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Tribunal de Justiça
Comarca da Capital
Cartório da 5ª Vara da Fazenda Pública
Av. Erasmo Braga, 115 105 DCEP: 20020-903 - Castelo - Rio de Janeiro - RJ Tel.: 2588-2262 e-mail:
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Fls.
Processo: 0348075-38.2013.8.19.0001
Processo Eletrônico
Classe/Assunto: Mandado de Segurança - CPC - Anulação/nulidade de Ato Administrativo / Atos
Administrativos
Autor: RENATO ATHAYDE SILVA
Réu: JORGE FELIPPE
___________________________________________________________
Nesta data, faço os autos conclusos ao MM. Dr. Juiz
Roseli Nalin
Em 11/10/2013
Decisão
JUÍZO DE DIREITO DA 5ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA
DA COMARCA DA CAPITAL
Processo nª . 0348075-38.2013.8.19.0001
Impetrante:Renato Athayde Silva e Outros
Impetrado:Presidente da Câmara Municipal do RJ
DECISÃO
RENATO ATHAYDE SILVA e Outros impetraram mandado de segurança em
razão de ato praticado pelo PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, Jorge
Felippe, postulando seja reconhecido judicialmente a nulidade dos atos praticados nas sessões
plenárias realizadas na casa legislativa no dia 1º de outubro de 2013, requerendo em caráter
liminar a suspensão dos efeitos de referidos atos.
Intimada a autoridade para manifestação em 48 horas visando apreciação do
pedido liminar, vieram as informações em 11/10/2013. Sustenta o Impetrado a inviabilidade da
ação mandamental contra lei em tese, eis que o Projeto de Lei foi sancionado três dias antes do
ajuizamento do feito; ausência de direito líquido e certo por se tratar de questão interna corporis.
Acrescenta que o Projeto de Lei 442/12 fora apresentado pelo Chefe do Poder Executivo com
pedido de tramitação em urgência e nos termos do Regimento Interno da Câmara Municipal,
sendo submetido à análise das Comissões pertinentes. Marcada a votação para 26 de setembro,
integrantes do movimento dos profissionais da educação do município contrários à aprovação do
plano de cargos, carreiras e remuneração dos funcionários da Secretaria Municipal de Educação
invadiram o Plenário, sendo retirados pela Policia Militar no dia 28 e ensejando o cancelamento de
todas as atividades agendadas no período.
Assevera que designado o dia 1º de outubro para votação do Projeto manifestantes
radicalizaram, tendo sido necessário força estatal para conter as tentativas de invasão da Casa
Legislativa e atos de vandalismo, acabando por determinar-se restrição no acesso às Galerias do
Plenário. Contudo, foi a sessão transmitida ao vivo pela TV Câmara, Globo News e Rádio CBN,
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observados, assim, os princípios da publicidade e transparência.
Admite que do lado externo da Câmara estava instalado clima de violência e desordem,
mas havia o dever constitucional de concluir o processo legislativo, não havendo como se curvar a
autoridade à violência, de forma a perpetuar o estado de exceção a que vinha sendo submetida a
Casa Legislativa.
Assevera, ainda, que outros Vereadores de oposição ali permaneceram e votaram, sendo
que o pequeno grupo de Vereadores retirantes o fez para impedir a votação, e não por ausência
de condições de votar, observando que eventual invasão seria motivo de risco àqueles que ali
permaneceram, e não aos retirantes. Requer a denegação da ordem na segurança .
Decido.
Inicialmente, afasta-se a alegação de inadequação da via eleita e amparada na
jurisprudência clássica do STF, assim lançada na Súmula 266: "Não cabe mandado de segurança
contra lei em tese."
Em julgamento mais recente o STJ decidiu que a conversão superveniente do
Projeto de Lei não conduz à perda do objeto do Mandado de Segurança. Isto porque, o exame da
ocorrência de vícios no processo legislativo é questão diversa do exame da lei em si, a última
objeto da Súmula apontada.
Assim decidiu a Corte Superior:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DE
MESA DE CÂMARA LEGISLATIVA. PROCESSO LEGISLATIVO. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA
DE VÍCIO FORMAL. PROMULGAÇÃO DA LEI POSTERIORMENTE À IMPETRAÇÃO DO WRIT.
AUSÊNCIA DE PERDA DE OBJETO. NÃO-CABIMENTO DE DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL
COM SÚMULA.
1. Na hipótese de mandado de segurança impetrado contra ato de Mesa de Câmara Legislativa, a
posterior promulgação da lei não determina a extinção do processo sem julgamento do mérito
(Súmula n. 266/STF), uma vez que o exame da ocorrência de vícios no procedimento legislativo
não se confunde com o exame da lei em si.
