Projetos de Longo Prazo como Estratégia de Aprendizado Organizacional que supere a
Lógica Político-Partidária do Setor Público.
Autoria: Markus Brose e Otavio Pereira
Resumo
Projetos constituem iniciativas temporárias que objetivam a inovação, seja na linha de
produção ou na prestação de serviços. Uma das características mais marcantes de projetos é
que eles tem sua execução limitada no tempo, variando sua duração entre alguns meses até
alguns anos. Enquanto a Gerência de Projetos, como ramo da Administração, vem sendo
progressivamente estudada e aperfeiçoada no âmbito da iniciativa privada, no setor público a
rotina dos projetos é marcada por um elevado grau de empirismo na gestão, descontinuidade,
além dos conflitos de interesses que põe em risco o alcance dos objetivos inicialmente
propostos. A cooperação técnica governamental Brasil-Alemanha desenvolveu em final dos
anos 80 uma estratégia inovadora para elevar as chances de êxito de projetos públicos e
permitir a institucionalização do aprendizado organizacional: projetos de longa duração.
Decorridos quase 15 anos de implementação desta estratégia de concepção aparentemente
contraditória, apresenta-se hoje em dia a possibilidade de efetuarmos uma revisão crítica desta
iniciativa e procurarmos analisar os principais processos de aprendizado organizacional
ocorridos.
O CONTEXTO
Uma das diferenças marcantes entre o setor público e a iniciativa privada reside no
fato de serem raras as instituições públicas nas quais possam ser aplicadas com clareza e
objetividade os instrumentos gerenciais desenvolvidos no âmbito da ciência da
Administração. Apesar do executivo só se tornar ativo após a aprovação do seu plano de
ações pelo legislativo, além de seguir padrões de burocracia e hierarquia (Hughes, 1994), as
organizações públicas se caracterizam por estarem permeadas e condicionadas em sua
governabilidade pelos mais variados interesses de grupos e movimentos organizados da
sociedade (Rico, 1998).
Assim, por exemplo, a definição da missão de uma organização pública raramente se
reveste da objetividade que pressupõem os instrumentos gerenciais, destacando-se em
especial a dicotomia existente entre a missão definida por força de lei e os objetivos os quais
são perseguidos na prática pelas diferentes administrações do órgão público, que se sucedem
ao sabor do resultado das urnas. A prática demonstra que órgãos públicos mudam de enfoque
e estratégia no mínimo a cada quatro anos, quando não em ritmo mais curto, gerando um caos
conceitual acerca da orientação e dos objetivos principais junto aos servidores.
Havendo uma alta freqüência de mudança estratégica nas organizações públicas,
verifica-se por conseqüência as alterações em todos os campos subseqüentes à definição da
missão: objetivos, metas, indicadores, tarefas rotineiras, etc. (Lewis, 2000). A partir deste
contexto é que, por exemplo, torna-se praticamente impossível a gestão de recursos humanos
de forma estratégica (Torrington e Hall, 1995), caracterizando-se o setor público por planos
de cargos e salários (quando existentes) rígidos e pouco realistas, que limitam sobremaneira o
potencial inovador da gestão estratégica (Bruce e Langdon, 2000).
Pela experiência com Governos Estaduais, destacam-se duas estratégias básicas que
são adotadas pela alta direção que tenha assumido uma instituição após seu partido ter ganho
a eleição. Uma estratégia consiste em comandar a instituição, tal como recebida da gestão
anterior, com ‘mão-de-ferro’, centralizando-se todas as decisões e garantindo, através de um
1
controle direto e diário sobre cada servidor e todo o equipamento, que a missão estabelecida
por aquela gestão para os quatro anos seja concretizada. A outra opção consiste em adequar a
rotina e os procedimentos herdados da gestão anterior às normas formalizadas, garantindo
através do cumprimento dos procedimentos burocratizados o controle sobre a instituição e a
gestão rumo à missão estabelecida para aquele governo.
A alteração cíclica entre ambas estratégias tem conseqüências nefastas sobre as
organizações. Com o passar dos anos os servidores vão se tornando propensos ao cinismo e à
falta de motivação (Wuyts et al., 1992). A ausência de continuidade fortalece a passividade,
aguardando-se a cada novo governo as orientações para a ação. Perde-se em larga escala a
memória organizacional, a identificação corporativa e a noção de aprendizagem
organizacional, desgastando-se no tempo a clareza de qual a missão original para a qual foi
criada aquela organização e, portanto, qual sua legitimidade social e política.
Estas considerações apresentam validade generalizada, mas são encontradas com
intensidade variada em diferentes órgãos de Governos Estaduais. Os órgãos de segurança
pública e administração interna, por exemplo, são muito menos afeitos a tais oscilações que as
instituições voltadas ao desenvolvimento econômico. Além disso, desde meados dos anos 90
com o crescente aumento do controle por parte do Governo Federal e da sociedade civil
organizada, as organizações estaduais responsáveis pelos setores da educação e saúde pública
vem sendo continuadamente enquadradas em um número cada vez maior de obrigações
legais, regras e normas previstas em legislação, reduzindo assim substancialmente o poder
discricionário da alta direção setorial.
