendo igual posicionamento MELO (1993, p. 463) sustenta a
responsabilidade subjetiva do Estado, condicionando-a à prova da existência de culpa
grave.
Quando se trata, porém, da omissão Estatal de atividade cuja atribuição lhe
competia como, por exemplo, o tratamento do esgoto e a destinação adequada para o
lixo urbano, não há que se falar em responsabilidade solidária. Para MIRRA (2008, p.
22) “nestes casos a responsabilidade estatal é direta e sua omissão é a causa, senão
exclusiva, pelo menos primeira e principal do dano verificado”. Neste caso também não
há que se falar em responsabilidade fundada em culpa, posto que o dano ambiental
decorre da atividade do próprio Poder Público e não de terceiro, estando, portanto,
sujeito à responsabilidade objetiva. LEITE compartilha do mesmo entendimento “eis
que a omissão estatal é causa direta do dano” (2003, p. 205).
Feitas as considerações acerca da responsabilidade do Estado por dano provocado por
seu próprio agente e dano provocado por terceiro, cumpre analisar a responsabilidade do
Estado decorrente da falha no dever de fiscalizar, ainda que o ato danoso provocado por
terceiro não tenha chegado ao conhecimento do agente público. Pertinente se faz um
questionamento: poderia o Estado ser compelido a responder solidariamente por todo e
qualquer dano ambiental com fundamento no descumprimento do dever constitucional
de agir, sendo responsabilizado objetivamente inclusive pelo dano ambiental praticado
na clandestinidade?
Embora possa parecer hipótese semelhante à do policial que deixa de atuar sendo
conhecedor do dano, no segundo caso não há identidade de condutas ante o
desconhecimento da existência de ação danosa por parte do agente público. No primeiro
caso, o policial que deixa de agir diante de uma agressão conhecida ou esperada comete
omissão injustificável que caracteriza culpa grave e culmina com a conseqüente
inclusão do Estado no pólo passivo da ação, mediante a prova da omissão no poder de
polícia. No segundo, a responsabilidade do Estado advém de evento danoso intentado
na clandestinidade. Entende-se por dano cometido na clandestinidade aquele em que o
Estado, atuando diligentemente com os contingentes de fiscalização disponíveis não
possa identificar ante a vastidão da área territorial sob guarda, por exemplo.
A adoção da teoria da culpa grave ou a do risco integral é determinante para o
afastamento ou não da responsabilidade solidária do Estado no caso. Pela teoria da
culpa grave ter-se ia a responsabilidade solidária do Estado mediante a comprovação da
culpa do policial que deixa de agir conhecendo o dano e a não responsabilização Estado
no caso do dano provocado na clandestinidade, por ausência de culpa grave.
A aplicação da teoria do risco integral implica, por sua vez, na identidade de
tratamentos jurídicos conferidos aos dois casos, incluindo-se o Estado no pólo passivo
da ação com fundamento na responsabilidade objetiva e solidária. Segundo tal teoria, a
omissão diante de um fato conhecido ou esperado guarda, ao menos no aspecto da
responsabilidade civil, mesmo tratamento jurídico que ausência de atuação escusável,
ante a insuficiência de recursos para a promoção da proteção adequada, por exemplo.
Segundo Steigleder, tal fato é decorrência de que a teoria do risco integral imputa a
responsabilidade com fundamento no risco inerente à atividade, segundo um juízo de
probabilidade (2004, p.220)
1421
Na terceira hipótese proposta, estuda-se a possibilidade de responsabilizar, solidária e
objetivamente o Estado por ter autorizado a exploração de atividade que, mesmo
desenvolvida segundo os padrões exigidos para o atendimento das normas ambientais,
gera dano ao meio ambiente. Oportuna outra indagação: pode o Estado, mesmo agindo
conforme a legislação e autorizando o funcionamento de determinada indústria, ser
responsabilizado solidariamente no desenvolvimento de atividade lícita e essencial ao
desenvolvimento? O entendimento também não é pacífico. Aos que se filiam à
responsabilidade civil com fundamento na teoria do risco integral, o Estado pode ser
incluído no pólo passivo da ação para responder, solidariamente com o explorador da
atividade, pelos danos ambientais fundados nos riscos inerentes à própria atividade.
Nesse sentido ensina MELLO:
O fundamento da responsabilidade estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus
provenientes de atos ou efeitos nocivos, evitando que alguns suportem prejuízos
ocorridos por ocasião ou por uma causa de atividades desempenhadas no interesse de
todos. De conseguinte, seu fundamento é o princípio da igualdade, noção básica do
Estado de Direito (1996, p. 330).