2."O dissídio jurisprudencial com Súmula não autoriza a interposição do recurso especial fundado
na letra "c" do permissivo constitucional, impondo-se a demonstração do dissenso com os julgados
que originaram o verbete indicado como divergente" (REsp 338.474/PE,rel. Ministro Peçanha
Martins, DJ de 30.6.04).
3. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, nãoprovido. (REsp 251.340/DF, Rel.
Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA,
SEGUNDA TURMA, julgado em 02/02/2006, DJ 20/03/2006 p. 224).
Ultrapassada a questão prejudicial, passo ao exame do pleito liminar na
segurança.
Trata-se de analisar se o processo legislativo e todos os fatos que o
envolveram descumpriu, de alguma forma, preceitos legais e constitucionais e, na hipótese de se
constatar a existência de algum vício, se compete ao Poder Judiciário intervir nos atos praticados
pela autoridade apontada como coatora.
Antes de apreciar propriamente as supostas violações descritas na inicial,
cumpre evidenciar, preliminarmente, o entendimento de que a intervenção judicial em casos como
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o presente, em que se discute a higidez ou não do processo legislativo, deve ser sempre
excepcional, uma vez que a condução do processo legislativo importa, na grande maioria dos
casos, em atos internas corporis que, em razão de sua natureza, são insindicáveis pelo Poder
Judiciário.
No mais, também deve ficar sedimentado o entendimento desta Magistrada de que o Poder
Judiciário não pode ser utilizado como mais uma etapa de discussão política, como se fosse o
segundo tempo do jogo político-democrático, em que a base da democracia repousa na decisão
política da maioria, desde que respeitadas as regras do jogo democrático, em especial os direitos
de minoria.
A minoria não pode pretender se utilizar do Poder Judiciário para tentar reverter decisão que
lhe tenha sido desfavorável, apenas pelo fato de que a maioria parlamentar tenha decidido em
determinado sentido. Ainda que se considere possível a existência ou possibilidade de certo
ativismo judicial, a intervenção do Poder Judiciário não pode, jamais, importar em uma
rediscussão daquilo que foi devidamente decidido no embate político-democrático das Casas
Legislativas entre a maioria e a minoria. Eventual intervenção judicial nesses casos enfraquece
muito mais do que fortalece o jogo político-democrático, próprio das instâncias políticas de
decisão.
Assim, não se trata de avaliar o acerto ou desacerto da Lei aprovada pela Câmara dos
Vereadores, a despeito de toda a manifestação de significativa parcela da sociedade em desfavor
da citada medida legislativa. A opinião pública, quanto ao mérito da decisão política de aprovar a
Mensagem Executiva enviada pelo Poder Executivo Municipal ou mesmo pela adoção do regime
de urgência, por se tratarem de questões políticas, não podem servir de fundamento para sua
invalidação.
A questão subjacente à presente lide, no entanto, está em saber se a deliberação legislativa
por parte da Câmara de Vereadores, seja pelo Plenário da Casa Legislativa ou por suas
Comissões, em uma situação de verdadeira exceção à normalidade, com o impedimento de
acesso ao público às sessões de deliberação, pode inquinar o processo legislativo de modo a
viabilizar a intervenção judicial.
Na esteira do que consta na narrativa da inicial, aliás, corroborada em vários aspectos nas
informações prestadas, constitui-se fato público e notório que em razão das manifestações
ocorridas nas últimas semanas, a autoridade apontada como coatora, no exercício de sua função
administrativa de Presidente da Casa Legislativa, resolveu adotar medidas destinadas a proteger o
patrimônio público e a normalidade do funcionamento do Parlamento Municipal, que resultaram na
restrição de acesso do público às sessões da Câmara, embora não tenha havido vedação.
O cerne da presente lide mandamental está em saber se essa situação de anormalidade
institucional, com a necessidade de restringir o acesso do público às sessões da Câmara, serve de
fundamento constitucionalmente adequado para viabilizar a deliberação democrática dos
representantes dos cidadãos do Rio de Janeiro para aprovar matéria de grande relevância para
toda a sociedade, como é o caso do Plano de Cargos e Salários dos profissionais da educação,
com todas as consequencias daí decorrentes.
Trata-se, como se sabe, da definição do regime jurídico dos profissionais que terão como
dever e atribuição educar os jovens e adolescentes da cidade do Rio de Janeiro que frequentam
as unidades de educação geridas pelo Poder Público Municipal. Não é difícil concluir, portanto,
que trata-se de matéria da mais alta relevância e importância para o futuro das gerações e da
própria sociedade.
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Ainda que tenham sido legítimas as providências adotadas pela autoridade apontada como
coatora de restringir o acesso do público naquele momento de conturbação e desordem, ao
menos nesta fase de delibação sumária quanto aos fundamentos da impetração, parece ter havido
violação do devido processo legislativo em discutir, deliberar e aprovar Projeto de Lei desta
importância num cenário de absoluta anormalidade, que resultou em restrição da participação
popular nos debates que envolveram a questão.