Além do quadro problemática da administração de rotinas aqui brevemente descrito, a
prática da gestão de projetos públicos apresenta também um quadro desalentador. Proliferam
pelas diversas instâncias dos Governos Estaduais projetos em número crescente cuja
característica mais marcante consiste na falta de transparência na aplicação dos recursos.
Adicionalmente, constata-se a ausência de um controle sistemático de avaliação de
desempenho (TCU, 1998), transformando em muitos órgãos o conceito de projeto em
sinônimo de facilidade do uso de recursos financeiros, humanos e materiais à margem das
normas formalizadas e com pouco – ou nenhum – controle.
A ESTRATÉGIA DE TRABALHAR POR PROJETO
Um projeto “compreende ações não rotineiras, não repetitivas, que visam à criação de
bens ou serviços singulares sendo que cada projeto consiste em um ‘pacote de trabalho’
distinto dos demais trabalhos. Por singular, entende-se que seus produtos são diferentes de
tudo quanto tenha sido obtido antes.” (Valeriano, 2001, p.12). Um projeto consiste portanto
de um conjunto de atividades inovadoras, criativas em relação à rotina existente na
organização, e que visa criar um produto ou serviço único (PMI, 1996).
No setor público encontramos um grande número de usos diversificados para a palavra
projeto que atendem à definição apresentada acima. Desde, por exemplo, um conjunto de
documentos destinados a preencher as qualificações necessárias à obtenção de um
financiamento, até a construção de uma nova hidrelétrica, o termo projeto encontra larga
utilização. Iremos nos ater em nossa análise a um tipo específico de projeto público.
As organizações públicas em nível estadual voltadas à produção de serviços públicos
direcionados para a área do desenvolvimento estão geralmente entre aquelas que criam e
implementam projetos em maior número e com maior rotatividade. Projetos estes que
normalmente são conhecidos como projetos especiais ou projetos prioritários. Via de regra
este é o caso das Secretarias Estaduais de Desenvolvimento, da Agricultura, do Trabalho, da
Ação Social e muitas vezes também das Secretarias de Planejamento, incluindo-se aí suas
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vinculadas. Enquanto, por exemplo, as Secretarias de Saúde, Segurança e Educação
desempenham mais um papel de manutenção de rotinas e produção de serviços padronizados,
no conjunto das secretarias voltadas ao desenvolvimento a cada troca de governo são criados
em média de 20 a 30 novos projetos por secretaria.
A duração destes projetos geralmente é de até três anos, visto que o primeiro ano da
nova administração é investido nos estudos, diagnósticos e articulações necessários para a
implementação dos projetos a partir do segundo ano do mandato; e que a administração que
assume quatro anos mais tarde - via de regra - não dá continuidade aos projetos da gestão
anterior.
Prado (1998) caracteriza este tipo de projeto como sendo projetos de pesquisa e
desenvolvimento, diferenciando-os de projetos de engenharia, manutenção, construção ou
administração, pois em projetos de pesquisa e desenvolvimento “é difícil se saber, na fase de
planejamento, exatamente como se chegará ao produto final e, portanto, apresentam alto nível
de risco.” (p.34). Estes projetos tem como finalidade primordial o aprendizado organizacional
em equipe, uma das cinco tecnologias componentes de organizações que aprendem.
Estes projetos situados na área do desenvolvimento se constituem em um espaço
organizacional privilegiado de aprendizado e criatividade, que permite às respectivas
secretarias introduzir e testar novos procedimentos mais adequados às rápidas mudanças pela
quais passa nossa sociedade. Conforme Garvin (2000) “A organização que aprende é a que
dispõe de habilidades para criar, adquirir e transferir conhecimentos, e é capaz de modificar
seu comportamento, de modo a refletir os novos conhecimentos e idéias.” (p.54).
Com um tempo de duração previamente definido, um orçamento específico e muita
flexibilidade de ação cada projeto destes se constitui em um laboratório metodológico, cujos
resultados e processos de aprendizado – sejam positivos ou negativos – devem ser transferidos
posteriormente à rotina das respectivas organizações, permitindo a estas alcançar um novo
patamar de qualidade em suas ações. O que tendo em vista o contexto destes projetos
esboçado anteriormente raramente ocorre na prática.
Por seu alto grau de incerteza, estes projetos dependem menos do desempenho dos
instrumentos de gestão. Por exemplo, a qualidade do planejamento prévio tem uma menor
relevância, dependendo-se para o alcance dos objetivos muito mais de fatores intangíveis
como a habilidade do gerente do projeto ou a sinergia da equipe. Pereira (2000) destaca em
um estudo de caso na Costa Rica a importância da figura do gerente de projeto bem como de
suas habilidades pessoais para o êxito de projetos em ambientes com alto grau de incerteza.