A teoria do risco integral implica em atribuir ao explorador da atividade (e ao
Estado com fundamento na solidariedade) a integral responsabilidade por qualquer dano
dela decorrente, independentemente da atuação voluntária do agente, da conformidade
de sua atuação com a lei, ou da licitude da atividade autorizada. A responsabilidade é
objetiva e não admite exclusões de qualquer natureza, nem mesmo na ocorrência de
caso fortuito, força maior, atuação de terceiros e da própria vítima. É revelada pela
interpretação do Art 14, § 1º da Lei 6938/81 recepcionado pela Constituição Federal de
1988.
O estudo ora realizado não permite a adoção da teoria do risco como informante
da responsabilidade civil do particular que atua conforme a legislação, tampouco da
responsabilidade Estatal que autoriza o exercício de atividade lícita, precedida de prévio
estudo de impacto ambiental cujo resultado autorizava a concessão da licença. O
estabelecimento de critérios diferenciados é imprescindível posto que “a função da
norma é precisamente estabelecer discriminações, valorizando situações e
desvalorizando outras, submetida sempre à métrica da razoabilidade” (CASTRO, 2008,
p.131).
Contrapondo-se à teoria do risco integral, tem-se a teoria do risco criado,
segundo a qual poderiam ser responsabilizadas objetivamente apenas as atividades que
demandassem periculosidade e que efetivamente pudessem causar lesão ao meio
ambiente. Nos casos em que a atividade não é potencialmente danosa, a teoria do risco
criado comporta as excludentes de responsabilidade. Entretanto a interpretação mais
formalista da Lei 6938/81 não admite valoração acerca do risco da atividade, admitindo
amplamente a responsabilidade objetiva tanto para o desenvolvimento de atividades que
importem riscos ambientais, como para aquelas em que o risco não é inerente
(STEIGLEDER, 2004, p.199)[10].
1422
Prossegue a autora tecendo importantes considerações acerca da teoria do risco
integral, que ora são ora transcritas:
A teoria do risco integral supõe que a mera existência do risco gerado pela atividade,
intrínseco ou não a ela, deverá conduzir a responsabilização. [...] Basta que o dano
possa estar vinculado à existência do fator risco, o qual será imputado “causa” do dano,
pelo qual qualquer evento condicionante é equiparado à causa do prejuízo, sem a
exigência de que este seja uma conseqüência necessária, direta e imediata do evento.
Fundamenta-se na adoção do mero fator risco (STEIGLEDER, 2004, p. 204)
Em magistral exposição acerca dos efeitos negativos da aplicação indiscriminada da
responsabilidade solidária do Estado por dano de terceiro, sustenta Álvaro Luiz Valery
Mirra:
A objeção que tem sido levantada, aqui, é a de que, acionar indiscriminadamente o
Estado, em caráter solidário com o terceiro degradador, pela sua omissão em fiscalizar e
impedir a ocorrência do dano ambiental, significaria, no final das contas, transferir à
própria vítima da degradação – a sociedade – a responsabilidade pela reparação do
prejuízo, com todos os ônus daí decorrentes, quando , na verdade, a regra deve ser da
individualização do verdadeiro e principal responsável, evitando-se, assim, com isso,
indesejável socialização dos encargos necessários à reparação de danos ambientais
praticados por particulares – pessoas físicas e jurídicas – que podem ser determinados
(2008, p. 19).
CONCLUSÃO
A pesquisa realizada permite concluir que o acolhimento da doutrina da
responsabilidade objetiva do Estado por todo e qualquer dano ambiental não aparenta
ser a melhor solução para os problemas do meio ambiente, tampouco a aplicação pura e
simples da teoria do risco integral o é. Para atribuir de forma equânime a
responsabilidade civil por dano ambiental faz-se necessário fixar critérios lógicojurídicos, a fim de que indiscriminada responsabilização do particular e do próprio
Estado não cause efeitos reversos como o desestímulo ao crescimento econômico e a
ausência de investimento público em obras de infra-estrutura, igualmente necessárias à
sadia qualidade de vida.
1423
Não se trata de priorizar critérios econômicos em detrimento da proteção ambiental, ou
observar o problema ambiental sob a ótica puramente antropocentrista. Trata-se de
responsabilizar efetivamente o causador do dano ambiental, evitando a impunidade,
bem como impedindo a indiscriminada responsabilização de qualquer agente público ou
privado que não tenha dado causa à degradação ambiental.