Como se sabe, o devido processo legislativo constitui direito inerente ao princípio do Estado
Democrático de Direito, que configura o dever do Parlamento em cumprir um procedimento
previsto na Constituição, assim como, em relação a determinadas regras e princípios, ao próprio
Regimento Interno das Casas Legislativas.
Deste modo, sempre que determinada norma do Regimento Interno disciplinar direito de
minoria ou o exercício da democracia deliberativa, própria do exercício constitucionalmente
legítimo do Parlamento, seu descumprimento pelos órgãos de direção das Casas Legislativas
configurará violação ao devido processo legislativo. A garantia do cumprimento do devido
processo legislativo, enquanto direito subjetivo do parlamentar, tem por escopo, exatamente, dar
cumprimento, no âmbito do procedimento de deliberação legislativa na feitura das leis e demais
atos provenientes do Parlamento, dos valores próprios da democracia.
Neste sentido, a democracia contemporânea repousa seu valor em dois conceitos básicos:
a democracia deliberativa e na dualidade governo/oposição.
Para que exista democracia deliberativa efetiva, este sistema "deve envolver, além da
escolha de representantes, também a possibilidade de se deliberar publicamente sobre as
questões a serem decididas. A troca de argumentos e contra-argumentos racionaliza e legitima a
gestão da res pública. Se determinada proposta política logra superar a crítica formuladas pelos
demais participantes da deliberação, pode ser considerada, pelo menos prima facie, legítima e
reacional. Mas para que essa função se realize, a deliberação deve se dar em um contexto aberto,
livre de qualquer coação física e moral. Todos devem ter, de fato, iguais possibilidade e
capacidades para influenciar e persuadir". (NETO, Cláudio Pereira de Souza. Constitucionalismo
Democrático. Governo das Razões. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, págs. 03/04).
Já a dualidade governo/oposição, elemento estrutural e básico da democracia
representativa, somente se opera quando há a possibilidade real e garantida de que por um lado a
maioria (governo) possa deliberar mediante a regra majoritária, enquanto que a minoria (oposição)
possa intervir no processo de deliberação de modo a tentar demonstrar que o seu projeto de
governo é mais eficiente e adequado ao interesse da coletividade, com o objetivo de vir a se
transformar em governo. Assim, "se a oposição não pode se transformar em governo - vale dizer,
se a operação básica do sistema político está emperrada - a representatividade converte-se em
farsa. Quando as decisões políticas não se expõem aos riscos do dissenso, à instabilidade, à
constante abertura a novas decisões, o sistema político não está suficientemente complexo. Sem
um alto nível de complexidade - ou seja, sem excesso de possibilidades de escolha - não há
representação nem democracia". (CAMPILONGO. Celso Fernandes. O Direito na Sociedade
Complexa. São Paulo: Max Limonad, 2000, pág. 75).
A partir dessas premissas inerentes ao próprio valor de democracia, o respeito ao devido
processo legislativo desempenha papel essencial, seja para garantir a deliberação livre, aberta e
plural quanto à função de legitimação da norma, seja em respeito à garantia dos direitos de
minoria, garantindo, assim, a "legitimidade do sistema jurídico e das decisões normativas: em
primeiro lugar, reforçando a aceitação dos resultados da produção normativa; em segundo lugar,
obrigando a formação de uma maioria verdadeira, para deliberar, ou seja, cristalizando as opiniões
dispersas na sociedade, até sedimentar uma decisão efetivamente majoritária; em terceiro lugar,
apresentando alternativas para a discussão e deliberação, de maneira a aperfeiçoar o processo de
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escolha; em quarto lugar, permitindo à minoria colocar-se como alternativa viável de governo, de
maneira a induzir o respeito às regras da ética e da justiça; finalmente, explicitando as posições
em confronto para o público externo ao Parlamento, caso em que favorece a publicidade e o
controle dos representantes pelo eleitorado". (DE CARVALHO. Cristiano Viveiros. Controle Judicial
e Processo Legislativo. A observância dos Regimentos Internos das Casas Legislativas como
garantia do Estado Democrático de Direito. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, págs.
63/64).
Trazendo esses conceitos e premissas ao presente caso concreto, a deliberação legislativa
em situação de anormalidade, em que houve a necessidade de restrição do acesso livre do
público às sessões da Câmara, transgredindo normas regimentais que exigem ampla publicidade,
aliado ao fato de que os vereadores de oposição, conforme narrativa da inicial, sentiram-se
ameaçados pelo verdadeiro regime de exceção que se encontrava a Casa Legislativa, não
permitiu, nem de longe, o legítimo exercício da democracia deliberativa plena, nem tampouco o
exercício pleno do direito de oposição, direito fundamental da minoria parlamentar.