O programa aqui analisado caracteriza-se por abarcar um conjunto de projetos do tipo
de pesquisa e desenvolvimento de tal maneira inovador que os diversos órgãos públicos
responsáveis por sua execução solicitaram cooperação técnica internacional para a sua
implementação, o que acabou configurando um programa em nível subnacional com
características bastante peculiares a serem descritas e analisadas a seguir.
O PROGRAMA PRORENDA
Dentre os diversos instrumentos de cooperação entre governos no cenário
internacional a cooperação técnica assume um papel diferenciado. Ao contrário da lógica de
curto prazo que predomina nos três níveis de governo com relação à cooperação financeira
internacional, onde para a consecução dos planos de governo é necessária a facilidade e
rapidez no acesso a fontes de financiamentos, a cooperação técnica consiste no intercâmbio de
know how e o knowledge management compartilhado. Trata-se assim de instrumento com
menos visibilidade política, mas que apresenta maior impacto e sustentabilidade que a
cooperação financeira na lógica de atuação do setor público.
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Com o início da redemocratização do país em 1985, o Governo Federal através do
Itamaraty, e o Governo Federal da Alemanha, através do Ministério de Cooperação para o
Desenvolvimento – BMZ, deram início a um processo de consultas e negociações com vistas
à definição de um novo perfil de cooperação entre ambos os governos. A partir das
orientações fornecidas pelo I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I
PND-NR), dispunha-se de um novo marco referencial para a cooperação técnica com vistas à
introdução e teste de inovações na prestações de serviços pelo setor público.
Em 1986 foi criada um comissão técnica integrada por especialistas de ambos os
governos, que elaborou uma proposta para um programa que se propunha a inverter a lógica
de atuação do setor público no combate à pobreza: o cidadão deveria passar de mero objeto
das ações públicas a sujeito do processo de transformação de sua realidade, cabendo às
políticas públicas setoriais o suporte a este processo. A concepção desta política foi
referendada por ambos os governos, e em 1987 foi lançado em Brasília o Programa Nacional
de Viabilização de Espaços Econômicos para Populações de Baixa Renda – PRORENDA,
contando para tanto com consultoria continuada através da Sociedade Alemã de Cooperação
Técnica – GTZ.
Tendo em vista a história recente do país, o programa era inovador tanto na sua
concepção como na forma proposta para sua implementação. Ao invés da criação de um
grande programa de caráter nacional, coordenado por uma estrutura própria em Brasília com
procedimentos padronizados para todo o país tal como havia sido a prática dos anos 60 e 70, o
programa teria um marco conceitual único mas sua implementação se daria através de
projetos estaduais descentralizados, adaptados às especificidades de cada estado e sob
coordenação das organizações estaduais, sem intervenção direta de órgãos federais. A idéia
central era fomentar a descentralização das ações públicas (Sato, 1993) e acompanhar um
processo de aprendizado organizacional simultâneo em vários estados, mas a partir de um
ponto de partida e um padrão mínimo de qualidade em comum.
O foco estratégico do programa seria a introdução e teste, através dos projetos
estaduais, de instrumentos de estímulo e apoio à construção da cidadania e de empowerment
da população (Cook, 1997), mas executando simultaneamente ações de geração de trabalho e
renda que viabilizassem a autonomia e sustentabilidade às ações comunitárias (Bamberger,
1986). Os projetos não só utilizariam procedimentos participativos em sua implementação,
mas deveriam também inovar na introdução de instrumentos participativos na gerência dos
projetos a cargo das instituições estaduais envolvidas.
Adicionalmente, o programa se propunha a inovar no trato de temas setoriais
contrariando a prática até então rotineira das instâncias estaduais correspondentes. No
combate à pobreza rural, o foco não deveria estar no tradicional fomento à produção e
produtividade com pacotes tecnológicos pré-determinados, mas no apoio à agricultura
familiar no sentido de que as comunidades rurais pudessem analisar conjuntamente seus
problemas e definir planos de ação comunitárias ao longo da construção de um diálogo com
os órgão setoriais (Machado, 1987). Em áreas urbanas deveria se procurar alternativas à
simples realoção de favelas, procurando garantir uma maior qualidade de vida aos moradores
no próprio local do seu assentamento urbano. Quanto ao fomento à atividade econômica, esta
deveria estar focada no estímulo à atividade produtiva de micro e pequenos empreendimentos
da economia informal, invertendo a lógica do fomento apenas a grandes plantas industriais.
Nos projetos deveriam ainda ser elaboradas e testadas estratégias para o trato com
temas transversais aos quais a máquina pública estava pouco afeita nos anos 70: estímulo à
participação ativa das mulheres; formação de alianças estratégicas entre órgãos públicos e
organizações do terceiro setor; bem como a implantação de medidas de proteção ambiental
(GTZ, 2000).