A inclusão do Estado no pólo passivo da ação depende, pois, de classificação própria da
natureza e extensão da responsabilidade civil.
Conclui-se com o presente estudo, que a responsabilidade objetiva do Estado incide
sobre os danos por ele provocados no desempenho das atividades que lhe são próprias
ou ainda por pessoas jurídicas de direito privado que explorem função pública
(concessionária de serviço público, permissionário etc). A responsabilização solidária
do Estado por dano ambiental provocado por terceiros melhor se acomoda, a despeito
do entendimento contrário já externado, na responsabilidade fundada na culpa do
agente.
A teoria do risco integral implica na impossibilidade de consideração das excludentes de
responsabilidade. Sua adoção como informante da responsabilidade civil em face do
particular que explora a atividade e dela extrai lucro tem encontrado acolhimento, sendo
adotada inclusive para ensejar a responsabilização pós-consumo[11]. Entretanto
conclui-se com a pesquisa feita que não é possível aplicar a teoria do risco integral
como fundamento da responsabilidade solidária estatal, sob pena de se atribuir ao
Estado a obrigação decorrente de toda e qualquer atividade explorada que implique
(ainda que apenas potencialmente) em risco ambiental. Aplicar ao Estado a teoria do
risco integral, responsabilizando-o solidária e irrestritamente por dano ambiental
causado por terceiro implica em socializar o dano ambiental, ou seja, transferir à
sociedade, mediante a utilização de recursos públicos, a obrigação de reparar dano
produzido por terceiro.
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1426
[1] Art.225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e
à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
[2] SARLET, Ingo. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livravia do
Advogado, 1998; FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a
efeitividade das normas ambientais. São Paulo: RT, 2000, p.25; TRINDADE, Antonio
Augusto Cançado. Direitos Humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de
proteção internacional.. Porto Alegre: Sergio Fabris,1993, p.51.
[3] Declaração de Estocolmo
Princípio I “O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao desfrute
de condições de vida adequadas em um meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida
digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigação de proteger e melhorar esse maio
para as gerações presentes e futuras”.
[4] Deuteronômio 20:19 “Quando sitiares uma cidade por muitos dias, pelejando contra
ela para a tomar, não destruirás o seu arvoredo, metendo nele o machado, porque dele
poderás comer; pelo que não o cortarás; porventura a árvore do campo é homem, para
que seja sitiada por ti ?”
[5] Nesse sentido, Ramón Martim Mateo, citado por José Afonso da Silva reitera que
“se utiliza decididamente Derecho Ambiental em vez de Derecho del Meio Ambiente”,
p. 9.
[6] Art. 3º. Para fins previstos nesta lei entende-se por:
I [...]
II – Degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio
ambiente.
[7] Do grego: casa, abrigo, local em que se vive.
[8] Art. 225 (...)
§3º. As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
[9]Helli Marques de Oliveira, apud SILVA, sustenta que a responsabilidade do Estado
por dano provocado por seu agente é objetiva e a responsabilidade solidária decorrente
de dano de terceiro depende da prova da atuação culposa do agente estatal, sendo,
portanto, subjetiva. O próprio José Afonso da Silva analisa com reservas a
1427
responsabilidade objetiva e solidária do estado por dano ambiental provocado por
terceiros, tanto sob o aspecto político quando pelo temor de socialização do dano.
Entretanto o autor considera de difícil sustentação a responsabilidade civil subjetiva do
Estado por dano decorrente de terceiro, posto que implicaria em restrição do dever
imposto pela Constituição ao Estado de zelar pelo meio ambiente e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações. SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional.
São Paulo: Malheiros, 2007, p. 317.
[10] Amelise Monteiro Steigler aponta que Benjamim, Athias, Cavalieri Filho, Milaré,
Nery Junior e Ferraz
[11] A responsabilização pós-consumo tem sido adotada para determinar que industrias
de pilhas e baterias, pneus, agrotóxicos, entre outras, sejam compelidas a recolher e dar
destinação própria aos rejeitos de seus produtos. Tal princípio foi inclusive fundamento
de decisão proferida em Ação Civil Pública que condenou indústria de refrigerantes a
recolher embalagens tipo “pet”determinou à indústria de refrigerantes TJPR. Apelação
Cível 18652100, 8ª Câmara Cível. Rel. Dês. Ivan Bortoletto, j. 05.08.2002.
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