Cumpre aqui registrar que o princípio da publicidade não se restringe, na hipótese, na
presença da imprensa ou transmissão televisiva. Está a se tratar de Casa Legislativa e cuja
existência das galerias bem traduz que os atos ali se formalizam de maneira plena com a
participação popular.
Deste modo, o desrespeito ao devido processo legislativo, na hipótese, com transgressões
de normas regimentais que impõem a ampla publicidade das sessões legislativas e das
respectivas Comissões, resulta em violação à própria democracia.
A eventual inviabilidade de se garantir a segurança da Casa Legislativa, de seus membros e
funcionários, não pode servir de pretexto para que valores tão caros ao Estado Democrático de
Direito, como é a liberdade da deliberação democrática o exercício do direito de oposição, sejam
solenemente violados, especialmente em se tratando de deliberação legislativa que o seu aguardo
não proporcionaria qualquer risco ao interesse da coletividade.
Embora a regra do jogo democrático sugira que a vontade da maioria deva prevalecer, o
exercício desse poder político-democrático legítimo não pode ser realizado sem o respeito ao
devido processo legislativo e aos direitos fundamentais da minoria em exigir que a deliberação
seja realizada de forma a proporcionar o livre debate, inclusive com a possibilidade de
manifestações ordeiras e em consonâncias com as regras do direito. O exercício do direito da
maioria parlamentar decidir não pode, jamais, em uma sociedade que se pretende plural, livre e
democrática, ser realizado em uma situação de exceção à normalidade que impeça a garantia do
valor da democracia.
Por esta razão que a deliberação legislativa do Projeto de Lei Municipal nº. 442/2013, no
contexto fático narrado na inicial e que relata fatos públicos e notórios, importa, ao menos no
âmbito da delibação sumária e superficial, própria dessa fase processual, em violação ao devido
processo legislativo e ao direito de minoria, viabilizando, desse modo, o controle judicial
decorrente de impugnação ofertada por Parlamentares, na esteira da doutrina autorizada, verbis:
"Se houver defeito nesse procedimento, tratar-se-á de vício regimental, que pode ter ocorrido por
reclamação de qualquer parlamentar. Não se trata de questão puramente interna corporis, porque
certas irregularidades nas votações, especialmente, podem resultar em recurso ao Judiciário. A
questão fica restrita a saber quem pode recorrer ao Judiciário na busca da correção. Tem-se que
os parlamentares, assim como os partidos políticos representados nas Casas Legislativas, têm
direito subjetivo a um procedimento correto, de acordo com o regimento interno de sua Casa.
Assim, se o procedimento desrespeitar normas regimentais, qualquer Parlamentar ou partido
político pode reclamar sua correção em juízo." (DA SILVA, José Afonso. Processo Constitucional
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de Formação das Leis. 2ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2006, pág. 359).
Assim, constato que há, ao menos da delibação sumária própria dos provimentos de
natureza cautelar, relevância nos fundamentos da impetração, na forma do artigo 7º, inciso III, da
Lei Federal nº. 12.016/2009, coexistindo, na hipótese, também, o risco de ineficácia da medida a
ser eventualmente concedida ao final do processo, revelando, assim, a urgência qualificada. Não
são necessárias muitas palavras para demonstrar que no caso está configurada a urgência
qualificada para se acolher o pedido de liminar formulado pelos Impetrantes, eis que a
permanência, no mundo jurídico, de ato legislativo deliberado e votado em desrespeito ao devido
processo legislativo pode efetivamente causar prejuízos de difícil, se não impossível, reparação.
Por todo o exposto, CONCEDO a liminar na segurança postulada pelos Impetrantes,
suspendendo os efeitos das sessões ocorridas no dia 1º de outubro de 2013 na Câmara Municipal
do Rio de Janeiro, em especial das deliberações legislativas promovidas naquela data, com a
consequente suspensão de todos os atos legislativos daí decorrentes, na forma do item 1, do
pedido inicial.
Intime-se a autoridade coatora, de imediato, quanto a esta decisão.
Dê-se ciência ao Ministério Publico.
P-se I-se.
Rio de Janeiro, 11 de outubro de 2013.
ROSELI NALIN
Juiz de Direito
Rio de Janeiro, 11/10/2013.
Roseli Nalin - Juiz Titular
___________________________________________________________
Autos recebidos do MM. Dr. Juiz
Roseli Nalin
Em ____/____/_____
Øþ
110
ROSELI NALIN:000019589
ROSELINALIN
Assinado em 11/10/2013 19:04:46
Local: TJ-RJ