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Tendo em vista as prováveis restrições e limitações que este conjunto de inovações
teria de enfrentar para ser institucionalizado e produzir novas práticas organizacionais, as
instâncias dos dois governos definiram uma estratégia ousada para viabilizar a sedimentação
de mudanças nas instâncias estaduais: os projetos não teriam o formato tradicional de projetos
de cooperação técnica de 4 a 5 anos de duração com uma rígida programação a ser cumprida.
Ao contrário, foi definido que os projetos implementados no âmbito do programa
PRORENDA teriam uma duração de até 15 anos, possibilitando assim o acúmulo e a
sedimentação necessária dos instrumentos desenvolvidos para que estes resistissem à lógica
das mudanças de alta direção a cada quatro anos – no mínimo - nas esferas estadual e
municipal.
Esta concepção foi apresentada aos governos estaduais em 1987, os primeiros eleitos
democraticamente após o final do regime militar, e na primeira etapa do programa três estados
tomaram a decisão de aceitar o desafio de testar tal formato de política pública solicitando a
cooperação técnica alemã para tal empreendimento. Ao longo de 1988/89 foram realizados os
estudos de viabilidade, e em março de 1990 foram iniciados 5 projetos em 3 estados (Brose,
1999). O Quadro 1 sintetiza as informações referentes aos estados solicitantes e os projetos
setoriais propostos.
Quadro 1 – Projetos do programa PRORENDA iniciados na primeira etapa, em 1990
Estado
RS
PE
CE
Instituição coordenadora
Secretaria do Trabalho e Ação Social
Secretaria da Agricultura e Abastecimento
Secretaria do Desenvolvimento
Secretaria da Agricultura
Secretaria do Trabalho e Ação Social
Tipo de projeto
Projeto de melhorias urbanas
Projeto de apoio à agricultura familiar
Projeto de fomento ao empreendedorismo
Projeto de apoio à agricultura familiar
Projeto de melhorias urbanas
Projeto de fomento ao empreendedorismo
As equipes dos projetos, compostas por servidores das respectivas secretarias e
consultores da GTZ, receberam ao início de seu trabalho indicações gerais e o marco
referencial do programa que serviram de base para a elaboração de planos de trabalho
individualizado para cada projeto, prevendo-se para os primeiros quatro anos um amplo grau
de liberdade e criatividade para que as equipes implementassem medidas piloto em campo e
desenvolvessem os instrumentos a serem utilizados posteriormente na Fase de Expansão.
No início de 1994 a Agência Brasileira de Cooperação – ABC, instância do Itamaraty
responsável pela cooperação internacional, e o Ministério da Cooperação Econômica da
Alemanha – BMZ, efetuaram uma avaliação conjunta dos resultados obtidos até então pelos
projetos na Fase Piloto. Apesar da missão de avaliação ter registrado alguns problemas e
limitações em vários dos projetos, o que era de se esperar, o quadro geral que se descortinou
foi bastante favorável e situado dentro das linhas estratégicas propostas pelo marco
referencial. Ambos os governos decidiram então por ampliar o programa, atendendo-se a
solicitações de outras instâncias por cooperação técnica para mais cinco projetos específicos.
O Quadro 2 resume estas informações.
Quadro 2 – Projetos do programa PRORENDA iniciados na segunda etapa
Estado
Ano
CE
PA
BA
1994
1997
1997
Instituição coordenadora
Secretaria da Agricultura
Secretaria do Planejamento
Secretaria da Agricultura
Tipo de projeto
Projeto de apoio à agricultura familiar
Projeto de apoio à agricultura familiar
Projeto de apoio à agricultura familiar
5
PE
MG
1998
1998
Secretaria de Planejamento
Secretaria da Agricultura
Projeto de desenvolvimento urbano
Projeto de apoio à agricultura familiar
A gestão compartilhada de conhecimento entre os diferentes projetos se deu
principalmente através de viagens de estudo e encontros técnicos entre as diversas instituições
estaduais participantes, um elemento inovador para os servidores habituados a acompanharem
o debate setorial apenas em seu próprio estado. A coordenação entre os projetos se deu
através de encontros anuais dos coordenadores e dos consultores externos.
Mesmo tendo em vista as limitações impostas à transferência de modelos acabados,
um dos importantes elementos do trabalho foi o repasse entre os projetos setoriais dos
resultados obtidos com medidas piloto em seu estado, reduzindo desta forma o tempo
necessário para implantação, teste e avaliação de medidas específicas pelas equipes dos
projetos do mesmo setor em outros estados.
Um processo de aprendizado importante registrado no contexto do programa foi o de
que o combate à pobreza necessita de uma integração estratégica entre as diferentes
secretarias e demais instituições vinculadas ao desenvolvimento. O enfoque setorial não
corresponde à complexidade do fenômeno da pobreza (Barros et al., 1996). Dado o caráter
multifacetado da exclusão social o enfoque de atuação pública deve ser multisetorial, o que se
traduz na filosofia do conceito do desenvolvimento local. Assim, de forma pioneira no país
em 1999 três projetos de cunho setorial no RS foram integrados em um novo projeto de
fomento ao desenvolvimento local, que está servindo de laboratório para o teste de como
integrar diferentes secretarias setoriais em um esforço conjunto. No contexto do programa
PRORENDA este aprendizado está sendo passado adiante, estruturando-se os novos projetos
já na perspectiva integrada de desenvolvimento local e não mais apenas de escopo setorial.
Após 15 anos de implementação do programa, o conjunto dos projetos encontra-se em
situação bastante diversificada conforme sistematizado no Quadro 3.
Quadro 3 – Situação atual dos projetos do programa PRORENDA
No.
Estado
Tipo de projeto
RS
Projeto de melhorias urbanas
1
Projeto de apoio à agricultura familiar
2
Projeto de fomento ao empreendedorismo
3
Projeto de desenvolvimento local
4
5
PE
Projeto de apoio à agricultura familiar
6
Projeto de melhorias urbanas
7
Projeto de fomento ao empreendedorismo
CE
Projeto de apoio à agricultura familiar
8
Projeto de melhorias urbanas
9
Projeto de fomento ao empreendedorismo
10
11
PA
Projeto de apoio à agricultura familiar
12
MG
Projeto de apoio à agricultura familiar
13
BA
Projeto de desenvolvimento local
14
ES
Projeto de desenvolvimento local
15
AM
Projeto de desenvolvimento local
Situação atual
Encerrado
Encerrado
Encerrado
Em finalização
Em finalização
Em finalização
Em execução
Em execução
Em finalização
Encerrado
Em execução
Em finalização
Em execução
Iniciando
Em planejamento
Mesmo guiando-se pelos mesmos princípios e objetivos, com o passar do tempo os
projetos foram assumindo feições, prioridades, resultados e impactos bastante diferenciados.
Por exemplo, o projeto de apoio a microempreendimentos do setor informal no Ceará, que era
executado pela agência estadual do Sistema Nacional de Emprego – SINE, desenvolveu uma
dinâmica de trabalho e significância de tal monta na orientação e acompanhamento a
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pequenos empreendedores, na concessão de microcrédito e na capacitação de novos negócios
que foi transformada em uma nova organização, a primeira Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público – OSCIP na área do trabalho e renda no país, que firmou um contrato de
gestão com a Secretaria de Trabalho e Ação Social para a implementação das políticas
públicas de geração de emprego e renda no estado.
Enquanto isto, o mesmo tipo de projeto implementado no RS resultou em impactos
diferentes. O forte interesse da prefeitura de Porto Alegre na viabilização de microcrédito
popular viabilizou uma parceria com o projeto que possibilitou a consultoria técnica para a
criação da primeira Instituição Comunitária de Crédito - ICC no país, o PORTOSOL. E a
partir da prioridade dada pelo atual Governo do Estado do RS para o apoio à micro e
pequenas empresas, a metodologia utilizada até então em escala experimental pelo projeto foi
repassada pela Secretaria de Desenvolvimento para as universidades comunitárias e
confessionais existentes no estado, estabelecendo-se um programa inédito denominado de
Capacitação Empresarial, de abrangência estadual, que oferece a empreendedores a
possibilidade de capacitação gerencial para seu negócio com um instrumental participativo.
PROCESSOS DE APRENDIZADO
Independentemente das diferenciações nos resultados e impactos que se estabeleceram
entre os projetos de um mesmo estado, ou entre os projetos setoriais de diferentes estados, a
maioria dos projetos experimentou limitações semelhantes em seu trabalho no que tange à
área de gerência de projeto e boas práticas da administração estratégica. Uma restrição
recorrente em todos os estados, e prevista desde o início da concepção do programa, foi a
necessidade da coordenação de cada projeto desenvolver estratégias e articulações para
‘salvar’ o projeto a cada dois anos. A troca das administrações estaduais implica em que a
cada quatro anos - no mínimo - o primeiro semestre do primeiro ano da nova gestão tem que
ser investido na sensibilização e informação dos novos gestores acerca do programa como um
todo, e do projeto em especial. Como os projetos são coordenados por instâncias estaduais
mas tem suas ações de campo sempre vinculadas a prefeituras, as trocas intercaladas das
administrações municipais a cada dois anos das administrações estaduais impuseram a
necessidade de sensibilizar e informar também os novos gestores municipais acerca das ações
desenvolvidas naquele município para garantir a continuidade das atividades.
Por mais difícil e delicadas que estas articulações políticas possam ser, envolvendo o
uso dos mais variados instrumentos gerenciais, nenhum dos projetos do programa sofreu
descontinuidade nestes 15 anos. Mas este índice de sucesso deve ser creditado
majoritariamente aos compromissos assumidos no âmbito de contratos de cooperação
internacional e a presença dos consultores permanentes da GTZ junto às instituições
executoras. Tratando-se de projetos exclusivamente de âmbito estadual seria realista estimar
uma taxa de ao menos 50% de projetos descontinuados na troca da gestão. Neste sentido a
estratégia inovadora delineada em 1987 obteve êxito, garantindo a continuidade dos processos
de trabalho.
Mas é oportuno diferenciar este resultado positivo. Mesmo não tendo suas atividades
encerradas e mantendo-se os compromissos assumidos entre os governos, os projetos
experimentaram fases diferenciadas no decorrer dos anos conforme as prioridades de cada
gestão. Naquelas instituições estaduais onde a concepção do projeto específico não tinha
grande aceitação por parte da alta direção, a equipe do projeto sofreu durante aquele mandato
muitas das limitações que a máquina pública impõe às atividades que não são consideradas
prioritárias naquele governo, como por exemplo, restrições na execução orçamentária do
projeto, limitações de recursos humanos disponibilizados, entraves burocráticos, etc. Em
7
alguns projetos após um período de três a quatro anos de restrições o trabalho do projeto
recebeu na gestão seguinte alta prioridade, passando em curto espaço de tempo a dispor de
recursos abundantes, experimentando uma ampliação e expansão de suas atividades. O
mesmo verificou-se de forma recorrente em nível municipal.
A continuidade na condução de programas e políticas públicas constitui ainda uma
inovação que aguarda sua generalização nas administrações subnacionais do país, mas a
prática demonstrou que ela não constitui condição suficiente para o alcance de um novo
patamar de qualidade na produção de serviços públicos. Ela necessita estar acompanhada da
vontade política da alta direção da instituição responsável, o que não depende da utilização de
instrumentos gerenciais. A prática de execução do programa PRORENDA demonstra que
freqüentemente são necessários ao menos duas gestões, ou seja cerca de oito anos, em uma
administração subnacional para que novos procedimentos e formas de atuação possam estar
consolidadas. E o principal instrumento utilizado atualmente para tentar garantir a formação
da vontade política correspondente – quando ela não existe – está na intervenção ativa por
parte da sociedade civil organizada, o que apresenta igualmente sua limitações. No programa
PRORENDA vem sendo experimentado um enfoque complementar: a caracterização de certa
política ou determinada concepção como sendo benchmarking, desta forma procurando
estabelecer um novo padrão entre pares acerca de determinado serviço ou produto público.
A prática demonstrou que um limitante a este enfoque tem sido a fragilidade da
formação gerencial da alta direção de muitos órgãos estaduais, ou de grande parte da
administração municipal. Prevalece ainda hoje em dia nos meios políticos –
independentemente do espectro ideológico – a convicção que não são necessárias
qualificações específicas para a ocupação de cargos de direção ou gerência em órgãos
públicos, bastando para chegar a tal posto as articulações pessoais e a conformidade partidária
para com o governo atual. Assim, o alto escalão dos governos subnacionais caracteriza-se por
um elevado grau de empirismo e personalismo em sua gestão, desconhecendo-se em larga
escala as ferramentas gerenciais básicas, quanto mais os elementos de uma gestão estratégica.
Instrumentos de enfoque no cliente, gestão por resultados ou excelência na prestação de
serviços, por exemplo, são temas inexistentes em larga parte da gestão pública subnacional.
Uma das implicações deste fato está em que freqüentemente a alta direção e os
gerentes não apresentam o mesmo interesse por um processo de benchmarking tal qual os
consultores que atuam na casa, permanecendo muitas vezes as recomendações como boas
intenções sem operacionalização. Mais limitante, porém, é o fato de que a ausência de boas
práticas de administração implica no generalizado desconhecimento dos elementos da
gerência de projetos, cujos conceitos básicos cada novo gerente de projeto – em média ocorre
uma troca a cada três anos – tem que assimilar começando do zero.
Este contexto tem implicações amplas no fato de que as administrações subnacionais
se caracterizam por uma infinidade de projetos especiais e prioritários de desenvolvimento,
que na prática contrariam os princípios da boa gestão, não cumprindo prazos nem orçamentos,
não tendo seus resultados sistematizados ou avaliados, e portanto contribuindo de forma
muito limitada para o desenvolvimento organizacional do setor público. Muitos projetos
concorrem entre si por recursos e sobrepõe suas atividades em campo. Nos pequenos
municípios do meio rural, os últimos 10 a 15 anos tem se caracterizado por uma ‘chuva’ de
projetos de desenvolvimento e econômico e social iniciados pelo Governo Federal ou pelos
Governos Estaduais de tal ordem que representam um risco à autonomia dos governos
municipais e uma limitação à sua capacidade de formulação e operação de políticas públicas.
A interação entre a elevada taxa de rotatividade nos altos escalões dos governos
subnacionais e a ausência de instrumentos gerenciais básicos representam um forte impacto
negativo no corpo de servidores estáveis destas organizações. Ao longo dos anos a sucessão
dos governos produz o efeito de que a alta administração não tenha uma perspectiva
8
estratégica, e portanto não exista uma gestão estratégica dos recursos humanos. Os
Departamentos de Pessoal via de regra restringem-se na contagem dos servidores e o
pagamento dos benefícios, sem vínculo entre a contratação, a definição da função e possíveis
avaliações de desempenho com a missão e os objetivos da organização. Na medida em que
missão e objetivos são alterados freqüentemente, a administração de recursos humanos se
limita aos procedimentos burocráticos mínimos previstos em lei, gerando um quadro pessoal
muitas vezes passivo, sem perspectivas a longo prazo e identificação corporativa com a
organização na qual trabalham. O grande números de Cargos de Confiança – CC nas chefias,
ocupados em alta rotatividade pelo critério da lealdade política, sinalizam que espera-se tão
somente o cumprimento imediato das metas de curto prazo daquela gestão, desperdiçando em
larga forma o potencial criativo e inovador dos recurso humanos do setor público.
Assim, enquanto os projetos públicos representam um diversificado potencial de
formação e reciclagem para os servidores, a experiência no programa PRORENDA tem
demonstrado que este potencial raramente é aproveitado. O grande número de servidores
capacitado em temas técnicos bem como em instrumentos gerenciais nos diversos projetos
tem apresentado pouco impacto no desempenho das organizações majoritariamente por duas
razões. Por um lado, a alta rotatividade nos cargos de chefia implica que as pessoas treinados
após curtos espaços de tempo não estejam mais à disposição do projeto, representando um
significativo esforço para reiniciar o processo de qualificação com o sucessor no cargo. Como
as chefias se sucedem em ritmo acelerado, o servidor estável não tem um acompanhamento
continuado em sua carreira ou qualquer tipo de coaching rumo a objetivos pessoais que
possibilitem maior satisfação com o trabalho.
Além disso, pela ausência de um visão estratégica na gestão dos recursos humanos nos
governos subnacionais, as capacitações via de regra não apresentam um link com a missão e
os objetivos da organização, e não integram o campo de ação do Departamento de Pessoal,
ficando a nova habilidade do servidor desvinculada das funções previstas no Plano de Cargos
e Salários e oculta aos próximos governos. A capacitação no âmbito de projetos no setor
público caracteriza-se assim em larga escala como um evento de caráter individual, e não um
investimento estratégico por parte da organização, implicando em desperdício de recursos que
tem – ainda - pouca visibilidade.
Outra restrição recorrente reside no fato de que freqüentemente não há nos governos
subnacionais mecanismos de aprendizado organizacional ou knowledge management,
implicando em que raramente ocorre algum tipo de desenvolvimento organizacional. Apesar
das instituições públicas satisfazerem, mesmo que minimamente, as exigências de uma
instituição burocrática, os processos decisórios, deliberativos e de definição de prioridades são
altamente personalizadas na alta direção, que dificilmente recorre à experiência acumulada
pelo corpo técnico, tornando as decisões pouco transparentes ou influenciáveis. Desta forma
verifica-se de forma recorrente que chefias sucessivas da mesma organização experimentam
sucessivamente novos enfoque sem avaliar o aprendizado anterior, implicando em altas taxas
de insucesso, sobreposições e paralelismos desnecessários. Apesar de todo o modelo
burocrático das organizações públicas, no programa PRORENDA mostrou-se que as
organizações subnacionais dependem da presença de determinadas pessoas, que angariem
respeito e portanto sejam ouvidas, para que possa existir algo como uma memória
organizacional.
Desta forma desconhece-se em larga parcela do setor público subnacional a prática de
análise, avaliação e publicação dos resultados, efeitos e impactos das políticas públicas
(Hamm e Hill, 1993), impossibilitando desta forma a criação de uma cultura de accountability
acerca da coisa pública (Ammons, 1995). A alta administração de muitas instituições públicas
considera o instrumental de avaliação como uma ameaça externa à sua gestão e não como um
processo de aprendizado e de prestação de contas, restando à opinião pública e ao legislativo
9
apenas o controle – de escopo limitado - dos gastos através dos Tribunais de Conta,
desconhecendo-se o sentido do conceito de avaliação de desempenho (Moraes, 1999).
CONCLUSÕES
Dada a amplitude do programa PRORENDA, sua expressiva variação entre os
projetos, as diferenças regionais, bem como o elevado número de organizações e pessoas
envolvidas, a gama de lições aprendidas torna-se significativa. Procuramos sistematizar aqui
algumas das principais conclusões possíveis a partir da prática do programa, com relação
específica ao tema da gestão de políticas públicas (Klering et al., 1998).
A concepção original do PRORENDA de modificar o enfoque da ação pública no
combate à pobreza, estava à frente de seu tempo em meados dos anos 80, tendo-se tornado
porém no final dos anos 90, por diversas influências, o novo paradigma na discussão pública.
Mesmo com esta constatação positiva no que se refere aos impactos e ao seu caráter inovador,
a lógica política-partidária da gestão pública no ritmo de alteração de quatro em quatro anos
representa um empecilho muito forte para a adequação da produção dos serviços e bens
públicos conforme as demandas da população.
O setor público subnacional sofre as conseqüências de uma lógica perversa. O
eleitorado não valoriza uma gestão que se caracterize (apenas) pelo equilíbrio nas contas
públicas, a consolidação da máquina e o aperfeiçoamento da capacidade operacional. Estes
são conceitos por demais abstratos para o leigo, que quer ver obras como prova da boa
administração. Um governador ou prefeito “que faz” precisa agilizar os processos
operacionais, pois quatro anos é um prazo limitado para criar uma imagem própria e imprimir
uma feição pessoal à sua gestão. Aliando à isso a descontinuidade administrativa, as ações
estruturantes – como capacitação e reciclagem dos servidores, ajuste da estrutura, renovação
dos procedimentos, etc. – vão sendo sempre adiados para um futuro incerto, e uma gestão
herda da outra uma máquina pública cada vez mais desgastada.
A proposta ousada da cooperação técnica bilateral Brasil-Alemanha em implementar
projetos de longa duração mostrou-se exitosa na superação destas limitações, mas não a única,
nem suficiente. O ingrediente da vontade política é complemento necessário neste ponto, o
que independe de instrumentos de gestão. Na estratégia de articulação política necessária para
garantir a continuidade e visão de longo prazo a políticas públicas a importância da
documentação e sistematização escrita é limitada, a habilidade verbal e simpatia pessoal são
no mínimo tão importantes quanto.
O processo de aprendizado e acúmulo na administração pública subnacional não se dá
de forma processual e continuada, ao contrário, se dá na forma de espasmos, entrecortados por
períodos de letargia burocrática seguidos de períodos de rápida assimilação de inovações,
dependendo da prioridade política e da constelação dos stakeholders envolvidos.
A introdução de instrumentos participativos em instituições executoras de políticas de
desenvolvimento contraria a lógica burocrática e hierárquica do serviço público, enfrentando
além disso o profundamente arraigado medo das altas direções de que a maior transparência
implique também em avaliação de seu desempenho. A adoção de instrumentos participativos
de intervenção na sociedade só se mostra realista e sustentável se a organização adotar
também um estilo participativo de gestão. Assim, a adoção de instrumentos participativos
depende de uma decisão da alta direção, tal qual a adoção de ferramentas de qualidade, e não
de considerações técnicas.
A prática em projetos de inovação de procedimentos em órgãos públicos subnacionais
recomenda que no planejamento inicial seja previsto um investimento proporcionalmente
maior de recursos humanos e financeiros para a mobilização, capacitação e acompanhamento
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dos servidores públicos, em especial os de formação superior, que o necessário para o mesmo
tipo de ação com a comunidade. Na proporção talvez de 60% e 40%. A inércia que se opõe a
inovações é freqüentemente maior no âmbito da organização pública que da comunidade.
Apesar de seu caráter burocrático, os processos decisórios na administração pública
subnacional se caracterizam por um elevado grau de informalidade e dependência de relações
pessoais. Esta característica tem relevância para a definição de estratégias para intervir nos
processos de formulação de políticas públicas, bem como para a construção de visões e
missões.
Dentre os instrumentos de administração a reestruturação organizacional, mesmo que
muito utilizada em início de gestão, figura provavelmente entre os de menor relevância para a
gestão institucional e gerência de projetos exitosa. Já a análise de stakeholders reveste-se da
maior importância, exigindo do gestor alto grau de competência nas relações interpessoais.
Por fim, a estratégia de proteger os projetos estaduais da alternância dos humores
político-partidários do Governo Federal através da não constituição de uma coordenação
única em nível nacional provou ser exitosa, constituindo uma inovação significativa no que se
refere aos instrumentos de gerência de projetos na busca pela sustentabilidade e
institucionalização em nível subnacional. Paga-se porém um preço imposto pelas limitações
no acesso a recursos adicionais, no apoio à expansão das atividades e na visibilidade do
conhecimento gerado.
Os altos e baixos da vida política em instância públicas estaduais constituem não um
problema eventual mas um dado recorrente da realidade. E exige portanto de uma estratégia
de convivência. O principal instrumento a ser utilizado para a superação de forma duradoura
deste gargalo está 1) na ampliação da exigência do ingresso no serviço público mediante
concurso, na promoção por mérito e na drástica redução dos cargos em comissão; 2) na
profissionalização da alta gerência nas instâncias subnacionais, tornando a capacitação
gerencial em quesito do perfil exigido para a ocupação dos cargos. Adicionalmente, deve-se
considerar ainda a perspectiva de institucionalização e sustentabilidade do conhecimento
gerado em projetos através de outras instâncias que apenas as organizações públicas.
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